ในระยะแรกเริ่ม รัฐบาลกัมพูชาดำเนินการ ELCs โดยการนำที่ดินที่เป็นพื้นที่ป่ารกร้างมาจัดสรรให้แก่บริษัทเอกชนรายย่อยเพื่อนำไปพัฒนา จนกระทั่งในปี 2543 ELCs ได้ถูกปรับเปลี่ยนโดยการขยายพื้นที่ดินให้มีขนาดใหญ่ขึ้นเพื่อจัดสรรให้แก่บริษัทขนาดใหญ่ โดยมีเป้าหมายเพื่อดึงดูดการลงทุนจากต่างชาติ อันจะนำไปสู่การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน และการสร้างงานให้แก่ชุมชนในพื้นที่ โดยเฉพาะในภาคเกษตร และต่อมา รัฐบาลกัมพูชาได้ออกกฎหมายที่ดินปี 2544 เพื่อมอบอำนาจให้แก่กระทรวงเกษตร ป่าไม้ และประมงในการสัมปทานที่ดิน โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้บริษัทเอกชนนำที่ดินไปพัฒนาตามเป้าหมายการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ ซึ่งกำหนดให้สัมปทานที่ดินในพื้นที่ไม่เกิน 10,000 เฮกเตอร์/ราย ดังนั้น หากบริษัทเอกชนไม่สามารถดำเนินการได้ตามเป้าหมายดังกล่าว ภาครัฐสามารถถอนคืนสิทธิสัมปทานที่ดินจากบริษัทเอกชนนั้นได้ อย่างไรก็ดี ที่ผ่านมา การดำเนินงานตามกฎหมายดังกล่าวยังมีช่องว่างให้เกิดการทุจริตคอรัปชั่น ทั้งยังสร้างความขัดแย้งระหว่างกลุ่มผลประโยชน์ อาทิ ภาครัฐ บริษัทเอกชน NGO และผู้ได้รับผลกระทบซึ่งส่วนใหญ่เป็นประชาชนในท้องถิ่นและมักไม่มีเอกสารถูกต้องตามกฎหมายในการครอบครองที่ดิน เช่น โฉนด การให้สัมปทานที่ดินในกัมพูชาจึงเป็นประเด็นที่ถกเถียงกันอย่างกว้างขวางถึงความเหมาะสมในการดำเนินงาน
สำหรับผลประโยชน์ที่ภาครัฐได้รับจาก ELCs โดยเฉพาะจากการลงทุนของบริษัทต่างชาติเพื่อทำการเกษตร เช่น การเพาะปลูกข้าวโพด ยางพารา และมันสำปะหลัง รัฐบาลกัมพูชาประเมินว่ามีรายได้ภาษีจากการให้สัมปทานประมาณ 15 เหรียญสหรัฐ ต่อเฮกเตอร์ ซึ่งโดยส่วนใหญ่จะจัดเก็บรายได้นับตั้งแต่ที่เริ่มมีการเก็บเกี่ยวผลผลิต อย่างไรก็ดี ปัจจุบันกัมพูชายังไม่มีการรวบรวมข้อมูลรายได้ภาษีที่เก็บจากการให้สัมปทานที่ดินอย่างเป็นระบบ รวมถึงสัดส่วนของรายได้ดังกล่าวต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) นอกจากนี้ หากการดำเนินงาน ELCs มีประสิทธิภาพ ผลประโยชน์ที่จะได้รับไม่ควรจำกัดเฉพาะการเพิ่มขึ้นของรายได้ภาษีจาก ELCs แต่ยังรวมถึงการได้รับผลตอบแทนจากการจ้างงานของคนในพื้นที่อย่างเป็นธรรม ซึ่งจะช่วยลดการเดินทางออกไปทำงานนอกพื้นที่ของกลุ่มคนดังกล่าว ทั้งยังต้องมีการศึกษาผลกระทบต่อระบบนิเวศน์และชุมชนในพื้นที่อย่างรอบคอบก่อนที่จะเริ่มการพัฒนาที่ดิน
ตั้งแต่เริ่มดำเนินงาน ELCs ในปี 2536 จนถึงเดือนกุมภาพันธ์ 2557 กระทรวงเกษตร ป่าไม้ และประมงของกัมพูชารายงานว่า มีการให้สัมปทานที่ดินไปแล้วแก่บริษัทเอกชน 121 ราย ในพื้นที่ 1.2 ล้านเฮกเตอร์ คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 7 ของพื้นที่ดินทั้งประเทศ ในจำนวนนั้น 82 รายเป็นบริษัทของต่างชาติ ในพื้นที่ 620,987 เฮกเตอร์ อันดับแรก คือ เวียดนาม 34 ราย ในพื้นที่ 253,623 เฮกเตอร์ รองลงมา ได้แก่ จีน 25 ราย 203,960 เฮกเตอร์ ที่เหลือ ได้แก่ เกาหลีใต้ ไทย มาเลเซีย อินเดีย สิงคโปร์ สหรัฐฯ รัสเซีย ออสเตรเลีย และอิสราเอล
ทั้งนี้ ในปีที่ผ่านมา (ปี 2556) รัฐบาลกัมพูชาได้ถอนสิทธิสัมปทานที่ดินจากบริษัทรวม 11 ราย ซึ่งได้รับสัมปทานที่ดินรวม 85,968 เฮกเตอร์ เนื่องจากบริษัทกลุ่มดังกล่าวไม่สามารถพัฒนาที่ดินให้ได้ตามเป้าหมายการพัฒนาของประเทศ อีกทั้งยังมีการดำเนินกิจการที่ส่งผลกระทบต่อสภาพแวดล้อม เช่น การทำลายป่าไม้ที่ใกล้สูญพันธุ์ เป็นต้น อย่างไรก็ดี ตัวเลขสถิติข้างต้นแตกต่างอย่างมากจากสถิติที่รวบรวมโดยกลุ่ม NGO ซึ่งรายงานว่า รัฐบาลกัมพูชาได้ให้สัมปทานที่ดินไปแล้ว 2.1 ล้านเฮกเตอร์ คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 11.6 ของพื้นที่ดินทั้งประเทศ โดยมีชาวกัมพูชาที่ได้รับผลกระทบจากการขับไล่ออกจากที่ดินถึงประมาณ 4 แสนคน ซึ่งส่วนใหญ่มักไม่ได้รับค่าชดเชยการเวนคืนที่ดินจากรัฐบาลตามที่ระบุไว้ในกฎหมายสัมปทานที่ดิน
นอกจากนี้ กลุ่ม NGO ยังเห็นว่าเหตุผลสำคัญที่ทำให้บริษัทจากจีนและเวียดนามเป็นกลุ่มที่ได้รับสัมปทานที่ดินในกัมพูชามากที่สุด คือ การมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดอย่างไม่เป็นทางการกับทางการกัมพูชา จึงทำให้บริษัทเอกชนจากทั้งสองประเทศได้รับสัมปทานที่ดินในจังหวัดที่มีความได้เปรียบด้วยความอุดมสมบูรณ์ของทรัพยากรธรรมชาติ และโอกาสด้านการทำเหมืองแร่ เช่น กัมปงธม เกาะกง กระแจะ มณฑลคีรี พระวิหาร รัตนคีรี และสตึงเตรง ยิ่งไปกว่านั้น พื้นที่ดินตามแนวชายแดนด้านที่ติดกับเวียดนาม ยังถูกจัดสรรให้แก่บริษัทจากเวียดนามเกือบทั้งหมด เนื่องจากเป็นกลุ่มที่ทราบดีถึงแหล่งทรัพยากรในพื้นที่ดังกล่าว โดยกลุ่มนักลงทุนต่างชาติที่ได้รับสัมปทานที่ดินส่วนใหญ่มักไม่ได้ทำการวิเคราะห์ประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและระบบนิเวศน์ก่อนเริ่มการพัฒนาพื้นที่ นำไปสู่การทำลายสภาพแวดล้อมและการใช้ทรัพยากรธรรมชาติอย่างฟุ่มเฟือย จนกระทั่งเกิดความเสื่อมโทรมในบางพื้นที่ เช่น พื้นที่ในภาคตะวันออกเฉียงเหนือของกัมพูชาซึ่งส่วนใหญ่ถูกจัดให้เป็นพื้นที่ป่าสงวนและพื้นที่เพื่อการพัฒนาด้านการท่องเที่ยวเชิงนิเวศน์
ขณะเดียวกัน ยุทธศาสตร์การสัมปทานที่ดินแบบหนังเสือ ("leopard skin" strategy) ยังทำให้หมู่บ้านซึ่งเป็นที่อยู่ของชุมชนถูกล้อมรอบด้วยเขตพื้นที่สัมปทานจนมีลักษณะคล้ายจุด (spots) บนหนังเสือซึ่งถูกตัดขาดจากแหล่งน้ำและความจำเป็นขั้นพื้นฐาน เช่น โรงเรียน และสาธารณสุข รวมถึงการหางานทำ เช่น หมู่บ้านในจังหวัดสตึงเตรง ซึ่งมีรายงานว่ามีสภาพเป็นเกาะที่ถูกตัดขาดจากสาธารณปโภคพื้นฐานที่จำเป็นในชีวิตประจำวัน เนื่องจากพื้นที่รอบๆ ได้ถูกสัมปทานให้แก่บริษัทจากจีนและเวียดนามไปทั้งหมด
อีกประเด็นที่กำลังเป็นที่สนใจจากการดำเนินงานสัมปทานที่ดิน คือ การละเมิดสิทธิมนุษยชนจากการขับไล่คนในพื้นที่ด้วยความรุนแรง เช่น ในกรณีการให้สัมปทานที่ดินในการทำไร่อ้อยเพื่อนำมาผลิตน้ำตาล ในจังหวัดบันเตียเมียนเจย กำปงสปือ และเกาะกง ทำให้ประเทศพัฒนาแล้ว เช่น สหภาพยุโรป ซึ่งเป็นตลาดส่งออกสำคัญของน้ำตาลจากกัมพูชา ทั้งยังให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีศุลกากรภายใต้ความตกลง Everything But Arms (EBA) เริ่มแสดงความกังวลถึงความเหมาะสมในการให้สิทธิประโยชน์ดังกล่าวแก่สินค้าของกัมพูชา ที่มีความเกี่ยวข้องกับการละเมิดสิทธิมนุษยชน โดยคณะกรรมาธิการทางการค้าของสหภาพยุโรปได้เดินทางไปหารือกับรัฐมนตรีกระทรวงพาณิชย์กัมพูชา (นายซัน จันทร) ร่วมกับผู้แทนจากองค์กรแรงงานระหว่างประเทศ (International Labor Organization : ILO) ในเดือนมีนาคม 2557 ณ กรุงพนมเปญ เพื่อแจ้งข้อกังวลดังกล่าว ซึ่งอาจนำไปสู่การทบทวนสิทธิประโยชน์ภายใต้ EBA ที่ให้แก่กัมพูชาในอนาคต
เพื่อตอบสนองต่อข้อเรียกร้องของกลุ่มผลประโยชน์ในภาคส่วนต่างๆ เมื่อเดือนพฤษภาคม 2556 นายกรัฐมนตรีกัมพูชา (นายฮุน เซน) ได้ประกาศเจตนารมย์ในการปฏิรูปการสัมปทานที่ดินให้มีความโปร่งใสมากขึ้นผ่านระบบออนไลน์ในการยื่นขอสัมปทานที่ส่วนกลางเพื่อให้สาธารณชนเข้าถึงได้ โดยกำหนดให้ผู้ขอสัมปทานต้องเสนอผลการศึกษาวิเคราะห์ประเมินผลกระทบด้านสังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อม ก่อนที่จะเสนอให้คณะกรรมการของทางการกัมพูชาพิจารณาอนุมัติในแต่ละโครงการ ทั้งยังให้มีการทบทวนโครงการสัมปทานทั้งหมดที่กำลังดำเนินการอยู่ว่ามีความสอดคล้องตามกฎหมายสัมปทานที่ดิน ปี 2544 หรือไม่ และเพื่อหลีกเลี่ยงข้อโต้แย้งในกรรมสิทธิ์ที่ดินและการขับไล่ที่อย่างไม่เป็นธรรม ทางการกัมพูชาจะเร่งดำเนินการจัดระบบการกำหนดพื้นที่เขตต่างๆ ให้มีความชัดเจน เช่น ที่ดินสาธารณะของรัฐ ที่ดินเอกชน ที่ดินชุมชน และที่ดินสงวน ส่วนปัญหาการสัมปทานที่ดินตามแบบหนังเสือ จะยกเลิกยุทธศาสตร์ดังกล่าว ทั้งยังให้มีการทบทวนกฎหมายสัมปทานที่ดิน ปี 2544 เพื่อกำจัดช่องว่างในการขอสัมปทานของบริษัทย่อยหลายบริษัทภายใต้กลุ่มบริษัทแม่เดียวกัน เพื่อที่จะหลีกเลี่ยงข้อกำหนดเรื่องพื้นที่สัมปทาน 10,000 เฮกเตอร์/ราย ตลอดจนปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมเพื่อเสริมสร้างกลไกในการจัดการข้อโต้แย้งที่เกิดขึ้นจากการสัมปทานที่ดินด้วยความโปร่งใสและเป็นธรรมแก่ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง โดยมีเป้าหมายสุดท้าย คือ การกระตุ้นการพัฒนาและการขยายตัวทางเศรษฐกิจของประเทศตามที่รัฐบาลกัมพูชาได้ตั้งไว้แต่แรกเริ่ม
สำนักอาเซียน กรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ
กรกฎาคม 2557
กรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ กระทรวงพาณิชย์ เลขที่ 44/100 ถ.นนทบุรี1 ต. บางกระสอ อ. เมือง จ. นนทบุรี 11000
โทรศัพท์ (66) 2507-7444 แฟกซ์ (66) 2547-5630