เป็นเวลาหลายทศวรรษแล้วที่เราได้เห็นการเคลื่อนย้ายแรงงานระหว่างกันในภูมิภาคเอเชียตะวันออกโดยเฉพาะระหว่างไทย เมียนมาร์ ลาว กัมพูชา และเวียดนาม และโดยส่วนใหญ่เป็นการเคลื่อนย้ายผ่านทางชายแดนซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงความแตกต่างของระดับการพัฒนาประเทศ โดยไทยมีฐานะเป็นประเทศผู้รับแรงงานที่ใหญ่ที่สุดในภูมิภาค และจะยังรักษาสถานะดังกล่าวต่อไปตามการคาดการณ์ของธนาคารเพื่อการพัฒนาแห่งเอเชีย(Asian Development Bank: ADB) ซึ่งตามสถิติขององค์กรแรงงานระหว่างประเทศ (International Labour Organization: ILO) ปัจจุบัน ไทยมีแรงงานต่างชาติที่ขึ้นทะเบียนรวม 2.7 ล้านคน ตามมาด้วยเมียนมาร์ 72,000 คน กัมพูชา 68,000 คน ลาว 14,000 คน และเวียดนาม 10,000 คน
ทั้งนี้ ADB คาดการณ์ว่า การเคลื่อนย้ายแรงงานระดับล่างจะยังมีบทบาทสำคัญในภูมิภาค ตราบใดที่สิ่งจูงใจด้านค่าแรงของแรงงานกลุ่มดังกล่าวในไทยยังสูงกว่าประเทศเพื่อนบ้านในภูมิภาคถึง 3 เท่า อีกทั้งยังมีความต้องการจ้างงานในประเทศที่กำลังเพิ่มขึ้นตามการขยายตัวของขนาดเศรษฐกิจของไทย ซึ่งใหญ่กว่าขนาดเศรษฐกิจของเมียนมาร์ ลาว และกัมพูชารวมกัน โดย ADB ได้เปรียบเทียบค่าจ้างเฉลี่ยรายเดือนของแรงงานระดับล่างในประเทศต่างๆ ในภูมิภาค เรียงตามลำดับ ได้แก่ ไทย 357 เหรียญสหรัฐฯ เวียดนาม 181 เหรียญสหรัฐฯ กัมพูชา 121 เหรียญสหรัฐฯ ลาว 119 เหรียญสหรัฐฯ และเมียนมาร์ 100 เหรียญสหรัฐฯ
แหล่งที่มาหลักของแรงงานด้อยฝีมือในไทย ได้แก่ เมียนมาร์ (ซึ่งประเมินว่าอาจสูงถึง 4 ล้านคน) ลาว และกัมพูชา ส่วนใหญ่ทำงานในภาคเกษตร ประมง ก่อสร้าง การผลิต และคนรับใช้ในบ้าน โดยรัฐบาลไทยได้มีการจัดระเบียบการใช้นโยบายการนำเข้าแรงงาน เพื่อให้มีการขึ้นทะเบียนอย่างถูกต้องตามกฎหมายและให้การคุ้มครองขั้นพื้นฐานแก่แรงงานดังกล่าว ขณะเดียวกัน การขยายตัวของจำนวนแรงงานในเมียนมาร์ ลาว และกัมพูชาที่สูงกว่าในไทย ยังส่งผลให้อัตราค่าแรงในประเทศดังกล่าวต่ำลงและเป็นปัจจัยสำคัญที่ผลักดันให้มีการเคลื่อนย้ายแรงงานจากประเทศเหล่านี้เข้ามาในไทยอย่างต่อเนื่องในอนาคตข้างหน้า โดย ADB ประเมินว่า ในช่วงปี 2558-2568 จำนวนแรงงานในเมียนมาร์จะขยายตัวในอัตราร้อยละ 9 หรือเพิ่มขึ้นเป็น 35.1 ล้านคน ในลาว ร้อยละ 23 หรือเพิ่มขึ้นเป็น 4.4 ล้านคน ในกัมพูชา ร้อยละ 17 หรือเพิ่มขึ้นเป็น 10.4 ล้านคน ขณะที่ในไทย เพียงร้อยละ 1 หรือเพิ่มขึ้นเป็น 40.4 ล้านคน ส่วนเวียดนามจะกลายเป็นแหล่งแรงงานขนาดใหญ่ในภูมิภาคด้วยอัตราขยายตัวร้อยละ 17.6 หรือเพิ่มขึ้นเป็น 60.7 ล้านคน ในปี 2568 อย่างไรก็ดี ในส่วนของเมียนมาร์ ได้มีการตั้งข้อสังเกตว่า การที่เมียนมาร์เข้าสู่กระบวนการเปลี่ยนผ่านประเทศหลังจากถูกปิ ดประเทศมานานถึงครึ่งศตวรรษ อาจนำไปสู่การไหลกลับของแรงงานเมียนมาร์ที่ทำงานในต่างประเทศซึ่งประมาณการว่ามีจำนวนมากถึง 10 ล้านคน แต่ด้วยความแตกต่างของอัตราค่าจ้างแรงงานในภูมิภาค จึงคาดว่าจะยังมีแรงงานเมียนมาร์ต้องการออกไปทำงานในต่างประเทศมากขึ้นต่อไป
ปัจจัยสำคัญที่มีผลกระทบต่อแนวโน้มการนำเข้าแรงงานของไทย คือ การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากร เนื่องจากสัดส่วนของจำนวนประชากรสูงอายุในไทย (อายุเท่ากับ/มากกว่า 60 ปี ) กำลังเพิ่มขึ้น โดยหน่วยงานด้านประชากรขององค์การสหประชาชาติคาดการณ์ว่า ไทยจะมีสัดส่วนของคนสูงอายุเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 10 ของจำนวนประชากรรวม ในปี 2550 เป็นเกือบร้อยละ 30 ในปี 2593 และในอีกไม่ถึง 10 ปีข้างหน้า จำนวนประชากรวัยทำงานในไทย ซึ่งปัจจุบันมีประมาณ 40 ล้านคน จะเริ่มหดตัวลง โดยจำนวนแรงงานที่ขาดแคลน ทั้งแรงงานฝีมือและด้อยฝีมือ กำลังถูกชดเชยด้วยแรงงานจากต่างชาติ โดยเฉพาะในภาคเกษตรและก่อสร้าง นอกจากนี้ ปัญหาหนึ่งของตลาดแรงงานไทย คือ ความไม่สมดุลของโครงสร้างแรงงาน ทั้งระดับบนและระดับล่าง ทั้งในด้านปริมาณและคุณภาพ กล่าวคือ ขาดแคลนแรงงานระดับล่าง (ประถมศึกษาและมัธยมศึกษา) แต่กลับมีแรงงานส่วนเกินในระดับอุดมศึกษา ทั้งยังมีปัญหาคุณภาพแรงงานไม่ตรงกับความต้องการของตลาด เช่นในช่วงปี 2551-2553 ไทยมีแรงงานระดับบน (ระดับอนุปริญญาขึ้นไป) ส่วนเกินประมาณปี ละ 1.3-1.6 แสนคน ซึ่งจะยังคงสะสมเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องต่อไปเนื่องจากความต้องการแรงงานในกลุ่มนี้มีอยู่จำกัด ตลาดแรงงานอาเซียนจึงน่าจะเป็นโอกาสที่ช่วยดูดซับแรงงานส่วนเกินของไทยส่วนนี้ได้ในระดับหนึ่ง
เมื่อมองในบริบทการเป็นประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน สำหรับการเคลื่อนย้ายแรงงาน สามารถเกิดขึ้นได้ผ่านทางการเคลื่อนย้ายบุคคลซึ่งมาพร้อมกับการค้าและการลงทุน โดยรวมถึงด้านบริการภายใต้กรอบความตกลงอาเซียนด้านบริการ (ASEAN Framework Agreement on Services: AFAS) ซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อลด/ยกเลิกกฎระเบียบที่เป็นอุปสรรคต่อการค้าบริการใน 4 ช่องทาง คือ การให้บริการข้ามพรมแดน การออกไปต่างประเทศเพื่อใช้บริการ ผู้ให้บริการต่างชาติเข้าไปตั้งธุรกิจในต่างประเทศ และบุคคลต่างชาติเดินทางไปให้บริการในต่างประเทศ โดยจำกัดเฉพาะสาขาบริการที่ประเทศอาเซียนได้ตกลงกัน นอกจากนี้ สำหรับการเคลื่อนย้ายแรงงานวิชาชีพ ซึ่งต้องมีใบรับรองคุณสมบัติวิชาชีพ อาเซียนยังได้จัดทำข้อตกลงการยอมรับร่วมกันด้านคุณสมบัติในวิชาชีพสาขาหลัก (Mutual Recognition Arrangements: MRA) เพื่อเป็นส่วนเสริมความตกลง AFAS ในแง่การอำนวยความสะดวกและลดขั้นตอนการเข้ามาประกอบวิชาชีพในอาเซียน เนื่องจากเป็นข้อตกลงในการยอมรับคุณสมบัติของวิชาชีพร่วมกัน โดยยังคงต้องปฏิบัติตามกฎหมายและกฎระเบียบของประเทศปลายทาง เช่น กฎหมายเข้าเมืองและกฎหมายที่เกี่ยวข้องอื่นๆ รวมถึงการขึ้นทะเบียนวิชาชีพในประเทศปลายทาง เพื่อรับรองคุณสมบัติวิชาชีพ และการได้รับใบอนุญาตทำงานจากประเทศปลายทาง
จนถึงปัจจุบัน อาเซียนได้จัดทำ MRA ในสาขาวิชาชีพหลัก 7 สาขา ได้แก่ วิศวกร สถาปนิก แพทย์ ทันตแพทย์ พยาบาล นักบัญชี และนักสำรวจ และ 1 สาขา สำหรับบริการท่องเที่ยว โดยใน 7 สาขาแรก เป็นการกำหนดคุณสมบัติในรายละเอียด ตั้งแต่วุฒิการศึกษา การมีใบอนุญาตภายในประเทศของตน จำนวนปี และประเภทของประสบการณ์ทำงานภายหลังจบการศึกษา การศึกษาต่อเนื่อง และเรื่องจริยธรรม โดยในทางปฏิบัติ เมื่อนักวิชาชีพมีคุณสมบัติครบถ้วนตาม MRA จะสามารถเข้าไปขอใบรับรองจากสภาวิชาชีพของประเทศอาเซียนอื่น แต่ยังต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขข้างต้น ทั้งนี้ สำหรับวิชาชีพนักสำรวจ ขณะนี้ ยังอยู่ในขั้นตอนของการจัดทำกรอบข้อตกลง (MRA Framework) อย่างกว้างๆ ส่วน MRA สำหรับบริการด้านท่องเที่ยว ซึ่งประกอบด้วย 32 ตำแหน่งงาน ตั้งแต่ระดับล่างสุด เช่น พนักงานเสิร์ฟอาหาร ไปจนถึงระดับบน เช่น ผู้จัดการโรงแรมด้านการต้อนรับและดูแลลูกค้าเป็นการกำหนดมาตรฐานคุณสมบัติเป็นตำแหน่งงานย่อยว่า คนที่ขอมาทำงานในตำแหน่งนี้ ต้องมีความสามารถอะไรบ้าง แต่ไม่ได้มีการกำหนดเรื่องวุฒิการศึกษา หรือใบอนุญาตการทำงานในประเทศเช่นเดียวกับ 7 วิชาชีพข้างต้น
ถึงแม้ว่า AEC จะมีผลกระทบเพียงจำกัดต่อการเคลื่อนย้ายแรงงานในภูมิภาค แต่ได้มีผู้ประเมินว่า AEC จะช่วยสร้างงานในอาเซียนให้เพิ่มขึ้นถึง 14 ล้านตำแหน่ง ภายในปี 2568 โดยส่วนใหญ่อยู่ในประเทศอินโดนีเซีย นอกจากนี้ ADB ยังประเมินว่าผลผลิตต่อแรงงานในกัมพูชา ลาว ไทย และเวียดนามจะเพิ่มขึ้นอีกเท่าตัวภายในปี 2568 ซึ่งจะทำให้มีความต้องการแรงงานฝีมือมากขึ้นตามไปด้วยตามแนวโน้มการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจในภูมิภาค อย่างไรก็ดี การเป็น AEC จะมีผลกระทบต่อการเคลื่อนย้ายแรงงานอย่างเสรีมากขึ้น หากประเทศสมาชิกอาเซียนขยายขอบเขตการเจรจาออกไปให้ครอบคลุมแรงงานฝีมือระดับกลางและล่าง ซึ่งเป็นสัดส่วนที่ใหญ่ขึ้นในภูมิภาคอีกทั้งยังจำเป็นต้องมีมาตรการบริหารจัดการการเคลื่อนย้ายแรงงานที่มีประสิทธิภาพ เพื่อกำกับดูแลผลกระทบทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคม และความมั่นคงของประเทศสมาชิก
ทั้งนี้ อาเซียนคาดหวังว่า ในอนาคตเมื่อประเทศสมาชิกอาเซียนอนุญาตให้มีการเคลื่อนย้ายแรงงานฝีมืออย่างเสรี แรงงานที่มีคุณสมบัติตามที่กำหนดไว้ใน MRA จะสามารถเข้าไปทำงานในประเทศสมาชิกอาเซียนอื่นได้สะดวกขึ้น อย่างไรก็ดี แม้ว่าในอนาคต ประเทศสมาชิกอาเซียนอาจพิจารณาจัดทำ MRA สาขาวิชาชีพอื่นๆ เพิ่มขึ้นแต่สัดส่วนการจ้างงานของแรงงานฝีมือระดับกลางถึงสูงในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ยังเป็นส่วนน้อยเมื่อเปรียบเทียบกับแรงงานด้อยฝีมือ ขณะเดียวกัน ไทยควรต้องวางแผนตลาดแรงงานเพื่อลดปัญหาการว่างงานของแรงงานระดับบน (ตั้งแต่อนุปริญญาขึ้นไป) ให้สามารถทำตามเงื่อนไขที่กำหนดภายใต้ความตกลง AFAS และ MRAs โดยเน้นการเสริมสร้างจุดแข็งและแก้ไขจุดอ่อนของแรงงานไทย เช่น ทักษะด้านภาษา และคอมพิวเตอร์รวมถึงคุณลักษณะต่างๆ (attributes) ที่ภาคธุรกิจต้องการ เช่น ระเบียบวินัย มนุษยสัมพันธ์ การทำงานเป็นทีม และความทุ่มเทในการทำงาน ซึ่งแม้ในท้ายที่สุด ในภาพรวมการเข้าสู่ประชาคมอาเซียนจะไม่ได้ทำให้ตลาดแรงงานระหว่างประเทศของไทยเปลี่ยนแปลงไปมากนัก แต่หากเราใช้โอกาสที่เปิดกว้างไม่ว่าช่องทางใดในการเคลื่อนย้ายและผลักดันแรงงานระดับสูงส่วนเกินของไทยเข้าสู่ตลาดแรงงานอาเซียนได้ จึงไม่เพียงช่วยบรรเทาปัญหาส่วนเกินในตลาดแรงงานในประเทศที่กำลังสะสมเพิ่มขึ้นทุกปี แต่ยังเป็นการสร้างโอกาสให้กับแรงงานไทยระดับบนให้แข่งขันได้ในอาเซียน และนำรายได้เข้าสู่ประเทศ
กรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ กระทรวงพาณิชย์ เลขที่ 44/100 ถ.นนทบุรี1 ต. บางกระสอ อ. เมือง จ. นนทบุรี 11000
โทรศัพท์ (66) 2507-7444 แฟกซ์ (66) 2547-5630