ถอดเกร็ดเศรษฐกิจมังกร: พัฒนาการของการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างเศรษฐกิจและนโยบายของจีน(*1)
(Understanding Chinese Economic Transformation)
มนัสชัย จึงตระกูล(*2)
ปัจจุบันความสำคัญของเศรษฐกิจจีนต่อเศรษฐกิจโลกเพิ่มสูงขึ้นเป็นอย่างมาก หากมองย้อนประวัติศาสตร์การปฏิรูปเศรษฐกิจของจีนที่เริ่มต้นในปี 1978 นับเป็นจุดสำคัญที่ทำให้เศรษฐกิจจีน ซึ่งเคยยากจนมากที่สุดประเทศหนึ่งของโลก โดยประชากรมีรายได้ต่อหัวเฉลี่ยเพียง 313 ดอลลาร์ สรอ. ต่อปี สามารถขยายตัวในระดับสูงอย่างต่อเนื่อง จนขนาดของเศรษฐกิจปรับจากอันดับ 7 เป็นอันดับ 2 ของโลกรองจากสหรัฐฯ จนรายได้ต่อหัวเพิ่มขึ้นถึง 11 เท่าภายในช่วง 3 ทศวรรษ
บทความนี้เน้นการปูพื้นฐานเกี่ยวกับทิศทางการเปลี่ยนแปลงของเศรษฐกิจการเงิน และการดำเนินนโยบายของประเทศจีนในช่วง 60 ปีที่ผ่านมา เพื่อสร้างความเข้าใจเกี่ยวกับภาพรวมของเศรษฐกิจจีนพัฒนาการทางเศรษฐกิจที่สำคัญต่างๆ แนวคิดในการปฏิรูปเศรษฐกิจ รวมถึงปัญหาที่เกิดขึ้นจากการพัฒนาเศรษฐกิจ เพื่อเป็นจุดเริ่มต้นการศึกษาวิเคราะห์เศรษฐกิจจีนในประเด็นอื่นๆ ในเชิงลึกต่อไป
พัฒนาการของเศรษฐกิจจีนสามารถแบ่งเป็น 3 ช่วงสำคัญ คือ 1) ก่อนการปฏิรูป (1953 — 1977) 2) ช่วงปฏิรูป (1978 - 2000) และ 3) หลังการปฏิรูป (2001 — ปัจจุบัน) โดยแต่ละช่วงมีสาระสำคัญ
(*1) ข้อคิดเห็นที่ปรากฏในบทความนี้เป็นความเห็นของผู้เขียน ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของธนาคารแห่งประเทศไทย
(*2) เศรษฐกร ฝ่ายเศรษฐกิจระหว่างประเทศ สายนโยบายการเงิน
การเปลี่ยนแปลงระบบเศรษฐกิจของจีนเริ่มต้นภายหลังสงครามกลางเมืองเมื่อปี 1949 ซึ่งพรรคคอมมิวนิสต์จีนได้รับชัยชนะเหนือพรรคก๊กมินตั๋งที่เป็นฝ่ายรัฐบาลในขณะนั้น ส่งผลให้นายเหมา เจ๋อ ตุง ผู้นำพรรคคอมมิวนิสต์จีนประกาศสถาปนาสาธารณรัฐประชาชนจีนขึ้นเมื่อวันที่ 1 ตุลาคม 1949 โดยเข้ารับตำแหน่งประธานาธิบดีคนแรกของสาธารณรัฐประชาชนจีน และเปลี่ยนรูปแบบการปกครองจากระบอบสาธารณรัฐประชาธิปไตยเป็นระบอบสังคมนิยมหรือคอมมิวนิสต์
จีนเริ่มพัฒนาระบบเศรษฐกิจแบบรวมศูนย์ และมีแผนพัฒนาเศรษฐกิจ 5 ปี ฉบับแรกเมื่อปี 1953 ซึ่งมีต้นแบบจากระบบเศรษฐกิจของสหภาพโซเวียตที่รัฐเป็นเจ้าของกิจการ และทำหน้าที่จัดสรรปัจจัยการผลิตทุกประเภท การพัฒนาเศรษฐกิจภายใต้แผนพัฒนาฉบับแรกนี้เน้นการพัฒนาอุตสาหกรรมหนักโดยเฉพาะเหล็กเป็นหลัก โดยในระยะแรกจีนได้รับความช่วยเหลือจากสหภาพโซเวียตทั้งด้านเทคโนโลยีและเงินทุน
เศรษฐกิจจีนในระยะแรกมีความผันผวนค่อนข้างมาก เนื่องจากประสบปัญหาการขาดแคลนอาหารบ่อยครั้งจากการที่ผู้ผลิตขาดแรงจูงใจในการผลิตและการเร่งรัดพัฒนาภาคอุตสาหกรรม โดยเฉพาะในช่วงแผนพัฒนาเศรษฐกิจ 5 ปี ฉบับที่ 2 (1958 - 1962) ประธานาธิบดีเหมา เจ๋อ ตุง ได้ประกาศนโยบาย “ก้าว กระโดดไกล (The Great Leap Forward)” โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเร่งรัดการพัฒนาเพื่อให้จีนเป็นประเทศสังคมนิยมที่ทันสมัย ในช่วงเวลาดังกล่าวรัฐบาลตั้งเป้าเพิ่มผลผลิตเหล็กให้มากกว่าเดิม 2 เท่า ดังนั้นจึงมีการเกณฑ์แรงงานจากภาคเกษตรเข้าสู่ภาคอุตสาหกรรมมากขึ้น ทำให้ผลผลิตทางการเกษตรไม่เพียงพอกับความต้องการ(*3) เศรษฐกิจถดถอยมาก ทำให้รัฐบาลต้องปรับนโยบายเป็นมุ่งผลผลิตทางการเกษตรในปี 1961(*4) ภายหลังการปรับนโยบาย ผลผลิตอาหารและการขยายตัวทางเศรษฐกิจเริ่มปรับเข้าสู่ภาวะปกติ อย่างไรก็ตาม ปัญหาความขัดแย้งทางการเมืองในช่วง “ปฏิวัติวัฒนธรรม (Cultural Revolution: 1966 - 1976)”(*5) ทำให้การขยายตัวของเศรษฐกิจจีนไม่ราบรื่นนัก
ความล้มเหลวของนโยบาย “ก้าวกระโดดไกล” และ “การปฏิวัติวัฒนธรรม” ทำให้ความเชื่อมั่นของประชาชนที่มีต่อรัฐบาลลดลง และความสำเร็จของการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศเอเชียอื่นๆ ที่ใช้ระบบเศรษฐกิจตลาด เช่น เกาหลีใต้ ไต้หวัน สิงคโปร์และฮ่องกง เป็นตัวอย่างให้รัฐบาลและประชาชนจีนเห็นว่าระบบเศรษฐกิจแบบตลาดมีประสิทธิภาพกว่าระบบเศรษฐกิจแบบรวมศูนย์(*6)
(*3) ภัยธรรมชาติที่เกิดขึ้นในช่วงปี 1959 — 1961 ทำให้ผลผลิตอาหารขาดแคลนเพิ่มขึ้น มีการประมาณการว่ามีผู้เสียชีวิตจากการขาดแคลนอาหารประมาณ 14 — 30 ล้านคน (Heilig, 2009)
(*4) รัฐบาลแก้ปัญหาโดยการระงับการส่งออกสินค้าเกษตร และใช้ทุนสำรองเงินตราต่างประเทศนำเข้าอาหารและปุ๋ยจากต่างประเทศ
(*5) ความล้มเหลวของนโยบาย “ก้าวกระโดดไกล” ทำให้ความนิยมในตัวประธานาธิบดีเหมา เจ๋อ ตุง ลดลงมาก ดังนั้นเพื่อให้ได้รับความนิยมกลับมา ประธานาธิบดีเหมาจึงประกาศ “ปฏิวัติวัฒนธรรม” โน้มน้าวเยาวชนให้เข้าร่วมใน “กองทัพพิทักษ์แดง (Red Guards)” เพื่อเป็นเครื่องมือในการลงโทษผู้ที่ไม่เห็นด้วยหรือผู้ที่มีแนวคิดเบี่ยงเบนจากระบบสังคมนิยม ซึ่งได้สร้างความไม่พอใจให้กับประชาชนจีนเป็นอย่างมาก (Chow, 2007 หน้าที่ 28)
(*6) ความแตกต่างของระดับการพัฒนาเศรษฐกิจระหว่างประเทศที่ใช้ระบบเศรษฐกิจแบบรวมศูนย์และประเทศที่ใช้ระบบเศรษฐกิจแบบตลาดที่เห็นได้ชัดเจนในช่วงเวลานั้น เช่น ความแตกต่างระหว่างเกาหลีเหนือและเกาหลีใต้ และความแตกต่างระหว่างประเทศในยุโรปตะวันออกและยุโรปตะวันตก
เมื่อการเมืองเริ่มมีเสถียรภาพภายหลังการเสียชีวิตของประธานาธิบดีเหมา เจ๋อ ตุง นายเติ้ง เสี่ยวผิงผู้นำจีนรุ่นต่อมาได้เริ่มปฏิรูปเศรษฐกิจจากระบบเศรษฐกิจแบบรวมศูนย์ไปสู่ระบบเศรษฐกิจแบบตลาดตามแนวนโยบาย “สี่ทันสมัย (Four Modernizations)”(*7) ควบคู่กับการเปิดประเทศ (Open Door Policy) โดยเริ่มปฏิรูปในภาคเกษตร เพื่อแก้ปัญหาอาหารขาดแคลนซึ่งเป็นปัญหาหลักในขณะนั้น ต่อมาจึงเริ่มปฏิรูปภาคเศรษฐกิจสำคัญอื่น โดยมีรายละเอียด ดังนี้
ก่อนการปฏิรูปรัฐบาลกำหนดให้เกษตรกรต้องขายผลผลิตทั้งหมดให้กับรัฐบาลภายใต้ระบบนารวม (Commune System) ในราคาที่ทางการควบคุมซึ่งกำหนดไว้ต่ำมาก ทำให้เกษตรกรขาดแรงจูงใจในการผลิตและก่อให้เกิดปัญหาอาหารขาดแคลน ดังนั้น รัฐบาลจึงได้ยกเลิกระบบดังกล่าว และเปลี่ยนมาใช้ระบบ “ความรับผิดชอบของครัวเรือน (The Household Responsibility System)” แทนโดยเริ่มจากการมอบสิทธิการใช้ที่ดินให้แก่เกษตรกรภายใต้สัญญาเช่าระยะยาว และกำหนดให้เกษตรกรขายผลผลิตจำนวนหนึ่งให้กับรัฐบาลในราคาควบคุมเป็นค่าเช่าที่ดิน(*8) ส่วนผลผลิตที่เหลือเกษตรกรสามารถเก็บไว้บริโภคเองหรือนำไปขายต่อได้ตามราคาตลาดเพื่อเป็นการเพิ่มแรงจูงใจให้แก่เกษตรกร นอกจากนี้ ยังยกเลิกการจัดเก็บภาษีสินค้าเกษตรและอนุญาตให้มีการทำปศุสัตว์ได้(*9) ระบบดังกล่าวประสบความสำเร็จมากเพราะทำให้ผลผลิตอาหารเพิ่มขึ้นมากและสามารถแก้ปัญหาอาหารขาดแคลนได้ นอกจากนี้ ยังช่วยให้รายได้ของประชาชนโดยเฉพาะในชนบทเพิ่มขึ้นมาก
ตารางที่ 1 ผลผลิตการเกษตรและรายได้ของประชากรในชนบทจีน
1978 1984 1984/1978(%)
Grain (Mega ton) 304.8 407.3 134
Cotton (Mega ton) 2.2 6.3 286
Oil-bearing crops (Mega ton) 5.2 11.9 229
Fruit (Mega ton) 23.8 47.8 201
Rural income per capita (RMB) 134 355 265
Rural poverty (Million people) 250 128 51
ที่มา: Wang (2008)
(*7) นโยบาย “สี่ทันสมัย” หมายถึง ความทันสมัยในด้าน 1) เกษตรกรรม 2) อุตสาหกรรม 3) การทหาร และ 4) วิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีโดยนายกรัฐมนตรี โจว เอินไหล เป็นผู้ริเริ่มนโยบายนี้เมื่อปี 1964 แต่ต้องยกเลิกไปเนื่องจากเกิดเหตุการณ์ปฏิวัติวัฒนธรรม (Chow, 2007 หน้าที่ 47)
(*8) ปัจจุบันรัฐบาลยกเลิกการเก็บค่าเช่าที่ดินจากผลผลิต และเกษตรกรมีสิทธิขายหรือโอนสิทธิการใช้ที่ดินให้กับบุคคลอื่นได้ อย่างไรก็ตามกรรมสิทธิ์ในที่ดินยังคงเป็นของรัฐบาล (Chow, 2007 หน้าที่ 50) และ (Wang, 2008 หน้าที่ 158)
(*9) ในช่วงปฏิวัติวัฒนธรรมรัฐบาลห้ามประชาชนทำปศุสัตว์เพราะรัฐบาลเห็นว่าเป็นกิจกรรมแบบทุนนิยม (Chow, 2007 หน้าที่ 49)
2. การปฏิรูประบบราคา
การปฏิรูประบบราคามีความสำคัญมากต่อการเปลี่ยนแปลงจากระบบเศรษฐกิจแบบรวมศูนย์ไปเป็นระบบเศรษฐกิจแบบตลาด เพราะทำให้ผู้ผลิตมีแรงจูงใจในการผลิต ก่อให้เกิดการแข่งขันและพัฒนาประสิทธิภาพในการผลิต ตลอดจนทำให้การจัดสรรทรัพยากรเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น
ดังนั้น จีนจึงได้ให้ความสำคัญกับการปฏิรูประบบราคาโดยเริ่มปฏิรูประบบราคาในภาคเกษตรก่อน โดยในช่วงปี 1978 — 1984 รัฐบาลปรับขึ้นราคารับซื้อผลผลิตสินค้าเกษตร (ราคาควบคุม) ร้อยละ 15-50 (Tao and Yuanfang, 2008 หน้าที่ 16) และเริ่มนำระบบสองราคา (Dual-Price System) มาใช้ซึ่งประกอบด้วย 1) ราคาควบคุมของทางการ และ 2) ราคาตลาด โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเพิ่มแรงจูงใจของผู้ผลิต และเพื่อป้องกันไม่ให้ระบบเศรษฐกิจได้รับผลกระทบมากเกินไป เพราะหากยกเลิกระบบควบคุมราคาทันที อาจทำให้เกิดปัญหาอัตราเงินเฟ้อสูง ดังเช่นที่เกิดขึ้นในอเมริกาใต้ ยุโรปตะวันออกและรัสเซีย
ตารางที่ 2 สินค้าที่ถูกควบคุมราคา (ร้อยละของจำนวนสินค้าทั้งหมด)
1978 1997 2005
Controlled price and guided price >90 15.5 7.2
Market price