การปรับปรุงด้านโลจิสติกส์ผ่านการพัฒนาแนวระเบียงเศรษฐกิจ ภายใต้กรอบความร่วมมือทางเศรษฐกิจในอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขง (Greater Mekong Sub-region Economic Cooperation: GMS) ถือเป็นหนึ่งผลสำเร็จของ GMS ที่ช่วยวางรากฐานสำคัญที่จำเป็นต่อการรวมกลุ่มเศรษฐกิจในอนุภูมิภาค แม้ว่าปัจจุบัน ประเทศสมาชิก GMS บางประเทศยังมีข้อจำกัดในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานการขนส่งให้มีอย่างเพียงพอ ทำให้ต้นทุนโลจิสติกส์สูง และเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาเชื่อมต่อแนวระเบียงเศรษฐกิจใน GMS ขณะที่สมาชิกบางประเทศมีการลงทุนโครงการโครงสร้างพื้นฐานสำคัญก้าวหน้าไปมากแล้ว
ความเชื่อมโยงกันทางกายภาพระหว่างประเทศสมาชิก GMS ซึ่งล้วนเป็นประเทศที่มีชายแดนติดต่อกันอยู่แล้ว จะเข้มแข็งมากขึ้น หากโครงการลงทุนเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านการขนส่งใน GMS เสร็จสมบูรณ์ และจะทำให้การเดินทางระหว่างกันสะดวกมากขึ้น หากความร่วมมือในการอำนวยความสะดวกการข้ามพรมแดนได้รับการปรับปรุง ซึ่งจะนำไปสู่ความเชื่อมโยงกันในการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจใน GMS รวมถึงความเชื่อมโยงกับประเทศอื่นๆ ในโลก
แม้ว่าปัจจุบัน ประเทศสมาชิก GMS ได้มีการพัฒนาแนวระเบียงเศรษฐกิจในระดับที่แตกต่างกัน การทบทวนความก้าวหน้าในภาพรวมของการพัฒนาแนวระเบียงเศรษฐกิจใน GMS และการประเมินผลสำเร็จด้านโลจิสติกส์ จะเป็นประโยชน์ต่อการกำหนดทิศทางการพัฒนาในอนาคต โดยมีการปรับปรุงด้านการอำนวยความสะดวกในพิธีการข้ามแดนเป็นประเด็นที่มีบทบาทสำคัญ เพื่อเสริมสร้างความเข้มแข็งด้านโลจิสติกส์และการรวมกลุ่มตามแนวระเบียงเศรษฐกิจดังกล่าว
แผนงานความร่วมมือของ GMS ในระยะเริ่มต้น มุ่งเน้นการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานเพื่อนำไปสู่การพัฒนาประเทศและการแบ่งปันการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรของประเทศสมาชิก รวมถึงการส่งเสริมการเคลื่อนย้ายสินค้าและคนระหว่างกัน ให้คล่องตัวขึ้น ซึ่งผลสำเร็จของการพัฒนาดังกล่าวทำให้ GMS เป็นหนึ่งในพื้นที่ที่มีการเติบโตทางเศรษฐกิจและเป็นที่รู้จักของตลาดโลกในปัจจุบัน
แนวคิดการพัฒนาแนวระเบียงเศรษฐกิจของ GMS ได้รับการรับรองครั้งแรก โดยรัฐมนตรีกระทรวงที่รับผิดชอบด้านการวางแผนและการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศสมาชิก GMS 6 ประเทศ (กัมพูชา ลาว เมียนมาร์ ไทย เวียดนาม และจีน) (สำหรับไทย คือ รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี โดยมีเลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เป็นผู้แทนไทยระดับเจ้าหน้าที่อาวุโส) ในการประชุมรัฐมนตรี GMS ครั้งที่ 8 เมื่อปี 2541 ณ กรุงมะนิลา ประเทศฟิลิปปินส์ โดยมียุทธศาสตร์รวม คือ การปรับปรุงและกระตุ้นการลงทุนในสาขาการขนส่ง พลังงาน และโทรคมนาคม ในอนุภูมิภาค ซึ่งจะนำไปสู่การส่งเสริมการพัฒนาทางเศรษฐกิจและลดความยากจนในประเทศสมาชิก GMS
ตามคำนิยามของธนาคารเพื่อการพัฒนาเอเชีย (Asian Development Bank: ADB) ซึ่งเป็นผู้ให้การสนับสนุนด้านวิชาการและเงินทุนในการพัฒนาความร่วมมือของ GMS ตั้งแต่เริ่มก่อตั้ง แนวระเบียงเศรษฐกิจ (Economic Corridors) มีคุณลักษณะสำคัญ ดังนี้
- ครอบคลุมพื้นที่ที่กำหนด โดยส่วนใหญ่เป็นเส้นทางการขนส่งหลัก เช่น ถนน ทางรถไฟ หรือคลอง
- เป็นความเชื่อมโยงระหว่างสองประเทศ ซึ่งเน้นขั้วยุทธศาสตร์ (strategic nodes) โดยเฉพาะจุดข้ามแดนระหว่างสองประเทศ
- ให้ความสำคัญกับการวางแผนด้านกายภาพของแนวระเบียงและพื้นที่รอบๆ เพื่อรวมกลุ่มการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานในพื้นที่ที่เหมาะสมและเพื่อให้ได้รับผลประโยชน์ด้านบวกจากการพัฒนา
ในเบื้องต้น ประเทศสมาชิก GMS ได้เห็นชอบการพัฒนาแนวระเบียงเศรษฐกิจหลัก 3 เส้นทาง คือ แนวระเบียงเศรษฐกิจเหนือ-ใต้ (North-South Economic Corridor: NSEC) แนวระเบียงเศรษฐกิจตะวันออก-ตะวันตก (East-West Economic Corridor: EWEC) และแนวระเบียงเศรษฐกิจตอนใต้ (Southern Economic Corridor: SEC)
สำหรับ NSEC ประกอบด้วย 3 เส้นทางย่อย คือ คุนหมิง-กรุงเทพฯ คุนหมิง-ฮานอย-ไฮฟอง และหนานหนิง-ฮานอย โดยเส้นทางคุนหมิง-กรุงเทพฯ สามารถเดินทางผ่านได้ 2 ประเทศ คือ เมียนมาร์ หรือเรียกย่อว่า R3W และลาว หรือเรียกย่อว่า R3E โดยเส้นทางนี้มีส่วนที่เชื่อมด้วยแม่น้ำโขง ซึ่งได้มีการสร้างสะพานมิตรภาพไทย-ลาว แห่งที่ 4 เพื่อเชื่อมระหว่างอำเภอเชียงของ จังหวัดเชียงราย กับแขวงห้วยทราย โดยได้มีพิธีเปิดอย่างเป็นทางการเมื่อวันที่ 11 ธันวาคม 2556
จากการประเมินผลภาพรวมของเส้นทาง NSEC พบว่า จุดอ่อนสำคัญ คือ การเชื่อมต่อที่จุดผ่านแดน ซึ่งยังไม่มีการปรับประสานด้านกฎระเบียบต่างๆ ให้สอดคล้องกัน ขณะที่การเดินทางภายในของแต่ละประเทศมีความคล่องตัวมากกว่า ส่งผลให้ต้องใช้เวลามากกว่า 70 ชั่วโมงในการผ่านพิธีการที่จุดผ่านแดนทุกจุดบนเส้นทาง NSEC ซึ่งมีระยะทางรวมประมาณ 1,800 กิโลเมตร คิดเป็นร้อยละ 15-20 ของเวลาทั้งหมดที่ใช้ในการเดินทางบน NSEC หรือคิดเป็นต้นทุนร้อยละ 58-60 ของต้นทุนการเดินทางทั้งหมด
ส่วน EWEC ครอบคลุมตั้งแต่เมียวดี ประเทศเมียนมาร์ ถึงดานัง ประเทศเวียดนาม โดยผ่านเมืองสำคัญหลายเมืองของเมียนมาร์ ไทย ลาว และเวียดนาม รวมระยะทางประมาณ 1,100 กิโลเมตร แม้ว่ายังมีบางช่วงที่ขาดไป (missing links) แต่ก็ได้มีการพัฒนาสิ่งอำนวยความสะดวกต่างๆ บนเส้นทาง ที่สำคัญ คือ สะพานมิตรภาพไทย-ลาว แห่งที่ 2 ระหว่างมุกดาหาร-สะหวันนะเขต และอุโมงค์ไฮวาน ที่เมืองดานัง โดยปัจจุบันเส้นทางนี้ได้มีการพัฒนาเกือบสมบูรณ์แล้ว เว้นบางช่วงในเมียนมาร์ที่ยังต้องการการบูรณะซ่อมแซม
จากการประเมินภาพรวมของเส้นทาง EWEC พบว่า ในปัจจุบัน ผู้ประกอบการขนส่งไม่นิยมใช้เส้นทางในการขนส่งตามเส้นทางที่ GMS กำหนดไว้ (ตาก-มุกดาหาร-สะหวันนะเขต-แดนสะหวัน-ดานัง) เนื่องจากต้องประสบอุปสรรคในการผ่านพิธีการที่จุดผ่านแดนซึ่งมีความล่าช้า รวมถึงการขนสินค้าขึ้น-ลงจากยานพาหนะที่จุดผ่านแดน เนื่องจากยังไม่สามารถบังคับใช้ความตกลงด้านการขนส่งที่เกี่ยวข้อง เพื่ออนุญาตให้นำยานพาหนะจากประเทศหนึ่งเข้าไปยังอีกประเทศหนึ่ง ทำให้ต้องใช้เวลารวมสำหรับจุดผ่านแดนทุกจุดประมาณ 18 ชั่วโมง คิดเป็นร้อยละ 43.5 ของเวลาทั้งหมด (41.3 ชั่วโมง) ที่ใช้ในการเดินทางบน EWEC หรือคิดเป็นต้นทุนประมาณร้อยละ 44 ของต้นทุนการเดินทางทั้งหมด ดังนั้น ในทางปฏิบัติ ผู้ประกอบการขนส่งจึงนิยมใช้เส้นทางขนส่งสินค้าระหว่างกรุงเทพฯ-แหลมฉบัง ไปยังเมืองไฮฟอง ทางตอนเหนือของเวียดนาม ส่วนใหญ่เป็นสินค้าประเภทยานยนต์ และไปยังเมืองโฮจิมินห์ ทางตอนใต้ของเวียดนาม สำหรับสินค้าประเภทอิเล็กทรอนิกส์
ส่วน SEC เป็นเส้นทางที่พาดผ่านด้านตะวันออกของไทย ไปกัมพูชา และเวียดนามตอนใต้ คือ กรุงเทพฯ-พนมเปญ-โฮจิมินห์-วังเต่า อย่างไรก็ดี เนื่องจากข้อจำกัดในการจัดเก็บข้อมูลภาคปฏิบัติ จึงไม่มีการประเมินภาพรวมของเส้นทางในรายงานนี้
จากการประเมินภาพรวมของเส้นทาง NSEC และ EWEC ข้างต้น จะเห็นได้ว่า ปัจจัยสำคัญประการหนึ่งที่ทำให้การพัฒนาแนวระเบียงเศรษฐกิจประสบผลสำเร็จและประเทศสมาชิก GMS ได้รับประโยชน์ร่วมกัน คือ การเสริมสร้างความร่วมมือและการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจ โดยเมื่อมีความพร้อมด้านโครงสร้างพื้นฐานและความเข้มแข็งในการรวมกลุ่มด้านขนส่งและโลจิสติกส์ ประเทศสมาชิกจึงยังมีโอกาสอีกมากที่จะพัฒนาความร่วมมือด้านต่างๆ อาทิ การค้าชายแดน การผลิตร่วมกัน และการท่องเที่ยว นอกจากนี้ อีกหนึ่งปัจจัยสำคัญต่อความสำเร็จของแนวระเบียงเศรษฐกิจ คือ ความมุ่งมั่นทางการเมืองของผู้นำประเทศ ที่ตระหนักถึงความสำคัญของการพัฒนาและปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานที่เหมาะสมในการข้ามแดน เพื่อให้การเคลื่อนย้ายคนและสินค้ามีความสะดวก โดยลดขั้นตอนด้านพิธีการต่างๆ
อย่างไรก็ดี แม้ว่า GMS ได้ริเริ่มความร่วมมือดังกล่าว แต่อุปสรรคที่มิใช่ด้านกายภาพ ในการเคลื่อนย้ายสินค้า คน และยานพาหนะยังคงมีอยู่ ส่วนใหญ่เป็นอุปสรรคที่มาจากความไม่สอดคล้องกันด้านพิธีการ และ
ความยุ่งยากในกระบวนการข้ามพรมแดน โดยที่บางประเทศยังมีข้อกำหนดการขอวีซ่าที่เข้มงวด ทั้งยังมีข้อจำกัดการอนุญาตนำยานพาหนะเข้าประเทศ ความแตกต่างของมาตรฐานยานพาหนะและคนขับ ตลอดจนความยุ่งยากในการเปลี่ยนยานพาหนะระหว่างประเทศที่ใช้พวงมาลัยซ้าย/ขวา
เพื่อจัดการกับอุปสรรคที่มิใช่ด้านกายภาพดังกล่าวอย่างเป็นระบบร่วมกัน ประเทศสมาชิก GMS ได้เห็นชอบให้มีการจัดทำความตกลงว่าด้วยการขนส่งข้ามพรมแดน (The GMS Cross-Border Transport Agreement: CBTA) ซึ่งถือเป็นเครื่องมือและกลไกสำคัญในการดำเนินการเพื่ออำนวยความสะดวกการขนส่งภายในกลุ่ม GMS โดยครอบคลุมประเด็นความร่วมมือของประเทศสมาชิก GMS ในการดำเนินการด้านต่างๆ ที่มุ่งเน้นเรื่องการปรับประสานกฎระเบียบต่างๆ ให้มีความสอดคล้องกัน เช่น
- การตรวจตราพิธีการศุลกากรแบบเบ็ดเสร็จ ณ จุดเดียว
- การเคลื่อนย้ายคนข้ามพรมแดน (เช่น การขอวีซ่าสำหรับคนที่ทำงานด้านการขนส่ง) -นโยบายการจราจรผ่านแดน (transit traffic regimes) ซึ่งครอบคลุมเรื่องการยกเว้นการตรวจตราศุลกากรผ่านแดน การวางหลักประกัน (bond deposit) การเฝ้าติดตาม (escort) และการตรวจสอบด้านสุขอนามัยสินค้าเกษตร
- ข้อกำหนดสำหรับยานพาหนะที่สามารถขนส่งข้ามพรมแดน
- การแลกเปลี่ยนสิทธิจราจร
- ข้อกำหนดสำหรับสิ่งอำนวยความสะดวกต่างๆ เช่น มาตรฐานการออกแบบสะพาน ป้ายถนน และสัญญาณ CBTA จะถูกนำมาบังคับใช้สำหรับเส้นทางและจุดผ่านแดนตามที่ประเทศสมาชิก GMS ตกลงไว้ร่วมกัน ในพิธีสารและเอกสารแนบท้ายความตกลงฯ รวม 20 ฉบับ (ตามเอกสารแนบ)
แม้ว่า CBTA ได้มีผลบังคับใช้ตั้งแต่เดือนธันวาคม 2546 แต่ปัจจุบันประเทศสมาชิก GMS ยังไม่สามารถดำเนินการตามความตกลงฯ ได้อย่างสมบูรณ์ เนื่องจากสมาชิกบางประเทศอยู่ระหว่างการปรับปรุง/แก้ไขกฎหมายและกฎระเบียบภายในประเทศให้สอดคล้องกับข้อกำหนดเรื่องต่างๆ ตามพิธีสารและเอกสารแนบท้าย
จากการประเมินภาพรวมการพัฒนาด้านโลจิสติกส์ใน GMS พบว่า เส้นทางถนนเป็นโครงสร้างพื้นฐานหลักที่เชื่อมโยงประเทศสมาชิก GMS โดยมีไทยและจีนเป็นประเทศที่มีการพัฒนาก้าวหน้ามากกว่าประเทศสมาชิกที่เหลือ ทั้งยังมีสิ่งอำนวยความสะดวกที่ช่วยสนับสนุนการขนส่งต่อเนื่องหลายรูปแบบ เช่น ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ และท่าเรือแหลมฉบัง สำหรับลาว แม้ว่าแนวระเบียงเศรษฐกิจที่ผ่านลาวมีการพัฒนาเกือบสมบูรณ์แล้ว แต่ยังขาดสิ่งอำนวยความสะดวกเพื่อสนับสนุนพิธีการข้ามแดน ส่วนเวียดนาม มีการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่ค่อนข้างดี แต่อาจมีประเด็นการบำรุงรักษาที่ต้องพิจารณาในอนาคต
เมื่อพิจารณาในแง่กรอบความตกลงเพื่ออำนวยความสะดวกการขนส่งในอนุภูมิภาคและภูมิภาค จะเห็นได้ว่า CBTA เป็นกลไกหลักในการดำเนินงานในระดับอนุภูมิภาค ขณะเดียวกัน ในกรอบความร่วมมือที่กว้างขึ้นในระดับภูมิภาค ประเทศสมาชิก GMS ทุกประเทศ ยกเว้นจีน ยังเป็นสมาชิกในกรอบความตกลงด้านการขนส่งของอาเซียนอีก 3 ฉบับ (ได้แก่ (1) กรอบความตกลงอาเซียนว่าด้วยการอำนวยความสะดวกในการขนส่งสินค้าผ่านแดน (ASEAN Framework Agreement on the Facilitation of Goods in Transit: AFAFGIT) (2) กรอบความตกลงอาเซียนว่าด้วยการขนส่งหลายรูปแบบ (ASEAN Framework Agreement on Multimodal Transport: AFAMT) และ (3) กรอบความตกลงอาเซียนว่าด้วยการอำนวยความสะดวกในการขนส่งข้ามแดน (ASEAN Framework Agreement on the Facilitation of Inter-State Transport: AFAFIST)) ซึ่งยังอยู่ระหว่างดำเนินการให้มีผลบังคับใช้เช่นเดียวกับ CBTA นอกจากนี้ ในระดับทวิภาคี ยังมีความตกลงระหว่างไทย-ลาว และเวียดนาม-ลาว ซึ่งมีผลบังคับใช้แล้ว อย่างไรก็ดี อุปสรรคสำคัญต่อการบังคับใช้ความตกลงด้านการขนส่งในระดับต่างๆ มาจากความแตกต่างของกฎหมายและกฎระเบียบต่างๆ ของประเทศสมาชิกในแต่ละความตกลง ซึ่งจำเป็นต้องมีการปรับประสานให้สอดคล้องกัน นอกจากนี้ ยังมีความ ท้าทายที่ประเทศสมาชิก GMS ต้องตระหนักถึงในการเตรียมความพร้อมของเจ้าหน้าที่ประจำจุดผ่านแดนต่างๆ ซึ่งจะต้องเป็นผู้สามารถนำกฎระเบียบที่เกี่ยวข้องมาประยุกต์ใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพ และสามารถจัดการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นจริงในทางปฏิบัติ
ประมวลข้อมูลจาก: - Benchmarking Economic Corridors logistics performance: a GMS border crossing observation, Ruth Banomyong-Asia Regional Integration Center, Asian Development Bank
สำนักอาเซียน
กรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ
เมษายน 2557
กรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ กระทรวงพาณิชย์ เลขที่ 44/100 ถ.นนทบุรี1 ต. บางกระสอ อ. เมือง จ. นนทบุรี 11000
โทรศัพท์ (66) 2507-7444 แฟกซ์ (66) 2547-5630