การอุดหนุนของสหภาพยุโรป

สหภาพยุโรปมีการอุดหนุนใน 2 ลักษณะ ได้แก่ การอุดหนุนโดยสหภาพยุโรป (Subsidies granted out of the European Union Budget) และการอุดหนุนโดยประเทศสมาชิก (State aid in the member States) โดยมีรายละเอียด ดังนี้

1.การอุดหนุนโดยสหภาพยุโรปการอุดหนุนในระดับสหภาพยุโรปคือ การอุดหนุนที่เป็นนโยบายของสหภาพยุโรป ดำเนินการในอาณาเขตสหภาพยุโรป และใช้งบประมาณของสหภาพยุโรป ทั้งนี้ เมื่อวันที่ 29 กรกฎาคม 2556 สหภาพยุโรปได้แจ้งโครงการอุดหนุนที่เกิดขึ้นระหว่างปี 2554-2555 (ค.ศ. 2011-2012) ต่อ WTO 1 พบว่าการอุดหนุนของสหภาพยุโรปมีปริมาณเงินโดยเฉลี่ยถึงปีละประมาณ 113.6 พันล้านยูโร หรือประมาณ 4.88 ล้านล้านบาท โดยส่วนใหญ่เป็นการอุดหนุนด้านการเกษตร (Agricultural Operations) และการอุดหนุนเพื่อพัฒนาโครงสร้าง (Structural Operations) ลดความแตกต่างในระดับการพัฒนาของแต่ละประเทศสมาชิก

2.การอุดหนุนโดยประเทศสมาชิกการอุดหนุนโดยประเทศสมาชิก หรือ การให้ความช่วยเหลือโดยรัฐ (State Aid) เป็นการดำเนินมาตรการอุดหนุนโดยงบประมาณของแต่ละประเทศสมาชิกสหภาพยุโรป อย่างไรก็ดี สหภาพยุโรปจะควบคุมการให้ State Aid เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดการบิดเบือนการแข่งขันหรือกลไกการค้าภายในสหภาพยุโรป โดยหากประเทศสมาชิกจะดำเนินมาตรการอุดหนุนใดๆ ก็ต้องแจ้งล่วงหน้า (prior notification) ต่อกรรมาธิการยุโรปทราบ และต้องรอให้กรรมาธิการยุโรปอนุมัติก่อนจึงจะบังคับใช้ State aid ในประเทศของตนเองได้ โดยในกรณีที่ประเทศสมาชิกให้State Aid ในลักษณะที่ขัดกับหลักเกณฑ์ที่สหภาพยุโรปกำหนด กรรมาธิการยุโรปมีอำนาจไต่สวนและเรียกคืนการช่วยเหลือ (Recovery of aid) ตลอดจนให้มีการชดเชยพร้อมดอกเบี้ยจากผู้ได้รับประโยชน์ (recover the aid with interest from the beneficiary)2 เพื่อเยียวยาความเสียหายที่เกิดขึ้นและให้กลไกตลาดกลับคืนสู่สภาพปกติก่อนที่จะมีการช่วยเหลือโดยรัฐ หากประเทศสมาชิกที่ละเมิดไม่ปฏิบัติตาม กรรมาธิการยุโรปสามารถส่งเรื่องฟ้องร้องต่อศาลยุติธรรมยุโรป (European Court of Justice)

Article 107 ของ Treaty on the Functioning of the European Union กำหนดหลักเกณฑ์เรื่อง State Aid โดยกำหนดนิยามของ State Aid คล้ายกับคำนิยามของการอุดหนุน (Subsidy)3 ของ WTO กล่าวคือ การให้ความช่วยเหลือใดๆ ของรัฐ ในลักษณะเลือกให้ประโยชน์นั้นเฉพาะบางกลุ่ม (selective basis) อย่างไรก็ตาม หลักเกณฑ์ของสหภาพยุโรปจะเข้มงวดกว่า โดยห้ามการช่วยเหลือโดยรัฐที่อาจส่งผลให้เกิดการบิดเบือนการแข่งขันและกระทบกับการค้าระหว่างประเทศสมาชิกเป็นการทั่วไป แต่มีข้อยกเว้นให้ทำได้ในบางกรณีโดยไม่จำเป็นต้องแจ้งล่วงหน้าต่อกรรมาธิการยุโรป ได้แก่ ความช่วยเหลือที่ไม่เกิน 200,000 ยูโร ในเวลา 3 ปี ความช่วยเหลือซึ่งกรรมาธิการยุโรปเคยเห็นชอบแล้ว ตลอดจนการช่วยเหลือที่อนุญาตให้ทำได้ (Block Exemption) เช่น ความช่วยเหลือทางด้านสังคม การช่วยเหลือผู้ได้รับผลกระทบจากวิกฤติเศรษฐกิจ การเยียวยาฟื้นฟูผู้ได้รับผลกระทบจากภัยพิบัติต่างๆ หรือเพื่อสนับสนุนกิจกรรมทางเศรษฐกิจบางประการหรือในบางพื้นที่เพื่อเพิ่มคุณภาพชีวิตให้แก่ประชาชน เพื่อลดปัญหาการว่างงาน รวมทั้งเพื่ออนุรักษ์ศิลปวัฒนธรรมของชาติเอาไว้ เป็นต้น

กรรมาธิการยุโรปจะมีการกำหนด State Aid Scoreboard เพื่อจำแนกประเภทของ State Aid ที่อนุญาตให้ประเทศสมาชิกดำเนินการ โดยในช่วงปีที่ผ่านมา State Aid แบ่งได้ 2 ส่วน คือ (1) การให้ความช่วยเหลือกรณีทั่วไป (Non Crisis Aid) และ (2) การให้ความช่วยเพื่อแก้ปัญหาวิกฤตทางการเงิน (Crisis -related Aid)4(1)การให้ความช่วยเหลือกรณีทั่วไป (Non Crisis Aid) คือการช่วยเหลือที่มีวัตถุประสงค์เพื่อ ประโยชน์ร่วมกันของประเทศสมาชิกในภาพรวม (Horizontal Aid) เช่น สิ่งแวดล้อม การศึกษาวิจัย ตลอดจนความช่วยเหลือรายสาขา (Sectoral Aid) เช่น การเกษตร ขนส่ง ประมง ถ่านหิน การฟื้นฟู/ปรับโครงสร้าง (restructuring and closure aid) เป็นต้น5 โดยในปี 2555 (2012) มีการให้ Non Crisis Aid เป็นเงินประมาณ 67 พันล้านยูโร แบ่งเป็น Horizontal Aid ถึง 49.6 พันล้านยูโร ซึ่งเน้นหนักไปที่การอนุรักษ์พลังงานและสิ่งแวดล้อม (14.4 พันล้านยูโร) และการพัฒนาภูมิภาค (12 พันล้านยูโร) ส่วนความช่วยเหลือรายสาขาจะเน้นให้ความช่วยเหลือในสาขาการเกษตร (8.77 พันล้านยูโร) และการฟื้นฟูปรับโครงสร้าง (8.67 พันล้านยูโร)

(2)การให้ความช่วยเพื่อแก้ปัญหาวิกฤต (Crisis -related Aid) สืบเนื่องจากปัญหาวิกฤติทาง การเงินของสหภาพยุโรปทำให้ กรรมาธิการอนุญาตให้สมาชิกสามารถอุดหนุนสถาบันการเงิน ตลอดจนกำหนดกรอบชั่วคราว (Temporary Framework) เพื่ออนุญาตการให้ความช่วยเหลือภาคธุรกิจที่ประสบปัญหาอีกด้วย ทั้งนี้ จากสถิติพบว่าการให้ความช่วยเหลือเพื่อแก้ไขปัญหาวิกฤติเศรษฐกิจถือเป็นสิ่งที่สหภาพยุโรปให้ความสำคัญเป็นอันดับต้นๆ สังเกตได้จากระหว่างวันที่ 1 ตุลาคม 2551 ถึง 1 ตุลาคม 2556 กรรมาธิการยุโรปได้อนุมัติการให้ความช่วยเหลือของประเทศสมาชิกต่อสถาบันการเงินกว่า 400 คำตัดสิน และระหว่างปี 2551-2554 ความช่วยเหลือของประเทศสมาชิกต่อสถาบันการเงินคิดเป็นเงินกว่า 1.6 ล้านล้านยูโร อย่างไรก็ดี การให้ความช่วยเหลือเป็นการชั่วคราวต่อภาคธุรกิจที่ประสบปัญหากลับมีแนวโน้มลดลง โดยปี 2555 อยู่ที่ประมาณ 187 ล้าน ยูโร ในขณะที่ปีก่อนหน้าใช้ไปถึง 4.8 พันล้านยูโร (2554) 11.7 พันล้านยูโร (2553) และ 20 พันล้านยูโร (2552) โดยความช่วยเหลือส่วนใหญ่จะอยู่ในรูปของการค้ำประกัน (Guarantee)

(1) การแจ้งล่วงหน้าและการอนุมัติ : ในปี 2556 ประเทศสมาชิกได้แจ้งล่วงหน้าเพื่อขอให้กรรมาธิการยุโรปอนุมัติการดำเนินโครงการ State Aid ทั้งหมด 396 โครงการ โดยประเทศที่แจ้งโครงการมากที่สุด 5 อันดับแรก ได้แก่ เยอรมนี (76) ฝรั่งเศส (47) โปแลนด์ (29) อิตาลี (21) และสหราชอาณาจักร (19) ซึ่งกรรมาธิการยุโรปได้อนุมัติให้ดำเนินการได้ทั้งหมด 261 โครงการ โดยประเทศที่ได้รับการอนุมัติมากที่สุด 5 อันดับแรก ได้แก่ เยอรมนี (35) โปแลนด์ (28) ฝรั่งเศส (24) สเปน (16) สหราชอาณาจักร (15) และเนเธอร์แลนด์ (15)

(2) ปริมาณเงิน7 :ในปี 2555 ประเทศสมาชิกที่ใช้เงินเพื่อให้ State Aid มากที่สุดเป็นอันดับที่หนึ่งคือ ฝรั่งเศส (14.9 พันล้านยูโร) ซึ่งเน้นการช่วยเหลือเพื่อการสนับสนุนเชิงสังคมต่อผู้บริโภค การพัฒนาภูมิภาค การศึกษาวิจัยการปรับโครงสร้าง และการเกษตร อันดับที่สองคือ เยอรมนี (11.8 พันล้านยูโร) ซึ่งให้ความสำคัญกับการช่วยเหลือเพื่ออนุรักษ์พลังงานและสิ่งแวดล้อม การพัฒนาภูมิภาคและการศึกษาวิจัย อันดับที่สามคือ อิตาลี (5.7 พันล้านยูโร) ที่อุดหนุนมากในการพัฒนาภูมิภาคและการศึกษาวิจัย อันดับที่สี่ สหราชอาณาจักร (4.9 พันล้าน ยูโร) และอันดับที่ห้า สเปน (3.9 พันล้านยูโร) จะทุ่มให้กับการอุดหนุนเพื่ออนุรักษ์พลังงานและสิ่งแวดล้อมเป็นสำคัญ (แผนภูมิภาพที่ 2)

(3) แนวโน้มการให้ State Aid : จากสถิติระหว่างปี 2553-2555 (2010-2012) พบว่า ในภาพรวมแล้วประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปมีแนวโน้มให้ State Aid ลดลง โดยในปี 2009 มีการให้ Non Crisis aid ถึง 78 พันล้านยูโร ในขณะที่ปี 2555 ลดลงอยู่ที่ 67 พันล้านยูโร นอกจากนี้ 10 ประเทศสมาชิกสหภาพยุโรป เช่น มอลตา ฮังการี โปรตุเกส เยอรมนี มีการให้ State Aid ลดลง ในขณะที่ 7 ประเทศสมาชิก เช่น สโลวีเนีย ฟินแลนด์ กรีซ สาธารณรัฐเช็ก ฝรั่งเศส เดนมาร์กมีแนวโน้มให้การอุดหนุนเพิ่มขึ้นเมือเทียบกับช่วงก่อนหน้า(แผนภูมิภาพที่ 3)

3.1 แม้ว่าการอุดหนุนจะถือเป็นมาตรการที่มีประโยชน์ทำให้รัฐบาลสามารถช่วยส่งเสริมสนับสนุนสภาพเศรษฐกิจและความเป็นอยู่ของประชากรให้ดีขึ้นได้ แต่ในขณะเดียวกันการอุดหนุนก็สามารถถูกนำมาใช้เป็นมาตรการกีดกันทางการค้าโดยมิชอบ และก่อให้เกิดการค้าที่ไม่เป็นธรรม ทั้งนี้ องค์การการค้าโลก (WTO) จึงได้กำหนดกฎระเบียบภายใต้ความตกลงว่าด้วยการอุดหนุนและมาตรการตอบโต้ (Agreement on Subsidies and Countervailing Measures: SCM) เพื่อกำหนดหลักเกณฑ์ควบคุมการอุดหนุนสินค้าในภาพรวม ตลอดจนกฎระเบียบภายใต้ความตกลงเกษตรเพื่อควบคุมการอุดหนุนสินค้าเกษตรของประเทศสมาชิกไม่ให้ก่อให้เกิดการบิดเบือนทางการค้า ซึ่งสหภาพยุโรปในฐานะสมาชิกของ WTO ก็มีพันธกรณีต้องปฏิบัติตาม

3.2 เป็นที่น่าสังเกตว่าโครงการอุดหนุนของสหภาพยุโรปมักจะอ้างวัตถุประสงค์ที่มีหลักการ มีความ สมเหตุสมผล เช่น การอุดหนุนเพื่อการอนุรักษ์พลังงานและสิ่งแวดล้อม การอุดหนุนเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน การอุดหนุนเพื่อการศึกษา การอุดหนุนเพื่อลดความแตกต่างในระดับการพัฒนาระหว่างประเทศสมาชิกการอุดหนุนเชิงสังคม เป็นต้น อย่างไรก็ดี หากการอุดหนุนดังกล่าวข้างต้นเข้าข่ายเป็นการอุดหนุนที่ WTO ห้ามทำ หรือก่อให้เกิดความเสียหายหรือผลกระทบอย่างร้ายแรงต่อผลประโยชน์ของประเทศสมาชิกอื่น WTO ก็เปิดโอกาสให้ประเทศที่ได้รับผลกระทบฟ้องร้องให้ยกเลิกการอุดหนุนนั้น หรือตอบโต้การอุดหนุนได้ ตัวอย่างเช่น ไทยเคยร่วมกับออสเตรเลียและบราซิล ฟ้องสหภาพยุโรปว่าให้การอุดหนุนการส่งออกน้ำตาลเกินกว่าระดับที่ผูกพันไว้ใน WTO จนสหภาพยุโรปแพ้คดีดังกล่าวต้องยกเลิกการอุดหนุนและปฏิรูประบบน้ำตาลในที่สุด

3.3 นอกจากสหภาพยุโรปจะให้การอุดหนุนในปริมาณสูงเป็นจำนวนมหาศาล โดยเฉลี่ยกว่า 5 แสนล้านยูโร (21.5 ล้านล้านบาท) ต่อปีแล้ว โครงสร้างการให้การอุดหนุนยังมีความซับซ้อน ดังนั้นเพื่อให้รู้เท่าทันสหภาพยุโรปซึ่งเป็นประเทศคู่ค้าที่สำคัญของไทย ตลอดจนเป็นประเทศที่กำลังอยู่ระหว่างเจรจาความตกลงการค้าเสรีกับไทย ภาคส่วนที่เกี่ยวข้องควรติดตามศึกษารายละเอียดโครงการอุดหนุนต่างๆ ของสหภาพยุโรปอย่างใกล้ชิด ทั้งการอุดหนุนในระดับสหภาพยุโรปและการอุดหนุนระดับประเทศสมาชิก ตลออดจนการอุดหนุนในรายสาขาต่างๆ

3.4 ในฐานะที่ไทยกำลังดำเนินการเข้าเป็นส่วนหนึ่งของประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนซึ่งมีเป้าหมายให้เกิดความเป็นหนึ่งเดียวทางเศรษฐกิจของประเทศในกลุ่มอาเซียนคล้ายกับสหภาพยุโรป ประเทศสมาชิกอาเซียนจึงอาจจำเป็นต้องเรียนรู้เกี่ยวกับการดำเนินนโยบายในเรื่อง State Aid ของสหภาพยุโรป โดยอาจพิจารณานำมาปรับใช้ให้เหมาะสมกับบริบทของภูมิภาคตามสมควรได้

กรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ กระทรวงพาณิชย์ เลขที่ 44/100 ถ.นนทบุรี1 ต. บางกระสอ อ. เมือง จ. นนทบุรี 11000

โทรศัพท์ (66) 2507-7444 แฟกซ์ (66) 2547-5630