ไขข้อข้องใจเกี่ยวกับเงินสำรองระหว่างประเทศ

สายนโยบายการเงิน ธนาคารแห่งประเทศไทย

มิถุนายน 2555

มีคนสงสัยว่า ประเทศไทยมีเงินสำรองระหว่างประเทศถึง 180,000 ล้านดอลลาร์ สรอ.หรือประมาณ 5.4 ล้านล้านบาท ทำไมรัฐบาลไม่เอาเงินก้อนนี้บางส่วนไปลงทุนเพื่อปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ ไม่ว่าจะเป็นการสร้างถนนหนทาง รถไฟความเร็วสูงระหว่างจังหวัด ระบบรถไฟฟ้าในกรุงเทพฯ โครงการป้องกันน้ำท่วม ฯลฯ ซึ่งล้วนเป็นสิ่งที่ประชาชนต้องการและจำเป็นสำหรับการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ หากทำอย่างนั้นได้ รัฐบาลก็ไม่จำเป็นต้องกู้เงินหรือเก็บภาษีจากประชาชนเพิ่ม หนี้สาธารณะก็ไม่เพิ่มขึ้น และยังมีเงินเหลือไปชำระหนี้ภาครัฐที่มีอยู่ราว 4 ล้านล้านบาท ให้ลดลงหรือ หมดไป ประหยัดค่าดอกเบี้ย และไม่ต้องเป็นกังวลอีกต่อไปว่าอัตราส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีของไทยจะสูงขึ้นจนเป็นอันตรายต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจการเงินเหมือนอย่างที่หลายประเทศในยุโรปกำลังประสบปัญหาอยู่ในขณะนี้

นอกจากนี้ ยังมีคำถามอีกด้านหนึ่งเกี่ยวกับการบริหารเงินสำรองฯ ว่า ทำไมแบงก์ชาติ จึงไปลงทุนซื้อพันธบัตรรัฐบาลต่างประเทศได้ดอกเบี้ยต่ำๆ แต่รัฐบาลและเอกชนไทยกลับต้องไปกู้เงินดอลลาร์จากตลาดเสียดอกเบี้ยสูงกว่าเยอะ ทำไมไม่เอาเงินสำรองฯ ปล่อยกู้ให้กับรัฐบาลไทยหรือบริษัทไทยโดยตรง หรือไม่ก็เอาเงินไปลงทุนในสินทรัพย์อื่นที่ได้ผลตอบแทนสูงกว่าพันธบัตรบ้าง เช่นอสังหาริมทรัพย์ หรือหุ้นส่วนในบริษัทใหญ่ ๆ ในต่างประเทศ รวมตลอดไปถึงการลงทุนเชิงยุทธศาสตร์ เช่น ซื้อกิจการน้ำมันในต่างประเทศเพื่อความมั่นคงด้านพลังงาน เป็นต้น ทั้งหมดนี้เป็นการสั่งสมความ มั่งคั่งและเพิ่มรายได้ของประเทศสำหรับอนาคต

การไขข้อข้องใจเหล่านี้ คงต้องเริ่มจากข้อเท็จจริงก่อนว่า เงินสำรองฯ คืออะไร มีที่มาที่ไปอย่างไร มีไว้เพื่ออะไร และธนาคารกลางหรือแบงก์ชาติประเทศต่างๆ มีหลักในการบริหารเงินสำรองฯ อย่างไร

1. ที่มาที่ไปและหน้าที่ของเงินสำรองฯ

ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา ประเทศไทยส่งออกสินค้าและบริการมากกว่านำเข้า และยังมีชาวต่างชาตินำเงินเข้ามาลงทุนในประเทศไทยด้วย เงินตราต่างประเทศที่พ่อค้าผู้ส่งออกของไทยได้รับจากการขายของและเงินที่ต่างชาตินำเข้ามาลงทุนนั้น เวลาจะนำไปใช้จ่ายหรือลงทุนในประเทศไทยก็ต้องขายเพื่อแลกเป็นเงินบาทก่อน เมื่อปริมาณเงินดอลลาร์ที่คนต้องการขายมีมากกว่าความต้องการซื้อ เงินดอลลาร์จึงถูกกดดันให้อ่อนค่าลงหรือเงินบาทแข็งค่าขึ้น แบงก์ชาติก็เกรงว่าถ้าปล่อยให้ค่าเงินบาทเคลื่อนไหวตามกลไกตลาดเสรี ที่กำหนดโดยดีมานด์และซัพพลาย ค่าเงินบาทอาจจะวูบวาบและแข็งค่ามากไปเร็วไป จนภาคธุรกิจปรับตัวไม่ทันและกระทบเศรษฐกิจ จึงต้องแทรกแซงกลไกตลาดด้วยการซื้อดอลลาร์ส่วนเกินความต้องการของตลาดออกไปบ้าง เพื่อลดแรงกดดันที่จะทำให้เงินบาทแข็งค่าขึ้น เงินดอลลาร์ในมือแบงก์ชาติหรือเงินสำรองฯ จึงมีเพิ่มมากขึ้น

ในทางตรงข้าม ในกรณีที่ประเทศไทยขาดดุลการค้าหรือชาวต่างชาติเกิดความไม่เชื่อมั่น ไม่เอาเงินเข้ามาลงทุนแล้วยังถอนทุนออกไปอีก ความต้องการซื้อดอลลาร์ในตลาดก็จะมีมากกว่าความต้องการขาย ค่าเงินบาทจะตกลง จะตกมากน้อยแค่ไหนขึ้นอยู่กับขนาดของการขาดดุลการค้าและเงินทุนที่ไหลออก ในกรณีนี้ หากแบงก์ชาติเห็นว่า จำเป็นต้องขายดอลลาร์เพื่อพยุงค่าเงินบาทไม่ให้ตกลงฮวบฮาบจนถึงขั้นที่อาจทำลายความเชื่อมั่นและเป็นอันตรายต่อเศรษฐกิจ เงินสำรองฯ ก็จะลดลง

จะเห็นได้ว่า หน้าที่หลักของเงินสำรองฯ คือ เป็นเครื่องมือรักษาเสถียรภาพของค่าเงินบาท ใช้เป็นกันชนรองรับแรงกระแทกจากเงินทุนระหว่างประเทศซึ่งอาจไหลเข้าออกจำนวนมากอย่างฉับพลัน ดังนั้น เงินสำรองฯ จึงต้องมีไว้พร้อมที่จะให้ผู้ที่ต้องการใช้เงินตราต่างประเทศ สามารถเอาเงินบาทมาแลกเปลี่ยนเป็นเงินตราต่างประเทศนำออกไปได้โดยไม่กระเทือนอัตราแลกเปลี่ยนมากนัก ไม่ว่าจะเป็นความต้องการจากธุรกิจเอกชนของไทยเพื่อใช้ชำระหนี้ต่างประเทศหรือค่าสินค้านำเข้า หรือจากนักลงทุนต่างชาติที่ต้องการส่งกำไร หรือเงินลงทุนกลับประเทศของตน ฐานะเงินสำรองฯ ที่แข็งแกร่งจึงช่วยสร้างความเชื่อมั่น ดึงดูดให้นักลงทุนต่างชาติเข้ามาลงทุนในประเทศไทยได้อย่างมั่นใจ ทั้งการลงทุนในตลาดเงินตลาดทุน และการเข้ามาตั้งโรงงาน ตั้งฐานการผลิต ที่สร้างงานสร้างรายได้ให้กับคนไทย

ด้วยเหตุนี้แบงก์ชาติจึงนำเงินสำรองฯ ไปลงทุนในสกุลเงินและตราสารที่ซื้อง่ายขายคล่อง และมีความเสี่ยงต่ำ โดยส่วนใหญ่จะเป็นพันธบัตรรัฐบาลของเงินสกุลหลักๆ เช่น เงินดอลลาร์ สรอ. เงินยูโร เงินเยน รวมทั้ง ทองคำ โดยระยะหลังได้กระจายการลงทุนไปในสกุลเงินของภูมิภาค เช่น เงินหยวน เงินวอน เงินดอลลาร์ออสเตรเลีย เป็นต้น แต่ทั้งหมดนี้ ก็ต้องระมัดระวังดูแลให้มั่นใจว่าสกุลเงินและสินทรัพย์ที่ลงทุนนั้น มีความมั่นคงและสามารถซื้อง่ายขายคล่องพอสมควร เพราะถ้าไปลงทุนอะไรระยะยาวๆ เสี่ยงๆ ตัวอย่างเช่น อสังหาริมทรัพย์ เหมืองทอง บ่อน้ำมัน (ซึ่งอันที่จริงกฎหมายห้ามไม่ให้ลงทุนจำพวกนี้อยู่แล้ว) เวลามีความจำเป็นต้องใช้เงินขึ้นมา จะไม่สามารถขายและแปลงเป็นเงินสดได้ทันที หรือขายได้แต่ต้องขาดทุนมาก

2. แบงก์ชาติควรโอนงินสำรองฯ บางส่วนให้รัฐบาลนำไปใช้ลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานเพื่อพัฒนาประเทศ หรือไม่

นักวิชาการบางกลุ่มมีแนวคิดว่า ปัจจุบันเงินสำรองฯ มีจำนวนมากเกินพอสำหรับการรักษาเสถียรภาพทางการเงิน ควรให้รัฐบาลนำเงินสำรองฯ ส่วนหนึ่งไปใช้ลงทุนปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ เพราะเชื่อว่าการที่เงินสำรองฯ มีแหล่งที่มาส่วนใหญ่จากการเกินดุลการค้ากับต่างประเทศจึงเป็นเงินที่ประเทศทำมาหาได้และเก็บออมไว้ ดังนั้น รัฐบาลสามารถนำไปใช้ลงทุนพัฒนาประเทศได้โดยไม่มีปัญหา ไม่ต้องใช้เงินจากงบประมาณแผ่นดิน หรือเพิ่มภาระหนี้รัฐบาล

จริงอยู่ การเกินดุลบัญชีเดินสะพัด สะท้อนว่าเงินออมของประเทศสูงกว่าเงินลงทุน แต่เมื่อพิจารณารายละเอียดว่าภาคส่วนไหนในระบบเศรษฐกิจที่เป็นผู้ออม ก็จะพบว่าในส่วนของรัฐบาลมีเงินออม คือ เงินภาษีอากรที่จัดเก็บได้ และกำไรที่รัฐวิสาหกิจต่าง ๆ นำส่งให้รัฐบาล ซึ่งหลังจากหักรายจ่ายประจำและเงินลงทุนของรัฐบาลแล้ว ถ้าหากมีเหลือก็เป็นเงินออม ฝากเข้าบัญชีเงินคงคลังที่รัฐบาลถอนไปใช้ได้เวลาจำเป็น แต่ถ้าปีใดรัฐบาลมีรายจ่ายมากกว่ารายได้ และเงินออมมีไม่พอ รัฐบาลก็จำเป็นต้องกู้ยืมมาชดเชยเงินสดส่วนที่ขาดเหมือนๆ กับประชาชนหรือธุรกิจเอกชนทั่วไป ซึ่งในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา (2544 - 2553) ปรากฏว่า รัฐบาลขาดดุลเงินสด 6 ปี เกินดุล 4 ปี แต่เมื่อรวม 10 ปีแล้ว ขาดดุลเงินสดทั้งสิ้น 893,079 ล้านบาท สอดคล้องกับข้อมูลของสภาพัฒน์ฯ ที่ชี้ว่า การที่ประเทศไทยมีการออมมากกว่าการลงทุน นั้น ส่วนใหญ่เป็นการออมของเอกชน คือ ครัวเรือนและภาคธุรกิจ และอีกส่วนหนึ่งเป็นการออมของรัฐวิสาหกิจ

เงินสำรองระหว่างประเทศที่ได้มาจากการเกินดุลบัญชีเดินสะพัด จึงไม่ใช่เงินออมของรัฐบาลที่สามารถนำไปใช้จ่ายได้โดยไม่สร้างปัญหาต่อเศรษฐกิจ เพื่อให้เห็นภาพชัดขึ้น สมมุติว่า ถ้าประเทศไทยไม่มีการนำเข้าสินค้าเลย แล้วมีผู้ส่งออกหนึ่งรายส่งสินค้าไปขายต่างประเทศมูลค่า 10 ล้านดอลลาร์ ประเทศไทยก็จะมีดุลการค้าและดุลบัญชีเดินสะพัดเกินดุล 10 ล้านดอลลาร์ เมื่อผู้ส่งออกนำเงินดอลลาร์ไปแลกเป็นเงินบาทกับธนาคารพาณิชย์ที่อัตราแลกเปลี่ยน 30 บาทต่อดอลลาร์ ได้เงินบาทมา 300 ล้านบาท นำไปจ่ายค่าแรง ค่าวัตถุดิบ ค่าภาษีอากร ฯลฯ ส่วนที่เหลือนำไปฝากธนาคาร เท่ากับว่า เงินดอลลาร์ที่ผู้ส่งออกได้มาจากการขายสินค้านั้น แปลงสภาพเป็นเงินบาทอยู่ในมือผู้ส่งออกและหมุนเวียนอยู่ในระบบเศรษฐกิจการเงินของประเทศหมดแล้วทั้งจำนวน ส่วนเงินดอลลาร์ที่ธนาคารพาณิชย์ซื้อมาจากผู้ส่งออกและเป็นทรัพย์สินอยู่ในบัญชีของธนาคารพาณิชย์นั้น ไม่ได้แปลว่าธนาคารพาณิชย์มีกำไรหรือร่ำรวยขึ้น 10 ล้านดอลลาร์ เพราะธนาคารพาณิชย์ไม่ได้เงินมาเปล่า ๆ ต้องเอาเงินบาทที่ประชาชนฝากไว้ไปแลกกับผู้ส่งออก ในทำนองเดียวกัน เมื่อแบงก์ชาติซื้อเงินดอลลาร์ก้อนเดียวกันนี้จากธนาคารพาณิชย์ เงินสำรองระหว่างประเทศที่อยู่ในบัญชีแบงก์ชาติจะเพิ่มขึ้น 10 ล้านดอลลาร์ ก็ไม่ได้แปลว่า แบงก์ชาติมีกำไรหรือมีความมั่งคั่งเพิ่มขึ้น เพราะแบงก์ชาติเองต้องนำเงิน 300 ล้านบาท ไปแลกกับธนาคารพาณิชย์เช่นกัน ซึ่งเงินบาทจำนวนนี้คือหนี้สินของแบงก์ชาติ ดังนั้น ในบัญชีงบดุลของแบงก์ชาติ ด้านทรัพย์สินที่เป็นเงินดอลลาร์ (เงินสำรองระหว่างประเทศ) เพิ่มขึ้น 10 ล้านดอลลาร์และหนี้สินเงินบาทก็เพิ่มขึ้นจำนวนเท่ากันด้วยคือ 300 ล้านบาท

หากรัฐบาลสามารถนำเงินสำรองฯ ก้อนนี้ไปใช้ลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานได้โดยไม่ต้องหาเงินบาทมาซื้อหรือกู้ยืมใคร ก็เท่ากับว่า จากจุดเริ่มต้นรายได้ของผู้ส่งออก 10 ล้านดอลลาร์ ซึ่งผู้ส่งออกได้เงินบาท ไปเก็บออมและใช้จ่ายในระบบเศรษฐกิจแล้วทั้งจำนวน อยู่ดี ๆ ก็จะมีเม็ดเงินใหม่งอกขึ้นมาจำนวนเท่ากันให้รัฐบาลใช้จ่ายได้อีก ซึ่งเป็นเรื่องที่เป็นไปไม่ได้ การทำอย่างนั้น จะเป็นผลให้ทรัพย์สินของแบงก์ชาติหายไปในขณะที่หนี้สิน ยังมีเท่าเดิม ในทางบัญชีแปลว่า ส่วนทุนของแบงก์ชาติลดลงเท่ากับมูลค่าเงินสำรองฯ ที่รัฐบาลเอาออกไปใช้ แต่ในทางเศรษฐศาสตร์ มีผลเหมือนการบังคับให้แบงก์ชาติพิมพ์เงินให้รัฐบาลใช้จ่าย ตลาดและนักลงทุนต่างชาติจะสูญเสียความเชื่อมั่นต่อการบริหารจัดการเศรษฐกิจของประเทศ เพราะไม่มีวินัยการคลัง และแบงก์ชาติทำนโยบายการเงินไม่ได้ เพราะเมื่อต้องพิมพ์เงินให้รัฐบาลใช้จ่ายตามที่รัฐบาลต้องการ ก็ไม่มีทางควบคุมปริมาณเงิน หรืออัตราดอกเบี้ยให้อยู่ในระดับที่เหมาะสมกับเศรษฐกิจได้ ในที่สุดจะนำไปสู่ปัญหาเงินเฟ้อรุนแรง ข้าวของแพง แข่งขันสู้ต่างประเทศไม่ได้ เงินทุนไหลออก การลงทุนในประเทศหยุดชะงัก เศรษฐกิจตกต่ำ

การลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ เป็นเรื่องที่ทุก ๆ ฝ่ายเห็นพ้องต้องกันถึงประโยชน์และความจำเป็น เพราะจะช่วยเพิ่มศักยภาพของเศรษฐกิจไทยในระยะยาว แต่ไม่ควรนำเงินสำรองฯ ไปใช้เพื่อการนี้ เพราะไม่ใช่ครรลองที่สากลยอมรับ มีผลเสียต่อเสถียรภาพเศรษฐกิจและความน่าเชื่อถือของประเทศ (เท่าที่ทราบ มีเพียง 3 ประเทศในโลก ที่เคยทำอย่างนี้ คือ อาร์เจนตินา เวเนซุเอลา และเอกวาดอร์) แนวทางที่ถูกต้อง และตั้งอยู่ในกรอบของวินัยการเงินการคลัง คือ การใช้เงินงบประมาณแผ่นดินและการร่วมทุนกับภาคเอกชนในการลงทุนดังกล่าว ซึ่งฐานะการคลังของรัฐบาลเองก็ยังอยู่ในวิสัยที่จะทำได้ แม้หนี้ของรัฐบาลต้องเพิ่มสูงขึ้นบ้างในระยะสั้น แต่จะไม่เป็นอันตรายต่อเศรษฐกิจหรือความเชื่อมั่น เพราะการลงทุนที่เหมาะสมของรัฐบาลจะเพิ่มศักยภาพของเศรษฐกิจให้สามารถเจริญเติบโตในอัตราที่สูงขึ้นในระยะยาว รายได้ของภาคธุรกิจและประชาชนสูงขึ้น รัฐบาลก็จะสามารถจัดเก็บภาษีได้มากขึ้นตามไปด้วย สามารถชำระหนี้ที่เกิดขึ้นจากการลงทุนได้

3. ทำไมแบงก์ชาติไม่นำเงินสำรองฯ ปล่อยกู้ให้กับรัฐบาลหรือเอกชนไทยที่ต้องการกู้ดอลลาร์จากตลาดอยู่แล้ว เพื่อรัฐบาลและเอกชนไทยจะได้ประหยัดดอกเบี้ย และแบงก์ชาติเองก็จะได้ดอกเบี้ยสูงกว่าไปซื้อพันธบัตรรัฐบาลต่างประเทศด้วย

เนื่องจากเงินสำรองฯ มีไว้สำหรับพร้อมขายเพื่อดูแลเสถียรภาพของค่าเงินบาทเวลาที่มีความต้องการซื้อเงินตราต่างประเทศในตลาดจำนวนมากๆ ดังนั้น ในทางปฏิบัติแบงก์ชาติจึงนำเงินสำรองฯ ไปลงทุนในรูปแบบที่สามารถเรียกคืนหรือแปลงเป็นเงินสดได้รวดเร็ว ซึ่งตามหลักสากล หากนำไปให้กู้กับคนไทย ไม่ว่าจะเป็นรัฐบาล ธุรกิจเอกชน หรือสถาบันการเงิน จะถือว่าเงินจำนวนนั้นหมดสภาพความเป็นเงินสำรองฯ ไปโดยอัตโนมัติ เนื่องจากอาจไม่สามารถนำมาใช้ได้ทันท่วงที เพราะถ้าเกิดปัญ หาความไม่เชื่อมั่น มีเงินทุนไหลออกจากประเทศจำนวนมาก รัฐบาลและเอกชนไทยก็คงจะมีปัญหาขาดแคลนเงินตราต่างประเทศด้วย คงไม่อยู่ในฐานะที่จะคืนเงินกู้ดังกล่าวให้แบงก์ชาติเพื่อนำไปใช้ดูแลค่าเงินบาทได้

แต่เหตุผลพื้นฐานจริงๆ ที่แบงก์ชาตินำเงินสำรองฯ ไปปล่อยกู้ให้กับธุรกิจเอกชนไทยโดยตรงไม่ได้ คือ แบงก์ชาติเป็นธนาคารกลางของประเทศ ไม่มีวัตถุประสงค์แสวงหาผลกำไรเชิงธุรกิจ มีหน้าที่รักษาเสถียรภาพและความมั่นคงทางเศรษฐกิจการเงิน แบงก์ชาติจึงจะทำตัวเป็นคู่แข่งธนาคารพาณิชย์โดยให้กู้ยืมโดยตรงแก่เอกชนไม่ได้ และยังขัดแย้งกับหน้าที่ของการเป็นผู้กำกับดูแลธนาคารพาณิชย์ด้วย ดังนั้น กฎหมายจึงห้ามไม่ให้แบงก์ชาติรับฝากเงินหรือให้กู้ยืมแก่ประชาชนและธุรกิจเอกชนโดยตรงมาแต่ไหนแต่ไรแล้ว

อย่างไรก็ตาม ในฐานะธนาคารกลาง แบงก์ชาติให้กู้ยืมกับธนาคารพาณิชย์อยู่เป็นปกติ เพื่อดูแลระบบการเงินการธนาคารของประเทศให้ทำงานราบรื่น สามารถสนับสนุนภาคเศรษฐกิจจริงได้อย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งที่ผ่านมาแบงก์ชาติก็ได้ให้กู้ยืมเงินดอลลาร์จากเงินสำรองฯ แก่ธนาคารพาณิชย์ (ผ่านธุรกรรม swap) อย่างต่อเนื่อง เพื่อให้ระบบธนาคารพาณิชย์ไทยมีสภาพคล่องเพียงพอที่จะสนับสนุนธุรกิจไทยที่จำเป็นต้องพึ่งพาเงินกู้สกุลดอลลาร์ไปประกอบกิจการหรือลงทุนในต่างประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงที่วิกฤตการเงินโลกส่งผลให้สภาพคล่องเงินดอลลาร์ในตลาดโลกเหือดแห้งไป ยอดคงค้างเงินดอลลาร์ที่แบงก์ชาติให้กู้ยืมแก่ธนาคารพาณิชย์ผ่านธุรกรรม swap ณ สิ้นเดือนพฤษภาคม 2555 มีถึงประมาณกว่า 30,000 ล้านดอลลาร์ หรือเกือบ 1 ล้านล้านบาท

ส่วนประเด็นการให้แบงก์ชาติให้กู้ยืมเงินแก่รัฐบาลนั้น ค่อนข้างละเอียดอ่อน เพราะมีผลกระทบต่อการดำเนินนโยบายการเงินและการคลังของประเทศ ซึ่งโดยทั่วไป ธนาคารกลางส่วนใหญ่จะพยายามหลีกเลี่ยงไม่ทำ หรือทำก็จำกัดระยะเวลาสั้น ๆ เพราะไม่ต้องการสูญเสียวินัยการเงินการคลัง เนื่องจากรัฐบาลคงจะไม่ต้องกู้ยืมเงินจากตลาดในอัตราดอกเบี้ยตลาดอีกต่อไปถ้าสามารถขอให้ธนาคารกลางพิมพ์เงินมาซื้อพันธบัตรได้ตามต้องการ ซึ่งจะเป็นผลให้ธนาคารกลางควบคุมปริมาณเงินในระบบไม่ได้ นำไปสู่ปัญหาเงินเฟ้อในที่สุด ด้วยเหตุนี้ ในหลาย ๆ ประเทศ (เช่น สหรัฐอเมริกา ธนาคารกลางยุโรป ชิลี สิงคโปร์ อินโดนีเซีย ออสเตรเลีย เป็นต้น) กฎหมายธนาคารกลางถึงกับมีข้อกำหนดห้ามไม่ให้ธนาคารกลางซื้อพันธบัตรจากรัฐบาลโดยตรงเวลาที่ออกขายพันธบัตรใหม่ หรือให้ซื้อได้ก็แต่เฉพาะเพื่อวัตถุประสงค์ในการดำเนินนโยบายการเงินหรือการพัฒนาตลาดพันธบัตร สำหรับประเทศไทย พ.ร.บ. ธปท. ก็มีบทบัญญัติคล้ายคลึงกัน คือ อนุญาตให้แบงก์ชาติซื้อขายพันธบัตรรัฐบาลได้เฉพาะเพื่อการดำเนินนโยบายการเงิน หรืออีกนัยหนึ่ง เพื่อดูแลปริมาณเงินและอัตราดอกเบี้ยในตลาดให้อยู่ในระดับที่เหมาะสมเท่านั้น ไม่สามารถซื้อพันธบัตรเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณหรือเพื่อสนับสนุนการใช้จ่ายของรัฐบาล

4. เงินสำรองฯ ในปัจจุบันมีมากเกินพอ แบงก์ชาติควรเอาบางส่วนไปลงทุนในสินทรัพย์ต่างประเทศที่ให้ผลตอบแทนสูง ๆ หรือไม่

เงินสำรองฯ 180,000 ล้านดอลลาร์ สรอ.ที่อยู่ในมือแบงก์ชาติขณะนี้อาจดูเหมือนมาก แต่เราต้องดูด้วยว่าหนี้สินหรือภาระผูกพันที่ประเทศไทยมีต่อเจ้าหนี้หรือนักลงทุนต่างประเทศมีจำนวนเท่าไหร่ ก็เหมือนกับคนทั่วไป ที่จะดูแค่ว่าเขามีเงินฝากในธนาคาร มีบ้าน มีรถ มีเครื่องเพชร เท่านั้นไม่ได้ เพราะจริง ๆ แล้วเขาอาจจะกู้ยืมเงินคนอื่นมาซื้อ กรณีประเทศไทยก็เช่นกัน เงินสำรองฯ เป็นเพียงทรัพย์สินต่างประเทศที่อยู่ในมือแบงก์ชาติ เราต้องดูว่า เบ็ดเสร็จแล้วคนไทยทั้งประเทศมีทรัพย์สินต่างประเทศเท่าไร เทียบกับหนี้สินและภาระผูกพันต่างประเทศทั้งหมด ทั้งของรัฐบาล รัฐวิสาหกิจ แบงก์ชาติ สถาบันการเงิน บริษัทเอกชน ประชาชน ฯลฯ ซึ่งความจริง ณ สิ้นปี 2554 ประเทศไทยมีทรัพย์สินต่างประเทศของทุกภาคส่วนรวมกันทั้งสิ้น 301,331 ล้านดอลลาร์ ขณะที่มีหนี้สินหรือภาระผูกพันกับต่างประเทศ (เช่น เงินที่ต่างชาตินำเข้ามาลงทุนในประเทศไทย) จำนวน 323,403 ล้านดอลลาร์ หักกลบลบหนี้แล้ว ประเทศไทยยังมีหนี้สินต่างประเทศสุทธิอยู่ประมาณ 22,072 ล้านดอลลาร์ แสดงว่าเราอยู่ในฐานะลูกหนี้ที่เจ้าหนี้อาจจะเรียกคืนเมื่อไรก็ได้ อย่างไรก็ตาม หลายคนอาจเห็นว่า เจ้าหนี้และนักลงทุนต่างชาติคงไม่ได้จะเรียกเงินคืนหรือถอนทุนไปพรวดเดียวพร้อมกันหมด และถึงอย่างไรประเทศไทยก็ใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนลอยตัว แบงก์ชาติสามารถเลือกที่จะไม่ขายเงินดอลลาร์จากเงินสำรองฯ แล้วปล่อยให้ค่าเงินบาทตกลงไปก็ได้ ดังนั้น จึงมีเงินสำรองฯ ส่วนหนึ่ง ที่ยังไงก็คงไม่ต้องใช้ หรือเป็น “เงินเย็น” ที่สามารถนำไปลงทุนให้ผลตอบแทน สูง ๆ ได้

เรื่องนี้คงมี 3 ประเด็นหลัก ๆ ที่ควรไตร่ตรองอย่างรอบคอบ คือ (1) เงินสำรองฯ ส่วนที่เกินความจำเป็น หรือ “เงินเย็น” นั้น มีจำนวนเท่าไหร่ (2) เพื่อให้ได้ผลตอบแทนที่สูงขึ้น จะต้องลงทุนประเภทที่มีความเสี่ยงมากขึ้นเพียงใด และ (3) การลงทุนเหล่านั้นสอดคล้องกับบทบาทและพันธกิจของธนาคารกลางหรือไม่

ประเด็นแรก “เงินเย็น” จะเป็นเท่าไหร่ คงไม่มีใครรู้แน่ชัด ขึ้นอยู่กับสถานการณ์ แต่ที่แน่ ๆ คือ ในโลกทุกวันนี้ การเคลื่อนย้ายเงินทุนระหว่างประเทศอาจมีขนาดใหญ่และรวดเร็วมาก โดยเฉพาะในภาวะวิกฤต หรือขาดความเชื่อมั่นรุนแรง ขณะนี้ เงินสำรองฯ ทั้งหมดในมือแบงก์ชาติมี 1 แสน 8 หมื่นล้านดอลลาร์ ต้องเก็บไว้ตามกฎหมายทุนสำรองเงินตราเพื่อหนุนหลังธนบัตร และอื่นๆ ประมาณ 7 หมื่นล้านดอลลาร์ จึงเหลือเงินสำรองฯ ที่ใช้ได้จริง 1 แสน 1 หมื่นล้านดอลลาร์ หรือประมาณ 34% ของหนี้สินและภาระผูกพันที่คนไทยมีกับต่างประเทศทั้งหมด 3 แสน 2 หมื่นล้านดอลลาร์ นี่ยังไม่รวมเงินบาทที่คนไทยเองก็สามารถขนไปซื้อเงินดอลลาร์ในตลาดเพื่อนำไปฝากต่างประเทศในกรณีที่สูญเสียความเชื่อมั่นในค่าเงินบาทโดยสิ้นเชิง อย่างไรก็ตาม นั่นคือภาวะวิกฤตซึ่งโอกาสเกิดอาจมีไม่มากนัก ดังนั้น ในภาวะปกติแบงก์ชาติจึงมีลู่ทางขยายประเภทสินทรัพย์ที่ลงทุนให้หลากหลายขึ้นได้ส่วนหนึ่ง

ประเด็นที่สอง กรอบการบริหารเงินสำรองฯ ของธนาคารกลางโดยทั่วไป นั้น มีเป้าหมายการลงทุน 3 ข้อ เรียงตามลำดับความสำคัญจากมากไปน้อย คือ (1) มีความมั่นคงปลอดภัย (2) ซื้อง่ายขายคล่อง (3) ได้อัตราผลตอบแทนที่เหมาะสม ธนาคารกลางแต่ละประเทศอาจให้น้ำหนักความสำคัญของแต่ละข้อมากน้อยต่างกัน ถ้าอยากได้ผลตอบแทนสูงๆ ก็ต้องยอมรับความเสี่ยงที่สูงรวมทั้งโอกาสที่อาจต้องขาดทุนสูงขึ้นด้วย หากดูบรรทัดฐานสากลว่าควรลงทุนอะไรบ้าง ตามข้อมูลที่ IMF รวบรวมไว้ เงินสำรองฯ ของทุกประเทศในโลกรวมกันเมื่อปลายปีก่อนมีมูลค่าทั้งสิ้น 12.5 ล้านล้านดอลลาร์ เงินสำรองฯ ส่วนที่มีข้อมูลละเอียด ปรากฏว่า ประมาณ 62% ยังเป็นการลงทุนในสกุลเงินดอลลลาร์ สรอ. 26% ลงทุนในสกุลยูโร และ 4% ลงทุนในสกุลเยนญี่ปุ่น สำหรับประเภทของตราสารที่ลงทุนนั้น เท่าที่ทราบ

ส่วนใหญ่ยังเป็นการลงทุนในพันธบัตรรัฐบาล แต่เน้นการขยายการลงทุนไปยังประเทศอื่น ๆ มากขึ้น มีการลงทุนในตราสารหนี้เอกชนบ้างแต่ไม่มาก ส่วนการลงทุนในหุ้นมีน้อยมาก สำหรับประเทศไทย ในช่วงที่ผ่านมาแบงก์ชาติเองก็ได้กระจายการลงทุนไปสกุลเงินหลากหลายขึ้น รวมทั้ง สกุลเงินของตลาดเกิดใหม่ (เช่น เงินหยวนของจีน) ที่ให้ผลตอบแทนสูงขึ้น กฎหมายแบงก์ชาติที่แก้ไขในปี 2551 ได้อนุญาตให้แบงก์ชาตินำเงินสำรองฯ ไปลงทุนในตราสารหนี้ที่ออกโดยบริษัทชั้นดีในต่างประเทศได้อีกด้วย ซึ่งจะเป็นก้าวต่อไป ซึ่งต้องใช้ความระมัดระวังและดำเนินการเมื่อมีความพร้อมในการบริหารจัดการความเสี่ยง

ประเด็นที่สาม การที่กฎหมายใหม่ยังไม่อนุญาตให้แบงก์ชาตินำเงินสำรองฯ ไปลงทุนในหุ้นสามัญหรือทรัพย์สินที่เสี่ยงมาก ๆ อย่างอื่น อาทิ อสังหาริมทรัพย์ บ่อน้ำมัน เหมืองแร่ สัมปทานในโครงสร้างพื้นฐาน ฯลฯ นั้น นอกจากจะเป็นเพราะการลงทุนเหล่านี้ไม่สอดคล้องกับคุณสมบัติของเงินสำรองฯ ตามมาตรฐานสากลแล้ว ยังไม่สอดคล้องกับพันธกิจหลักของธนาคารกลางที่ไม่มุ่งทำธุรกิจเชิงพาณิชย์ ซึ่งมีโอกาสขัดแย้งกับเป้าหมายหลักของธนาคารกลาง ดังนั้น กฎหมายจึงห้ามไม่ให้แบงก์ชาติประกอบการค้าหรือมีส่วนได้เสียโดยตรงในกิจการพาณิชย์หรืออุตสาหกรรม มาตั้งแต่เริ่มก่อตั้งแบงก์ชาติเมื่อ 70 ปีมาแล้ว

5. ทำไมไม่ตั้งกองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติ (Sovereign Wealth Fund หรือ SWF) เพื่อนำเงินสำรองฯ ไปลงทุนในทรัพย์สินที่แบงก์ชาติลงทุนเองไม่ได้

หากรัฐบาลต้องการจัดตั้งกองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติด้วยเงินสำรองฯ ก็จำเป็นที่จะต้องจัดสรรงบประมาณแผ่นดิน หรือออกพันธบัตรเพื่อกู้เงินจากประชาชน แล้วนำไปซื้อเงินสำรองฯ จากแบงก์ชาติ หรือจะออกพันธบัตรไปแลกเงินสำรองฯ โดยตรงก็อาจทำได้ แต่ถ้าใช้ช่องทางปกติได้ก็น่าจะเป็นแนวทางที่ดีที่สุด คือ ซื้อเงินดอลลาร์จากตลาดเงินตราต่างประเทศโดยตรง ซึ่งถ้าจะมีผลทำให้เงินบาทอ่อนค่ามากเกินควร แบงก์ชาติก็สามารถขายเงินดอลลาร์จากเงินสำรองฯ เข้าไปในตลาดได้ การทำอย่างนี้สำคัญมากสำหรับการรักษาวินัยทางการเงินการคลังของประเทศ เป็นการแบ่งแยกบทบาทที่ชัดเจนระหว่างนโยบายการเงินและนโยบายการคลัง

การตั้งกองทุน SWF นั้น ต้องตระหนักว่า การลงทุนทุกอย่างที่ให้ผลตอบแทนสูงๆ ย่อมมาพร้อมกับความเสี่ยงที่สูงด้วย ยิ่งต้องการผลตอบแทนสูงมากเท่าไหร่โอกาสที่จะเสียหายขาดทุนก็ยิ่งมีมากเท่านั้น ดังนั้น ถ้าหากรัฐบาลมีบุคลากรที่มีความสามารถ และระบบการบริหารความเสี่ยงที่รัดกุมเหมาะสม มีกระบวนการตัดสินใจลงทุนที่รวดเร็วทันการณ์ และมีแผนยุทธศาสตร์การลงทุนของชาติเพื่อผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจในระยะยาวที่เห็นชัดเจนเป็นรูปธรรม ทุกฝ่ายก็คงสนับสนุนแนวคิดดังกล่าว แม้บางคนอาจตั้งคำถามในใจว่า การเข้าไปเป็นเจ้าของกิจการในต่างประเทศโดยตรงนั้น เป็นบทบาทหน้าที่ที่พึงควรของรัฐบาลหรือไม่ มีขอบเขตแค่ไหนจึงจะเหมาะสม และการลงทุนที่มีความเสี่ยงสูงๆ ในต่างประเทศนั้น ภาครัฐหรือภาคเอกชนมีความสามารถทำได้อย่างมีประสิทธิภาพมากกว่ากัน

ที่มา: ธนาคารแห่งประเทศไทย