FOCUSED AND QUICK (FAQ) Issue 60
ผลกระทบของน้ำท่วมต่อเศรษฐกิจและศักยภาพการผลิต
สุรัช แทนบุญ และทศพล อภัยทาน
แม้เศรษฐกิจมีแนวโน้มที่จะหดตัวค่อนข้างมากในระยะสั้นจากเหตุอุทกภัย แต่ศักยภาพการผลิตก็ปรับลดลงมาด้วยชั่วคราว อันเป็นผลจากปัจจัยการผลิต โดยเฉพาะเครื่องจักรและโรงงานได้รับความเสียหายและต้องใช้เวลาในการฟื้นฟู ทั้งนี้ บทความนี้พบว่าการหดตัวของกิจกรรมทางเศรษฐกิจจะเกิดขึ้นมากกว่าการลดลงของระดับศักยภาพการผลิต ก่อให้เกิดช่องว่างการผลิตซึ่งจะส่งผลลดแรงกดดันทางด้านราคา แต่ช่องว่างการผลิตนี้ไม่ได้ถึงกับเปิดออกกว้างมากเกินความคาดหมาย ประกอบกับแนวโน้มของการฟื้นตัวที่คาดว่าจะเป็นไปได้อย่างรวดเร็ว แรงกดดันด้านราคาที่มาจากอุปสงค์ในระยะต่อไปจึงลดลงบ้างแต่ไม่มาก
อุทกภัยครั้งใหญ่ในปี 2554 ส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจไทยในหลายมิติ แม้ว่าเหตุการณ์จะได้คลี่คลายลงตามลำดับแต่การฟื้นฟูจะต้องใช้เวลาระยะหนึ่ง ส้าหรับในระยะสั้น นโยบายเศรษฐกิจ มหภาคจะต้องถูกใช้เพื่อเป็นเครื่องมือในการนำพาเศรษฐกิจกลับคืนสู่ภาวะปกติ คำถามสำคัญก็คือ เราจะต้องประเมินผลกระทบของอุทกภัยต่อเศรษฐกิจโดยรวมในด้านใดบ้าง เพื่อจะนำไปสู่การใช้นโยบายเศรษฐกิจมหภาคที่สอดคล้องกับภาวการณ์
ในขณะที่ภาคการคลังจะเน้นไปที่การใช้จ่ายงบประมาณเพื่อการบูรณะซ่อมแซมและชดเชยความเสียหายให้กับผู้ได้รับผลกระทบ ในส่วนของนโยบายการเงินนั้น การพิจารณาเพียงแค่ว่าเศรษฐกิจหดตัวลงไปมากแค่ไหนนั้นอาจไม่เพียงพอต่อการก้าหนดนโยบาย
การดำเนินนโยบายการเงินเพื่อรักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจไม่ได้หมายถึงการดูแลเศรษฐกิจไม่ให้ขยายตัวในอัตราที่สูงไปหรือต่ำไปดังที่เข้าใจในหลายโอกาส แต่หมายถึงการช่วยให้เศรษฐกิจขยายตัวตามศักยภาพ ซึ่งหมายถึงระดับการผลิตที่ระบบเศรษฐกิจสามารถผลิตได้โดยไม่สร้างแรงกดดันต่อเงินเฟ้อ การพิจารณาถึงระดับศักยภาพการผลิตจึงถือเป็นเรื่องสำคัญมากสำหรับการดำเนินนโยบายการเงินภายใต้กรอบเป้าหมายเงินเฟ้อกล่าวโดยสรุป ทั้งระดับกิจกรรมทางเศรษฐกิจและระดับศักยภาพการผลิต ล้วนเป็นปัจจัยที่ส่งแรงกดดันต่อเงินเฟ้อและกระทบต่อเสถียรภาพทางด้านราคา อันถือเป็นเป้าหมายหลักของนโยบายการเงิน
บทความนี้จะทำการวิเคราะห์ผลของอุทกภัยที่กระทบต่อภาคการผลิต พร้อมทั้งนำเสนอแนวคิดเกี่ยวกับระดับศักยภาพการผลิต ช่องว่างการผลิต (output gap) และผลกระทบที่เกิดขึ้น
เศรษฐกิจไทยมีแนวโน้มที่จะหดตัวค่อนข้างมากในไตรมาสสุดท้ายของปี 2554 สะท้อนจากประมาณการอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจโดยหน่วยงานวิจัยต่างๆ ณ สัปดาห์สุดท้ายของเดือนพฤศจิกายนที่ชี้ว่า การคาดการณ์อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจของปี 2554 เทียบกับปีก่อนหน้าอยู่ระหว่างร้อยละ 1.0 ถึงร้อยละ 2.4 โดยมีค่ามัธยฐาน (median) ที่ร้อยละ 1.8 ทั้งนี้ ค่าเฉลี่ยของอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจอยู่ที่ร้อยละ 4.4 ในช่วงกว่า 10 ปีที่ผ่านมา (ปี 2543-53)
อย่างไรก็ตาม เศรษฐกิจมีแนวโน้มที่จะฟื้นตัวอย่างรวดเร็ว จากการประเมินข้อมูลที่ได้จากการ ประเมินข้อมูลที่ได้จากการสำรวจผู้ประกอบการส่วนใหญ่ ภาคธุรกิจคาดการณ์ว่าจะใช้เวลาไม่เกิน 6 เดือนที่การผลิตจะฟื้นตัวกลับสู่ภาวะปกติ โดยธุรกิจจะพยายามทุกวิถีทาง ไม่ว่าจะย้ายแรงงานและเครื่องจักรไปผลิตที่อื่นชั่วคราวหรือจัดหาวัตถุดิบจากทั้งในและต่างประเทศ เพื่อรองรับความต้องการจากภาคครัวเรือนและภาคธุรกิจที่ยังคงมีอยู่ อาทิ ในส่วนของผู้ผลิตอุตสาหกรรม ยานยนต์ซึ่งจะเป็นอุตสาหกรรมแรกที่ฟื้นตัวได้เต็มที่ก่อนนั้น สามารถสรุปแผนของของการฟื้นตัวได้ ซึ่งเป็นไปในลักษณะเดียวกันกับอุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์และเซมิคอนดักเตอร์ที่ประเมินว่าจะกลับมาผลิตได้ตามปกติภายในต้นมกราคม ขณะที่อุตสาหกรรมฮาร์ดดิสก์ไดรฟ์จะเป็นอุตสาหกรรมที่ฟื้นตัวได้ช้าสุดเนื่องจากทั้งผู้ผลิตและผู้ผลิตชิ้นส่วนรายใหญ่ของโลกตั้งอยู่ในประเทศไทย ทำให้การจัดหาวัตถุดิบจากแหล่งผลิตอื่นเป็นไปได้ยาก โดยสรุปแล้วผู้ประกอบการส่วนใหญ่เชื่อว่าภาคการผลิตจะกลับคืนสู่ปกติและจะได้รับคำสั่งซื้อตามเดิมภายในปลายไตรมาสที่ 2 ปี 2555 *(1)
จากข้อมูลดังกล่าวจะเห็นแนวโน้มได้ว่า ผลกระทบจากอุทกภัยครั้งนี้แม้จะสร้างความสูญเสียแก่ผลิตภัณฑ์มวลรวมของประเทศค่อนข้างมาก แต่การฟื้นตัวจะเป็นไปได้อย่างรวดเร็ว โดยบทความนี้ประเมินว่าอุทกภัยจะทำให้ผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ ณ ราคาปัจจุบัน (nominal GDP) สูญเสียไป 2.3 แสนล้านบาท โดยมีผลมากในไตรมาสที่ 4 ของปี 2554 และน้อยลงในไตรมาสที่ 1 ของปี 2555 รวมทั้งสิ้นคิดเป็นร้อยละ 2.1 ของ nominal GDP โดยเศรษฐกิจจะกลับเข้าสู่แนวโน้มของการขยายตัวก่อนน้ำท่วมได้ในไตรมาสที่ 2 ของปี 2555
แม้เราจะสามารถประเมินความเสียหายที่จะเกิดขึ้นกับผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศได้ดังการวิเคราะห์ในส่วนที่ 1 แต่ทั้งหมดนั้นยังไม่เพียงพอต่อการก้าหนดนโยบายที่เหมาะสม ดังนั้น ส่วนที่ 2 นี้จะอธิบายแนวคิดของระดับศักยภาพการผลิต ช่องว่างการผลิต และนัยที่มีต่อแรงกดดันทางด้านเงินเฟ้อ
ในระบบเศรษฐกิจโดยทั่วไป การผลิตของทั้งระบบย่อมขึ้นอยู่กับปัจจัยอุปสงค์และอุปทาน หากผลผลิตที่เกิดขึ้นจริงสูงกว่าผลผลิตตามศักยภาพ การใช้ทรัพยากรในกระบวนการผลิตจะเริ่มตึงตัว (เช่น ลูกจ้างต้องทำงานล่วงเวลา เครื่องจักรต้องทำงานเกินกำลังการผลิต) ท้าให้ต้นทุนการผลิตปรับสูงขึ้นและสร้างแรงกดดันต่อเงินเฟ้อในที่สุด กล่าวได้ว่า เศรษฐกิจมีอุปสงค์ส่วนเกิน (excess demand) และเราเรียกส่วนต่างระหว่างผลผลิตที่เกิดขึ้นจริงกับศักยภาพเศรษฐกิจนี้ว่า ช่องว่างการผลิต ซึ่งจะมีค่าเป็นบวกในกรณีที่มี excess demand ในทางกลับกัน หากระดับผลผลิตที่เกิดขึ้นจริงต้ากว่าระดับศักยภาพ ช่องว่างการผลิตจะมีค่าเป็นลบ กล่าวคือ มีปัจจัยการผลิตเหลือใช้ (economic slack) นั่นเอง แรงกดดันต่อภาวะเงินเฟ้อในกรณีนี้จะผ่อนคลายลงเนื่องจากไม่มีการแย่งกันใช้ปัจจัยการผลิต โดยสรุปแล้วจะเห็นได้ว่าในภาวะปกติ การดูแลให้เศรษฐกิจขยายตัวตามศักยภาพจะสอดคล้องกับหน้าที่สำคัญของนโยบายการเงินคือการรักษาเสถียรภาพด้านราคานั่นเอง
อย่างไรก็ตาม ในภาวะที่เศรษฐกิจประสบกับวิกฤต ภัยพิบัติ หรือเหตุการณ์ที่ทำให้ศักยภาพการผลิตเปลี่ยนไป เช่นการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างของระบบเศรษฐกิจการเงิน การดำเนินนโยบายการเงินจะมีความท้าทายมากขึ้นเนื่องจากความซับซ้อนในการประเมินศักยภาพการผลิต ภาพที่ 4 แสดงกรณีที่ปัจจัยเชิงลบทำให้กิจกรรมทางเศรษฐกิจ (เส้นหนาสีแดง) ลดลงอย่างมาก โดยศักยภาพการผลิต (เส้นบางสีฟ้า) อาจเปลี่ยนแปลงได้ดังกรณีต่างๆ ดังนี้
กรณีที่ 1 ศักยภาพการผลิตไม่เปลี่ยนแปลงหรือเปลี่ยนแปลงน้อยมาก ภาวะเช่นนี้ถือว่าความสามารถของภาคการผลิตไม่ได้รับผลกระทบใดๆ แต่อุปสงค์ลดลงอย่างรุนแรง ตัวอย่างเช่น การที่อุปสงค์จากต่างประเทศลดลงอย่างกะทันหันดังในกรณีวิกฤตเศรษฐกิจโลกปี 2551-52 ที่ทำให้ความต้องการสินค้าส่งออกของไทยหายไป แต่พื้นฐานเศรษฐกิจไทยไม่ได้เสียหายอย่างมีนัยสำคัญ เช่น ไม่มีการเลิกจ้างจนส่งผลให้การว่างงานอยู่ในระดับสูงอย่างถาวร กรณีนี้ช่องว่างการผลิตจะเปิดออกค่อนข้างกว้าง และส่งผลให้แรงกดดันเงินเฟ้อที่มาจากอุปสงค์ลดลงมากด้วยเช่นกัน
กรณีที่ 2 กิจกรรมทางเศรษฐกิจและระดับศักยภาพการผลิตโน้มต่ำลงทั้งคู่ โดยกิจกรรมทางเศรษฐกิจลดลงมากกว่า กรณีเช่นนี้เกิดขึ้นเมื่อภัยพิบัติส่งผลกระทบต่อความสามารถในการผลิตด้วย แต่ไม่มากเท่ากับการผลิตจริงที่ลดลง ผลในกรณีคือช่องว่างการผลิตจะเปิดกว้างขึ้นแต่ไม่มาก จึงทำให้แรงกดดันเงินเฟ้อด้านอุปสงค์ลดลงบ้างแต่ไม่มากเท่ากรณีที่ 1
กรณีที่ 3 กิจกรรมทางเศรษฐกิจและระดับศักยภาพการผลิตลดต่ำลงโดยระดับศักยภาพการผลิตลดลงมากกว่า กรณีเช่นนี้จะต้องเป็นวิกฤตที่สร้างความเสียหายแก่ปัจจัยการผลิตอย่างร้ายแรงถึงในระดับโครงสร้างหรือเทคโนโลยีการผลิต ในขณะที่อุปสงค์ไม่ได้ลดลงมาก ช่องว่างการผลิตจะกลับกลายเป็นบวกต่างจากกรณีที่ 1 และ 2 ซึ่งโอกาสที่จะเกิดกรณีนี้มีน้อยมาก เพราะโดยปกติแล้วระดับศักยภาพการผลิตจะไม่ผันผวนมากเท่ากับระดับกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นจริง
คำถามสำคัญถัดไปคือ อุทกภัยจะทำให้ศักยภาพการผลิตของไทยในระยะสั้นเปลี่ยนไปดังเช่นในกรณีใดดังที่ได้วิเคราะห์ในส่วนที่ 2 ซึ่งเมื่อพิจารณาพร้อมกับข้อสรุปจากส่วนที่ 1 ที่กิจกรรมเศรษฐกิจจะหายไปร้อยละ 2.1 ของ nominal GDP ข้อมูลทั้งคู่จะมีนัยต่อช่องว่างการผลิตว่าจะเปลี่ยนแปลงอย่างไร อันจะส่งผลต่อแรงกดดันเงินเฟ้อต่อไป
ทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์โดยมากมักนิยามให้ผลผลิตตามศักยภาพขึ้นอยู่กับปัจจัยการผลิตซึ่งจำแนกเป็น 3 ประเภทได้แก่ แรงงาน ทุน และเทคโนโลยีจะเปลี่ยนแรงงานและทุนให้เป็นผลผลิต โดยในระยะสั้นอุทกภัยจะท้าให้ศักยภาพลดลงสอดคล้องกับปัจจัยการผลิตที่ลดลงมากที่สุด ไม่ว่า จะเป็นแรงงานที่หายไป โรงงานและเครื่องจักรที่เสียหายหรือไม่สามารถเปิดทำงานชั่วคราว อย่างไรก็ดี หลังจากที่อุทกภัยยุติลง ปัจจัยการผลิตต่างๆ จะสามารถกลับเข้าสู่กระบวนการผลิตได้ในระยะยาว เช่น ในนิคมอุตสาหกรรมหลายแห่งที่หลังจากสูบน้ำออกจนเข้าสู่ภาวะปกติแล้ว ผู้ประกอบการและลูกจ้างสามารถทยอยเข้าพื้นที่เพื่อฟื้นฟูโรงงานและเดินเครื่องผลิต
กล่าวได้ว่า ในกรณีภัยพิบัติธรรมชาติโดยทั่วไปจะไม่มีการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างเศรษฐกิจอย่างมีนัยสำคัญ อาทิ ไม่มีการเลิกจ้างเป็นจำนวนมากที่จะน้าไปสู่การว่างงานเชิงโครงสร้าง (structural unemployment) หรือไม่มีการชะลอลงของการสะสมทุน ในทางตรงข้ามการลงทุนกลับต้องมีต่อเนื่องเพื่อทดแทนเครื่องมือเครื่องจักรที่เสียหาย ดังนั้น หลังจากที่ภัยพิบัติธรรมชาติสิ้นสุดลงศักยภาพการผลิตจะสามารถกลับเข้าสู่แนวโน้มเดิมได้ในระยะยาว*(2)
ในการประเมินว่าศักยภาพการผลิตของไทยจะหายไปเท่าไหร่จากน้ำท่วมสามารถพิจารณาจากความเสียหายของปัจจัยทุน (capital) เป็นหลักเนื่องจากในกรณีของน้ำท่วมนั้นปัจจัยการผลิตที่เป็นข้อจำกัดมากที่สุดคือเครื่องจักรและโรงงานที่ได้รับความเสียหาย (ลูกจ้างส่วนใหญ่สามารถเข้าท้างานได้ทันทีที่น้ำลด) ทั้งนี้ ประมาณการความสูญเสียที่ประเมินไว้ของปัจจัยทุนทั้งที่เป็นเครื่องจักร โรงงานและอื่นๆ อยู่ที่ร้อยละ 3 ของสต็อกทุนของประเทศซึ่งปัจจัยทุนที่หายไปเมื่อเทียบกับสต็อกทุนจะมีมากในไตรมาสที่ 4 ปี 2554 และจะน้อยลงในไตรมาสที่ 1 ปี 2555 ตามการฟื้นฟูเครื่องจักรและโรงงานที่เกิดขึ้นต่อเนื่อง โดยปัจจัยทุนจะกลับสู่แนวโน้มเดิมได้ในไตรมาสที่ 2 ของปี 2555
ภาพรวมของแนวโน้มเศรษฐกิจในระยะ 8 ไตรมาสข้างหน้าสามารถคำนวณได้ผ่านแบบจ้าลองเศรษฐกิจ*(4) ที่ได้รวมความสูญเสียของปัจจัยทุนข้างต้นซึ่งจะมีผลต่อศักยภาพการผลิต และได้รวมความสูญเสียต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศที่ได้ประเมินไว้
ผลจากแบบจ้าลองชี้ว่า อุทกภัยส่งผลกระทบต่อกิจกรรมทางเศรษฐกิจมากกว่าระดับศักยภาพ กล่าวคือเศรษฐกิจจะหดตัวมากกว่าศักยภาพการผลิตที่ได้รับผลกระทบบ้าง ซึ่งตรงกับกรณีที่ 2 ที่ได้กล่าวไว้ข้างต้น โดยระดับศักยภาพการผลิตและการผลิตจริงมีการหดตัวประมาณร้อยละ 2.5 และร้อยละ 5 ตามลำดับเมื่อเปรียบเทียบกับแนวโน้มเดิมของเศรษฐกิจที่ไม่ได้รับผลกระทบจากเหตุอุทกภัย หรือกล่าวได้ว่ามีช่องว่างการผลิตเปิดอยู่ประมาณร้อยละ 2.5
ทั้งนี้ หากเทียบกับวิกฤตเศรษฐกิจช่วงปี 2551-52 จะเห็นข้อแตกต่างที่สำคัญคือ วิกฤตเศรษฐกิจในครั้งนั้นแทบจะไม่กระทบระดับศักยภาพของการผลิตของไทย แต่เกิดจากปัจจัยภายนอกซึ่งก็คืออุปสงค์จากต่างประเทศเป็นส่วนใหญ่ จึงเห็นได้ว่าช่องว่างการผลิตเปิดกว้างออกมากถึงประมาณร้อยละ 7 เปรียบเทียบขนาดของช่องว่างการผลิตในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจปี 2551-52 และภัยพิบัติน้าท่วมปี 2554
เหตุการณ์อุทกภัยครั้งนี้ นอกจากจะส่งผลกระทบต่อกิจกรรมทางเศรษฐกิจแล้ว ยังส่งผลต่อศักยภาพการผลิตในระยะสั้นอีกด้วย เนื่องจากปัจจัยการผลิตที่เป็นปัจจัยทุน เช่น เครื่องจักรและโรงงานบางส่วนได้สูญเสียไปกับภัยพิบัติ อย่างไรก็ตาม ข้อมูลจากภาคธุรกิจชี้ว่า ความเสียหายที่เกิดกับความสามารถในการผลิตของประเทศมีแนวโน้มที่จะฟื้นตัวได้อย่างรวดเร็วในอีก 1-2 ไตรมาสข้างหน้า
แม้เศรษฐกิจหดตัวค่อนข้างมาก แต่การที่ระดับศักยภาพการผลิตปรับลดลงมาด้วยทำให้ช่องว่างการผลิตที่เกิดขึ้นไม่กว้างนัก ซึ่งจะส่งผลลดแรงกดดันเงินเฟ้อด้านอุปสงค์ลงบ้าง แต่ไม่มากเท่าวิกฤตเศรษฐกิจการเงินที่ผ่านมา
บทความนี้สำเร็จลุล่วงไปได้ด้วยดีเพราะความช่วยเหลือและคำแนะนำจากคุณปฤษันต์ จันทน์หอม คุณรุ่ง มัลลิกะมาส และคุณณัฐิกานต์ วรสง่าศิลป์ผู้เขียนขอขอบพระคุณเป็นอย่างสูงมา ณ ที่นี้
*(1) วรางคณา อิ่มอุดม (2554), "การฟื้นตัวของธุรกิจ: ข้อมูลสำคัญจากภาคสนาม" กรุงเทพธุรกิจ 13 ธันวาคม 2554
*(2) กรณีภัยพิบัติธรรมชาติต่างจากกรณีของวิกฤตเศรษฐกิจที่เกี่ยวข้องกับภาคการเงินการธนาคารที่ศักยภาพเศรษฐกิจมีความเสี่ยงที่จะสูญเสียเป็นการถาวรและไม่กลับเข้าสู่แนวโน้มเดิม ในวิกฤตเศรษฐกิจการเงิน การสะสมทุนจะเป็นไปด้วยความยากลำบาก เนื่องจากสถาบันการเงินมีความลังเลที่จะปล่อยสินเชื่อเพราะฐานะการเงินของผู้กู้ที่เต็มไปด้วยหนี้ รวมถึงการเลิกจ้างเป็นวงกว้างเนื่องจากสถาบันการเงินและบริษัทจำนวนมากถูกปิด ดังเช่นในกรณีในกรณีวิกฤตเศรษฐกิจสหรัฐฯ ปี 2551-52 ที่อัตราการว่างงานทรงตัวอยู่ในระดับสูงต่อเนื่อง หรือกรณีวิกฤตเศรษฐกิจการเงินของไทยปี 2540 ที่การลงทุนอยู่ในระดับต่ำเรื่อยมา ส่งผลให้ผลผลิตตามศักยภาพไม่กลับเข้าสู่แนวโน้มก่อนวิกฤต
*(3) กระทรวงอุตสาหกรรมได้ประเมินความเสียหายที่เกิดขึ้นกับเครื่องจักรไว้ประมาณ 480 พันล้านบาท ซึ่งคิดเป็นร้อยละ 1.5 ของ capital stock ของประเทศที่มีอยู่ประมาณ 30 ล้านล้านบาท สำหรับงานศึกษานี้ได้มีสมมติฐานเพิ่มเติมเกี่ยวกับความเสียหายที่เกิดกับปัจจัยทุนนอกเหนือจากเครื่องจักร เช่น โรงงาน สาธารณูปโภค จึงกำหนดความเสียหายรวมอยู่ที่ร้อยละ 3 ของ capital stock
*(4) สุรัช แทนบุญและทศพล อภัยทาน, "A Quarterly Projection Model for Forecasting and Policy Analysis," Bank of Thailand Discussion Paper, forthcoming.
Reserve Bank of Australia (2011), "The Impact of the Recent Floods on the Australian Economy," Statement on Monetary Policy , February 2011.
Koji Nakamura (2011), "The Impact of the Earthquake on the Output Gap and Prices," Bank of Japan Review , May 2011.
International Monetary Fund (2009), "What's the Damage? Medium-Term Output Dynamics after Financial Crises," World Economic Outlook , October 2009.
สุรัช แทนบุญSuracht@bot.or.th
ทศพล อภัยทานTosapola@bot.or.th
ฝ่ายวิจัยเศรษฐกิจธนาคารแห่งประเทศไทย
ที่มา: ธนาคารแห่งประเทศไทย