FOCUSED AND QUICK (FAQ) Issued 52
มาตรการดูแลราคาข้าวเปลือกของไทย
ดวงทิพย์ ศิริกาญจนารักษ์
รัฐบาลไทยเกือบทุกยุคทุกสมัยมีมาตรการดูแลราคาข้าวเปลือกภายในประเทศ โดยในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา มาตรการที่รู้จักกันเป็นอย่างดี คือ โครงการรับจำนำข้าวเปลือก และโครงการประกันรายได้ ซึ่งทั้ง 2 โครงการถือว่าบรรลุเป้าหมายในการเพิ่มรายได้ให้แก่เกษตรกร แต่ในขณะเดียวกันได้ส่งผลกระทบต่อระบบการค้าข้าวภายในประเทศ ภาระงบประมาณ และความแข็งแกร่งของภาคการเกษตร ด้วยการบิดเบือนกลไกตลาดในรูปแบบต่างๆ และเปิดช่องโหว่ให้มีการทุจริต
รัฐบาลปัจจุบันกำลังจะนำโครงการรับจำนำข้าวเปลือกมาใช้อีกครั้งในช่วงปลายปีนี้ โดยกำหนดราคารับจำนำไว้สูงกว่าตลาดถึงร้อยละ 50 ซึ่งสูงเป็นประวัติการณ์ ทำให้ผลกระทบเชิงลบของโครงการน่าจะยิ่งมากกว่าในอดีต บทความนี้จึงพยายามชี้ให้เห็นว่า แนวทางที่ควรจะดำเนินการ คือ ปรับลดราคารับจำนำให้สอดคล้องกับราคาตลาดมากขึ้น รับจำนำในช่วงเวลาและปริมาณที่เหมาะสม เพิ่มการตรวจสอบกระบวนการและมีบทลงโทษผู้ทุจริตอย่างจริงจัง รวมทั้งเตรียมแผนบริหารสต็อกข้าวที่คาดว่าจะมีจำนวนมากอย่างรัดกุม เพื่อลดการบิดเบือนกลไกตลาดและลดแรงจูงใจในการหาประโยชน์อันมิชอบจากโครงการ นอกจากนี้ ทางการไม่ควรละเลยการพัฒนาด้านอื่นๆ ที่ต้องทำควบคู่กันไป เช่น การพัฒนาระบบชลประทาน เพราะน้ำเป็นปัจจัยหลักในการปลูกข้าว การพัฒนาพันธุ์ข้าว การเพิ่มประสิทธิภาพการผลิต เพื่อเสริมสร้างความแข็งแกร่งให้กับภาคเกษตรของไทยในระยะยาวอย่างแท้จริง
ข้าวไทยนับเป็นสินค้าเกษตรที่มีความสำคัญทั้งในระดับโลกและระดับประเทศ กล่าวคือ ประเทศไทยเป็นผู้ส่งออกข้าวอันดับ 1 ของโลกมานานกว่า 20 ปี โดยมีส่วนแบ่งตลาดถึง 1 ใน 3 ของปริมาณการค้าข้าวโลกทั้งหมด ด้วยไทยมีผลผลิตเหลือจากการบริโภคภายในประเทศมากกว่าประเทศอื่นๆ ในขณะที่ประชากรจำนวนมากอยู่ในภาคการผลิตนี้ สะท้อนจากจำนวนครัวเรือนไทยที่ประกอบอาชีพปลูกข้าวถึงร้อยละ 27 ในปี 2553 ดังนั้น จึงไม่น่าแปลกใจว่า รัฐบาลไทยเกือบทุกยุคทุกสมัยจะออกมาตรการดูแลราคาข้าว ซึ่งไม่ใช่แค่ไทยเท่านั้น แต่หลายประเทศ เช่น สหรัฐฯ ญี่ปุ่น อินเดีย และเวียดนาม ก็เข้าแทรกแซงราคาข้าวเพื่อสร้างความมั่นคงทางด้านอาหาร สร้างหลักประกันให้แก่เกษตรกร และลดผลกระทบของสภาพอากาศต่อราคาอาหารของประชาชน
*(1) ไทยผลิตข้าวเปลือกได้เฉลี่ยปีละ 32 ล้านตัน (หรือคิดเป็นข้าวสารประมาณ 20 ล้านตัน*(2)) โดยแบ่งฤดูการเพาะปลูกได้เป็น 2 รุ่น คือ
(1) การเพาะปลูกในช่วงฤดูฝน หรือฤดู นาปี ซึ่งเป็นรอบการผลิตหลักของไทย พันธุ์ข้าวที่ใช้เพาะปลูกในช่วงนี้ส่วนใหญ่เป็นพันธุ์ข้าวที่ไวต่อช่วงแสง*(3) ใช้เวลาในการปลูกประมาณ 120 วัน โดยเกษตรกรส่วนใหญ่จะเริ่มปลูกในเดือนสิงหาคมและเก็บเกี่ยวผลผลิตตั้งแต่เดือนตุลาคมถึงกุมภาพันธ์ของปีถัดไป*(4) ชนิดข้าวแบ่งเป็นข้าวเปลือกเจ้าหรือ ข้าวขาว ข้าวเปลือกหอมมะลิ และข้าวเปลือกเหนียว มีผลผลิตรวมประมาณ 23 ล้านตันข้าวเปลือกต่อ 1 รอบการผลิต
(2) การเพาะปลูกในช่วงฤดูแล้ง หรือฤดู นาปรัง ผลผลิตของรอบนี้จะได้ข้าวเปลือกประมาณ 9 ล้านตัน*(5) น้อยกว่ารุ่นฤดูนาปีเนื่องจากการเพาะปลูกต้องอาศัยน้ำจากระบบชลประทานเป็นหลัก แทนการอาศัยน้ำฝน การเพาะปลูกจะเริ่มหลังจากเกษตรกรเสร็จสิ้นการผลิตข้าวฤดูนาปีแล้ว พันธุ์ข้าวที่ใช้เพาะปลูกเป็นพันธุ์ที่ไม่ไวต่อช่วงแสง ใช้เวลาในการปลูกประมาณ 90 วัน และมีคุณภาพต่ำกว่าผลผลิตรุ่นนาปี โดยผลผลิตจะออกสู่ตลาดมากในเดือนมีนาคมถึงพฤษภาคม เกือบทั้งหมดเป็นข้าวเปลือกเจ้าหรือข้าวขาว อาจมีข้าวเปลือกเหนียวบ้างแต่ไม่มากและเป็นคนละพันธุ์กับรุ่นนาปี ทั้งนี้ ในบางพื้นที่ที่ปริมาณน้ำเอื้ออำนวยสามารถปลูกนาปรังได้ 2 รอบก่อนเข้าสู่ช่วงการเพาะปลูกรุ่นนาปี
พื้นที่การปลูกข้าวที่กระจายตัวอยู่ทุกภาคของประเทศ ในขณะที่ความต้องการบริโภคมาจากทั้งภายในประเทศและต่างประเทศ ทำให้กระบวนการนำข้าวจากผู้ผลิตไปยังผู้บริโภคมีผู้เกี่ยวข้องจำนวนมาก นับตั้งแต่ผู้ผลิตหรือเกษตรกรที่เก็บเกี่ยวข้าวเปลือกแล้วส่วนใหญ่จะนำไปขายให้แก่โรงสีข้าว อย่างไรก็ดี เกษตรกรรายย่อยบางส่วนที่มีผลผลิตไม่มากจะนำข้าวเปลือกไปขายให้แก่พ่อค้าหรือตลาดกลางหรือท่าข้าว*(6) ซึ่งมีหน้าที่รวบรวมผลผลิตในพื้นที่เพื่อประหยัดค่าขนส่งเมื่อเทียบกับไปขายที่โรงสีด้วยตนเอง
หลังจากนั้น โรงสี*(7) จะแปรรูปข้าวเปลือกให้เป็นข้าวสาร และขายข้าวสารให้แก่ผู้ส่งออกและพ่อค้าส่ง/ค้าปลีก โดยส่วนใหญ่เป็นการค้าขายผ่าน หยงหรือนายหน้า*(8) ซึ่งมีจำนวนไม่มากและส่วนใหญ่อยู่ในพื้นที่ภาคกลาง หลังจากพ่อค้าส่ง/ปลีกและผู้ส่งออกได้รับสินค้าแล้วจะทำการบรรจุถุงตามชนิดและคุณภาพที่ตลาดต้องการ เพื่อจัดจำหน่ายให้แก่ผู้บริโภคภายในประเทศและส่งออกไปยังผู้บริโภคในต่างประเทศต่อไป
ช่วง 10 ปีที่ผ่านมา มาตรการดูแลราคาข้าวเปลือกไทยที่สำคัญและเป็นที่รู้จักในวงการค้าข้าวทั้งภายในประเทศและต่างประเทศ ได้แก่ โครงการรับจำนำข้าวเปลือก และ โครงการประกันรายได้เกษตรกร โดยมีวัตถุประสงค์ หลักการดำเนินงาน รวมทั้งผลของโครงการแตกต่างกัน ดังนี้
วัตถุประสงค์ โครงการรับจำนำข้าวเปลือก และ โครงการประกันรายได้เกษตรกร มีวัตถุประสงค์หลักคล้ายกัน คือ ต้องการยกระดับความเป็นอยู่ของเกษตรกรไทย แต่ลักษณะการดำเนินงานแตกต่างกัน โดย โครงการรับจำนำข้าวเปลือก ทำผ่านการยกระดับราคาข้าวในประเทศ เพื่อเพิ่มรายได้ให้กับเกษตรกรโดยตรง ขณะที่ โครงการประกันรายได้เกษตรกรต้องการลดความผันผวนของรายได้เกษตรกรที่มากับความไม่แน่นอนของปริมาณผลผลิต ที่ขึ้นกับภาวะอากาศว่าจะเอื้ออำนวยหรือไม่
หลักการดำเนินงาน โครงการรับจำนำข้าวเปลือก คือการสร้างอุปสงค์เทียมโดยภาครัฐ เพื่อดึงอุปทานบางส่วนออกจากตลาดในช่วงที่ผลผลิตออกสู่ตลาดมาก โดยเปิดโอกาสให้เกษตรกรนำข้าวเปลือกมาจำนำกับโรงสีที่เข้าร่วมโครงการ เพื่อรับเอกสารไปขึ้นเงินที่ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ธ.ก.ส. เป็นเงินกู้ไว้ใช้จ่ายระหว่างรอไถ่ถอนข้าวไปจำหน่ายในช่วงปลายฤดูหากราคาข้าวเปลือกสูงขึ้น ในระยะแรกที่เกิดโครงการนี้ ธ.ก.ส.*(9) ให้กู้ในวงเงินร้อยละ 80 ของมูลค่าข้าวเปลือก ณ ราคาตลาด
จุดเปลี่ยนแปลงที่สำคัญของโครงการนี้เกิดขึ้นในปี 2544 เมื่อรัฐเริ่มรับจำนำข้าวฤดูนาปรังในราคาที่สูงกว่าตลาดมาก ซึ่งเปรียบเสมือนการขายขาดเนื่องจากเกษตรกรไม่ต้องการไถ่ถอนข้าวไปจำหน่ายในราคาตลาดที่ต่ำกว่าราคาจำนำ นอกจากนี้ โรงสีของเอกชนได้เข้ามาเป็นกลไกสำคัญในขั้นตอนการรับจำนำและเก็บสต็อก เพราะในฤดูการผลิต 2547/48 ได้อนุญาตให้โรงสีที่เข้าร่วมโครงการสามารถรับจำนำเพิ่มขึ้นจากเดิม 30 เท่าของกำลังการผลิตเป็น 50 เท่าของกำลังการผลิต ทำให้รัฐมีพื้นที่สำหรับเก็บสต็อกข้าวเพิ่มขึ้นตามการขยายกำลังการผลิตของโรงสีเดิม และการเพิ่มขึ้นของโรงสีใหม่เพื่อร่วมโครงการฯ ซึ่งคาดว่าจะเป็นต้นแบบในการดำเนินโครงการรับจำนำข้าวในช่วงปลายปีนี้เนื่องจากเป็นปีที่ทางการกำหนดราคารับจำนำสูงกว่าตลาดมากอีกครั้งหนึ่ง
สำหรับวิธีการดำเนินงานของโครงการประกันรายได้เกษตรกร คือ ทางการจะจ่ายเงินชดเชยส่วนต่างให้เกษตรกร หากราคาข้าวในตลาดต่ำกว่าราคาประกันที่ทางการระบุไว้ โดยรัฐจะโอนเงินเข้าบัญชีของเกษตรกรผ่าน ธ.ก.ส. โครงการนี้เริ่มใช้ครั้งแรกในรอบปีการผลิต 2552/53 (ตารางที่ 1)
รายการ โครงการรับจำนำข้าวเปลือก โครงการประกันรายได้เกษตรกรผู้ปลูกข้าว
(ฤดูนาปี ปีการผลิต 2547/48) (ฤดูนาปี ปีการผลิต 2552/53)
วัตถุประสงค์ ยกระดับราคาข้าวเปลือกในประเทศเพื่อ ลดความผันผวนของรายได้เกษตรกรเพิ่มรายได้ให้เกษตรกร
หลักการของ รัฐบาลรับจำนำข้าวเปลือกจากเกษตรกร รัฐบาลจ่ายเงินชดเชยส่วนต่างให้แก่เกษตรกร โครงการ เพื่อลดปริมาณที่จะออกสู่ตลาดในช่วงที่มีผลผลิต หากราคาข้าวเปลือกในตลาด*(10) ต่ำกว่าราคาขั้น
ข้าวเปลือกมาก หากราคาข้าวเปลือกในตลาดสูงขึ้น ต่ำที่ทางการระบุไว้ โดยราคาขั้นต่ำหรือราคา
เกษตรกรสามารถไถ่ถอนข้าวจากรัฐบาลได้โดยเสีย ประกันกำหนดให้เกษตรกรมีรายได้จากการ
ดอกเบี้ยในอัตราที่กำหนด ผลิตสูงกว่าต้นทุนที่รวมค่าขนส่งแล้วร้อยละ 40 ช่วงเวลา ตั้งแต่เดือนตุลาคม 2547 ถึงมีนาคม 2548 ตั้งแต่เดือนตุลาคม 2552 ถึงมีนาคม 2553
(เป็นช่วงที่ทางการกำหนดราคารับจำนำสูงกว่า
ตลาดมาก และขยายโควตาให้โรงสีที่เข้าร่วม
โครงการรับจำนำได้มากขึ้น)
ราคารับจำนำ ราคารับจำนำ ราคาประกัน
และราคาประกัน * ข้าวเปลือกเจ้า ตันละ 6,600 บาท * ข้าวเปลือกเจ้า ตันละ 10,000 บาท
* ข้าวเปลือกหอมมะลิ ตันละ 10,000 บาท * ข้าวเปลือกหอมมะลิ ตันละ 15,000 บาท
* ข้าวเปลือกเหนียวนาปี ตันละ 7,200 บาท * ข้าวเปลือกเหนียว ตันละ 9,500 บาท
ราคาที่เกษตรกรขาย * ข้าวเปลือกเจ้า ตันละ 5,880 บาท * ข้าวเปลือกเจ้า ตันละ 9,318 บาท
ได้ ณ ไร่นา (ก่อนเริ่ม * ข้าวเปลือกหอมมะลิ ตันละ 7,243 บาท * ข้าวเปลือกหอมมะลิ ตันละ 14,857 บาท
โครงการ 1 เดือน) * ข้าวเปลือกเหนียวนาปี ตันละ 5,859 บาท * ข้าวเปลือกเหนียว ตันละ 7,207 บาท
เป้าหมาย 5 ล้านตันข้าวเปลือก กำหนดให้ครัวเรือนเกษตรกรใช้สิทธิ์ประกันได้
เชิงปริมาณ ไม่เกินครัวเรือนละ 25 ตัน
ขั้นตอนโดยสังเขป 1. เกษตรกรนำข้าวไปจำนำที่โรงสี และได้ 1. เกษตรกรต้องขึ้นทะเบียนผู้ปลูกข้าวที่กรม
รับใบประทวนเพื่อนำไปขึ้นเงินที่ ธ.ก.ส. ส่งเสริมการเกษตร โดยแจ้งพันธุ์ข้าวที่ปลูก
2. โรงสีแปรสภาพข้าวเปลือกที่หลุดจำนำเป็น และจำนวนพื้นที่ปลูก
ข้าวสารในอัตราที่ทางการกำหนด โดยได้รับ 2. ประชาคมตรวจสอบข้อเท็จจริงจากสมาชิกในหมู่บ้าน
ค่าสีเป็นค่าตอบแทน จากนั้นโรงสีจะส่งข้าวที่ 3. เกษตรกรได้รับใบรับรองผลการขึ้นทะเบียนผู้ปลูก
สีแล้วไปยังโกดังกลางของทางการ (โกดัง เพื่อนำไปทำสัญญากับ ธ.ก.ส. โดยเกษตรกรกำหนด
เอกชนที่เข้าร่วมโครงการ)โดยมีเซอร์เวเยอร์ วันใช้สิทธิในสัญญา*(11) (ปกติเกษตรกรจะใช้สิทธิ
เป็นผู้ตรวจสินค้า ช่วงเก็บเกี่ยว)
3. ทางการระบายข้าวสารในสต็อกที่กระจาย 4. ธ.ก.ส. โอนเงินชดเชยส่วนต่างระหว่างราคา
อยู่ทั่วประเทศ ด้วยการเปิดประมูลให้แก่ผู้ ประกันและราคาตลาดอ้างอิงเข้าบัญชีเกษตรกร
ส่งออกเอกชนที่เสนอราคารับซื้อสูงสุด ซึ่ง โดยเกษตรกรไม่ต้องส่งมอบผลผลิตให้โครงการฯ
ตามหลักการทางการจะระบายข้าวในช่วง แต่สามารถนำไปขายจริงในตลาดปกติตาม
ผลผลิตออกสู่ตลาดน้อย ความพึงพอใจ หรือจะเก็บไว้บริโภคเองก็ได้
ผลการดำเนิน * เกษตรกรประมาณ 5 แสนครัวเรือนนำข้าวเปลือก * เกษตรกรจำนวน 3.2 ล้านครัวเรือนได้รับเงินชดเชย
โครงการ จำนวน 5.3 ล้านตัน มาจำนำกับรัฐบาลโดยไม่ไถ่ถอน * งบประมาณที่ใช้ไป 28,563.6 ล้านบาท- รายจ่ายสุทธิตลอดโครงการ 9,574 ล้านบาท*(12)
(แต่ในช่วงรับจำนำข้าว ทางการใช้งบประมาณ
ประมาณ 50,000 ล้านบาท ไม่รวมค่าใช้จ่าย
ดำเนินการ)
ผลกระทบของ จุดเด่น จุดเด่น
โครงการ * ราคาข้าวเปลือกในตลาดสูงขึ้นตามวัตถุประสงค์ * ช่วยลดปัญหาการบริหารสต็อก และการทุจริตจากการ
ของโครงการ แม้ปริมาณผลผลิตเพิ่มขึ้นตาม ลดจำนวนผู้เกี่ยวข้องที่อาจเข้ามาหาผลประโยชน์การขยายพื้นที่เพาะปลูกของเกษตรกร ส่วนหนึ่ง * เกษตรกร ทั้งที่ปลูกเพื่อบริโภคเอง เพื่อการพาณิชย์
เพราะราคารับจำนำจูงใจ พิจารณาจากราคา และที่ได้รับความเสียหายจากภัยธรรมชาติได้รับเงิน
ข้าวเปลือกที่เกษตรกรขายได้สูงขึ้นถึงร้อยละ 25.6 ชดเชยทำให้ครอบคลุมกลุ่มคนที่กว้าง คิดเป็นสัดส่วน
จากช่วงเดียวกันปีก่อน*(13) แม้ปริมาณข้าวเปลือก ร้อยละ 82.6 ของครัวเรือนเกษตรกรผู้ปลูกข้าวทั้งหมด
ภายในประเทศอยู่ในระดับใกล้เคียงกัน คือ * ไทยส่งออกข้าวได้เป็นปกติมากขึ้น จากราคาที่กลับสู่
ประมาณ 22.6 ล้านตันในแต่ละปี ระดับปกติตามกลไกตลาด
จุดอ่อน จุดอ่อน- เกษตรกรที่ได้รับประโยชน์โดยตรงส่วนใหญ่เป็น * เกษตรกรขายผลผลิตได้ในราคาต่ำกว่าที่ควร เนื่องจาก
เกษตรกรรายใหญ่ เนื่องจากเกษตรกรรายย่อยมี ผู้รับซื้อข้าวเปลือกรับรู้ว่ารัฐจะเข้ามาชดเชยส่วนต่าง
ผลผลิตน้อย ไม่คุ้มต้นทุนหากต้องเดินทางไปขายที่ ให้เกษตรกรหากขายได้ในราคาต่ำกว่าราคาประกันจุดรับจำนำจึงไม่เข้าร่วมโครงการฯ แต่เกษตรกร จึงไม่รับซื้อในราคาที่สูงกว่าราคาประกันและเกษตรกร
รายย่อยได้ประโยชน์ทางอ้อมจากการที่ราคารับซื้อ ไม่ได้เสียประโยชน์จากการขายข้าวในราคาที่ต่ำลง
ข้าวเปลือกนอกโครงการสูงขึ้นไปด้วยแต่ยังต่ำกว่า เพราะจะได้รับการชดเชยจากทางการอยู่ดี
ราคาจำนำ * มีการแจ้งพื้นที่เพาะปลูกเกินจริง
* ความสามารถในการส่งออกข้าวไทยลดลง * รัฐบาลมีภาระงบประมาณในการจ่ายชดเชยส่วนต่างเนื่องจากผู้ส่งออกต้องรับซื้อข้าวจากตลาดในราคาที่ เพิ่มขึ้นเป็นลำดับ ตามราคาข้าวเปลือกในตลาดที่ลดลง
ใกล้เคียงกับราคารับจำนำ สะท้อนจากระดับราคา เพราะปริมาณผลผลิตเพิ่มขึ้นจากการขยายพื้นที่
ส่งออกข้าวไทย F.O.B Bangkok ที่สูงกว่าคู่แข่ง เพาะปลูก เนื่องจากความต้องการเข้าร่วมโครงการ
มากกว่าปกติในช่วงรับจำนำ และปริมาณการส่งออก นอกจากนี้ยังเป็นผลของการชุมนุมของเกษตรกร
ข้าวไทยลดลง เพื่อเรียกร้องให้รัฐบาลประกันที่ระดับราคาสูงขึ้น
- รัฐบาลมีภาระงบประมาณเพิ่มขึ้นเป็นลำดับ จาก
สต็อกที่สะสมมากขึ้นทุกปี การหาประโยชน์จากช่อง
โหว่ของโครงการ และการขาดทุนจากการระบาย
ข้าวในสต็อก ที่ส่วนใหญ่ขายได้ในราคาต่ำกว่าราคา
จำนำและราคาตลาด เนื่องจากคุณภาพข้าวต่ำกว่า
ข้าวในตลาด เพราะเก็บไว้นาน และบางส่วนเกิดจาก
การนำข้าวที่มีคุณภาพต่ำมาสวมสิทธิ
- เกิดการลักลอบนำข้าวจากประเทศเพื่อนบ้าน
ที่มีราคาต่ำกว่ามาร่วมโครงการฯ
(1) ความทั่วถึงของเกษตรกรที่ได้รับประโยชน์โดยตรงจากโครงการ พบว่าจำนวนเกษตรกรที่ได้รับประโยชน์จากโครงการประกันรายได้มีจำนวนมากกว่า โดยเกษตรกรที่ได้รับเงินชดเชยจากโครงการประกันรายได้มีมากถึง 3.2 ล้านครัวเรือน เทียบกับ 5 แสนครัวเรือนในกรณีโครงการ รับจำนำข้าวเปลือก
(2) ความสามารถในการจำกัดการบิดเบือนกลไกตลาด (Market Distortion) ทั้ง 2 โครงการต่างเป็นการแทรกแซงกลไกตลาด แต่โครงการรับจำนำมีการบิดเบือนกลไกตลาดได้ง่ายกว่าเนื่องจากราคาถูกกำหนดโดยรัฐ ซึ่งในช่วงหลังมีการกำหนดราคารับจำนำสูงกว่าตลาดมาก ในขณะที่โครงการประกันรายได้เป็นการจ่ายเงินชดเชยให้แก่เกษตรกร โดยเกษตรกรยังสามารถนำข้าวไปขายในตลาดตามปกติ ทำให้ราคาเคลื่อนไหวด้วยกลไกตลาดได้มากกว่า แม้ว่าจะไม่ทั้งหมดก็ตามเนื่องจากโรงสีจะไม่รับซื้อในราคาสูงกว่าราคาประกันที่ทางการระบุไว้
(3) ความโปร่งใสของโครงการ โครงการประกันรายได้ดำเนินการโดยโอนเงินชดเชยให้กับครัวเรือนเกษตรกรโดยตรง ซึ่งจะลดจำนวนผู้เกี่ยวข้องในกระบวนการ และไม่สร้างภาระในการดูแลสต็อก ดังนั้น จึงเป็นการลดกระบวนการที่อาจก่อให้เกิดการทุจริต ในขณะที่โครงการรับจำนำควบคุมได้ยากกว่า โดยเฉพาะการดูแลสต็อกข้าว เนื่องจากปริมาณข้าวเปลือกมีมากและกระจายอยู่ ทั่วประเทศ
(4) การสร้างแรงจูงใจให้เกษตรกรเพิ่มผลิตภาพในการผลิต ทั้ง 2 โครงการไม่ได้สนับสนุนการเพิ่มผลิตภาพในการผลิตข้าว สะท้อนจากผลผลิตเฉลี่ยต่อไร่ในช่วงที่ผ่านมาของไทยค่อนข้างทรงตัว เพราะเพื่อให้ได้ผลผลิตมากเข้าร่วมโครงการเกษตรกรมุ่งเน้นการเพิ่มพื้นที่การผลิตมากกว่า
(5) การใช้งบประมาณ แม้ว่าเปรียบเทียบกันได้ยาก แต่เห็นได้ว่าสำหรับโครงการประกันรายได้รัฐต้องจ่ายเงินชดเชยเพิ่มขึ้นจากราคาตลาดที่ลดลงตามปริมาณผลผลิตที่เพิ่มขึ้น และจากการชุมนุมของเกษตรกรเพื่อขอให้รัฐเพิ่มราคาประกันขั้นต่ำ
สำหรับ โครงการรับจำนำข้าวเปลือก รัฐต้องใช้งบประมาณมากในการรับจำนำข้าวในราคาจำนำที่สูงกว่าราคาตลาดมาก และสุ่มเสี่ยงกับการขาดทุน เพราะราคาข้าวไม่สูงขึ้นโดยเฉพาะในช่วงที่ทางการระบายข้าวในสต็อก เพราะตลาดรับรู้ว่าสต็อกของรัฐมีมากและที่สุดต้องระบายออกสู่ตลาด
(6) การเพิ่มอำนาจในการกำหนดราคาให้กับเกษตรกร โครงการรับจำนำสามารถสร้างอำนาจต่อรองให้เกษตรกรมากกว่า เนื่องจากเกษตรกรสามารถเลือกที่จะขายข้าวให้กับโรงสี/พ่อค้า หรือไปจำนำกับทางการได้ ทำให้ราคาข้าวในตลาดสูงขึ้น ขณะที่โครงการประกันรายได้ เกษตรกรมีอำนาจต่อรองน้อยกว่า เพราะโรงสีจะไม่รับซื้อเกินราคาประกันที่ทางการระบุ
ดังนั้น ในภาพรวมการดำเนินนโยบายทั้ง 2 รูปแบบทำให้เกษตรกรมีรายได้เพิ่มขึ้นในรูปแบบที่แตกต่างกัน แต่ต่างส่งผลกระทบต่อระบบการค้าข้าวและสร้างภาระงบประมาณเพิ่มขึ้นจากการบิดเบือนกลไกตลาดในรูปแบบต่างๆ และกำลังสร้างความอ่อนแอให้แก่ภาคเกษตรกรรม
สำหรับนโยบายข้าวของรัฐบาลชุดปัจจุบัน จะมีการนำโครงการรับจำนำข้าวเปลือกกลับมาใช้อีกครั้งในรอบการผลิตฤดูนาปี ปีการผลิต 2554/55 ช่วงปลายปีนี้ โดยจะกำหนดราคาจำนำที่สูงสุดตั้งแต่เคยมีการทำโครงการมา คือ ราคารับจำนำข้าวเปลือกเจ้า ตันละ 15,000 บาท และราคาข้าวเปลือกหอมมะลิ ตันละ 20,000 บาท ซึ่งเป็นราคาที่สูงกว่าราคาตลาดเฉลี่ยเดือนสิงหาคม 2554 ถึงร้อยละ 57.5 และร้อยละ 54.5 ตามลำดับ เทียบกับราคารับจำนำ ปีการผลิต 2547/48 ซึ่ง สูงกว่าตลาดในขณะนั้นร้อยละ 12.2 และร้อยละ 38.1 ตามลำดับ
นอกจากนี้ รัฐจะรับจำนำข้าวเปลือกทั้งหมดซึ่งต่างจากการดำเนินนโยบายรับจำนำในอดีต ทำให้คาดว่าจะใช้งบประมาณมากกว่าที่ผ่านมา ซึ่งเมื่อประกอบกับระดับราคาจำนำที่สูงดังที่กล่าวมาแล้ว การทุจริตมีโอกาสที่จะขยายเพิ่มขึ้นตามไปด้วย
นอกจากนี้ ความสามารถในการแข่งขันของข้าวไทยในตลาดโลกเสี่ยงที่จะถูกบั่นทอนเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะเมื่อประเมินควบคู่ไปกับแนวโน้มผลผลิตข้าวที่จะเข้าสู่ตลาดโลกในระยะข้างหน้า*(14) เพราะจากการพยากรณ์ของหน่วยงานต่างๆ เห็นว่าผลผลิตข้าวโลกปีนี้จะมีปริมาณมากกว่าปีก่อน และการแข่งขันในช่วงครึ่งหลังของปีอาจรุนแรงมากขึ้น โดยเฉพาะกับเวียดนาม ที่เป็นผู้ส่งออกอันดับ 2 ของโลก และขณะนี้สามารถผลิตข้าวได้ทุก 3 เดือน ในต้นทุนที่ต่ำกว่าไทย ทำให้ขายข้าวได้ในราคาที่ถูกกว่าไทย รวมถึงอินเดียที่ทางการได้อนุญาตให้ส่งออกข้าวขาวได้บางส่วนแล้ว หลังจากหายจากวงการค้าข้าวโลกไปเกือบ 3 ปี ซึ่งในช่วงรอบปีการผลิต 2551/52 (ภายใต้โครงการรับจำนำ) ไทยเคยประสบกับปัญหาเสียเปรียบด้านราคาเนื่องจากราคารับจำนำสูงกว่าตลาดมาก ส่งผลให้ราคาส่งออกข้าวไทยสูงขึ้นมากตามต้นทุนวัตถุดิบ คือสูงกว่าคู่แข่งถึงกว่า 100 ดอลลาร์ สรอ. ต่อตัน จากปกติที่สูงกว่าเพียง 30-40 ดอลลาร์ สรอ. ต่อตัน ทำให้ความต้องการข้าวไทยจากต่างประเทศในขณะนั้นลดลง
ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย
1) ปรับลดราคารับจำนำให้สอดคล้องกับราคาตลาดมากขึ้น
2) รับจำนำในช่วงเวลาและปริมาณที่เหมาะสม เพื่อลดแรงจูงใจในการหาประโยชน์จากโครงการ รวมทั้งลดการบิดเบือนกลไกตลาด
3) ตรวจสอบการขึ้นทะเบียนเกษตรกร โดยการประชาคมที่มีบทลงโทษชัดเจนหากแจ้งข้อมูลเท็จ ซึ่งที่ผ่านมาก็มีการทำบ้างแล้ว แต่ยังไม่มี การรณรงค์กันอย่างจริงจัง
4) เตรียมแผนบริหารสต็อกข้าวที่คาดว่าจะมีจำนวนมากอย่างรัดกุม และไม่ควรเปิดประมูลข้าว ในคราวเดียวในจำนวนมาก เนื่องจากจะทำให้ข้าวราคาตก
5) มีบทลงโทษอย่างจริงจังกับผู้ทุจริต อันจะนำมาซึ่งการทำนโยบายอย่างมีประสิทธิภาพและ ให้ประโยชน์กับเกษตรมากที่สุด
มาตรการดูแลราคาข้าวเปลือกภายใน ประเทศของทางการไทยสามารถเพิ่มรายได้ให้แก่เกษตรกร แต่ส่งผลกระทบต่อระบบการค้าข้าว อีกทั้งรัฐต้องใช้งบประมาณมากและมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น สะท้อนให้เห็นว่าหากรัฐยิ่งเข้ามาบิดเบือนกลไกราคามากขึ้นเท่าไหร่ คงต้องใช้งบประมาณมากเท่านั้นนอกจากนี้ ยังส่งผลกระทบต่อความเข้มแข็งของภาคเกษตรในระยะยาวด้วย
ดังนั้น การดำเนินนโยบายการดูแลด้านราคาของทางการจึงควรทำเฉพาะเมื่อจำเป็น เช่น ช่วงที่ผลผลิตออกสู่ตลาดมาก และควรดำเนินการควบคู่ไปกับนโยบายด้านอื่นๆ โดยเฉพาะการพัฒนาโครงสร้างการผลิตในภาคเกษตร เช่น การพัฒนาระบบชลประทานของไทย เพราะน้ำเป็นปัจจัยหลักในการปลูกข้าว รวมทั้งการพัฒนาพันธุ์ข้าว การเพิ่มประสิทธิภาพการผลิต เพื่อเสริมสร้างความแข็งแกร่งให้กับภาคเกษตรของไทยในระยะยาวอย่างยั่งยืนต่อไป
*(1) แบ่งเป็นข้าวเปลือกเจ้าร้อยละ 61.4 ข้าวเปลือกหอมมะลิ ร้อยละ 21.9 และข้าวเปลือกเหนียวนาปีร้อยละ 16.8 (โครงสร้างการผลิต ปี 2553)
*(2) คำนวณ ณ อัตราแปรสภาพจากข้าวเปลือกเป็นข้าวสาร 100 ส่วนต่อ 60 ส่วน
*(3) หากแบ่งพันธุ์ข้าวตามการตอบสนองต่อแสง จะแบ่งได้เป็น 2 ชนิด ได้แก่ (1) พันธุ์ข้าวที่มีความไวต่อช่วงแสง ซึ่งออกดอกเฉพาะในเดือนที่มีความยาวของช่วงแสงกลางวันสั้นกว่ากลางคืน หรือกลางวันต้องมีความยาวนานน้อยกว่า 12 ชั่วโมง และ (2) พันธุ์ข้าวที่ไม่ไวต่อช่วงแสง ซึ่งเจริญเติบโตได้โดยไม่ขึ้นกับช่วงแสงกลางวันและกลางคืน
*(4) ยกเว้นภาคใต้ที่เก็บเกี่ยวผลผลิตตั้งแต่เดือนกุมภาพันธ์ - พฤษภาคม
*(5) รวมผลผลิตในบางพื้นที่ ที่สามารถปลูกนาปรังรอบ 2 ได้
*(6) บางครั้งท่าข้าวทำหน้าที่เป็นตลาดกลางระหว่างผู้ขายหรือเกษตรกรและผู้ซื้อให้มาพบและตกลงราคากัน
*(7) ในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา โรงสีขนาดใหญ่บางแห่งได้พัฒนาตนเองจนกลายเป็นผู้ส่งออกด้วย
*(8) หยง คือ คนกลางที่มีความรอบรู้และทราบความต้องการของผู้ส่งออกและพ่อค้าส่งค้าปลีกในตลาดเป็นอย่างดี ที่ตั้งของโรงสีที่มีจำนวนมากและกระจายไปในทุกภาคของประเทศส่งผลให้หยงมีบทบาทสำคัญในการเป็นตัวกลางในการรวบรวมข้าวสารให้แก่ผู้ส่งออกและผู้ค้าส่งค้าปลีก โดย หยงจะรับผิดชอบดูแลการส่งมอบข้าวให้ตรงกับปริมาณและคุณภาพที่ตกลงซื้อขายกัน รวมทั้งรับผิดชอบการชำระเงินระหว่างกันด้วย
*(9) โดยการอุดหนุนของรัฐบาล
*(10) ราคาตลาดอ้างอิง เป็นราคาเฉลี่ยทั้งประเทศ ประกาศโดยคณะอนุกรรมการกำหนดเกณฑ์อ้างอิง โครงการประกันรายได้ เกษตรกรผู้ปลูกข้าว เป็นประจำทุกสัปดาห์
*(11) รัฐบาลได้ผ่อนปรนกฎเกณฑ์ให้เกษตรกรสามารถขอเปลี่ยนวันใช้สิทธิในสัญญาได้ เพียงแจ้ง ธ.ก.ส. ล่วงหน้าก่อนวันใช้สิทธิ อย่างน้อยหนึ่งวัน ดังนั้น โครงการนี้จึงไม่ได้ประกันรายได้ขั้นต่ำให้เกษตรกรตามหลักการเท่านั้น แต่เปิดโอกาสให้เกษตรกร สามารถมีรายได้มากกว่ารายได้ปกติจากการขายสินค้าในตลาด
*(12) ที่มา: รายงานผลการดำเนินนโยบายข้าว 2 ปีที่ผ่านมาและการตั้งราคาที่เหมาะสมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรและระบบตลาด โดยฝ่ายเลขานุการ คณะกรรมการนโยบายข้าว กรมการค้าภายใน กระทรวงพาณิชย์ (ตุลาคม 2549)
*(13) ฤดูการผลิตนาปี ปีการผลิต 2547/48
*(14) แม้ไทยในฐานะผู้ส่งออกข้าวได้มากเป็นอันหนึ่งของโลกดูเสมือนน่าจะสามารถกำหนดทิศทางราคาข้าวในตลาดโลกได้ แต่ความเป็นจริงแล้วปริมาณการค้าข้าวในตลาดโลกมีสัดส่วนเพียงร้อยละ 7 ของผลผลิตข้าวโลกทั้งหมด ดังนั้น ทิศทางราคาข้าวจึงถูกกำหนดจากปริมาณผลผลิตข้าวโลกเป็นหลัก
www.dit.go.th
www.moc.go.th
www.oae.go.th
ผลการศึกษา "โครงการรับจำนำข้าวเปลือก" โดยธนาคารแห่งประเทศไทย สำนักงานภาคเหนือ สำนักงานภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ร่วมกับสายนโยบายการเงิน เมื่อปี 2549
ผลการศึกษา "เศรษฐศาสตร์การเมืองของโครงการจำนำข้าวเปลือก" โดย สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย
เอกสารวิชาการ "โครงการรับจำนำข้าวเปลือก ปี 2547-2548 และทางเลือกในการใช้กลไกตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้า" โดย ดร.ชัยพัฒน์ สหัสกุล
บทความนี้สำเร็จลุล่วงไปได้ด้วยดีเพราะความช่วยเหลือและคำแนะนำจากคุณรุ่ง มัลลิกะมาส คุณดวงพร รอดเพ็งสังคหะ และมุมมองอันเป็นประโยชน์จากคุณณวรา สกุล ณ มรรคา การสนับสนุนจากคุณวรินธร ชัยวิวัธน์ รวมถึงนักธุรกิจในวงการค้าข้าวและเกษตรกรที่ให้ความร่วมมืออย่างดียิ่งในการให้ข้อมูลต่างๆ ผู้เขียนขอขอบพระคุณ เป็นอย่างสูงมา ณ ที่นี้
ดวงทิพย์ ศิริกาญจนารักษ์
เศรษฐกรอาวุโส
ส่วนเศรษฐกิจภาค
สำนักงานภาคเหนือ
Doungtis@bot.or.th
ที่มา: ธนาคารแห่งประเทศไทย