FOCUSED AND QUICK (FAQ) Issue 43
An Elusive Quest for a Dollar Replacement: Special Drawing Rights (SDRs)
ชานนทร์ บุญนุช
บทบาทของ SDRs ในระบบการเงินระหว่างประเทศขึ้นอยู่กับว่าปัญหาความเชื่อมั่นต่อเงินดอลลาร์สหรัฐฯ เกิดขึ้นอย่างถาวรหรือเป็นการชั่วคราว หากเป็นปัญหาชั่วคราว SDRs ก็จะมีบทบาทจำกัดเหมือนที่ผ่านมา เพราะยังไม่สามารถเทียบเคียงดอลลาร์สหรัฐฯ ได้ในแง่ของความคล่องตัวและความแพร่หลายในการใช้ทำธุรกรรม แต่หากเป็นปัญหาถาวร SDRs ก็น่าจะมีบทบาทมากขึ้นเป็นลำดับ แต่จะถึงกับมาแทนที่ดอลลาร์สหรัฐฯ ในด้านการเป็นเงินสำรองระหว่างประเทศหลักได้หรือไม่ ขึ้นอยู่กับว่า IMF จะสามารถแก้ไขข้อจำกัดของ SDRs ได้เพียงใด โดยเฉพาะข้อจำกัดที่ SDRs ยังไม่สามารถทำหน้าที่เป็นสื่อกลางการแลกเปลี่ยน (Medium of exchange) ซึ่งทำให้ SDRs ไม่สามารถทำหน้าที่เป็นเงินได้สมบูรณ์ในขณะนี้
ระบบการเงินระหว่างประเทศหรือInternational Monetary System (IMS) คือ ระบบของการกำหนดกฎกติกา (rules) แนวปฏิบัติ (conventions) และสถาบัน (institutions) ที่เอื้อต่อการค้าและการลงทุนระหว่างประเทศ IMS ที่มีประสิทธิภาพจำเป็นต้อง (1) สร้างความเชื่อมั่นให้กับทุกภาคส่วน (2) สร้างสภาพคล่องที่เพียงพอต่อการสนับสนุนการค้าและการลงทุน และ (3) เป็นช่องทางให้เศรษฐกิจโลกสามารถปรับสมดุลได้
IMS ในปัจจุบันยังมีข้อบกพร่องที่หลายฝ่ายเป็นกังวล ประการหนึ่งที่ได้รับความสนใจมาก คือ การพึ่งพาเงินดอลลาร์สหรัฐฯ ในระดับสูง ทั้งด้านการค้าและการเก็บสะสมเป็นทุนสำรองระหว่างประเทศ (รูปที่ 1) ซึ่งส่งผลให้เศรษฐกิจสหรัฐฯ สามารถสะสมความไม่สมดุลอยู่ได้เป็นเวลานาน เศรษฐกิจโลกไม่มีการปรับสมดุลอย่างมีประสิทธิภาพ และเสถียรภาพของระบบขึ้นอยู่กับเสถียรภาพของเศรษฐกิจสหรัฐฯ มากเกินไป
หนึ่งในแนวทางการแก้ไขข้อบกพร่องที่มีการเสนอขึ้นมา คือ การเพิ่มบทบาทของ SDRs ให้มากขึ้น โดยบทความนี้จะอธิบายว่าเหตุใดจึงควรใช้ SDRs แทนที่เงินดอลลาร์สหรัฐฯ โดยจะอธิบายถึงจุดเด่นของ SDRs ตลอดจนข้อจำกัดในการใช้ในขณะนี้
การเสนอให้มีการหาสินทรัพย์อื่นมาทดแทนเงินดอลลาร์สหรัฐฯ ในฐานะเงินสำรองระหว่างประเทศหลัก มีเหตุผลสำคัญ 2 ประการ คือ
(1) เงินดอลลาร์สหรัฐฯ มีความผันผวนมากขึ้นหลังเกิดวิกฤตการเงินโลกที่มีจุดกำเนิดมาจากสหรัฐฯ และ
(2) โครงสร้างเศรษฐกิจโลกเริ่มเปลี่ยนแปลง โดยสัดส่วนความสำคัญของเศรษฐกิจสหรัฐฯ ต่อเศรษฐกิจโลกลดลงเรื่อยๆ ตามการเติบโตทางเศรษฐกิจของกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาและตลาดเกิดใหม่ โดยเฉพาะกลุ่ม BRICSS อันได้แก่ บราซิล รัสเซีย อินเดีย จีน แอฟริกาใต้ และเกาหลีใต้
ในการแก้ไขปัญหาการพึ่งพิงเงินดอลลาร์สหรัฐฯ มากเกินไปนั้น ประเทศต่างๆ อาจใช้เงินสกุลอื่น เช่น ยูโร หรือ หยวนเพิ่มมากขึ้น ซึ่งจะทำให้สัดส่วนการใช้เงินดอลลาร์สหรัฐฯ ลดลงจากปัจจุบันที่มีสัดส่วนประมาณร้อยละ 63 ของเงินสำรองระหว่างประเทศทั้งหมด
อีกทางเลือกหนึ่ง คือ การใช้เงินเหนือรัฐ (Supranational currency) ทดแทนการใช้เงินท้องถิ่นเป็นเงินตราระหว่างประเทศ ซึ่งในอดีตเคยมีการเสนอให้ใช้มาแล้วโดย John Maynard Keynes ในที่ประชุมที่ Bretton Woods เมื่อปี 1944 โดยในครั้งนั้น Keynes เสนอให้สร้าง Bancor ซึ่งจะมีมูลค่าอ้างอิงจากสินค้าโภคภัณฑ์กว่า 30 ประเภท รวมทั้งทองคำ แทนการใช้เงินท้องถิ่น เช่น ดอลลาร์สหรัฐฯ เป็นเงินตราระหว่างประเทศ แต่ข้อเสนอดังกล่าวไม่ได้รับการยอมรับจากสหรัฐฯ ในเวลานั้น
ข้อดีของทางเลือกหลัง คือ Supranational currency ไม่มีความเชื่อมโยงโดยตรงกับเศรษฐกิจใดเศรษฐกิจหนึ่งเหมือนกับสกุลเงินท้องถิ่น และการจัดสรรเงินเหนือรัฐจะมีองค์กรเหนือรัฐมารับผิดชอบ ซึ่งจะทำให้การจัดสรรมีระเบียบแบบแผนมากกว่าจะขึ้นอยู่กับดุลยพินิจของประเทศใดประเทศหนึ่ง
ดังนั้น การใช้ Supranational currency น่าจะช่วยแก้ไข Triffin Dilemma หรือปัญหาการขาดเสถียรภาพของระบบการเงินระหว่างประเทศที่ใช้สกุลเงินของประเทศหนึ่งเป็นสกุลเงินหลัก เพราะหากประเทศนั้นไม่จัดสรรเงินให้เพียงพอต่อความต้องการของทั้งโลกก็จะทำให้เกิดภาวะเงินฝืด (deflation) ในทางกลับกัน หากประเทศนั้นจัดหาสกุลเงินเพิ่มขึ้นเพื่อตอบสนองกับความต้องการของระบบฯ มากเท่าไร ก็จะทำให้ประเทศมีการสะสมหนี้ ซึ่งอาจนำไปสู่การสูญเสียความเชื่อมั่นในเงินดังกล่าวในที่สุด
นอกจากนี้ ยังจะช่วยแก้ไขปัญหาความไม่เท่าเทียมกันระหว่างประเทศต่างๆ ที่ประเทศผู้ออกเงินตราระหว่างประเทศจะมีแรงกดดันให้ต้องปรับตัวหรือลดขนาดของการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดน้อยกว่าประเทศที่ไม่ใช่ผู้ออกเงินตราระหว่างประเทศ จากการได้รับสิทธิพิเศษในการชำระหนี้สินต่างประเทศด้วยเงินท้องถิ่นของตนเอง ซึ่งเรียกกันว่า Exorbitant Privilege
(1) SDRs มีมูลค่าอ้างอิงเงิน 4 สกุล ดังนั้น SDRs จะได้รับประโยชน์จากการกระจายความเสี่ยงและสะท้อนสภาพเศรษฐกิจของ 4 ประเทศหลัก ซึ่งจะทำให้มูลค่าของ SDRs มีความผันผวนน้อยกว่าเงินสกุลใดสกุลหนึ่งในตะกร้า โดยต่อไปอาจมีการกำหนดราคาสินค้าหรือสินทรัพย์ในรูป SDRs เพื่อช่วยลดความผันผวนทางราคา
(2) การเพิ่มการจัดสรร SDRs น่าจะทำให้ประเทศสมาชิกมีความต้องการถือเงินสำรองระหว่างประเทศน้อยลง ซึ่งสามารถช่วยลดปัญหา global imbalances จากความต้องการถือเงินสำรองระหว่างประเทศเป็นจำนวนมากได้ระดับหนึ่ง และ
(3) อาจใช้เป็นช่องทางหนึ่งในการเพิ่มบทบาทของสกุลเงินของประเทศตลาดเกิดใหม่เพื่อสะท้อนการเปลี่ยนแปลงทางโครงสร้างของเศรษฐกิจโลกด้วยการรับเอาเงินหยวนเข้าในตะกร้า SDRs
จากข้อดีของ SDRs ที่กล่าวมา จึงอยากทำความเข้าใจว่า SDRs คืออะไรกันแน่
SDRs ถูกสร้างขึ้นโดย IMF ในปี 1969 เพื่อเป็นสินทรัพย์ที่ประเทศหนึ่งสามารถถือเป็นส่วนหนึ่งของเงินสำรองระหว่างประเทศ (International reserves) ควบคู่กับสินทรัพย์อื่น เช่น เงินดอลลาร์สหรัฐฯ และทองคำ ทั้งนี้ SDRs ไม่ถือเป็นสกุลเงิน*(1) แต่เป็นสิทธิการเรียกขอเงินสกุลหลัก คือ เงินดอลลาร์สหรัฐฯ ยูโร ปอนด์สเตอร์ลิง หรือเยน เพื่อนำไปใช้ชำระหนี้ หรือใช้ SDRs ทำธุรกรรมที่เกี่ยว ข้องกับ IMF ได้
ปัจจุบันอัตราแลกเปลี่ยนและอัตราดอกเบี้ยของ SDRs อ้างอิงจากตะกร้าสกุลเงินตราระหว่างประเทศตามสัดส่วนน้ำหนัก ดังนี้ ดอลลาร์สหรัฐฯร้อยละ 41.9 ยูโรร้อยละ 37.4 ปอนด์สเตอร์ลิงร้อยละ 11.3 และเยนร้อยละ 9.4
ทั้งนี้ IMF จะทำการทบทวนตะกร้า SDRs ทุก 5 ปี เพื่อให้น้ำหนักในตะกร้าสะท้อนถึงความ สำคัญของสกุลเงินต่างๆ ในระบบการค้าและการเงินระหว่างประเทศ โดยมีหลักเกณฑ์ว่าตะกร้า SDRs จะประกอบด้วย 4 สกุลเงินของประเทศหรือกลุ่มประเทศที่เป็นสมาชิก IMF และมีมูลค่าการส่งออกมากที่สุดในโลกในระยะเวลา 5 ปีหลังสุด (หากเป็นกลุ่มประเทศจะไม่รวมมูลค่าการส่งออกภายในกลุ่ม) และสกุลเงินเหล่านั้นต้องได้รับการยอมรับจาก IMF ว่าเป็น Freely Usable Currencies (FUCs) ซึ่งมีคุณสมบัติเป็นสกุลเงินที่ใช้ในการชำระธุรกรรมระหว่างประเทศและซื้อขายในตลาดแลกเปลี่ยนเงินตราหลักอย่างแพร่หลาย
คุณสมบัติสำคัญที่ทำให้ SDRs แตกต่างจากเงินสกุลหลักของโลก คือ SDRs ไม่ได้ออกโดยธนาคารกลางของประเทศใดประเทศหนึ่ง แต่ออกโดยองค์กรกลางระหว่างประเทศ คือ IMF ผ่านการจัดสรรให้กับประเทศสมาชิกตามสัดส่วนโควตา*(2) โดยที่ผ่านมามีการจัดสรรทั้งหมด 4 ครั้ง แบ่งเป็นการจัดสรรประเภททั่วไป 3 ครั้ง เพื่อตอบสนองกับความต้องการเงินสำรองระหว่างประเทศที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นเป็นลำดับ และแบบพิเศษอีก 1 ครั้ง เพื่อจัดสรรให้กับประเทศที่เข้าเป็นสมาชิก IMF หลังปี 1981 และไม่เคยได้รับการจัดสรร SDRs มาก่อน (ตารางที่ 1) ปัจจุบัน SDRs มีมูลค่าการจัดสรรรวมทั้งสิ้น 2.041 แสนล้าน SDRs คิดเป็นประมาณร้อยละ 4 ของมูลค่าเงินสำรองระหว่างประเทศทั้งหมดในโลก (ไม่รวมทองคำ)
ประเภท ปี มูลค่า
(พันล้าน SDR)
แบบทั่วไป 1970-72 9.3
1979-81 12.1
2009 161.2
แบบพิเศษ 2009 21.5 รวม 204.1 ข้อมูลจาก IMF
ทั้งนี้ การจัดสรรแบบทั่วไปที่ผ่านมาแต่ละครั้งเกิดขึ้นในช่วงที่ความน่าเชื่อถือของเงินดอลลาร์สหรัฐฯ ลดลงอย่างมีนัยสำคัญ ครั้งแรกคือในช่วงปลายทศวรรษ 1960s เมื่อนานาประเทศกลัวว่าสหรัฐฯ จะไม่สามารถรับแลกเปลี่ยนเงินดอลลาร์สหรัฐฯ เป็นทองคำในอัตราคงที่ได้ตลอด และครั้งที่สองเกิดขึ้นในช่วงปี 1970s เมื่อวิกฤตราคาน้ำมัน โลกและผลพวงจากสงครามเวียดนามทำให้สหรัฐฯ ประสบวิกฤตเศรษฐกิจ โดยมีปัญหาเงินเฟ้อและการว่างงานสูงพร้อมกัน (Stagflation) ส่วนครั้งล่าสุดเกิดขึ้นเมื่อวิกฤตการเงินโลกมีจุดกำหนดมาจากสหรัฐฯ ซึ่งทำให้ค่าเงินดอลลาร์สหรัฐฯ มีความผันผวนตั้งแต่ปี 2008 เป็นต้นมา
อย่างไรก็ดี ทุกวันนี้การใช้ SDRs ยังมีข้อจำกัดอยู่หลายประการ ซึ่งทำให้การทดแทนบทบาทของดอลลาร์สหรัฐฯ อย่างเต็มรูปแบบยังเป็นไปได้ยาก
ข้อจำกัดที่สำคัญที่สุด คือ SDRs ยังทำหน้าที่เป็นเป็นเงินตราได้ไม่สมบูรณ์ทั้ง 3 ด้าน เพราะแม้ว่าในฐานะสินทรัพย์ที่ให้ดอกเบี้ยและมีความผันผวนของมูลค่าต่ำ ประเทศต่างๆ สามารถถือ SDRs เป็นเงินสำรองระหว่างประเทศ ซึ่งทำให้ SDRs ทำหน้าที่เป็นเครื่องรักษามูลค่า (Store of Value) และหน่วยวัดมูลค่า (Unit of Account) ได้เป็นอย่างดี แต่เมื่อผู้ถือครองมีความต้องการใช้เงิน ผู้ถือครองจะต้องนำ SDRs ไปแลกเป็น FUCs ก่อน ความไม่คล่องตัวดังกล่าวทำให้ SDRs ยังไม่สามารถทำหน้าที่เป็นสื่อกลางการแลกเปลี่ยน (Medium of Exchange) ได้ดีเท่ากับเงินสกุลหลัก
ด้วยเหตุนี้ SDRs จึงไม่สามารถทดแทนเงินสำรองระหว่างประเทศในรูปเงินท้องถิ่นได้อย่างสมบูรณ์โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากธนาคารกลางมีความต้องการแทรกแซงตลาดด้วยเงินสำรองระหว่างประเทศ ธนาคารกลางจะไม่สามารถใช้ SDRs แทรกแซงได้อย่างคล่องตัว เพราะต้องนำไปแลกเป็น FUCs ก่อน ไม่เหมือนกับการถือครอง FUCs เป็นเงินสำรองระหว่างประเทศโดยตรง
นอกจากนี้ ในปัจจุบันมีแต่ภาคทางการที่ได้รับอนุญาตให้ถือครอง SDRs ซึ่งหมายความว่า ภาคเอกชนซึ่งเป็นผู้เล่นหลักในระบบเศรษฐกิจยังไม่มีการใช้ SDRs เป็นสาเหตุหลักอีกประการที่ทำให้การใช้ SDRs ยังไม่แพร่หลาย
อีกทั้งการจัดสรร SDRs เพิ่มอาจมีอุปสรรคสำคัญด้านความร่วมมือระหว่างประเทศ เช่นสหรัฐฯ มีอำนาจในการคัดค้านการจัดสรร SDRs ได้ เนื่องจากสหรัฐฯ มีสิทธิออกเสียงประมาณร้อยละ 17 ขณะที่การจัดสรรต้องได้รับสิทธิออกเสียงอย่างต่ำร้อยละ 85 ของสิทธิออกเสียงทั้งหมด
ด้วยความที่มีคุณสมบัติใกล้เคียง Supranational currency SDRs จึงน่าจะมีความ สามารถในการช่วยแก้ไขปัญหาการพึ่งพิงดอลลาร์สหรัฐฯ มากเกินไปของระบบการเงินระหว่างประเทศในขณะนี้ อย่างไรก็ตาม ข้อจำกัดสำคัญของ SDRs โดยเฉพาะการที่ SDRs ไม่สามารถทำหน้าที่เงินได้อย่างสมบูรณ์ ทำให้ความสามารถในการทดแทนเงินดอลลาร์สหรัฐฯ ของ SDRs ยังอยู่ในระดับที่จำกัด
นอกจากนี้ เมื่อใดที่เศรษฐกิจสหรัฐฯ มีความแข็งแรงและเงินดอลลาร์สหรัฐฯ มีความน่าเชื่อถือ ความต้องการใช้ SDRs ก็จะค่อยๆ ลดหายไป ดังนั้น ถ้าปัญหาความน่าเชื่อถือของดอลลาร์สหรัฐฯ ในปัจจุบันไม่ใช่ปัญหาถาวร และสภาวะการณ์ในปัจจุบันคลี่คลายลง SDRs ก็จะมีบทบาทในระบบจำกัดดังเดิม โดยมีหน้าที่เป็นเครื่องมือในการปรับตัวระยะสั้น แต่ในทางตรงกันข้าม ถ้าดอลลาร์สหรัฐฯ ขาดความน่าเชื่อถือเป็นการถาวร SDRs ก็มีโอกาสที่จะมีบทบาทมากขึ้นในระบบการเงินระหว่างประเทศ โดยเฉพาะหากข้อจำกัดสำคัญของ SDRs ได้รับการแก้ไข อย่างไรก็ดี เมื่อเทียบระหว่าง 2 ทางที่กล่าวมา โอกาสที่ความเชื่อมั่นในดอลลาร์สหรัฐฯ จะกลับมาเข้มแข็งขึ้นน่าจะมีสูงกว่า เนื่องจากในปัจจุบัน เศรษฐกิจสหรัฐฯ ยังถือว่ามีความสามารถในการแข่งขันสูงสุดในโลกอยู่
*(1) เงินควรบรรลุหน้าที่ 3 ประการ คือ เป็น medium of exchange, unit of account และ store of value ซึ่ง SDRs ในปัจจุบันยังไม่บรรลุคุณสมบัติข้อแรกดังที่จะกล่าวในรายละเอียดต่อไป
*(2) 2 หากมูลค่าการถือครอง SDRs สูงกว่ามูลค่าการจัดสรรที่ได้รับ ประเทศสมาชิกจะได้รับอัตราดอกเบี้ย SDRs จาก IMF ในขณะเดียวกันถ้ามูลค่าการถือครองต่ำกว่ามูลค่าการ จัดสรร ประเทศสมาชิกจะต้องจ่ายดอกเบี้ยนั้นให้กับ IMF
บทความนี้สำเร็จลุล่วงไปได้ด้วยความช่วยเหลือและคำแนะนำจากคุณรุ่ง มัลลิกะมาส คุณจิรเทพ เสนีวงศ์ ณ อยุธยา คุณสมฤดี รังสิยาภรณ์รัตน์ คุณวรวุฒิ เวสารัชกิจ คุณนิธิวดี สุนทรพจน์ คุณธันยธร ดุลยธรรมาภิรมย์ และคุณสหวรัชญ์ พลหาญ ผู้เขียนขอขอบพระคุณเป็นอย่างสูงมา ณ ที่นี้
Mr. Charnon Booonnuch
CharnonB@bot.or.th
Economist International
Economics Department Monetary Policy Group
ที่มา: ธนาคารแห่งประเทศไทย