FOCUSED AND QUICK (FAQ) Issue 48
ใครว่านโยบายการเงิน ไม่เกี่ยวกับ Inclusive Growth?
ณัฐิกานต์ วรสง่าศิลป์ และชุติอร ตันติวณิชชานนท์
การใช้นโยบายการเงินดูแลเงินเฟ้อให้อยู่ในระดับต่ำเป็นสิ่งที่สำคัญในการทำให้เกิด Inclusive growth ในระบบเศรษฐกิจ เพราะ "เงินเฟ้อ คือ ภาษีที่เก็บต่อประชาชนในระดับที่ต่างกันเมื่อเทียบกับรายได้ โดยคนจนถูกเก็บมากกว่าคนรวย" ทั้งนี้ เงินเฟ้อสูงส่งผลร้ายต่อคนจนผ่าน (1) ภาระค่าใช้จ่ายที่จะเพิ่มขึ้นในสัดส่วนที่มากกว่าคนรวย เนื่องจากคนจนใช้จ่ายเพื่อการบริโภคโดยเฉพาะสินค้าจำเป็นมากกว่าคนรวย (2) รายได้ของคนจนมีโอกาสถูกปรับเพิ่มขึ้นตามเงินเฟ้อน้อยกว่าเมื่อเทียบกับคนรวย เห็นได้จากค่าแรงขั้นต่ำในช่วงที่ผ่านมาที่ปรับขึ้นช้ากว่าเงินเฟ้อโดยเฉพาะในปีที่เงินเฟ้อสูง และ (3) ความสามารถในการรักษามูลค่าของสินทรัพย์ของคนจนอยู่ในระดับต่ำกว่าคนรวยมาก นอกจากนี้ ในภาวะเงินเฟ้อสูง การกระจาย ตัวของอัตราเงินเฟ้อระหว่างพื้นที่มักจะกว้างกว่าในภาวะเงินเฟ้อต่ำ ทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำระหว่างพื้นที่และกลุ่มคนในสังคมได้มากขึ้น
Inclusive growth หรือแนวคิดการพัฒนา เศรษฐกิจที่เน้นการกระจายโอกาสให้ประชาชนอย่างทั่วถึง ถูกนำไปใช้ในการวางเป้าหมายเศรษฐกิจในหลายประเทศ เช่น สหภาพยุโรป และในช่วงที่ผ่านมา ธปท. สื่อสารว่าจะสนับสนุนแนวคิดดังกล่าวเช่นกัน โดยตัวอย่างนโยบายที่ชัดเจนว่ามีส่วนช่วยผลักดันเป้าหมายเศรษฐกิจนี้ คือ การสนับสนุน "Microfinance" ที่จะเพิ่มโอกาสให้ผู้มีรายได้น้อยเข้าถึงแหล่งทุนได้มากขึ้น และการสอดส่องดูแลไม่ให้ประชาชน โดยเฉพาะผู้ที่มีความรู้ทางการเงินน้อย ตกเป็นเหยื่อของมิจฉาชีพทางการเงิน เป็นต้น
อย่างไรก็ดี สำหรับการดำเนินนโยบายการเงินซึ่งเป็นหน้าที่หลักของ ธปท. ยังคงมีข้อสงสัยกันว่า จะมีส่วนร่วมในการผลักดัน Inclusive growth อย่างไร ในเมื่อนโยบายการเงินเป็นเรื่องของเศรษฐกิจมหภาค ในขณะที่การกระจายรายได้ (Income distribution) หรือความเท่าเทียมทางเศรษฐกิจมักต้องทำผ่านนโยบายที่มีผลในเชิงจุลภาค
FAQ ฉบับนี้จึงต้องการสร้างความกระจ่างในประเด็นว่า นโยบายการเงินภายใต้กรอบเป้าหมายเงินเฟ้อมีส่วนสนับสนุนแนวคิด Inclusive growth อย่างไร?
หากมองเงินเฟ้อผ่านมุมมองผลกระทบที่มี ต่อประชาชนจะพบว่า "เงินเฟ้อ คือ ภาษีที่เก็บต่อประชาชนในระดับที่ต่างกันเมื่อเทียบกับรายได้ โดยคนจนถูกเก็บมากกว่าคนรวย"*(1) สะท้อนว่า ถ้าเงินเฟ้อสูงขึ้นจะเป็นการลงโทษคนจน และสนับสนุนคนรวยโดยเปรียบเทียบ ดังนั้น การดูแลเงินเฟ้อให้ อยู่ในระดับต่ำจึงเป็นการช่วยรักษาผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจให้กับคนจน ซึ่งสอดคล้องกับแนวคิดของ Inclusive Growth โดยตรง
ทั้งนี้ จากประสบการณ์ต่างประเทศ งานศึกษาของ Easterly and Fischer (2000) ที่สำรวจครัวเรือน 31,869 ครัวเรือน จาก 38 ประเทศ ทั้งประเทศอุตสาหกรรมและประเทศกำลังพัฒนาในสัดส่วนที่เท่ากันในปี 1995 พบว่า ครัวเรือนที่มีมาตรฐานการครองชีพต่ำแสดงความกังวลต่อปัญหาเงินเฟ้อสูงในอันดับต้นๆ (Top 2 or 3 National Concerns for Today) โดยครัวเรือนที่มีมาตรฐานการครองชีพต่ำกว่าระดับเฉลี่ย ("Average") มีความกังวลต่อเงินเฟ้อสูงอย่างชัดเจน ขณะที่ครัวเรือนที่มีมาตรฐานการครองชีพที่ดีกว่าระดับเฉลี่ย ("Comfortable" & "Very comfortable") กลับไม่มีความกังวลในเรื่องนี้ (รูปที่ 1) ซึ่งน่าจะสะท้อนว่า ครัวเรือนที่ยิ่งมีมาตรฐานการครองชีพต่ำยิ่งได้รับผลกระทบจากเงินเฟ้อสูงจนปรากฏเป็นความกังวลที่แสดงออกผ่านความเห็นในแนวทางข้างต้นขณะที่ครัวเรือนที่มีมาตรฐานการครองชีพสูงไม่มีความกังวล โดยอาจเป็นเพราะเงินเฟ้อสูงไม่ได้สร้างผลกระทบในทางลบให้แก่ตนเองอย่างชัดเจน
คนที่มีรายได้น้อยเกิดจากความสามารถในการปกป้องตัวเองและความทนทานต่อเงินเฟ้อน้อย เมื่อเทียบกับครัวเรือน/คนที่มีรายได้สูงกว่า โดยเงินเฟ้อสูงซ้ำเติมให้เกิดความแตกต่างระหว่างความเป็นอยู่ของครัวเรือน/คนทั้งสองกลุ่มใน 3 มิติที่สำคัญ คือ มิติค่าใช้จ่าย มิติรายได้ และมิติของการรักษามูลค่าของสินทรัพย์ ดังนี้
จากการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือนของสำนักงานสถิติแห่งชาติปี 2553*(2) (ไตรมาส 1) ครอบคลุมตัวอย่างครัวเรือนซึ่งมีหัวหน้าครัวเรือนที่มีรายได้จากการทำงานปกติ จำนวน 11,203 ครัวเรือน พบว่า ครัวเรือนที่มีรายได้น้อยมีสัดส่วนค่าจ่ายในการบริโภคต่อรายได้สูงกว่าครัวเรือนที่มีรายได้สูง
นอกจากนี้ ครัวเรือนที่มีรายได้น้อยมีการบริโภคสินค้าที่จำเป็นต่อการดำรงชีวิต (Necessity Goods) ได้แก่ สินค้าส่วนใหญ่ในหมวดอาหาร เครื่องดื่ม และยาสูบ คิดเป็นสัดส่วนต่อค่าใช้จ่ายทั้งหมดสูงกว่าครัวเรือนที่มีรายได้สูง โดยเฉพาะครัวเรือนที่มีรายได้น้อยที่สุด*(3) ค่าใช้จ่ายในสินค้าจำเป็นมีสัดส่วนประมาณครึ่งหนึ่งของค่าใช้จ่ายทั้งหมด และความจำเป็นของสินค้าเหล่านี้ ทำให้ความสามารถในการปรับตัวหรือหลีกเลี่ยงไปบริโภคสินค้าอื่นทดแทนเป็นไปได้ยาก ดังนั้น เงินเฟ้อที่สูงขึ้นจะเพิ่มภาระค่าใช้จ่ายให้ครัวเรือนที่มีรายได้น้อยมากกว่าครัวเรือนที่มีรายได้สูงอย่างชัดเจน
คนจนจำนวนมากมีแหล่งรายได้ คือ ค่าจ้างขั้นต่ำ ซึ่งที่ผ่านมาไม่สามารถปรับตัวได้ทันกับเงินเฟ้อที่สูงขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงที่เงินเฟ้ออยู่ในระดับสูง เปรียบเทียบการปรับตัวของค่าจ้างขั้นต่ำช่วงที่เงินเฟ้อสูงและต่ำ พบว่า ในช่วงปี 2548-2549 ที่เงินเฟ้อทั่วไปเฉลี่ยสูงถึงร้อยละ 4.6 ค่าจ้างขั้นต่ำในทุกจังหวัดไม่สามารถปรับเพิ่มขึ้นได้ทันกับเงินเฟ้อ โดยความสัมพันธ์ระหว่างเงินเฟ้อกับการปรับขึ้นของค่าจ้างขั้นต่ำรายจังหวัด (จุดสีแดง) อยู่ต่ำกว่าเส้น 45 องศาทั้งสิ้น หมายความว่า คนจนที่มีรายได้เป็นค่าจ้างขั้นต่ำจะมีอำนาจซื้อที่แท้จริงลดลงทั่วประเทศ (อัตราการปรับขั้นค่าจ้างขั้นต่ำ < อัตราเงินเฟ้อ) เมื่อประกอบกับภาระค่าใช้จ่ายของคนจนที่เพิ่มขึ้นในสัดส่วนที่มากกว่าค่าใช้จ่ายของคนรวย*(4) ดังที่กล่าวมาในส่วนที่แล้ว อำนาจซื้อของคนจน เช่น ผู้มีรายได้เป็นค่าจ้างขั้นต่ำ เสียอีก
ในทางกลับกัน ในช่วงปี 2552-2553 ที่เงินเฟ้อทั่วไปเฉลี่ยอยู่ในระดับต่ำเพียงร้อยละ 1.2 ค่าจ้างขั้นต่ำในหลายจังหวัดสามารถปรับตัวได้ทันกับเงินเฟ้อ โดยจุดสีแดงบางจุดอยู่เหนือเส้น 45 องศา ดังนั้น ข้อเท็จจริงที่ไม่อาจปฏิเสธได้ก็คือ การดูแลให้เงินเฟ้อต่ำจะมีผลดีโดยตรงต่อการรักษาอำนาจซื้อของครัวเรือน และครัวเรือน/คนที่ได้รับประโยชน์มากกว่าโดยเปรียบเทียบ คือ ครัวเรือน/คนที่มีรายได้น้อย หรือคนจนนั่นเอง
ครัวเรือนที่มีรายได้น้อยมีเงินออมต่ำและ ไม่ค่อยมีความรู้ทางการเงิน ดังนั้น ความสามารถในการกระจายสินทรัพย์ทางการเงิน เพื่อปกป้องมูลค่าของสินทรัพย์จากการถูกบั่นทอนโดยเงินเฟ้อ จึงต่ำกว่าครัวเรือนที่มีรายได้สูง
ทั้งนี้ จากการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือนของสำนักงานสถิติแห่งชาติปี 2553 พบว่า ครัวเรือนที่มีรายได้น้อยถือสินทรัพย์ทางการเงินในรูปเงินฝากเมื่อเทียบกับเงินออมทั้งหมดในสัดส่วนที่สูง และในภาพรวมมีการกระจายตัวของสินทรัพย์ทางการเงินต่ำเมื่อเทียบกับครัวเรือนที่มีรายได้สูง แต่เงินฝากเป็นสินทรัพย์ให้ผลตอบแทนสุทธิ (อัตราผลตอบแทน-อัตราเงินเฟ้อ) น้อยเมื่อเทียบกับสินทรัพย์ทางการเงินอื่น และที่ผ่านมาเงินเฟ้อทำให้ผลตอบแทนสุทธิของเงินฝากถึงกับติดลบ ตัวอย่างเช่น ผลตอบแทน สุทธิเฉลี่ยของเงินฝากในช่วงปี 2547-2553 ติดลบถึงร้อยละ 1.17 หมายความว่า เงินฝาก 100 บาทในปี 2547 มีมูลค่าคงเหลือเพียง 92 บาท *(5) ในปี 2553 หรือพูดง่ายๆ ว่า "ถือเงินฝากนอกจากไม่มีกำไรแล้ว ยังขาดทุนด้วยพิษเงินเฟ้อด้วย"
ครัวเรือนรายได้สูงได้เปรียบครัวเรือนรายได้น้อยจากการกระจายการถือครองสินทรัพย์ทางการเงินมากกว่า โดยนอกเหนือจากเงินฝากแล้ว ครัวเรือนที่มีรายได้สูงถือสินทรัพย์ที่หลากหลายและให้ผลตอบแทนที่สูงกว่า เช่น กองทุนสำรองเลี้ยงชีพ (ส่วนหนึ่งลงทุนให้หุ้น) หุ้น และกองทุนรวม เป็นต้น
ข้อมูลข้างต้นชี้ให้เห็นว่า ครัวเรือนที่มีรายได้ น้อยแต่มีวินัยทางการเงิน โดยพยายามเก็บหอมรอมริบ กลายเป็นผู้ที่เสียเปรียบมากที่สุดในภาวะเงินเฟ้อสูง
จึงสรุปได้ว่า รูปแบบค่าใช้จ่าย ที่มาของรายได้ และลักษณะการถือสินทรัพย์ทางการเงินของครัวเรือน/คนในประเทศไทยทำให้คนจนมีความ สามารถทนทานต่อเงินเฟ้อได้ต่ำและปกป้องตัวเองจากเงินเฟ้อสูงได้น้อย คนจนเหล่านี้จึงมีความเปราะบางต่อพิษสงของเงินเฟ้อ และการที่เงินเฟ้อสูงสามารถทำร้ายคนจนได้มากทำให้ช่องว่างระหว่างความเป็นอยู่ของคนรวยและคนจนกว้างขึ้น ข้อสรุปนี้สอดคล้องกับความเห็นของ
ครัวเรือนส่วนใหญ่ในหลายประเทศว่า เงินเฟ้อเป็นปัจจัยที่ทำให้เกิดช่องว่างระหว่างความเป็นอยู่ของคนรวยและคนจนมากขึ้น (Rich get richer and poor get poorer) จากงานศึกษาของ Easterly and Fischer (2000) พบว่า ในประเทศที่มีเงินเฟ้อระดับสูงจะมีผู้เห็นด้วยกับประเด็นนี้มากกว่าประเทศที่มีเงินเฟ้อต่ำ แสดงว่าประเทศที่เผชิญกับปัญหาเงินเฟ้อสูงตระหนักถึงผลกระทบของเงินเฟ้อต่อช่องว่างทางรายได้และฐานะความเป็นอยู่ระหว่างคนรวยและคนจนมาก ขณะที่ประเทศที่เผชิญกับเงินเฟ้อต่ำ สัดส่วนผู้ที่เห็นด้วยกับผลกระทบข้างต้นค่อนข้างน้อย เช่น ญี่ปุ่น เป็นต้น ซึ่งเป็นไปได้ว่าเงินเฟ้อยังไม่ได้สำแดงพิษสงมากนักในประเทศเหล่านี้
สำหรับประเทศไทยมีผู้เห็นด้วยกับประเด็นข้างต้นประมาณร้อยละ 20 ซึ่งค่อนข้างต่ำเมื่อเทียบกับประเทศอื่น ส่วนหนึ่งน่าจะเป็นเพราะที่ผ่านมาเงินเฟ้อในประเทศไทยอยู่ในระดับต่ำค่อนข้างต่อเนื่อง แต่ถ้าหากทางการปล่อยให้เงินเฟ้ออยู่ในระดับสูง ก็มีโอกาสที่จะก่อให้เกิดปัญหาความเหลื่อมล้ำทางรายได้และฐานะความเป็นอยู่ของประชาชนมากขึ้น
สิ่งที่น่าสังเกตอีกประการหนึ่ง คือ ในภาวะเงินเฟ้อสูง การกระจายตัวของอัตราเงินเฟ้อระหว่างพื้นที่มักจะกว้างกว่าในภาวะเงินเฟ้อต่ำ เมื่อพิจารณาข้อมูลการกระจายตัวของเงินเฟ้อระหว่างจังหวัดในช่วง 1 ทศวรรษที่ผ่านมา โดยเลือกปี 2546 ที่เงินเฟ้อต่ำ (ร้อยละ 1.86) ปี 2547 ที่เงินเฟ้อปกติ (ร้อยละ 2.73) ปี 2549 ที่เงินเฟ้อสูง (ร้อยละ 4.64) และปี 2551 ที่เงินเฟ้อสูงสุด (ร้อยละ 5.47)พบว่า ความแตกต่างระหว่างจังหวัดที่มีเงินเฟ้อสูงสุดกับต่ำสุดอยู่ที่ประมาณร้อยละ 5 6 10 และ 11 ตามลำดับ (รูปที่ 8) หมายความว่า ในปี 2551 คนในจังหวัดที่มีเงินเฟ้อสูงสุดจะมีรายได้ที่แท้จริงลดลงมากกว่าจังหวัดที่มีเงินเฟ้อต่ำสุดถึงร้อยละ 11 (สมมติให้รายได้ที่เป็นตัวเงินเพิ่มขึ้นในอัตราเดียวกัน) สะท้อนถึงความเหลื่อมล้ำในการกระจายรายได้ระหว่างจังหวัดอย่างชัดเจน และเมื่อเงินเฟ้อสูงขึ้นความแตกต่างดังกล่าวจะยิ่งมากขึ้น
ประเด็นที่ผู้กำหนดนโยบายไม่ควรมองข้าม คือ แม้อัตราเงินเฟ้อโดยเฉลี่ยอาจไม่สูงจนน่าวิตก แต่ผลกระทบที่ประชาชนในแต่ละพื้นที่หรือแต่ละกลุ่มได้รับในสังคมยังสามารถมีความแตกต่างกันมากพอควร ทั้งนี้ หากความไม่เท่าเทียมกันสะสมมากขึ้นจะทำให้ความเป็นอยู่ของประชาชนเหลื่อมล้ำกันมากขึ้น และสามารถนำไปสู่ปัญหาทางสังคมที่จะไปสกัดกั้นการเจริญเติบโตของประเทศได้ในที่สุด
นโยบายการเงินภายใต้กรอบเป้าหมายเงินเฟ้อมีส่วนสนับสนุนแนวคิด Inclusive growth มาก เพราะ "เงินเฟ้อ คือ ภาษีที่เก็บต่อประชาชนในระดับที่ต่างกันเมื่อเทียบกับรายได้ โดยคนจนถูกเก็บมากกว่าคนรวย" ผ่านผลกระทบด้านค่าใช้จ่าย ด้านรายได้ และด้านการรักษามูลค่าของสินทรัพย์ จากผลทั้ง 3 ส่วนประกอบกัน คนจนจึงมีความเปราะบางมากเป็นพิเศษต่อพิษสงของเงินเฟ้อสูง
ในเชิงมหภาคพบว่า เงินเฟ้อสูงอาจนำไปสู่ ความเหลี่อมล้ำที่มากขึ้น เพราะผลบั่นทอนอำนาจซื้อระหว่างพื้นที่ หรือระหว่างกลุ่มคน จะมีความแตกต่างกันมากกว่าในภาวะเงินเฟ้อต่ำ
ดังนั้นการดูแลเสถียรภาพเงินเฟ้อจึงเป็น นโยบายสำคัญที่จะช่วยรักษาผลประโยชน์ให้กับประชาชน โดยเฉพาะประชาชนที่มีโอกาสทางเศรษฐกิจน้อยโดยเปรียบเทียบ การดูแลเงินเฟ้อจึงไม่เพียงมีความสอดคล้องกับแนวคิด Inclusive growth แต่ควรนับเป็นหัวใจหลักหนึ่งที่จะทำให้เกิด Inclusive growth ได้อย่างแท้จริง
*(1) Easterly and Fischer, 2000
*(2) สำรวจไตรมาส 1 ปี 2553 และปรับข้อมูลให้เป็นตัวแทนของปี 2553
*(3) การศึกษานี้แบ่งครัวเรือนออกเป็น 5 กลุ่มที่มีจำนวนครัวเรือนเท่าๆ กัน โดยแบ่งตามระดับรายได้ต่อเดือน ดังนี้ กลุ่มรายได้น้อยสุด มีรายได้ต่ำกว่า 6,808 บาท กลุ่มรายได้น้อย มีรายได้ 6,808-10,900 บาท กลุ่มรายได้ ปานกลาง มีรายได้ 10,901-16,613 บาท กลุ่มรายได้สูง มีรายได้ 16,614-28,560 บาท และ กลุ่มรายได้สูงสุด มีรายได้มากกว่า 28,560 บาท
*(4) เงินเฟ้อในรูปที่ 4 คือเงินเฟ้อเฉลี่ยของแต่ละจังหวัด หากผู้มีรายได้น้อยมีภาระค่าใช้จ่ายเพิ่มขึ้นเร็วกว่าผู้มีรายได้สูง จะหมายความว่า เงินเฟ้อที่คิดจากตะกร้าการใช้จ่ายของผู้มีรายได้น้อยจะสูงกว่าค่าเฉลี่ยของจังหวัด ขณะที่เงินเฟ้อที่คิดจากตะกร้าการใช้จ่ายของผู้มีรายได้สูงจะต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของจังหวัด
*(5) 100*(1+อัตราผลตอบแทนสุทธิ)
*(7) โดยอัตราผลตอบแทน สุทธิเท่ากับ -1.17 และระยะเวลาการฝากเงินเท่ากับ 7 ปี ระหว่างปี 2547-2553
Easterly, William & Fischer, Stanley, 2000. "Inflation and the poor," Policy Research Working Paper Series 2335, The World Bank.
Christina D. Romer & David H. Romer, 1998. "Monetary policy and the well-being of the poor," Proceedings, Federal Reserve Bank of Kansas City, pages 159-201
บทความนี้สำเร็จลุล่วงไปได้ด้วยดีเพราะความช่วยเหลือและ คำแนะนำจากคุณรุ่ง มัลลิกะมาส คุณปราณี สุทธศรี คุณชนาภรณ์ เสรีวรวิทย์กุล คุณไพบูลย์ พงษ์ไพเชฐ คุณจิณห์นิภา สารกิจพันธ์ คุณศุภโชค ถาวรไกรวงศ์และคุณอัญชลี ศิริคะเณรัตน์ ผู้เขียนขอขอบพระคุณ เป็นอย่างสูงมา ณ ที่นี้
ณัฐิกานต์ วรสง่าศิลป์
นักวิจัยอาวุโส ฝ่ายวิจัยเศรษฐกิจ สายนโยบายการเงิน
NutthikV@bot.or.th ชุติอร ตันติวณิชชานนท์
คณะเศรษฐศาสตร์
จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
fone_fone_fone@hotmail.com
ที่มา: ธนาคารแห่งประเทศไทย