เมียนมาร์: ก้าวสำคัญของการเป็นประเทศที่เปิดรับการลงทุนจากต่างชาติ

จากผลการศึกษาของ OECD ร่วมกับคณะทำงานจากกระทรวงต่างๆ ของเมียนมาร์ ในการทบทวนนโยบายด้านการลงทุน ได้มองย้อนไปในอดีตตั้งแต่ในช่วงต้นทศวรรษ 1960 ซึ่งเป็นช่วงเริ่มต้นของการที่เมียนมาร์มีการปกครองตามระบอบสังคมนิยมนำโดยรัฐบาลทหาร เมียนมาร์ถูกจัดให้เป็นประเทศอันดับต้นๆ ในเอเชียที่มีรายได้ประชาชาติต่อหัวสูง โดยมากกว่าอินโดนีเซียถึง 3 เท่า และมากกว่าไทย 2 เท่า แต่เมื่อเวลาผ่านไป 50 ปี รายได้ประชาชาติต่อหัวของไทยกลับสูงกว่าเมียนมาร์ถึง 10 เท่า แสดงให้เห็นถึงความเสื่อมถอยทางเศรษฐกิจจากการปกครองระบอบสังคมนิยมตามแนวทางของเมียนมาร์ ทั้งในภาคอุตสาหกรรมและการเงิน รวมถึงภาคเกษตรที่ถูกรัฐบาลทหารเข้ายึดครองที่ดินทางการเกษตรไปทั้งหมด โดยที่เกษตรกรมีภาระผูกพันต้องนำผลผลิตการเกษตรไปขายโดยตรงให้กับรัฐบาล แม้ว่าเดิมเมียนมาร์เคยได้รับการขนานนามให้เป็นอู่ข้าวอู่น้ำของเอเชีย ("rice bowl" of Asia) แต่หลังจากผ่านช่วงการปกครองสมัยรัฐบาลทหาร ภาคเกษตรได้ถูกละเลยและไม่ได้รับการพัฒนา จนทำให้อันดับแชมป์ผู้ผลิตและส่งออกข้าวตกไปอยู่กับประเทศอื่นในภูมิภาค เช่น ไทยและเวียดนาม ขณะเดียวกันยังเป็นช่วงเวลาที่เมียนมาร์ถูกโดดเดี่ยวจากนานาประเทศด้วยประเด็นการริดรอนสิทธิเสรีภาพของประชาชน ทำให้กลายเป็นประเทศที่ถูกตัดขาดจากการทำการค้าและการลงทุนระหว่างประเทศมาเป็นเวลานาน

ความพยายามครั้งแรกของเมียนมาร์ในการปฏิรูปประเทศ เพื่อก้าวออกจากการเป็นประเทศที่ถูกโดดเดี่ยว ในปี 2531 กลับสร้างความวุ่นวายทางการเมืองในประเทศ และนำไปสู่การถูกคว่ำบาตรโดยประเทศที่เป็นตลาดใหญ่ เช่น สหรัฐฯ แคนาดา ออสเตรเลีย และสหภาพยุโรป รวมถึงอีกหลายประเทศที่เพิ่มข้อจำกัดมากขึ้นในการทำการค้ากับเมียนมาร์ ขณะเดียวกันญี่ปุ่นยังได้ตัดการให้ความช่วยเหลือแก่เมียนมาร์เกือบทั้งหมด ส่วนประเทศที่เพิ่งให้ความสนใจในการลงทุนในเมียนมาร์ได้เปลี่ยนความสนใจไป และประเทศที่มีการลงทุนอยู่แล้ว ได้ถอนการลงทุนออกไปจาก เมียนมาร์ การปฏิรูปในหลายเรื่องไม่ถูกดำเนินการ ทำให้ประสบความล้มเหลวในการพัฒนาประเทศให้ทันกับการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจในโลก โดยเฉพาะในด้านกฎหมายซึ่งพบว่ายังมีความล้าสมัยและไม่เพียงพอที่จะครอบคลุมประเด็นใหม่ๆ ในปัจจุบัน อีกทั้งยังขาดแคลนบุคลากรที่จำเป็นในการปฏิรูปประเทศอย่างกว้างขวาง ซึ่งถือเป็นประสบการณ์สำคัญที่เมียนมาร์ได้เรียนรู้และนำมาปรับปรุงแก้ไขในการปฏิรูปประเทศในระยะหลัง

ต้องยอมรับว่า การเปลี่ยนผ่านทางการเมืองและเศรษฐกิจ ไม่ใช่เรื่องง่ายสำหรับประเทศในการดำเนินการไปพร้อมๆ กัน ดังเช่นในกรณีของเมียนมาร์ อย่างไรก็ดี การปฏิรูปประเทศถือเป็นเรื่องจำเป็นที่รัฐบาลเมียนมาร์ต้องดำเนินการเพื่อกระตุ้นการพัฒนาประเทศผ่านการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจของโลกมากขึ้น โดยเฉพาะในด้านการลงทุน ซึ่งหากรัฐบาลเมียนมาร์มีการจัดทำกรอบนโยบายและกฎหมายการลงทุนที่เหมาะสม จะช่วยให้เมียนมาร์สามารถหลีกเลี่ยงความผิดพลาดจากประสบการณ์ที่ผ่านมาในช่วงปลายทศวรรษ 1980 ในการพยายามดึงดูดการลงทุนจากต่างชาติ โดยในช่วงเวลาดังกล่าว การลงทุนของบริษัทข้ามชาติ ส่วนใหญ่เป็นกิจการร่วมทุนกับองค์กรของรัฐ ในอุตสาหกรรมเหมืองแร่และพลังงาน แต่การลงทุนดังกล่าวกลับให้ผลประโยชน์ที่เป็นรูปธรรมเพียงเล็กน้อยแก่ประชาชนในท้องถิ่น และส่วนใหญ่ยังเป็นกิจการที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับเรื่องการละเมิดสิทธิมนุษยชน

การปฏิรูปประเทศภายใต้การบริหารของรัฐบาลชุดใหม่ที่นำโดยประธานาธิบดีเต็ง เซ่ง ได้เริ่มต้นขึ้นเมื่อปี 2554 เป็นการปฏิรูปที่ครอบคลุมประเด็นต่างๆ อย่างกว้างขวาง รวมถึงด้านการลงทุน โดยได้มีการจัดทำและบังคับใช้กฎหมายการลงทุนต่างชาติฉบับใหม่ รวมถึงกฎระเบียบการดำเนินงานที่เกี่ยวข้อง ถือเป็นก้าวสำคัญ (milestone) ในการเดินหน้ามุ่งสู่การเป็นประเทศที่เปิดรับการลงทุนภายใต้สภาพแวดล้อมทางกฎหมายที่มั่นคง แต่ยังเป็นเพียงก้าวหนึ่งในกระบวนการอันยาวไกล เนื่องจากมีหลายประเด็นภายใต้กฎหมายดังกล่าวที่ยังไม่สามารถตอบโจทย์ตามความต้องการของนักลงทุน โดยเฉพาะในเรื่องการคุ้มครองการลงทุนและหลักเกณฑ์การพิจารณาอนุมัติการลงทุนของต่างชาติที่ขาดความชัดเจน ขณะที่กลไกการบังคับใช้สัญญาการลงทุนและสิทธิในทรัพย์สิน รวมถึงการระงับข้อพิพาทยังไม่เข้มแข็ง กฎระเบียบต่างๆ มีความซับซ้อน ทั้งยังมีการทับซ้อนการทำงานของหน่วยงานภาครัฐภายใต้กระทรวงต่างๆ มากกว่า 30 กระทรวง ตัวอย่างเช่น การบริหารจัดการด้านภาษี ซึ่งมีภาษีทั้งหมด 15 ประเภท จัดเก็บโดยกรมต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง 7 แห่ง ภายใต้ 6 กระทรวง ส่วนการขออนุมัติโครงการลงทุนในบางโครงการต้องผ่านการพิจารณาของทั้งกระทรวงที่รับผิดชอบ (line ministry) และคณะกรรมาธิการการลงทุนเมียนมาร์ (Myanmar Investment Commission : MIC) โดยเงื่อนไขการพิจารณาขึ้นอยู่กับสาขาอุตสาหกรรม และที่ตั้งของโครงการ รวมถึงการเป็นนักลงทุนต่างชาติด้วยหรือไม่ ข้อเท็จจริงดังกล่าวส่งผลกระทบถึงไม่เพียงความมีประสิทธิภาพของนโยบายการลงทุน แต่รวมถึงบรรยากาศการลงทุนที่ไม่มีความแน่นอน อันส่งผลถึงความเชื่อมั่นของนักลงทุน สะท้อนให้เห็นได้จากสัดส่วนการอนุมัติการลงทุนของต่างชาติที่ลดลงตามลำดับ โดยเฉพาะการลงทุนจากจีนและเวียดนาม เช่น โครงการลงทุนจากจีนที่ได้รับการอนุมัติในแต่ละปี มีมูลค่าลดลงจาก 8,269 ล้านเหรียญสหรัฐ ในปี 2553 เป็น 407 ล้านเหรียญสหรัฐ ในปี 2555 และเหลือเพียง 0.76 ล้านเหรียญสหรัฐ

สำหรับในช่วง 2 เดือนแรกของปี 2556 แม้ว่าหากพิจารณาตัวเลขสถิติการลงทุนสะสมยังมีการขยายตัวอย่างต่อเนื่อง นอกจากนี้ ท่ามกลางสภาพแวดล้อมการลงทุนที่กำลังเปลี่ยนไปและเปิดกว้างรับการลงทุนจากต่างชาติมากขึ้น รูปแบบการลงทุนในเมียนมาร์ได้เริ่มเปลี่ยนไป จากเดิมที่ส่วนใหญ่อยู่ในสาขาเหมืองแร่และพลังงานได้ขยายออกไปเป็นการลงทุนในภาคอุตสาหกรรมการผลิต ทั้งสินค้าสำเร็จรูป และกึ่งสำเร็จรูป เพื่อป้อนตลาดทั้งในและนอกภูมิภาค รวมถึงภาคบริการที่เริ่มเข้ามามีบทบาทต่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจของประเทศมากขึ้น เช่น การท่องเที่ยว และโรงแรม จากความได้เปรียบด้านมรดกทางวัฒนธรรมของเมียนมาร์ แม้ว่ายังมีอีกหลายสาขาที่ถูกจำกัดมิให้ต่างชาติทำได้ตามกฎหมายการลงทุนต่างชาติฉบับใหม่

นอกจากนี้ รัฐบาลเมียนมาร์ยังมีความพยายามในการสร้างบรรยากาศการลงทุนที่ดีผ่านการบังคับใช้กฎหมายและกฎระเบียบการลงทุนที่เสรีและเป็นธรรมมากขึ้นต่อผู้มีส่วนได้เสียทุกภาคส่วน ซึ่งไม่เพียงเพื่อกระตุ้นการลงทุนในประเทศ แต่ยังรวมถึงเพื่อปรับปรุงความยืดหยุ่นของเศรษฐกิจให้สามารถตอบสนองต่อโอกาสใหม่ๆ ที่อาจเกิดขึ้นได้อย่างเหมาะสม ทำให้ธุรกิจที่แข่งขันได้สามารถขยายกิจการออกไป ขณะที่ธุรกิจที่มีความสามารถแข่งขันต่ำ เช่น กิจการของรัฐ (state-owned enterprises) ต้องแปรรูปไปเป็นธุรกิจของเอกชน (privatization) เพื่อให้ยกระดับขีดความสามารถให้แข่งขันได้ เช่น กิจการน้ำมันและก๊าซ (Myanmar Oil and Gas Enterprise : MOGE) กิจการไปรษณีย์และการสื่อสาร (Myanmar Post and Telecommunications : MPT) กิจการพลังงานไฟฟ้า ( Myanmar Electric Power Enterprise (MEPE) และสายการบินแห่งชาติของเมียนมาร์ (Myanmar Airline)ทั้งยังเป็นการสร้างความเชื่อมั่นให้กับนักลงทุน แม้ว่ายังมีอีกหลายประเด็นที่เป็นความท้าทายในการจัดการแก้ไข เช่น การได้มาซึ่งที่ดิน (land acquisition) สำหรับโครงการลงทุนขนาดใหญ่ เนื่องจากเมียนมาร์ยังไม่มีการวางระบบการถือครองที่ดินที่ชัดเจน ประชาชนที่อาศัยอยู่ในพื้นที่มักมีข้อร้องเรียนถึงการไม่ได้มีส่วนร่วมในกระบวนการหารือ ทั้งยังไม่ได้รับค่าชดเชยการใช้ที่ดินอย่างเหมาะสม สำหรับประเด็นอื่นๆ ได้แก่ แรงงาน สิทธิมนุษยชน มาตรฐานสิ่งแวดล้อม และการคุ้มครองผู้บริโภค เป็นอีกความท้าทายสำคัญเพื่อให้มีการบังคับใช้กฎหมายและกฎระเบียบที่เกี่ยวข้องให้ครอบคลุมทั่วทุกพื้นที่ในประเทศ โดยเฉพาะพื้นที่บริเวณชายแดนซึ่งส่วนใหญ่ยังถูกควบคุมโดยกองกำลังทหารของเมียนมาร์ ทั้งนี้ หากรัฐบาลเมียนมาร์สามารถจัดการกับความท้าทายดังกล่าว ควบคู่ไปกับการเพิ่มการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในกลไกและกระบวนการหารือกับสาธารณะ รวมถึงการส่งเสริมการทำธุรกิจที่มีความรับผิดชอบต่อสังคม จะช่วยผลักดันให้การลงทุนในเมียนมาร์เป็นการลงทุนที่นำไปสู่การพัฒนาประเทศของเมียนมาร์อย่างทั่วถึงและยั่งยืนได้

อีกหนึ่งมาตรการสำคัญที่รัฐบาลเมียนมาร์ได้ให้ความสำคัญเพื่อสร้างความน่าสนใจในการลงทุน คือ การจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษผ่านการบังคับใช้กฎหมายและกฎระเบียบที่เกี่ยวข้อง โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมขีดความสามารถแข่งขันของภาคการผลิตสินค้าอุตสาหกรรม รวมถึงการแปรรูปสินค้าเกษตรที่สร้างมูลค่าเพิ่มให้แก่ชุมชนท้องถิ่น แม้ว่าในปัจจุบัน กฎระเบียบและขั้นตอนการขออนุมัติการลงทุนของเมียนมาร์ยังมีความยุ่งยาก ขณะเดียวกัน เมียนมาร์ยังต้องการการลงทุนขนาดใหญ่อีกมาก เพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทางกายภาพและทางสังคม แต่มีข้อจำกัดด้านงบประมาณ ซึ่งรัฐบาลไม่สามารถจัดเก็บรายได้จากภาษีให้เพียงพอต่องบประมาณรายจ่าย เนื่องจากความไม่มีประสิทธิภาพของระบบภาษีที่มีอยู่ ทำให้เมียนมาร์เป็นหนึ่งในประเทศที่มีรายได้จากภาษีต่อมูลค่าผลิตภัณฑ์มวลรามในประเทศต่ำที่สุดในโลก จึงจำเป็นต้องพึ่งพารายได้จากแหล่งที่ไม่มีความแน่นอน เช่น รายได้จากทรัพยากรธรรมชาติ เพื่อตอบสนองความต้องการใช้จ่ายของประเทศ

การจัดการกับความท้าทายต่างๆ ที่กล่าวมาข้างต้นเป็นเรื่องที่จำเป็นต้องใช้เวลา โดยเฉพาะในการเสริมสร้างศักยภาพของบุคลากรเพื่อให้สามารถบังคับใช้กฎหมายและกฎระเบียบที่เกี่ยวข้องด้านการลงทุนได้อย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งจะมีผลกระทบถึงความน่าเชื่อถือและความมีประสิทธิภาพของการปฏิรูปประเทศที่รัฐบาลได้ตั้งเป้าหมายไว้ เพื่อให้มีการพัฒนาประเทศอย่างทั่วถึงและยั่งยืน

สำนักอาเซียน กรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ

สิงหาคม 2557

กรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ กระทรวงพาณิชย์ เลขที่ 44/100 ถ.นนทบุรี1 ต. บางกระสอ อ. เมือง จ. นนทบุรี 11000

โทรศัพท์ (66) 2507-7444 แฟกซ์ (66) 2547-5630