สุนทรพจน์: ความมั่นใจต่อระบบคุ้มครองเงินฝากและการกำกับดูแลสถาบันการเงิน

ปาฐกถาพิเศษ

ดร. ประสาร ไตรรัตน์วรกุล

ผู้ว่าการ ธนาคารแห่งประเทศไทย

“ความมั่นใจต่อระบบคุ้มครองเงินฝากและการกำกับดูแลสถาบันการเงิน”

จัดโดย สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ร่วมกับ ธนาคารแห่งประเทศไทย

สถาบันคุ้มครองเงินฝาก และสมาคมธนาคารไทย

ณ ห้องบางกอกคอนเวนชั่น เซ็นเตอร์ โรงแรมเซ็นทารา แกรนด์ แอท เซ็นทรัลเวิลด์

วันศุกที่ 5 สิงหาคม 2554 เวลา 09.15-10.15 น.

--------------------------------------

ท่านผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง

ผู้อำนวยการสถาบันคุ้มครองเงินฝาก

เลขาธิการสมาคมธนาคารไทย และ

ผมรู้สึกเป็นเกียรติอย่างยิ่งที่ได้รับเชิญมาร่วมงานสำคัญในวันนี้ ซึ่งเป็นกิจกรรมหนึ่งที่จัดขึ้นเพื่อระลึกถึงการจัดตั้งสถาบันที่มีความสำคัญต่อการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจของประเทศ คือ สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ซึ่งจัดตั้งมา 50 ปีมีความก้าวหน้าในการดำเนินการตามพันธกิจมาเป็นลำดับ

เมื่อพูดถึงการเปลี่ยนแปลงในเรื่องการดูแลการฝากเงินซึ่งเป็นเรื่องสำคัญเกี่ยวข้องกับประชาชนในวงกว้าง และเป็นส่วนสำคัญมากของระบบการเงิน เพราะหน้าที่หนึ่งของระบบการเงิน คือ เป็นที่เก็บเงินออมของทุกคนและเป็นที่ที่จัดสรรเงินออมเหล่านั้นไปสู่การใช้เพื่อการลงทุน เพื่อการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจต่างๆ รวมทั้งการลงทุนที่จะนำไปสู่การพัฒนาเพื่อความเจริญเติบโตของเศรษฐกิจ

หน้าที่ในการเชื่อมระหว่างเงินออมกับการลงทุนนี้ ความจริงมีหลากหลายวิธี บางวิธีเจ้าของเงินออมมีโอกาสได้ศึกษาข้อมูล ได้รู้จักผู้ที่เอาเงินไปใช้โดยตรง เช่น รู้จักนายทุนเงินกู้ที่กู้ยืมไปให้คนอื่นกู้หรือที่มีความซับซ้อนมากขึ้น เช่น การถือพันธบัตร หุ้นกู้ ซึ่งถือว่าเจ้าของเงินได้รู้จักและศึกษาแล้วแต่ในระบบเศรษฐกิจที่ใหญ่โตขึ้น การใช้รูปแบบดังกล่าวอย่างเดียวไม่เพียงพอ ต้องมีสถาบนั การเงินที่ทำหน้าที่เป็นคนกลางเพื่อระดมเงินฝากและค่อยจัดสรรไป ในรูปแบบการจัดการที่มีตัวกลางนี้ ทำให้ผู้ฝากเงินไม่มีโอกาสรู้ว่าคนที่เอาเงินออมไปใช้เป็นใคร ฐานะดีไหม ไปใช้ในเรื่องอะไร สถาบันการเงินที่อยู่ตรงกลางจะทำหน้าที่ดูแลการใช้เงินเหล่านั้นไปในทางที่เหมาะสม จนถึงวันหนึ่งก็สามารถใช้คืนเจ้าของเงินได้ นี่คือระบบที่ใช้กันอยู่ในปัจจุบัน ไม่ใช่เฉพาะประเทศไทย หลายประเทศ ก็มีระบบนี้เพราะฉะนั้นเรื่อง “ความมั่นใจ” ซึ่งเป็นคำหนึ่งในหัวข้อการสนทนาในวันนี้ ถือเป็นหัวใจสำคัญเป็นคำที่มีความหมายมากที่สุดและเป็นฐานรองรับของระบบการเงิน

ระบบการเงินใดก็แล้วแต่ ถ้าขาดความมั่นใจก็จะเกิดปัญหาตามมามากมาย เพราะเจ้าของเงินจะไม่ยอมให้คนอื่นนำเงินไปใช้จึงถอนเงินออก พอเจ้าของเงินส่วนใหญ่ถอนเงินไปมาก ระบบก็ไปไม่ได้

เจ้าของเงินผู้มีเงินฝากทุกท่าน ล้วนเป็นคนมีความคิด เป็นคนฉลาด การที่จะบอกว่า ขอให้มั่นใจอย่างเดียวไม่เพียงพอ ต้องทำความเข้าใจ คนเราในเรื่องอะไรก็แล้วแต่จะมั่นใจได้ต้องมีความเข้าใจเพราะฉะนั้นกิจกรรมในลักษณะที่สร้างความเข้าใจจึงเป็นพื้นฐานสำคัญที่จะนำไปสู่ความมั่นใจ และเป็นฐานรองรับความมั่นคงของระบบการเงิน ไม่ว่าจะเป็นระบบของประเทศใดก็ตาม เพราะฉะนั้นจึงไม่ใช่เริ่มต้นด้วยความมั่นคง ไปสู่ความมั่นใจ และไปสู่ความเข้าใจ แต่ต้องเริ่มต้นจากความเข้าใจเพื่อจะนำไปสู่ความมั่นใจ แล้วไปสู่ความมั่นคง เพราะฉะนั้นหน้าที่หนึ่งก็คือพยายามทำความเข้าใจ

ในโอกาสนี้ เมื่อกล่าวถึงสถาบันคุ้มครองเงินฝาก จะมีประเด็นถกเถียงกันว่า ทำไมไม่ค้ำประกันเงินฝากเสียทั้งหมด ทำไมค้ำประกันเพียงจำนวนหนึ่ง ค้ำประกันจำนวนมากกว่านี้ได้หรือไม่ ก็ขอเรียบเรียงความคิดที่ชัดเจนดังต่อไปนี้ คือ

ระบบการเงินไม่ว่าของประเทศใดก็ตาม มีโอกาสที่จะเจ็บป่วยได้ หรือภาษาอังกฤษเรียกว่าDistress โดยโอกาสที่จะเจ็บป่วยนั้นมีมากน้อยแตกต่างกันไป การมีสถาบันคุ้มครองเงินฝาก ถ้าจะอุปมาอุปไมยก็คล้ายๆ กับมีสถานีดับเพลิงอยู่ใกล้หมู่บ้านของเรา ความจริงเป้าหมายที่ดีที่สุดไม่ใช่บอกว่าสถานีดับเพลิงนี้มีรถกี่คัน หรือเวลารถดับเพลิงมาแล้วมีน้ำประปาเพื่อต่อท่อดับเพลิงไปฉีดดับเพลิงได้เร็วแค่ไหน แต่เป้าหมายสูงสุด คือ อย่าให้มีเพลิงไหม้ในบ้าน อันนั้นเป็นเป้าหมายที่ดีที่สุด ไม่ใช่มาถกเถียงว่าจะมาดับเพลิงเมื่อไร และที่ดีที่สุด คือ ป้องกันไม่ให้มีเพลิงไหม้ ซึ่งในชีวิตจริงอาจทำไม่ได้อย่างนั้นจึงต้องมีกลไกเหล่านี้ เช่น มีสถานีดับเพลิง คำถามที่จะถามต่อไปว่า ระบบนี้ดีไหม วงเงินเพียงพอไหมจึงอยากเรียนต่อไปว่า เวลาระบบการเงินเจ็บป่วยจะมีระดับของการเจ็บป่วยที่แตกต่างกันไป คงไม่มีรัฐบาลประเทศไหนปฏิเสธ ถ้าเป็นการเจ็บป่วยขั้นหนัก รุนแรงจนกระทั่งประเทศชาติจะเอาตัวไม่รอดในภาษาการเงิน คือ กระทบระบบโดยรวมจนกระทั่งระบบอาจไปไม่รอด เป็น systemic distress โดยทั่วไปแล้ว ถ้าเป็น systemic distress สถานีดับเพลิงอย่างเดียวก็รองรับไม่ไหว สถาบันคุ้มครองเงินฝากที่วางไว้โดยทั่วไปก็รับไม่ไหว ตัวอย่างที่เห็นได้ชัด คือ กรณีประเทศสหรัฐอเมริกาในช่วงปีค.ศ. 2008 ถ้าสถานการณ์เป็นอย่างนั้น รัฐบาลอาจต้องใช้มาตรการอื่นที่กว้างขวางกว่าสถาบันคุ้มครองเงินฝาก

อย่างไรก็ดี ยังมีความเจ็บป่วยในอีกหลายระดับที่ทางการไม่จำเป็นต้องใช้มาตรการในลักษณะที่ครอบคลุมทั้งหมด เพราะถ้าใช้อาจก่อโทษมากกว่าประโยชน์ ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเจน คือ กรณีของประเทศไทย ในปี พ.ศ. 2527 ซึ่งมีการก่อตั้งกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินขี้นทำหน้าที่หลายอย่าง เช่น เพิ่มทุนและดำเนินการต่างๆ เพื่อแก้ไขสถานการณ์ในช่วงเวลานั้นได้ดีพอสมควร แต่วิกฤติการณ์ปี พ.ศ. 2540 ที่มีการปิดบริษัทเงินทุนมากกว่า 50 แห่ง รัฐบาลใช้มาตรการในลักษณะที่ครอบคลุมทั้งหมด ทำให้สร้างภาระให้กับประเทศ แต่ก็เป็นโชคดีที่พวกเราได้ทำงานกันหนักจนสามารถแก้ไขสถานการณ์จุดนี้ได้

เมื่อพิจารณาประเทศอื่นที่เพิ่งเกิดวิกฤติการณ์ขึ้น เช่น ประเทศไอร์แลนด์ เป็นต้น ซึ่งครั้งหนึ่งเคยเป็นประเทศที่มีเศรษฐกิจเข้มแข็งมาก หนี้สาธารณะอยู่ในระดับต่ำประมาณ 20% ของ GDP เท่านั้นแต่ได้ปล่อยให้ระบบการเงิน โดยเฉพาะระบบธนาคารพาณิชย์เติบโตแบบฟองสบู่โดยที่ไม่ได้ควบคุมดูแลเสียก่อน จนกระทั่งเติบโตเป็นสองเท่าสามเท่าหรือ 200% - 300% ของ GDP ซึ่งมีสาเหตุมาจากการปล่อยสินเชื่อให้แก่ภาคอสังหาริมทรัพย์ทั้งในประเทศและนอกประเทศจนเกิดภาวะฟองสบู่ และเศรษฐกิจซบเซา ประชาชนขาดความเชื่อมั่น รัฐบาลใช้มาตรการแบบครอบคลุมเข้าอุ้มระบบธนาคารพาณิชย์ทั้งระบบ ทันทีทันใดนั้นฐานะการคลังก็ทรุดฮวบลงอย่างรุนแรงและกระทบต่อความเชื่อมั่นในเศรษฐกิจของประเทศไอร์แลนด์ จนกระทั่งขณะนี้ก็อยู่ในฐานะที่ค่อนข้างลำบากในการหาทางออก

คำถามจึงอยู่ที่ว่า ถ้าระบบสถาบันการเงินของเราเจ็บป่วย แต่เจ็บป่วยในระดับที่ไม่ถึงกับทำให้ระบบเศรษฐกิจต้องล่มไป เราจะมีเครื่องมืออะไรที่เข้ามาช่วย ที่ไม่ก่อให้เกิดภาระอย่างที่เราเห็นในบางประเทศ รวมทั้งประเทศไทย จึงเป็นที่มาของการจัดตั้งสถาบันคุ้มครองเงินฝาก ซึ่งเป็นหลักสากล

ถ้าระบบการเงินเจ็บป่วยในบางระดับโดยเฉพาะอย่างยิ่งเป็นการเจ็บป่วยที่เราอาจสามารถแก้ไขได้อย่างเป็นระเบียบ หรือที่เรียกเป็นภาษาอังกฤษว่า Orderly Exit. คืออาจปล่อยให้สถาบันการเงินปิดกิจการไป อะไรคือสถานีดับเพลิงที่เหมาะสมที่จะเข้ามาดับเพลิงตรงจุดเล็กๆ ตรงนั้น ไม่ให้ลุกลามไปทั้งหมู่บ้าน อันนี้จึงเป็นที่มาของสถาบันคุ้มครองเงินฝาก ซึ่งขณะนี้ใช้กันอย่างแพร่หลายทั่วโลก เท่าที่สำรวจประเทศที่ใช้ระบบนี้มีถึง 107 ประเทศ และมีอีก 20 ประเทศที่มีแผนที่จะทำเรื่องนี้ ในกลุ่มประเทศอาเซียนของเราเองก็มีทั้งหมด ยกเว้น 3 ประเทศคือ พม่า เขมร และบรูไน ส่วนประเทศอื่นในอาเซียนขณะนี้มีระบบสถาบันคุ้มครองเงินฝากแล้ว

ประเด็นสำคัญในช่วงเปลี่ยนผ่านจากการใช้ระบบค้ำประกันเงินฝากแบบไม่จำกัดจำนวนมาสู่การจำกัดจำนวน คือ ถ้าระบบสถาบันการเงินเกิดเจ็บป่วยไปบ้างก็มีสถานีดับเพลิงที่คอยดับเพลิงเฉพาะจุด ทั้งนี้ การเปลี่ยนผ่านควรเป็นช่วงเวลาใด ภายใต้เงื่อนไขใดจึงจะเหมาะสมผมคิดว่ามีเงื่อนไข 4 ข้อ ถ้าเข้าเงื่อนไข 4 ข้อนี้ ถือว่าเป็นจังหวะที่ดี คือ

เงื่อนไขข้อ 1 เศรษฐกิจของประเทศมีฐานะมั่นคง มีการเติบโตที่ดีพอสมควร

เงื่อนไขข้อ 2 ระบบธนาคารพาณิชย์หรือระบบสถาบันการเงิน มีเงินกองทุน มีฐานะการเงินที่เข้มแข็ง

เงื่อนไขข้อ 3 ระบบกฎหมายให้อำนาจแก่หน่วยงานรัฐในการจัดการกับ ธนาคารพาณิชย์ หรือสถาบันการเงินที่มีปัญหาได้แต่เนิ่นๆ เพื่อป้องกันการลุกลามสู่ระบบ และเงื่อนไขข้อ 4 ระบบการบริหารจัดการภายในของธนาคารพาณิชย์ และสถาบันการเงินดีมีธรรมาภิบาล

ถ้าเข้า 4 เงื่อนไขเมื่อใดก็เป็นจังหวะที่เหมาะ ซึ่งบรรดาผู้มีเงินฝากทั้งหลายจะมีความเชื่อมั่นในสถาบันการเงินสูงสุด

มักจะมีคำถามผู้ว่าการแบงก์ชาติว่า จะรับประกันได้ไหมว่าประเทศไทยขณะนี้ครบเงื่อนไขทั้ง4 ข้อแล้ว ขอตอบแบบยาวหน่อย เพราะเหตุว่าการจะตอบคำถามนี้ได้ โดยทั่วไปแล้วขึ้นอยู่กับข้อมูลข้อเท็จจริง ตัวเลข และการตีความจากตัวเลขข้อมูลเหล่านั้น บางส่วนอาจจะมีดุลพินิจเข้ามาเกี่ยวข้องแต่ที่สำคัญกว่านั้นทั้งข้อมูลข้อเท็จจริง และการตีความและดุลพินิจนี้อาจเปลี่ยนแปลงตามเวลา ตามเงื่อนไขได้

นี่เป็นเหตุที่จะต้องขออนุญาตใช้เวลาเล็กน้อยเพื่อแสดงข้อมูลข้อเท็จจริง และการตีความในสถานะปัจจุบันของประเทศไทยภายใต้เงื่อนไขทั้ง 4 โดยสังเขปว่า เหมาะสมในช่วงเวลานี้หรือไม่นั่นคือ

ข้อที่ 1 เงื่อนไขด้านฐานะเศรษฐกิจ ข้อที่ 2 เงื่อนไขเกี่ยวกับฐานะ ความมนั่ คงของระบบธนาคารพาณิชย์ ระบบสถาบันการเงิน เงื่อนไขข้อที่ 3 ระบบกฎหมายที่เอื้อให้ทางการเข้าแก้ปัญหาได้แต่เนิ่น ๆ ไม่ปล่อยให้ลุกลาม และเงื่อนไขข้อที่ 4 ระบบการจัดการของสถาบันการเงินและธรรมาภิบาล

ในข้อที่ 1 การประเมินโดยสังเขปช่วงครึ่งปีแรกที่ผ่านมา เศรษฐกิจของประเทศไทยเผชิญกับปัจจัยลบอยู่ไม่น้อย เช่น ราคาน้ำมันและราคาโภคภัณฑ์ที่สูงขึ้น ภัยน้ำท่วมหลายเขตหลายเวลาในประเทศ ภาวะการเมืองที่มีความไม่แน่นอน ซึ่งดีขึ้นบ้างหลังเลือกตั้ง นอกจากนี้ยังมีภัยพิบัติจากญี่ปุ่นซึ่งเป็นคู่ค้าผู้ลงทุนที่สำคัญของประเทศไทย แต่เท่าที่สังเกตเห็นได้ว่า ในช่วงครึ่งปีแรกของปีนี้ เศรษฐกิจไทยสามารถที่จะรับมือกับปัจจัยลบต่างๆ เหล่านั้น และสามารถขยายตัวในเกณฑ์ที่ค่อนข้างดี ปัญหาภัยพิบัติจากญี่ปุ่นที่เริ่มแรกรู้สึกว่ากระทบอุตสาหกรรมบางส่วน โดยเฉพาะอุตสาหกรรมยานยนต์ แต่มาบัดนี้ก็คลี่คลายไปได้ค่อนข้างดี

ขณะนี้เท่าที่ดูสถานการณ์ในช่วงไตรมาส 3 ก็เข้าสู่ระดับที่อาจจะเรียกได้ว่าปกติแล้ว สามารถจัดการกับปัจจัยลบต่างๆ เหล่านั้นได้ค่อนข้างดี ถ้าถามต่อว่าแนวโน้มปี 2554 เป็นอย่างไร เท่าที่ดูครึ่งปีหลังน่าจะสามารถขยายตัวได้อย่างต่อเนื่อง จากทั้งอุปสงค์ในประเทศ การอุปโภคบริโภค การลงทุน และอุปสงค์นอกประเทศ การส่งออกค่อนข้างดี สอดคล้องกับตัวเลขการขยายสินเชื่อของระบบสถาบันการเงิน สินเชื่อภาคครัวเรือน สินเชื่อสำหรับการลงทุน นอกจากนี้ ภาคเกษตรมีรายได้เติบโตในระดับที่น่าพอใจ ภาวะการจ้างงานดี ระดับการว่างงานต่ำกว่า 1% อยู่ในระดับประมาณ 0.5% รวมทั้งภาคธุรกิจผู้อุปโภคบริโภคมีความเชื่อมั่นดีพอสมควร ภาคการส่งออกน่าจะขยายตัวได้อย่างต่อเนื่อง เศรษฐกิจทั้งปีอาจเติบโตได้ถึง 4.1% หรือมากกว่า 4.1% ในปี 2555 อาจสามารถเติบโตได้ถึงระดับ 4.2% ซึ่งเรียกว่าเหมาะสมกับศักยภาพของประเทศไทย

แม้ขณะนี้เศรษฐกิจของไทยประสบความเสี่ยงที่สำคัญจากความไม่แน่นอนในการฟื้นตัวของสหรัฐอเมริกาและยุโรป ซึ่งเป็นปัญหาที่พวกเราทราบกันดี นอกจากนี้ ยังมีความเสี่ยงเรื่องภาวะเงินเฟ้อ ซึ่งเกิดจากแรงกดดันทั้งด้านอุปสงค์และอุปทาน แนวนโยบายด้านการคลังซงึ่ ดูเหมือนจะมีการใช้จ่ายมากจากมาตรการต่างๆ แต่โดยรวมแล้วอยู่ในระดับที่หลายฝ่ายเชื่อว่าสามารถที่จะดำรงความมั่นคงของเศรษฐกิจไทยได้ดีพอสมควร

เงื่อนไขข้อ 2 เป็นเรื่องฐานะความมั่นคงของระบบธนาคารพาณิชย์ของประเทศไทย ขณะนี้มีสถาบันการเงิน ซึ่งเป็นธนาคารพาณิชย์เป็นส่วนใหญ่ทั้งที่เป็นธนาคารพาณิชย์ไทยและต่างประเทศที่อยู่ภายใต้ระบบคุ้มครองเงินฝาก 38 แห่ง ที่ผ่านมา ธนาคารแห่งประเทศไทยกำกับดูแลสถาบันการเงินเหล่านั้นตามมาตรฐานสากล เน้นให้สถาบันการเงินมีการบริหารความเสี่ยง มีธรรมาภิบาล

ข้อมูลตัวเลข ณ สิ้นเดือนมิถุนายน 2554 สินเชื่อมีการเติบโตเทียบกับช่วงเดียวกันของปีก่อน15.5% กำไรเพิ่มขึ้น 29.4% อัตราเงินกองทุนตามที่กฎหมายกำหนดไว้ คือ 8.5% ขณะนี้ธนาคารพาณิชย์ไทย 14 แห่ง มีอัตราส่วนดังกล่าวอยู่ที่ 15.24% สาขาธนาคารพาณิชย์ต่างประเทศ 15 แห่งที่กฎหมายกำหนดอัตราเงินกองทุนขั้นต่ำ 7.5% ขณะนี้มีอัตรา 16.11% คุณภาพสินทรัพย์ NPL อยู่ที่ 2.95% ในปี 2554 เปรียบเทียบกับช่วงเกิดวิกฤตปี 2540 ที่มี NPL อยู่ที่ 50% จะเห็นได้ว่าลดลงจาก50% เหลือ 2.95% สินทรัพย์สภาพคล่องที่กฎหมายกำหนดอัตราขั้นต่ำไว้ 6% ขณะนี้สินทรัพย์สภาพคล่องจริงอยู่ที่ 32.9% การ Rating ของ Credit Rating Agency โดย S&P, Moody, Fitch ของธนาคารพาณิชย์โดยส่วนใหญ่มีระดับใกล้เคียงกับ Credit Rating ของประเทศ

จากข้อมูลข้อเท็จจริงเหล่านี้ ณ ปัจจุบันโดยรวมอาจพอตีความได้ว่า ระบบธนาคารพาณิชย์ของประเทศไทยอยู่ในระดับที่มีความมั่นคงดีพอสมควรทีเดียว

เงื่อนไขข้อ 3 ซึ่งเป็นตัวสำคัญ คือ ระบบกฎหมายต้องเปิดโอกาสให้ทางการเข้าแก้ไขปัญหาสถาบันการเงินเพื่อไม่ให้ลุกลามใหญ่โต กฎหมายที่ออกมาในปี 2551 เช่น กฎหมายธุรกิจสถาบันการเงินกฎหมายสถาบันคุ้มครองเงินฝาก ได้ปรับปรุงโดยนำบทเรียนจากอดีตมาวางกรอบให้ชัดเจนขึ้น โดยมีมาตรการที่ทางการจะเข้าดำเนินการกับสถาบันการเงินได้ตั้งแต่ยังมีปัญหาน้อยไปสู่ปัญหาที่มีความรุนแรง

หากธนาคารพาณิชย์ สถาบันการเงินที่อยู่ในการกำกับดูแลของธนาคารแห่งประเทศไทยประสบปัญหาสภาพคล่อง แต่ปัญหานั้นไม่ได้มากและไม่กระทบระบบโดยรวม ก็มีมาตรการในการดำเนินการได้โดยเปิดช่องให้ธนาคารแห่งประเทศไทยสามารถปล่อยสภาพคล่องให้ได้ในระยะเวลาหนึ่ง เช่น ไม่เกิน 6 เดือน โดยที่สถาบันการเงินเหล่านั้นอาจนำสินทรัพย์อื่นที่สภาพคล่องน้อยกว่ามาวางเป็นประกัน

หากปัญหาสภาพคล่องนั้นรุนแรงมากขึ้นจนมีผลกระทบต่อระบบโดยรวม ก็จะมีขั้นตอนดำเนินการดังปรากฏในรายละเอียดมาตรา 42 แห่งพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย ที่ออกในปีพ.ศ. 2551 หรือถ้าปัญหานั้นรุนแรงจนกระทบต่อฐานะและเงินกองทุน พระราชบัญญัติธุรกิจสถาบันการเงินได้วางขั้นตอนต่างๆ เอาไว้ ตั้งแต่การออกคำสั่งให้สถาบันการเงินแก้ไขฐานะการดำเนินงานลดทุน เพิ่มทุน หรือทั้งลดทุนและเพิ่มทุนในเวลาที่กำหนด ระงับการดำเนินการทั้งหมดหรือบางส่วนเป็นการชั่วคราวภายในระยะเวลาที่กำหนด หรือถอดถอนกรรมการ ผู้จัดการ ผู้มีอำนาจในการจัดการและแต่งตั้งบุคคลอื่นเข้าไปดำรงตำแหน่งในทันที จนกระทั่งถึงการสั่งควบคุมสถาบันการเงิน หรือสั่งปิดกิจการของสถาบันการเงินนั้น

บทเรียนที่สำคัญ คือ ถึงแม้ตอนที่เราดำเนินการขั้นรุนแรงให้ปิดกิจการ ถอนใบอนุญาตก็ควรเป็นขั้นตอนที่ส่วนของผู้ถือหุ้นยังต้องเป็นบวกอยู่ ไม่ใช่ปล่อยให้ติดลบ มีการกำหนดมาตรการเป็นขั้นๆ ไว้ โดยกฎหมายกำหนดเงินกองทุนขั้นต่ำไว้ 8.5% ถ้าต่ำกว่า 8.5% ต้องเสนอโครงการแก้ไขถ้าต่ำกว่า 60% ของ 8.5% ซึ่งเงินกองทุนยังเป็นบวกอยู่ ให้มีการควบคุม โดยแต่งตั้งคณะกรรมการควบคุม ถ้าต่ำกว่า 35% ของ 8.5% ให้ปิดกิจการ ถอนใบอนุญาต หมายความว่าถ้าตัวเลขที่เป็นจริงตอนปิดกิจการส่วนของผู้ถือหุ้นยังเป็นบวก ไม่ใช่ปล่อยให้ติดลบถ้านำไปคิดให้ดีก็คือ ถ้าธนาคารพาณิชย์เหล่านี้เป็นบริษัทจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย ในคราวที่ถูกปิดกิจการ แปลว่า ส่วนมูลค่าของผู้ถือหุ้นยังเป็นบวก เพียงแต่เป็นบวกที่น้อยลง โดยผู้ถือหุ้นซึ่งมีบุริมสิทธิน้อยกว่าผู้ฝากเงิน ยังได้ส่วนที่เหลือ แต่แน่นอนราคาหุ้นก็คงจะตกต่ำกว่า 35% ของ 8.5% อย่างไรก็ดี ผู้ฝากเงินหรือเจ้าหนี้อื่นยังคงมีบุริมสิทธิเหนือกว่าผู้ถือหุ้น

ถ้าทำได้ตามตัวเลขนี้ก็ไม่เป็นภาระให้สถานีดับเพลิงมากเกินไป อย่างที่ได้เกริ่นไว้ในตอนต้นส่วนหนึ่งอาศัยตัวเลขข้อเท็จจริงที่ถูกต้อง ส่วนหนึ่งเกี่ยวกับการตีความ การติดตาม การใช้ดุลยพินิจอีกส่วนหนึ่งเกี่ยวกับเงื่อนไขเวลา สิ่งแวดล้อมที่อาจแปรเปลี่ยนไป ซึ่งเป็นความท้าทายของผู้เกี่ยวข้องแต่สถาบันคุ้มครองเงินฝากทำหน้าที่คล้ายเป็น Safety Net ของระบบสถาบันการเงิน

เงื่อนไขข้อ 4 เป็นเงื่อนไขสำคัญ เพราะเป็นเงื่อนไขด่านหน้า แต่เงื่อนไขข้อ 2 กับข้อ 3 เป็นด่านหลังตรรกะ ด่านหน้า หมายถึง คุณภาพการบริหารของธนาคารพาณิชย์ หรือ สถาบันการเงิน คือถ้าสถาบันการเงินบริหารงานดี มีธรรมาภิบาล และมีระบบบริหารความเสี่ยงที่ดี ก็ไม่เป็นภาระ อันนี้จึงเป็นปัจจัยสำคัญ ผมเคยมีโอกาสทำงานอยู่ในวงการบริหารสถาบันการเงินเป็นเวลามากกว่า 6 ปีเรียนได้ว่าถ้าเปรียบเทียบกับในอดีต โดยเฉพาะในช่วงก่อนวิกฤตเศรษฐกิจปี 2540 สถาบันการเงินมีการเปลี่ยนแปลงไปในทางที่ดี มีการปรับปรุงระบบบริหารความเสี่ยงในรูปแบบต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการพิจารณาความเสี่ยงด้านเครดิต

ทั้งนี้ ไม่ได้รับประกันว่า ต่อไปสถาบันการเงินจะไม่มีปัญหา แต่ในเชิงเปรียบเทียบ คือ มีการปรับปรุงดีขึ้น ซึ่งเป็นปัจจัยสำคัญ ข้อดีประการหนึ่งของการมีระบบคุ้มครองเงินฝากแบบที่มีการจำกัดจำนวนเมื่อเปรียบเทียบกับการคุ้มครองแบบเต็มจำนวน คือ คำว่า “วินัยทางการเงิน” คำนี้มีความหมายโดยตรรกะ คือ ระบบคุ้มครองเงินฝากจะเน้นไปที่ผู้ฝากเงินรายย่อย เพราะผู้ฝากเงินรายย่อยบางรายมีศักยภาพในการทำความเข้าใจ และเข้าถึงข้อมูลน้อยกว่าผู้ฝากเงินรายใหญ่ แต่หวังว่าทุกคนที่เป็นผู้ฝากเงิน โดยเฉพาะผู้ฝากเงินรายใหญ่ จะให้ความสำคัญเกี่ยวกับคุณภาพการบริหาร ความโปร่งใสการบริหารความเสี่ยงที่ดี การมีธรรมาภิบาลของธนาคารพาณิชย์หรือสถาบันผู้รับฝากเงินมากขึ้น

เมื่อฝ่ายลูกค้าให้ความสำคัญในเรื่องเหล่านี้ ฝ่ายผู้บริหารสถาบันการเงินต้องตื่นตัว เพื่อที่จะแสดงถึงการบริหารความเสี่ยงที่ดี ความโปร่งใส การเปิดเผยข้อมูล ซึ่งเป็นกลไกที่เข้ามาทำให้การสร้างเงื่อนไขข้อที่ 4 เข้มข้นมากขึ้น เมื่อเปรียบเทียบกับสภาวะเมื่อ 10 กว่าปีที่แล้วนับว่าดีขึ้น

นี่เป็นเหตุผลที่ผมได้ขอเวลาท่านในการพูดวันนี้ หากจะเปรียบเทียบสถาบันคุ้มครองเงินฝากเหมือนกับสถานีดับเพลิง การมีสถานีดับเพลิงใกล้หมู่บ้านของเรา ไม่ได้หมายความว่า เราตั้งเป้าหมายให้เกิดเพลิงไหม้ แล้วก็เอารถดับเพลิงไปดับเพลิง เป้าหมายสูงสุดคือทำอย่างไรไม่ให้เกิดเพลิงไหม้ใครก็ตามที่รับผิดชอบในจุดต่างๆ ต้องไม่ทำให้เกิดเพลิงไหม้

แต่ในความเป็นจริงไม่มีใครรับประกันได้ เพราะขึ้นอยู่กับเงื่อนไขต่างๆ ส่วนหนึ่งคือ ภาวะเศรษฐกิจ ส่วนหนึ่งคือความพลาดพลั้งในเรื่องต่างๆ แต่เมื่อเกิดความเจ็บป่วยขึ้นกับระบบสถาบันการเงิน ระดับความเจ็บป่วยนั้นแตกต่างกันไป ถ้ามีความเจ็บป่วยที่ประเทศชาติจะเอาตัวไม่รอดหนีไม่พ้นที่จะต้องระดมสรรพกำลังและเครื่องมือต่างๆ นอกเหนือจากสถาบันคุ้มครองเงินฝากเข้าช่วยเหลือให้ประเทศชาติรอดพ้น แต่ถ้าเป็นความเจ็บป่วยในระดับอื่น เพลิงไหม้เฉพาะจุด อย่าไปใช้ทรัพยากรมากเกินไป จนกระทั่งทำให้คนที่ต้องรับผิดชอบกลับไม่ต้องรับผิดชอบ แล้วโยนความรับผิดชอบไปให้ผู้อื่นซึ่งมิได้มีความเกี่ยวข้องในความเจ็บป่วยเหล่านั้น เช่น ผู้เสียภาษี เป็นต้น

เราสร้างเครื่องมือที่ดับเพลิงเฉพาะจุด แล้วให้ผู้ที่เกี่ยวข้อง เช่น เจ้าของบ้านระมัดระวังอย่างให้เกิดเพลิงไหม้ อย่าลามไปไหม้เพื่อนบ้านด้วย ขณะเดียวกันก็ต้องมีการสำรวจให้ตำรวจซึ่งเป็นผู้กำกับดูแล ถ้าผู้กำกับดูแลเกิดข้อสงสัยก็ให้เข้าแก้ไขปัญหาได้แต่เนิ่นๆ ไม่ปล่อยให้ลุกลาม ถ้าเราทำสิ่งเหล่านี้ได้ เราก็จะสร้างความเข้าใจให้เกิดขึ้นกับผู้มีเงินฝาก และเมื่อมีความเข้าใจแล้ว เราก็หวังว่าจะทำให้เกิดความมั่นใจ และเมื่อเกิดความมั่นใจแล้วก็เป็นฐานรองรับที่เข้มแข็ง ทำให้ระบบการเงินของประเทศซึ่งเป็นส่วนสำคัญที่จะทำงานให้เศรษฐกิจส่วนอื่นๆ ทำงานต่อไปได้อย่างมีประสิทธิภาพ และทำให้ประเทศชาติเจริญก้าวหน้าเติบโตต่อไป

ขอขอบคุณครับ

ที่มา: ธนาคารแห่งประเทศไทย