FOCUSED AND QUICK (FAQ) Issue 54
ปัญหาหนี้ของรัฐบาลท้องถิ่นจีนน่ากลัวจริงหรือ?
มนัสชัย จึงตระกูล
ปัญหาเชิงโครงสร้างภายใต้ระบบการคลังปัจจุบัน กอปรกับวิกฤตเศรษฐกิจการเงินโลกในปี 2008 ทำให้รัฐบาลท้องถิ่นจีนกู้ยืมเงินจากสถาบันการเงินมาใช้จ่ายกระตุ้นเศรษฐกิจเป็นจำนวนมาก แม้จะช่วยให้เศรษฐกิจจีนฟื้นตัวจากวิกฤตได้อย่างรวดเร็ว แต่การที่รัฐบาลกลางไม่มีกลไกในการตรวจสอบและประเมินความเสี่ยงของ Local Government Financing Vehicle (LGFV) อย่างเหมาะสม ทำให้หนี้ของรัฐบาลท้องถิ่นจีนเพิ่มสูงขึ้นมาก กลายเป็นความเสี่ยงที่สำคัญต่อเศรษฐกิจและเสถียรภาพของสถาบันการเงินจีน ตลอดจนอาจสร้างข้อจำกัดต่อการใช้นโยบายการคลังในการกระตุ้นเศรษฐกิจในอนาคต
อย่างไรก็ดี ปัญหานี้คาดว่าจะสามารถบริหารจัดการได้และไม่น่าจะลุกลามเป็นวิกฤตสถาบันการเงิน เนื่องจากหนี้สาธารณะจีน (รวมหนี้ของรัฐบาลท้องถิ่น) ยังอยู่ในระดับที่ไม่สูงเมื่อเทียบกับประเทศอื่น และเกือบทั้งหมดเป็นหนี้ภายในประเทศ และส่วนใหญ่จะครบกำหนดชำระเงินต้นในอีก 5 ปีข้างหน้า ทำให้มีเวลาสำหรับการปรับโครงสร้างหนี้และการแก้ไขปัญหาอย่างเป็นรูปธรรม อีกทั้งพื้นฐานของสถาบันการเงินในปัจจุบันยังมีความแข็งแกร่งเพียงพอที่จะรองรับปัญหาหนี้เสียได้ในระดับหนึ่ง
บทความ FAQ ฉบับที่ 49 ได้กล่าวถึงการดำเนินนโยบายการคลังของจีน ความเชื่อมโยงระหว่างรัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่น และปัญหาเชิงโครงสร้างที่เกิดขึ้นภายใต้ระบบการคลังปัจจุบัน ซึ่งเป็นปัจจัยหนึ่งที่นำมาสู่ปัญหาหนี้ของรัฐบาลท้องถิ่นจีน FAQ ฉบับนี้จึงต้องการวิเคราะห์เจาะลึกถึงความเสี่ยงของปัญหาหนี้รัฐบาลท้องถิ่นจีน เพราะเป็นประเด็นที่มีความสำคัญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งอาจสร้างข้อจำกัดให้บทบาทของนโยบายการคลังที่อาจมีความจำเป็นมากขึ้นในอนาคตภายใต้ภาวะที่เศรษฐกิจโลกยังมีความเสี่ยงสูง กอปรกับแรงกดดันด้านเงินเฟ้อที่ยังมีอยู่พอสมควรอาจทำให้การผ่อนคลายนโยบายการเงินไม่สามารถทำได้มากนัก
ที่จริงปัญหาหนี้ของรัฐบาลท้องถิ่นจีนเริ่มก่อตัวอย่างเงียบๆ มานานแล้ว เนื่องจากระบบการคลังปัจจุบันของจีนกำหนดให้รัฐบาลท้องถิ่นต้องนำส่งรายได้ส่วนใหญ่ที่จัดเก็บได้ให้กับรัฐบาลกลาง ขณะที่รายจ่ายส่วนใหญ่ โดยเฉพาะที่เกี่ยวกับการลงทุน และการดำเนินงานในโครงสร้างพื้นฐาน ยังอยู่ในความรับผิดชอบของรัฐบาลท้องถิ่น ทำให้เกิดความไม่สอดคล้องระหว่างรายรับและรายจ่ายของรัฐบาลท้องถิ่น*(1) นอกจากนี้ รัฐบาลกลางยังมีกฎระเบียบห้ามมิให้รัฐบาลท้องถิ่นกู้ยืมจากสถาบันการเงินหรือตลาดทุนโดยตรง ทำให้รัฐบาลท้องถิ่นต้องจัดตั้งบริษัทที่เป็นตัวกลางทางการเงิน (Local Government Financing Vehicle: LGFV) เพื่อกู้เงินจากสถาบันการเงินมาใช้ในการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานในท้องถิ่น โดยใช้ที่ดินของรัฐบาลท้องถิ่นเป็นหลักประกันการกู้เงิน
ก่อนหน้านี้ปัญหาดังกล่าวยังไม่เป็นที่สนใจนัก จนกระทั่งวิกฤตเศรษฐกิจการเงินโลกเมื่อปี 2008 ส่งผลกระทบต่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจของประเทศทั่วโลก ไม่เว้นแม้แต่ประเทศจีน รัฐบาลจีนจึงออกมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจมูลค่า 4 ล้านล้านหยวน ซึ่งส่วนใหญ่เป็นการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานในท้องถิ่น และกระตุ้นให้สถาบันการเงินปล่อยสินเชื่อเพื่อสนับสนุนนโยบายภาครัฐ ในช่วงเวลาดังกล่าวรัฐบาลท้องถิ่นมีการจัดตั้ง LGFV เพิ่มขึ้นมาก*(2) เพื่อกู้ยืมเงินจากสถาบันการเงินมาใช้จ่ายกระตุ้นเศรษฐกิจตามนโยบายของรัฐบาลกลาง ซึ่งแม้จะทำให้เศรษฐกิจจีนฟื้นตัวจากวิกฤตได้อย่างรวดเร็ว แต่การที่รัฐบาลกลางไม่มีกลไกการกำกับดูแลและประเมินความเสี่ยงของ LGFV อย่างเหมาะสมและรัดกุม ทำให้หนี้ของรัฐบาลท้องถิ่นจีนเพิ่มสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว กลายเป็นความเสี่ยงที่สำคัญต่อทั้งเสถียรภาพของระบบสถาบันการเงินและเศรษฐกิจจีนในภาพรวม
หน่วยงานต่างๆ ทั้งในและต่างประเทศประมาณการหนี้ของรัฐบาลท้องถิ่นจีนว่าอยู่ระหว่าง 9.09 - 14.4 ล้านล้านหยวน ขึ้นอยู่กับข้อสมมติที่แต่ละหน่วยงานใช้ในการคำนวณ อย่างไรก็ดี ข้อมูลที่น่าเชื่อถือมากที่สุด ณ เวลานี้ และเป็นข้อมูลที่รัฐบาลจีนใช้อ้างอิง คือ ข้อมูลที่ได้จากการสำรวจของ China's National Audit Office (NAO) ซึ่งเป็นหน่วยงานกลางของรัฐบาลที่มีหน้าที่ตรวจสอบกิจการภายในของหน่วยงานในประเทศ โดยในการสำรวจภาระหนี้ของรัฐบาลท้องถิ่นนี้ NAO ได้ส่งเจ้าหน้าที่กว่า 41,300 คน เข้าไปตรวจสอบการใช้จ่ายของรัฐบาลท้องถิ่นทั่วประเทศจำนวน 373,805 โครงการ การสำรวจใช้ระยะเวลา 3 เดือน ตั้งแต่เดือนมีนาคมถึงเดือนพฤษภาคม 2011 ดังนั้น บทความนี้จึงขออ้างอิงข้อมูลจากการสำรวจของ NAO เป็นหลัก
- ภาระหนี้ของรัฐบาลท้องถิ่นจีน ณ สิ้นปี 2010 มีจำนวนทั้งสิ้น 10.7 ล้านล้านหยวน หรือสูงถึงประมาณร้อยละ 27 ของ GDP หนี้ดังกล่าวทำ ให้หนี้สาธารณะของจีนเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 17 ของ GDP ในปี 2009 เป็นร้อยละ 44 ต่อ GDP ในปี 2010 ทั้งนี้ ร้อยละ 62 ของหนื้ดังกล่าวเป็นการก่อหนี้เพื่อใช้ในการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานและการคมนาคมขนส่งของท้องถิ่น
- ประมาณครึ่งหนึ่ง (ร้อยละ 46) ของหนี้รัฐบาลท้องถิ่นจีนเกิดจากการก่อหนี้ผ่าน LGFV ท้องถิ่นจีนเกิดจากการก่อหนี้ผ่าน LGFV โดย มีจำนวนเงินสูงถึง 4.97 ล้านล้านหยวน หรือ ร้อยละ 12 ของ GDP
เกือบร้อยละ 80 ของหนี้รัฐบาลท้องถิ่น เป็นการกู้ยืมจากสถาบันการเงิน (รูปที่ 5) โดยหนี้ส่วนนี้คิดเป็นร้อยละ 8.9 ของสินทรัพย์รวมของระบบสถาบันการเงิน ซึ่งแม้จะเป็นสัดส่วนไม่สูงมาก แต่ยังสามารถสร้างความเสี่ยงให้กับสถาบันการเงิน โดยเฉพาะเมื่อเชื่อมโยงปัญหาหนี้ของรัฐบาลท้องถิ่นเข้ากับปัญหาฟองสบู่ในตลาดอสังหาริมทรัพย์ กล่าวคือ รัฐบาลท้องถิ่นส่วนใหญ่ใช้ที่ดินเป็นหลักประกันการกู้เงินจากสถาบันการเงินผ่าน LGFV ดังนั้น หากฟองสบู่แตกหรือเกิดวิกฤตเศรษฐกิจโลกระลอกใหม่ที่ส่งผลให้ราคาที่ดินและอสังหาริมทรัพย์ในจีนลดลงอย่างมาก สถาบันการเงินอาจต้องเรียกหลักทรัพย์ค้ำประกันเพิ่มขึ้นเพื่อชดเชยกับมูลค่าหลักประกันที่ลดลง หรือเรียกคืนเงินกู้บางส่วนจากรัฐบาลท้องถิ่น โอกาสที่เกิดหนี้เสียก็จะมีมากขึ้นและเป็นข้อจำกัดในการปล่อยสินเชื่อของสถาบันการเงินให้กับภาคธุรกิจอื่น ซึ่งที่สุดแล้วก็จะกระทบต่อเศรษฐกิจโดยรวมของประเทศ
อย่างไรก็ดี โอกาสที่ความเสี่ยงจะลุกลามกลายเป็นวิกฤตสถาบันการเงินในจีนเชื่อว่ามีไม่มากนัก เนื่องจาก
- หนี้ส่วนใหญ่จะครบกำหนดชำระเงินต้นในอีก 5 ปีข้างหน้า ทำให้มีเวลาสำหรับการปรับโครงสร้างหนี้และการแก้ไขปัญหาอย่างเป็นรูปธรรมจากรัฐบาลกลาง นอกจากนี้ หนี้ส่วนใหญ่ก่อมาเพื่อใช้จ่ายลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน ทำให้รัฐบาลท้องถิ่นสามารถขายสินทรัพย์เหล่านี้ออกไปได้หากมีความจำเป็นต้องใช้หนี้ ซึ่งแตกต่างจากประเทศในแถบยุโรปที่เป็นการก่อหนี้เพื่อใช้จ่ายทั่วไป
- โอกาสที่ราคาที่ดินและอสังหาริมทรัพย์ในจีนจะลดลงอย่างมากมีไม่มากนัก เนื่องจากคนจีนส่วนใหญ่ใช้เงินออมในการซื้ออสังหาริมทรัพย์ ซึ่งต่างจากกรณีของสหรัฐฯ ที่ส่วนใหญ่กู้ยืมจากสถาบันการเงินและใช้มูลค่าอสังหาริมทรัพย์เป็นหลักประกันการกู้ ดังนั้น เมื่อเศรษฐกิจถดถอยและมูลค่าหลักประกันลดลง สถาบันการเงินจึงจำเป็นต้องเรียกคืนเงินกู้ ซึ่งผู้กู้ส่วนใหญ่ไม่สามารถชำระหนี้ได้ ทำให้สถาบันการเงินต้องขายหลักประกันที่เป็นอสังหาริมทรัพย์ออกไป และเป็นสาเหตุให้ราคาอสังหาริมทรัพย์และที่ดินในสหรัฐฯ ตกลงอย่างมาก นอกจากนี้ คนจีนนิยมซื้ออสังหาริมทรัพย์เพื่อการลงทุนระยะยาว เนื่องจากไม่มีทางเลือกอื่นในการลงทุนมากนัก กอปรกับการขยายตัวของเมือง (Urbanization) และความต้องการที่อยู่อาศัยของแรงงานอพยพจำนวนมากยังเป็นปัจจัยสนับสนุนการเติบโตของตลาดอสังหาริมทรัพย์ อนึ่ง ปัจจุบันรัฐบาลจีนเข้มงวดกับกฎระเบียบการซื้ออสังหาริมทรัพย์มาก โดยบางเมืองอนุญาตให้แต่ละครอบครัวซื้อบ้านได้ไม่เกิน 1 หลัง ดังนั้น หากตลาดอสังหาริมทรัพย์ชะลอลงมาก คาดว่าการผ่อนคลายความเข้มงวดของมาตรการจะช่วยให้ตลาดฟื้นตัวได้อย่างรวดเร็ว
- เสถียรภาพของสถาบันการเงินจีนยังอยู่ในเกณฑ์ดี หนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ (NPL) อยู่ในระดับต่ำและลดลงต่อเนื่อง อัตราส่วนเงินกองทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยง (Capital adequacy ratio: CAR) อยู่ในระดับสูง และมีสัดส่วนการกันสำรองหนี้เสีย (Provision coverage ratio: PCR) ณ สิ้นไตรมาส 2 ของปี 2554 สูงถึงร้อยละ 249 ซึ่งสามารถรองรับ NPL ที่เกิดจากการกู้ของ LGFV (4.97 ล้านล้านหยวน) ได้ร้อยละ 13 สอดคล้องกับผล Stress test ของ IMF ที่ระบุว่าสถาบันการเงินส่วนใหญ่สามารถรองรับปัญหาหนี้เสียได้
เมื่อปลายทศวรรษ 1990 สถาบันการเงินจีนเคยประสบปัญหาหนี้เสียจำนวนมากจากการปล่อยสินเชื่อให้รัฐวิสาหกิจ ซึ่งหลายแห่งมีผลดำเนินงานขาดทุนเนื่องจากมีประสิทธิภาพต่ำและแข่งขันสู้เอกชนไม่ได้ ในปี 1999 รัฐบาลได้แก้ไข ปัญหาโดยการจัดตั้งบริษัทบริหารสินทรัพย์ (Asset management company: AMC) ขึ้นมา 4 แห่งเพื่อซื้อหนี้เสียจำนวน 1.4 ล้านล้านหยวนจากสถาบันการเงิน และในระหว่างปี 2003 - 2008 ได้เพิ่มทุนให้กับสถาบันการเงินที่มีปัญหาโดยการเอาทุนสำรองระหว่างประเทศส่วนหนึ่งมาใช้ ทั้งนี้ มีการประมาณการว่าจำนวนเงินที่รัฐบาลจีนใช้ในการล้างหนี้เสียทั้งหมดให้กับสถาบันการเงินอยู่ที่ 2.7 ล้านล้านหยวน หรือประมาณร้อยละ 30 ของ GDP ในปี 1999
ขนาดของทุนสำรองระหว่างประเทศในปัจจุบันที่มีมูลค่ามากกว่า 3 ล้านล้านดอลลาร์ สรอ. ทำให้มีความเป็นไปได้สูงที่จีนจะใช้วิธีการเดิมในการแก้ปัญหาหนี้ของรัฐบาลท้องถิ่นหากสถานการณ์ถึงระดับเลวร้ายและสถาบันการเงินไม่สามารถรับภาระหนี้เสียได้ แต่วิธีการนี้ไม่น่าจะมีความเหมาะสม เพราะทำให้สถาบันการเงินขาดแรงจูงใจในการปรับปรุงมาตรฐานการบริหารความเสี่ยงของตน ซึ่งที่สุดแล้วจะเป็นผลเสียต่อการพัฒนาระบบการเงินของจีนเองในระยะยาว
มองไปข้างหน้า รัฐบาลจีนคงไม่อาจปล่อยให้ปัญหาหนี้รัฐบาลท้องถิ่นค้างคาอยู่ได้นาน เพราะจะสะสมความเสี่ยงให้กับระบบเศรษฐกิจเกินควร ดังนั้น รัฐบาลกลางจำเป็นต้องปรับปรุงระบบการติดตามดูแลการขยายตัวของหนี้รัฐบาลท้องถิ่น พร้อมกับดำเนินการลดภาระหนี้ โดยแนวทางที่มีความเป็นไปได้ คือ
(1) รัฐบาลกลางอาจออกพันธบัตรระยะยาวเพื่อมาใช้ในการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานของรัฐบาลท้องถิ่น และบางส่วนอาจใช้ชำระหนี้สถาบันการเงินให้กับรัฐบาลท้องถิ่นที่มีปัญหาขาดแคลนกระแสเงินสดในระยะสั้น เพื่อหลีกเลี่ยงปัญหาการผิดนัดชำระหนี้ ข้อดีของวิธีการนี้ คือ สามารถดำเนินการได้เร็วโดยไม่กระทบกับระบบการคลังในปัจจุบัน เนื่องจากไม่ต้องแก้ไขกฎหมาย และต้นทุนในการออกพันธบัตรของรัฐบาลกลางน่าจะต่ำกว่ากรณีที่รัฐบาลท้องถิ่นออกพันธบัตรเองโดยตรง ทั้งนี้ อุปสงค์ในพันธบัตรรัฐบาลจีนไม่น่าจะเป็นข้อจำกัด เนื่องจากยังมีความต้องการอยู่มากอยู่จากการเติบโตอย่างรวดเร็วของนักลงทุนสถาบัน อาทิ บริษัทประกันภัย และกองทุนรวม เป็นต้น แต่ข้อเสียที่สำคัญของวิธีนี้ คือ ผลตอบแทนของพันธบัตรจะไม่สะท้อนความเสี่ยงที่แท้จริงของโครงการลงทุน เพราะเครดิตของรัฐบาลกลางดีกว่ารัฐบาลท้องถิ่น อีกทั้งรัฐบาลท้องถิ่นจะยิ่งขาดวินัยทางการเงินจากปัญหา Moral hazard
(2) รัฐบาลท้องถิ่นที่ไม่สามารถชำระหนี้ได้อาจต้องขายสินทรัพย์บางส่วนเพื่อหาเงินมาชำระหนี้ ทั้งนี้ ในปัจจุบันรัฐบาลท้องถิ่นเป็นเจ้าของกิจการรัฐวิสาหกิจกว่า 20,000 แห่ง และกว่าร้อยละ 70 เป็นกิจการที่มีกำไร การขายกิจการหรือสินทรัพย์ที่อยู่ในความครอบครองบางส่วนออกไปนอกจากจะทำให้สามารถชำระหนี้ได้แล้ว ยังเป็นการลดบทบาทของรัฐบาลท้องถิ่นในการทำธุรกิจแข่งกับเอกชน และหันมาเน้นการให้บริการสาธารณะมากขึ้น
(3) รัฐบาลกลางอนุญาตให้รัฐบาลท้องถิ่นสามารถออกพันธบัตรได้เองเพื่อชำระหนี้และเป็นเงินทุนสำหรับใช้ในการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานในอนาคต วิธีนี้เป็นการให้ตลาดช่วยประเมินความเสี่ยง ในโครงการลงทุนของรัฐบาลท้องถิ่น ซึ่งความเสี่ยงดังกล่าวจะสะท้อนอยู่ในอัตราผลตอบแทนของพันธบัตรรัฐบาลท้องถิ่น แต่วิธีนี้ไม่สามารถทำได้ในระยะสั้น เนื่องจากต้องมีการแก้ไขกฎหมายงบประมาณของประเทศ
ทั้งนี้ มีข้อสังเกตว่า 2 แนวทางหลังมีความสอดคล้องกับการพัฒนาระบบตลาดและการเพิ่มประสิทธิภาพของรัฐวิสาหกิจในระยะยาว จึงเป็นแนวทางที่น่าจะดีกว่าแนวทางแรก
แม้ปัญหาหนี้รัฐบาลท้องถิ่นในปัจจุบันจะยังอยู่ในระดับที่สามารถบริหารจัดการได้ แต่ทางการจีนคงไม่นิ่งนอนใจ เพราะวิกฤตหนี้สาธารณะของหลายประเทศในยุโรปได้แสดงให้เห็นแล้วว่า หนี้สาธารณะที่อยู่ในระดับสูงและความไม่โปร่งใสนั้น สามารถสร้างความเสี่ยงให้กับเศรษฐกิจและบั่นทอนความเชื่อมั่นได้มากเพียงใด ที่สำคัญ ในอนาคตจีนยังมีความจำเป็นต้องลงทุนอีกมาก ซึ่งต้องอาศัยการลงทุนของรัฐบาลท้องถิ่นเป็นกลไกสำคัญ เพื่อยกระดับประสิทธิภาพการผลิตของประเทศ ตามที่กำหนดไว้ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจฉบับที่ 12 (2011-2015)
ดังนั้น ที่ผ่านมารัฐบาลจีนจึงได้เริ่มเข้ามาดูแลอย่างจริงจัง ทั้งการเปิดเผยข้อมูลเพื่อความโปร่งใส และเริ่มปรับโครงสร้างหนี้รัฐบาลท้องถิ่นให้เหมาะสม และที่สำคัญเริ่มมีการทดลองให้รัฐบาลท้องถิ่นบางแห่งสามารถกู้ยืมโดยการออกพันธบัตรได้ด้วยตนเอง ซึ่งการแก้ไขปัญหาหนี้รัฐบาลท้องถิ่น และการปฏิรูประบบการคลังดังกล่าวน่าจะช่วยลดความเสี่ยงต่อระบบเศรษฐกิจจีน อีกทั้งยังช่วยให้การลงทุนในอนาคตของจีนเป็นไปได้อย่างราบรื่นอีกด้วย
Bank of America Merrill Lynch. 2010. "LGFV and government debt: This time is not that different." China Economics, 8 April.
Bank of America Merrill Lynch . 2011. "Differing estimates of China's local government debt." China Macro Watch, 7 July.
China Daily . 2011. "Local govts' overall debt hit $1.65 trillion." Economy, 28 June.
Credit Suisse . 2010. "China: The UDIC Risk." Economics Research, 19 March.
HSBC Global Research . 2011. "China Inside Out: Three big myths on credit." China Economics, 31 May.
J.P.Morgan . 2011. "China Banks: Exploring macro concerns and CDS implications." Asia Pacific Credit Research, 29 June.
Piyakarnchana, N. and Sagnanert, N.B. 2011. "Unraveling China's Fiscal Anatomy." Bank of Thailand Focused and Quick (FAQ) Issue 49, 15 August.
UOBKayHian . 2011. "Local government debt." Greater China Daily, 29 June.
ผู้เขียนขอขอบคุณ คุณรุ่ง มัลลิกะมาส และคุณณัฐา ปิยะกาญจน์ สำหรับคำแนะนำที่เป็นประโยชน์อย่างยิ่งต่อการปรับปรุงบทความนี้
Manatchai Jungtrakool
Economist International Economics Department Monetary Policy Group
Manatchj@bot.or.th
*(1) ดูรายละเอียดเพิ่มเติมได้ใน Piyakarnchana and Boonyaanant Sagnanert (2011)
*(2) ปัจจุบันรัฐบาลท้องถิ่นจีนมี LGFV อยู่ 6,576 แห่ง กว่าครึ่งจัดตั้งขึ้นในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจการเงินโลกปี 2008 - 2009 ฝ่ายวิจัยเศรษฐกิจ ธนาคารแห่งประเทศไทย
ที่มา: ธนาคารแห่งประเทศไทย