กำแพงภาษีศุลกากรที่ลดต่ำลงอันเนื่องมาจากการทำความตกลงเพื่อจัดตั้งเขตการค้าเสรี หรือ FTAs (Free Trade Agreements) ของประเทศต่าง ๆ ส่งผลให้การเก็บภาษีนำเข้าไม่ใช่มาตรการที่สามารถปกป้องสินค้าหรืออุตสาหกรรมภายในประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพอีกต่อไป มาตรการที่มิใช่ภาษี (Non-Tariff Measures) จึงเริ่มถูกนำมาใช้อย่างแพร่หลายและมีขอบเขตกว้างมากขึ้นเรื่อย ๆ โดยในบางครั้ง การใช้มาตรการที่ดูเหมือนจะมีวัตถุประสงค์อันชอบธรรมหรือเพื่อประโยชน์สาธารณะ ก็อาจแอบแฝงไปด้วยเจตนาที่ต้องการกีดกันสินค้านำเข้าเพื่อให้แต้มต่อกับสินค้าที่ผลิตในประเทศ และนำไปสู่การละเมิดกฎเกณฑ์ภายใต้กรอบองค์การการค้าโลก (WTO) ซึ่งเป็นกฎพื้นฐานสำคัญในเวทีการค้าระหว่างประเทศที่มีผลใช้บังคับกับสมาชิก WTO ทั่วโลก 161 ราย รวมถึงประเทศไทย
กรณีพิพาท United States - Certain Country of Origin Labelling (COOL) Requirements1ซึ่งแคนาดาและเม็กซิโกยื่นฟ้องสหรัฐอเมริกาภายใต้กระบวนการระงับข้อพิพาทของ WTO เป็นกรณีพิพาทตัวอย่างที่แสดงให้เห็นว่า มาตรการที่พบเห็นโดยทั่วไปในชีวิตประจำวัน ดังเช่นการติดฉลากสินค้าอาหารสามารถถูกนำไปใช้ในลักษณะที่เป็นการกีดกันทางการค้าและขัดกับกฎเกณฑ์ WTO ได้อย่างไร และผลที่ตามมาของการ "ละเมิด" กฎเกณฑ์ดังกล่าวนั้น ทำให้ประเทศที่ได้รับความเสียหายสามารถใช้สิทธิ "ตอบโต้" ประเทศที่เป็นฝ่ายผิดได้อย่างไรบ้างภายใต้กฎกติกาของ WTO
เมื่อปี 2008 สหรัฐฯ เริ่มบังคับใช้มาตรการที่กำหนดให้ผู้ค้าปลีก(Retailer) ต้องแจ้งให้ผู้บริโภคทราบถึงข้อมูลเกี่ยวกับที่มาของสินค้าอาหารประเภทเนื้อสัตว์ ประมง สินค้าเกษตรเน่าเสียง่าย และถั่วลิสง ที่วางจำหน่ายในสหรัฐฯ ผ่านการติดฉลากบนห่อบรรจุภัณฑ์ ซึ่งมาตรการที่บังคับให้ติดฉลากระบุแหล่งกำเนิดสินค้า หรือ ฉลาก COOL ได้ส่งผลกระทบต่อแคนาดาและเม็กซิโก และทำให้ปริมาณการส่งออกโคเนื้อและสุกรของสองประเทศไปยังสหรัฐฯ ลดลงอย่างมากจนลุกลามกลายเป็นกรณีพิพาทระหว่างประเทศและนำไปสู่การยื่นฟ้องต่อองค์กรระงับข้อพิพาทของ WTO เพื่อเรียกร้องให้สหรัฐฯ ยกเลิกมาตรการดังกล่าว
เมื่อเดือนพฤศจิกายน 2011 คณะผู้พิจารณา (Panel) ซึ่งเปรียบเสมือนศาลชั้นต้นของ WTO ได้พิจารณากรณีพิพาทดังกล่าวและมีคำวินิจฉัยว่า ฉลาก COOL ของสหรัฐฯ เข้าข่ายเป็นกฎระเบียบทางเทคนิค (Technical Regulation) หรือที่รู้จักกันทั่วไปว่า มาตรการ TBT (Technical Barriers to Trade) และการบังคับใช้มาตรการดังกล่าวของสหรัฐฯ ก็ขัดกับพันธกรณีภายใต้ความตกลง TBT2 ของ WTO ที่กำหนดให้ประเทศสมาชิกต้องไม่ปฏิบัติต่อสินค้านำเข้าด้อยกว่าสินค้าที่ผลิตในประเทศ อย่างไรก็ดี สหรัฐฯ ไม่เห็นด้วยกับคำวินิจฉัยของคณะผู้พิจารณาและได้ยื่นอุทธรณ์ต่อ WTO
ต่อมา เมื่อเดือนมิถุนายน 2012 องค์กรอุทธรณ์ (Appellate Body) มีคำตัดสินยืนยันว่า สหรัฐฯละเมิดพันธกรณีการไม่เลือกปฏิบัติระหว่างสินค้าปศุสัตว์ในประเทศกับสินค้าปศุสัตว์ที่นำเข้าจากแคนาดาและเม็กซิโก โดยมาตรการฉลาก COOL สร้างแรงจูงใจให้ผู้ค้าในสหรัฐฯ หันมาจำหน่ายเนื้อที่เป็นผลผลิตจากโคหรือสุกรในสหรัฐฯ เพื่อลดความยุ่งยากและค่าใช้จ่ายในการติดตามแหล่งที่มาของเนื้อที่เป็นผลผลิตจากสัตว์ที่เกิดและ/หรือเลี้ยงในต่างประเทศ ซึ่งคำตัดสินดังกล่าวก็ส่งผลให้สหรัฐฯ ต้องปรับแก้มาตรการฉลาก COOL ให้สอดคล้องกับกฎเกณฑ์ WTO ภายในระยะเวลาที่เหมาะสม (Reasonable Period of Time) ซึ่งถูกกำหนดไว้ว่าคือวันที่ 23 พฤษภาคม 2013
เมื่อ WTO มีคำตัดสินว่ามาตรการฉลาก COOL ขัดกับความตกลง TBT เรื่องการห้ามเลือกปฏิบัติระหว่างสินค้านำเข้าและสินค้าในประเทศ สหรัฐฯ ก็ได้พยายามปรับแก้กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับมาตรการฉลาก COOL โดยเพิ่มข้อมูลของฉลากบนห่อบรรจุภัณฑ์ให้มีรายละเอียดครอบคลุมแหล่งที่มาของสัตว์ที่ใช้ผลิตเนื้อเพื่อการบริโภค ทั้งสถานที่เกิด สถานที่เลี้ยงดู และสถานที่ผลิต เพื่อให้ผู้ค้าปลีกสามารถติดตามแหล่งกำเนิดอย่างเป็นระบบ และช่วยให้ผู้บริโภคได้รับข้อมูลที่ถูกต้องครบถ้วนมากขึ้น อย่างไรก็ดี ภายหลังสิ้นสุดกำหนดเวลาที่สหรัฐฯ ต้องปฏิบัติตามคำตัดสิน แคนาดาและเม็กซิโกเห็นว่ามาตรการฉลาก COOL ของสหรัฐฯ ฉบับปรับปรุง (Measures taken to comply) ยังคงมีเนื้อหาไม่สอดคล้องกับกฎเกณฑ์ WTO ทั้งสองประเทศจึงได้ยื่นฟ้อง WTO อีกครั้ง เพื่อตัดสินว่าสหรัฐฯ ได้ปรับแก้มาตรการตามคำตัดสินขององค์กรระงับข้อพิพาท WTO แล้วจริงหรือไม่
ดังนั้น คณะผู้พิจารณาของ WTO (Compliance Panel) จึงถูกตั้งขึ้นอีกครั้งเพื่อพิจารณาการปรับแก้มาตรการของสหรัฐฯ และมีคำตัดสินเมื่อเดือนตุลาคม 2014 ว่า ฉลาก COOL ฉบับปรับปรุง ยังคงไม่สอดคล้องกับกฎเกณฑ์ WTO และยิ่งไปกว่านั้น การปรับแก้มาตรการของสหรัฐฯ กลับก่อให้เกิดผลกระทบเชิงลบกับสินค้านำเข้ามากยิ่งขึ้น โดยฉลาก COOL ทำให้ผู้ค้าปลีกต้องแบกภาระการติดตามที่มาของเนื้อสัตว์ตลอดห่วงโซ่การผลิต ทั้งสถานที่เกิด สถานที่เลี้ยงดู และสถานที่ผลิต และส่งผลให้ผู้ค้าในสหรัฐฯ นิยมใช้โคเนื้อและสุกรภายในประเทศเพื่อผลิตเนื้อจำหน่ายให้กับผู้บริโภคแทนการนำเข้าจากแคนาดาและเม็กซิโก ผลของการบังคับใช้มาตรการดังกล่าวจึงกระทบต่อการแข่งขันระหว่างสินค้าของสหรัฐฯ กับสินค้านำเข้าและเข้าข่ายเป็นการเลือกปฏิบัติซึ่งคณะผู้พิจารณาเห็นว่ามาตรการฉลาก COOL ฉบับปรับปรุง ไม่เพียงแต่จะขัดกับความตกลง TBT เท่านั้น แต่ยังขัดกับหลักการไม่เลือกปฏิบัติภายใต้ความตกลง GATT อีกด้วย
ต่อมา ในเดือนพฤษภาคม 2015 องค์กรอุทธรณ์พิจารณาคำขออุทธรณ์ของสหรัฐฯ และมีคำตัดสินยืนยันความเห็นตามคณะผู้พิจารณาว่า ฉลาก COOL ฉบับปรับปรุง ยังคงขัดกับหลักการไม่เลือกปฏิบัติภายใต้ WTO และส่งผลกระทบต่อแคนาดาและเม็กซิโกซึ่งเป็นประเทศที่ส่งออกโคเนื้อและสุกรไปยังสหรัฐฯ
ตามกระบวนการระงับข้อพิพาทของ WTO นั้น หลังจากที่องค์กรอุทธรณ์มีคำตัดสินชี้ขาดว่าการปรับแก้มาตรการของสหรัฐฯ ยังคงไม่สอดคล้องกับกฎเกณฑ์ที่เกี่ยวข้องภายใต้ WTO แคนาดาและเม็กซิโกซึ่งเป็นฝ่ายที่ได้รับความเสียหายจากมาตรการดังกล่าวก็สามารถขอใช้สิทธิตอบโต้ทางการค้ากับสหรัฐฯ ได้ ซึ่งอาจดำเนินการโดยการขึ้นภาษีศุลกากรที่เรียกเก็บกับสินค้าที่ตนนำเข้าจากสหรัฐฯ ประเด็นที่น่าสนใจคือ สินค้าที่จะถูกตอบโต้ทางการค้าหรือขึ้นภาษีนำเข้านั้น ไม่จำเป็นต้องเป็นสินค้าชนิดเดียวกับที่แคนาดาและเม็กซิโกได้รับความเสียหายอันเนื่องมาจากมาตรการฉลาก COOL ซึ่งก็คือโคเนื้อและสุกร แต่สามารถเป็นสินค้าชนิดใดก็ได้ที่ประเทศผู้ฟ้องเคยให้สิทธิพิเศษทางภาษีกับสหรัฐฯ ภายใต้กรอบ WTO โดยในเบื้องต้นแคนาดาได้จัดทำรายการสินค้าของสหรัฐฯ ที่อยู่ในการพิจารณาจะใช้สิทธิตอบโต้ ซึ่งครอบคลุมถึงสินค้าที่อาจไม่มีความเกี่ยวข้องกับผลิตภัณฑ์โคเนื้อและสุกรแต่อย่างใด อาทิ ช็อกโกแลต ไวน์ ผลไม้ เฟอร์นิเจอร์ ที่นอน เป็นต้น
WTO กำหนดให้การใช้สิทธิตอบโต้ทางการค้าต้องมีมูลค่าไม่เกินความเสียหายที่ประเทศผู้ฟ้องได้รับในการนี้ แคนาดาอ้างว่าประเทศของตนได้รับความเสียหายจากมาตรการฉลาก COOL ของสหรัฐฯ คิดเป็นมูลค่า 3.068 พันล้านดอลลาร์แคนาดาต่อปี5 ในขณะที่เม็กซิโกอ้างว่าตัวเลขความเสียหายของตนอยู่ที่ 713 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ต่อปี6 ล่าสุด สหรัฐฯ ได้โต้แย้งมูลค่าความเสียหายที่ทั้งสองประเทศกล่าวอ้างและขอเข้าสู่กระบวนการอนุญาโตตุลาการ (Arbitration) ของ WTO เพื่อตัดสินตัวเลขความเสียหายที่แท้จริงของแคนาดาและเม็กซิโกแม้ในชั้นนี้ผลคำตัดสินของอนุญาโตตุลาการจะยังไม่ชัดเจนว่าท้ายที่สุดแคนาดาและเม็กซิโกจะสามารถตอบโต้ทางการค้ากับสหรัฐฯ ได้เป็นมูลค่าเท่าใด แต่มีความเป็นไปได้ว่าฝ่ายที่จะได้รับผลกระทบจากการแพ้คดีของสหรัฐฯ เพราะละเมิดพันธกรณี WTO กลับอาจเป็นผู้ที่ชื่นชอบช็อกโกแลตและไม่มีส่วนเกี่ยวข้องกับโคเนื้อหรือสุกรเลยก็เป็นได้ !!!
ขอบคุณรูปภาพจาก http://www.worc.org/country-of-origin-labeling
น.ส. กมลทิพย์ พสุนธรากาญจน์
กรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ
23 กรกฎาคม 2558
กรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ กระทรวงพาณิชย์ เลขที่ 44/100 ถ.นนทบุรี1 ต. บางกระสอ อ. เมือง จ. นนทบุรี 11000
โทรศัพท์ (66) 2507-7444 แฟกซ์ (66) 2547-5630