FOCUSED AND QUICK (FAQ) Issue 41
ภาระการคลังที่ยังรอการสะสาง
พรรณพิลาส เรืองวิสุทธิ์ อุทุมพร จิตสุทธิภากร
การดำเนินนโยบายการคลังของรัฐบาลหลายสมัยที่ผ่านมา ทั้งมาตรการช่วยเหลือค่าครองชีพ มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ รายจ่ายสวัสดิการที่เป็นภาระผูกพันตามรัฐธรรมนูญ และการให้สินเชื่อดอกเบี้ยต่ำผ่านสถาบันการเงินเฉพาะกิจ ต่างสร้างภาระทางการคลังทั้งที่มองเห็นได้ชัดเจนและภาระทางการคลังที่ซ่อนเร้น ดังนั้น รัฐบาลใหม่ที่จะเข้ามารับหน้าที่จำเป็นต้องตระหนักถึงภาระเหล่านี้ที่จะเป็นข้อจำกัดต่องบประมาณ เพื่อใช้เป็นแนวทางสำหรับวางนโยบายบริหารประเทศอย่างยั่งยืน ผสมผสานกับการบรรลุคำสัญญาที่ให้ไว้กับประชาชน ที่สำคัญรัฐบาลต้องตระหนักว่า นโยบายหรือมาตรการใดๆ ต้องใช้ตามความจำเป็น เน้นประสิทธิภาพการใช้จ่าย และให้ตรงกับกลุ่มเป้าหมาย เพื่อไม่ให้สร้างภาระและก่อให้เกิดความเสี่ยงทางการคลังแก่ประเทศในอนาคต ส่วนสิ่งที่ประชาชนต้องทราบคือ เทียบกับเมื่อหลายปีก่อน โครงสร้างทางการคลังของไทยในปัจจุบันมีข้อจำกัดมากขึ้น หลายโครงการที่พรรคการเมืองหาเสียงไว้จึงอาจทำได้ยากภายใต้ภาระงบประมาณที่มีอยู่แล้ว และการบริหารประเทศอย่างยั่งยืนจำเป็นต้องคำนึงถึงด้านรายได้ควบคู่ไปกับด้านรายจ่ายด้วย
คงปฏิเสธไม่ได้ว่า นโยบายประชานิยมเข้ามามีบทบาทสำคัญในการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจของรัฐบาลหลายสมัยที่ผ่านมา ในขณะเดียวกัน รัฐบาลก็มีความจำเป็นต้องใช้นโยบายการคลังพยุงและกระตุ้นเศรษฐกิจในภาวะที่แรงขับเคลื่อนจากภาคเอกชนอ่อนลง รวมถึงมีรายจ่ายผูกพันเพิ่มขึ้นตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญด้านสวัสดิการที่รัฐพึงจัดให้แก่ประชาชน สาเหตุเหล่านี้ส่งผลให้รายจ่ายรัฐบาลเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง และภาระทางการคลังน่าจะ เพิ่มขึ้นอีกจากนโยบายของพรรคการเมืองที่ต่างกำลังหาเสียงกระตุ้นความนิยมของประชาชนก่อนการเลือกตั้งทั่วไปในวันที่ 3 กรกฎาคม 2554 ซึ่งบางเรื่องเป็นไปได้ยากภายใต้ข้อจำกัดด้านการคลังที่มีอยู่ ดังนั้น ประชาชนควรตระหนักถึงภาระการคลังที่เกิดขึ้นจากในอดีตเพื่อจะได้ตัดสินใจได้ว่า นโยบายหาเสียงที่แต่ละพรรคได้ให้สัญญาไว้กับประชาชนจะดำเนินการได้จริงมากน้อยเพียงใดในอนาคต
การประเมินความเสี่ยงด้านการคลังนั้น สามารถพิจารณาโดยใช้ Fiscal Risk Matrix ซึ่งแบ่งเป็น 2 มิติ กล่าวคือ
มิติแรก พิจารณาว่าภาระการคลังที่เกิดขึ้นเป็น (1) ภาระโดยตรง (Direct Liability) ที่รัฐบาลต้องจ่ายอย่างแน่นอนตามเวลาที่กำหนด หรือเป็น (2) ภาระผูกพัน (Contingent Liability) ที่รัฐอาจจะต้องจ่ายหากมีความเสียหายเกิดขึ้น
มิติที่สอง พิจารณาว่าภาระนั้นเป็น (1) ภาระที่ชัดเจน (Explicit Liability) ที่รัฐบาลต้องจ่ายตามหน้าที่หรือกฎหมาย เช่น รายจ่ายตาม พระราชบัญญัติงบประมาณประจำปี หรือหนี้ภาครัฐ รวมถึงการค้ำประกันเงินกู้ หรือ (2) ภาระโดยนัย (Implicit Liability) ที่รัฐอาจจะต้องจ่ายตามหลักของจริยธรรมหรือคุณธรรม หรือถูกคาดหวังจากประชาชนว่าต้องรับผิดชอบ เช่น การจ่ายเงินชดเชยให้กับกองทุนหรือรัฐวิสาหกิจที่ประสบปัญหาแม้ว่ารัฐบาลไม่ได้ค้ำประกันหนี้ให้ก็ตาม
จาก Fiscal Risk Matrix ข้างต้น การดำเนินนโยบายและมาตรการของรัฐบาลมีทั้งที่สร้างภาระงบประมาณที่ชัดแจ้งและภาระการคลังซ่อนเร้น ดังนี้
1. ภาระโดยตรงที่ชัดเจน Explicit Liability) (Direct ได้แก่ รายจ่ายที่ต้องชำระแน่นอนเมื่อถึงกำหนด และเป็นรายจ่ายที่ต้องจ่ายตามกฎหมาย ได้แก่ รายจ่ายตาม พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่าย การชำระเงินต้นและดอกเบี้ยเงินกู้ที่รัฐบาลกู้โดยตรง ซึ่งหากพิจารณาเฉพาะส่วนที่มาจากมาตรการของภาครัฐในช่วงที่ผ่านมา ที่สำคัญได้แก่
มาตรการลดค่าครองชีพ ทั้งค่าน้ำประปา ค่าไฟฟ้า ค่ารถเมล์ฟรี ค่ารถไฟชั้น 3 ฟรี เริ่มใช้ตั้งแต่เดือนสิงหาคม 2551 เพื่อแบ่งเบาภาระค่า ครองชีพให้กับประชาชนและได้ต่ออายุมาตรการพร้อมกับปรับเปลี่ยนเกณฑ์บางอย่างมาต่อเนื่องอีก 7 ครั้ง โดยมีกำหนดจะสิ้นสุดในวันที่ 30 มิถุนายน 2554 นี้
ภาระการคลังเกิดขึ้นเนื่องจากรัฐบาลรับภาระจ่ายค่าสาธารณูปโภคต่างๆ แทนประชาชนโดยใช้เงินจากงบประมาณแผ่นดิน แต่เนื่องจากงบประมาณมีจำกัดทำให้ไม่สามารถจัดสรรได้ทั้งจำนวน ที่ผ่านมารัฐบาลจึงให้รัฐวิสาหกิจกู้เงินเพื่อชดเชยรายได้ไปพลางก่อน โดยรัฐบาลเป็นผู้รับภาระจ่ายคืนเงินต้นดอกเบี้ยและค่าใช้จ่ายในการกู้เงินให้กับรัฐวิสาหกิจ 6 แห่ง*(1) ซึ่งนับตั้งแต่เริ่มดำเนินมาตรการในเดือนสิงหาคม 2551 รัฐบาลมีภาระ (รวมรายได้ที่สูญเสียไปจากการลดอัตราภาษีสรรพสามิตน้ำมัน) ประมาณ 103,172 ล้านบาท
ตารางที่ 1 สรุปภาระจากมาตรการค่าครองชีพ
มาตรการ ระยะเวลา ภาระงบประมาณ
(ล้านบาท)
ลดค่าใช้จ่ายไฟฟ้า ส.ค.51 - มิ.ย.54 47,800 ลดค่าใช้จ่ายค่าน้ำ ส.ค.51 - มี.ค.53 15,872 รถเมล์ฟรี ส.ค.51 - มิ.ย.54 7,350 รถไฟชั้น 3 ฟรี ส.ค.51 - มิ.ย.54 3,150 ลดอัตราภาษี สรรพสามิตน้ำมัน ส.ค.51 - ม.ค.52 29,000 ที่มา: รวบรวมจากมติ ครม. และคำนวณโดย ธปท. และรัฐบาลได้จัดสรรงบประมาณสำหรับชำระคืนเงินกู้ในระหว่างปี 2552-54 แล้วจำนวน 20,300 ล้านบาท*(2) จึงยังเหลือภาระหนี้เงินกู้อีกประมาณ 51,000 ล้านบาท
อนึ่ง แม้ว่าเศรษฐกิจฟื้นตัวและขยายตัวได้ต่อเนื่องตั้งแต่ปี 2553 เป็นต้นมา แต่เพื่อบรรเทาภาระค่าครองชีพที่ยังอยู่ในระดับสูง รัฐบาลจึงมีนโยบายจะใช้บางมาตรการเป็นการถาวร เช่น ให้ประชาชนที่ใช้ไฟฟ้าขนาดมิเตอร์ไฟฟ้าไม่เกิน 5 แอมป์และไม่เกิน 90 หน่วยต่อเดือน ได้ใช้ไฟฟ้าฟรี เริ่มตั้งแต่เดือนกรกฎาคม 2554 เป็นต้นไป โดยเป็นการปรับโครงสร้างค่าไฟฟ้าใหม่ ซึ่งจะคิดค่าไฟฟ้าในอัตราที่สูงขึ้นจากกลุ่มผู้ใช้ไฟฟ้าในปริมาณมาก ได้แก่ อุตสาหกรรมขนาดใหญ่ กิจการขนาดกลาง และหน่วยงานราชการ เพื่อเป็นค่าชดเชยให้การไฟฟ้าทั้ง 3 แห่งแทน ขณะที่มาตรการค่ารถเมล์และรถไฟฟรีอยู่ระหว่างการพิจารณาหาแนวทางสำหรับใช้เป็นมาตรการถาวร
รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ได้บัญญัติเกี่ยวกับสิทธิในการได้รับบริการด้านสาธารณสุข การศึกษา และสวัสดิการจากรัฐ ทำให้รัฐบาลต้องมีรายจ่ายด้านสวัสดิการเพิ่มมากขึ้น ที่สำคัญได้แก่ นโยบายเรียนฟรี 15 ปี เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ เบี้ยยังชีพคนพิการ นโยบายหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า (ซึ่งปรับเปลี่ยนมาจากโครงการ 30 บาทรักษาทุกโรค) กองทุนให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา กองทุนหมู่บ้าน เป็นต้น โดยรัฐบาลมีหน้าที่โดยตรงในการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเพื่อเป็นค่าใช้จ่ายสำหรับโครงการเหล่านี้
นอกจากนี้ รัฐบาลยังมีรายจ่ายประจำผูกพันอื่นที่มีแนวโน้มเพิ่มมากขึ้นเช่นกัน ที่สำคัญได้แก่ เงินเดือนข้าราชการ บำเหน็จบำนาญ เงินสมทบกองทุนประกันสังคม เงินสมทบกองทุนการออมแห่งชาติ เป็นต้น
หน่วย : ล้านบาท 2552 2553 2554 เบี้ยผู้สูงอายุ 9,000 14,954 38,088 เบี้ยคนพิการ n.a. 1,374 5,757 เรียนฟรี 15 ปี 19,001 55,598 56,887 ประกันสุขภาพถ้วนหน้า 80,598 89,385 101,058 กองทุนให้กู้ยืมเพื่อ 28,818 20,069 18,000 การศึกษา (กยศ.) 9,950 200 229 กองทุนหมู่บ้าน รวม 147,367 181,579 220,018 ที่มา: รวบรวมจากเอกสารงบประมาณ โครงการแผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555
โครงการไทยเข้มแข็งหรือที่รัฐบาลก่อนๆ อาจเรียกว่า Mega Project เกิดขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ วงเงินรวม 1.4 ล้านล้านบาท แหล่งเงินนอกเหนือจากเงินงบประมาณมาจากการกู้และเงินลงทุนของรัฐวิสาหกิจ อย่างไรก็ดี เนื่องจากเศรษฐกิจมีการฟื้นตัวต่อเนื่องและการจัดเก็บรายได้เกินกว่าเป้า การกู้เงินจึงมีความจำเป็นน้อยลง จากเดิมที่คาดว่าจะกู้ 8 แสนล้านบาท เหลือ 4 แสนล้านบาท
กระทรวงการคลังได้เบิกจ่ายเงินกู้จากสถาบันการเงินต่างๆ ครบจำนวนแล้วตั้งแต่เดือนธันวาคม 2553 ซึ่งมีผลทำให้ยอดคงค้างหนี้สาธารณะของไทยเพิ่มขึ้นประมาณร้อยละ 4 ของ GDP เงินกู้นี้เป็นภาระการคลังที่เกิดขึ้นชัดเจนและรัฐบาลต้องชำระคืนตามกำหนดเวลา แม้ในบางช่วงอาจมีการปรับโครงสร้างหนี้บางส่วนโดยการออกพันธบัตรรัฐบาลและพันธบัตรออมทรัพย์เพื่อ refinance เงินกู้จากสถาบันการเงิน แต่ก็ไม่ได้ ทำให้ยอดหนี้ลดลงเพราะเป็นเพียงการยืดอายุการชำระหนี้ออกไปเท่านั้น
2. ภาระทางตรงโดยนัย (Direct Implicit Liability) เป็นภาระที่ต้องจ่ายแน่นอนเมื่อ ถึงกำหนด แม้จะไม่ใช่ข้อกำหนดตามกฎหมายแต่ถูกคาดหวังจากประชาชนว่ารัฐบาลต้องรับผิดชอบตามหลักจริยธรรมคุณธรรม เช่น การจ่ายผลประโยชน์ให้ผู้ประกันตนของกองทุนประกันสังคม กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ และกองทุนหลักประกันสุขภาพ ในกรณีที่กองทุนไม่สามารถจ่ายเองได้ ทั้งนี้ในปัจจุบันอาจไม่สามารถระบุจำนวนเงินที่แน่นอนเพราะขึ้นอยู่กับเหตุการณ์ในอนาคต
นโยบายหนึ่งที่สำคัญและจัดอยู่ในภาระการคลังประเภทนี้ ได้แก่ นโยบายการอุดหนุนราคาพลังงานผ่านกองทุนน้ำมัน ทั้งน้ำมันเบนซิน ดีเซล ก๊าซปิโตรเลียมเหลว (LPG) และก๊าซธรรมชาติที่ใช้สำหรับรถยนต์ (Natural Gas for Vehicles: NGV) แม้ว่ารัฐบาลไม่จำเป็นต้องจ่ายเงินให้กับกองทุนน้ำมันโดยตรง แต่กองทุนน้ำมันถือว่าเป็นกองทุนที่จัดตั้งขึ้นโดยรัฐบาล ดังนั้น หากกองทุนไม่สามารถรับภาระจ่ายชดเชยได้ รัฐบาลก็ต้องรับผิดชอบเพราะถือได้ว่าเป็นการดำเนินงานตามนโยบายของรัฐบาล เช่น กรณีที่กองทุนน้ำมันมีหนี้สินสูงถึง 92,000 ล้านบาทในช่วงปี 2547-2548
ในช่วงที่เกิดวิกฤตปี 2551 รัฐบาลได้ใช้วิธีการปรับลดอัตราภาษีน้ำมันระหว่างเดือนสิงหาคม 2551 ถึงเดือนมกราคม 2552 เพื่อบรรเทาความเดือดร้อนให้กับประชาชน ซึ่งมาตรการนี้ทำให้รัฐสูญเสียรายได้ประมาณ 29,000 ล้านบาท (นับรวมอยู่ใน Direct Explicit Liability) ต่อมาเมื่อเศรษฐกิจเริ่มฟื้นตัว มาตรการนี้ถูกยกเลิกไปและเก็บภาษีในอัตราเดิม แต่เมื่อราคาน้ำมันเริ่มมีแนวโน้มปรับตัวสูงขึ้นในช่วงปลายปี 2553 รัฐบาลได้นำนโยบายการตรึงราคาขายปลีกน้ำมันดีเซลไม่ให้เกิน 30 บาทต่อลิตร กลับมาใช้อีกครั้งผ่านการจ่ายเงินชดเชยราคาน้ำมันดีเซลจากกองทุนน้ำมัน (ซึ่งจัดเป็น Direct Implicit Liability) ระหว่างเดือนธันวาคม 2553 ถึงเดือนเมษายน 2554 กองทุนได้จ่ายเงินชดเชยเพื่อรักษาระดับราคาขายปลีกน้ำมันดีเซลไปแล้วประมาณ 24,005 ล้านบาท*(3)
ทว่าฐานะกองทุนน้ำมันที่ถดถอยต่อเนื่องทำให้รัฐบาลตัดสินใจใช้มาตรการลดอัตราภาษีสรรพสามิตลงลิตรละ 5.3050 บาทตั้งแต่วันที่ 21 เมษายนถึงสิ้นเดือนกันยายน 2554 เพื่อตรึงราคาน้ำมันดีเซลแทนมาตรการอุดหนุนราคาผ่านกองทุนน้ำมัน ซึ่งการลดอัตราภาษีสรรพสามิตนี้จะทำให้รัฐสูญเสียรายได้ไปประมาณ 45,000 ล้านบาท (รวมอยู่ใน Direct Explicit Liability)
สำหรับการตรึงราคาก๊าซ LPG ได้ดำเนินการต่อเนื่องมาทุกรัฐบาลเนื่องจากกว่าร้อยละ 50 ของปริมาณการใช้ LPG เป็นการใช้ในภาคครัวเรือนและภาคขนส่ง ซึ่งหากปล่อยให้ราคาปรับเพิ่มขึ้นมากจะส่งผลต่อค่าครองชีพของประชาชนอย่างกว้างขวาง อย่างไรก็ตาม การตรึงราคา LPG ไว้ในระดับที่ต่ำมีส่วนจูงใจให้ภาคอุตสาหกรรมปรับเปลี่ยนมาใช้ก๊าซ LPG เพิ่มมากขึ้น
ทั้งนี้ ภาระของกองทุนน้ำมันที่ต้องชดเชยการนำเข้า LPG ตั้งแต่เดือนเมษายน 2551 ถึงเดือนมีนาคม 2554 คิดเป็นมูลค่าทั้งสิ้น 42,052 ล้านบาท
ปริมาณ อัตราเงินชดเชย เงินชดเชย
นำเข้า(ตัน) (บาท/กิโลกรัม) (ล้านบาท)
2551 446,414 17.80 7,948 2552 745,302 9.25 6,896 2553 1,593,135 13.97 22,262 ม.ค.-มี.ค.54 272,763 18.13 4,946 รวม 3,057,614 13.75 42,052 ที่มา: สำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน
เพื่อลดการบิดเบือนกลไกตลาด รัฐบาลจึงมีนโยบายที่จะแยกโครงสร้างราคา LPG ระหว่างการใช้ในภาคครัวเรือนและภาคขนส่งกับภาค อุตสาหกรรม โดยจะยกเลิกการตรึงราคา LPG ในภาคอุตสาหกรรมตั้งแต่เดือนกรกฎาคม 2554 อย่างไรก็ดี การอุดหนุนราคา LPG สำหรับภาคครัวเรือนและภาคขนส่งต่อไปก็ยังจะสร้างภาระต่อกองทุนน้ำมันกว่า 19,000 ล้านบาทต่อปี*(4)
สำหรับการใช้ NGV แม้ว่ารัฐบาลไม่ได้ดำเนินนโยบายเองโดยตรง แต่เป็นการกำหนดให้บริษัท ปตท. จำหน่าย NGV ในราคา 8.50 บาทต่อกิโลกรัมตั้งแต่ปี 2548 ซึ่งเป็นราคาที่ต่ำกว่าต้นทุนปัจจุบันที่ประมาณ 15 บาทต่อกิโลกรัม*(5) และกองทุนน้ำมันกำหนดอัตราเงินชดเชยให้ 2 บาทต่อกิโลกรัม ซึ่งส่งผลต่อผลประกอบการของบริษัท ปตท. และกระทบกับรายได้ของรัฐบาลในรูปของ เงินปันผลหรือกำไรนำส่งรัฐเช่นกัน
มาตรการ ระยะเวลา ภาระ
(ล้านบาท)
อุดหนุนราคา LPG เม.ย.51 — มี.ค.54 42,052 อุดหนุนราคา NGV ส.ค.5 — มิ.ย.54 6,300 ตรึงราคา B2 และ B5 17 ธ.ค.53 — 6 พ.ค.54 24,005 ตรึงราคาดีเซลโดย 21 เม.ย.54 - ก.ย.54 45,000 การลดภาษีสรรพสามิต (สูญเสียรายได้) รวมภาระ 117,357 ตรึงราคา LPG ในภาค ก.ค. 54 เป็นต้นไป 19,000 ครัวเรือนและขนส่ง ต่อปี ที่มา: สำนักงานนโยบายและแผนพลังงานรวมรวบและประมาณการจากมติ ครม.
3. ภาระผูกพันที่ชัดเจน (Contingent Explicit Liability) คือ ภาระที่รัฐบาลเป็นผู้รับผิดชอบตามกฎหมายหรือตามข้อตกลงในสัญญา หากเกิดเหตุการณ์ความเสียหายขึ้นในอนาคต เช่น การค้ำประกันเงินกู้ให้แก่รัฐวิสาหกิจ สถาบันการเงินและหน่วยงานของรัฐ ซึ่งตาม พ.ร.บ. หนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 กระทรวงการคลังจะค้ำประกันได้ไม่เกินร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายในแต่ละปี อนึ่ง หนี้ที่รัฐบาลค้ำประกันนี้ แม้ว่าจะถูกนับรวมเป็นหนี้สาธารณะ แต่ภาระของรัฐบาลยังไม่เกิดขึ้นจนกว่าจะเกิดความเสียหายหรือรัฐวิสาหกิจไม่สามารถชำระคืนหนี้ได้
ในปี 2551-52 สัดส่วนหนี้ที่รัฐบาลค้ำประกันเพิ่มขึ้นส่วนหนึ่งเนื่องจากวิกฤตเศรษฐกิจทำให้รัฐบาลต้องใช้นโยบายการคลังกระตุ้นเศรษฐกิจ โดยการดำเนินการผ่านมาตรการค่าครองชีพในส่วนที่รัฐวิสาหกิจต้องกู้มาก่อน Implicit Liability) การดำเนินนโยบายรัฐผ่านรัฐวิสาหกิจหรือสถาบันการเงินเฉพาะกิจ (SFIs) หรือกิจกรรมกึ่งการคลัง (Quasi Fiscal) อาทิ การให้สินเชื่อดอกเบี้ยต่ำโดย SFIs แก่ประชาชนหรือธุรกิจบางกลุ่ม และรัฐบาลจ่ายชดเชยให้ในรูปส่วนต่างอัตราดอกเบี้ยหรือรายได้ของสถาบันการเงินนั้นๆ เป็นวิธีการที่รัฐบาลนิยมใช้ เพราะดำเนินการได้อย่างรวดเร็วทันทีเนื่องจากไม่ต้องผ่านกระบวนการจัดทำงบประมาณ และสามารถเข้าถึงกลุ่มเป้าหมายได้โดยตรง เช่น โครงการช่วยเหลือเกษตรกรที่ประสบภัยธรรมชาติ โครงการประกันรายได้เกษตรกร โครงการบ้าน ธอส. โครงการช่วยเหลือผู้ประกอบการ SMEs และโครงการสินเชื่อเพื่อแก้ปัญหาหนี้ นอกระบบ โดยยอดการให้สินเชื่อสะสมตั้งแต่ปี 2547 - 2553 เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วจาก 2 แสนล้านบาท เป็นประมาณ 1 ล้านล้านบาท ขณะที่ ณ สิ้นปี 2553 สัดส่วนหนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้เฉลี่ยของ SFIs มีแนวโน้มลดลงก็จริง แต่ยังคงอยู่ในระดับที่สูงเมื่อเทียบกับธนาคารพาณิชย์ทั้งระบบ สะท้อนให้เห็นถึงความเสี่ยงจากนโยบายเหล่านี้ในระดับหนึ่ง
การดำเนินการผ่าน SFIs นี้ แม้ว่าจะไม่ได้เป็นภาระงบประมาณโดยตรงหรือในทันที แต่ก็สามารถสร้างภาระให้กับรัฐบาลเมื่อต้องจ่ายชดเชยหรือเพิ่มทุนให้ SFIs หากเกิดความเสียหายในอนาคต ซึ่งแหล่งเงินที่ใช้จะเป็นเงินงบประมาณหรือเงินกู้ คล้ายกับกรณีการเพิ่มทุนให้แก่ ธนาคารเพื่อการส่งออกนำเข้า (ธสน.) ธนาคารอาคารสงเคราะห์ (ธอส.) และธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมแห่งประเทศไทย (ธพว.) เพื่อสนับสนุนการขยายสินเชื่อตามนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจของรัฐบาลโดยใช้เงินกู้โครงการไทยเข้มแข็ง รวมเป็นเงิน 17,400 ล้านบาท เป็นต้น*(6)
ทั้งหมดที่กล่าวมานั้นสะท้อนให้เห็นว่า ภาระทางการคลังทั้งที่เห็นได้ชัดเจนและโดยนัยมีอยู่เป็นจำนวนมาก ซึ่งนับตั้งแต่ปี 2551 เป็นต้นมา ภาระที่เกิดจากการดำเนินนโยบายของรัฐบาลเฉพาะที่เกี่ยวกับมาตรการค่าครองชีพและการอุดหนุนราคาพลังงานก็มีจำนวนกว่า 220,000 ล้านบาท โดยที่ยังไม่ได้นับรวมภาระผูกพันงบประมาณด้านสวัสดิการที่จะเพิ่มขึ้นในแต่ละปีและความเสี่ยงของภาระโดยนัยที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นเช่นกัน นโยบายหาเสียงส่อแววเพิ่มภาระการคลัง
ในช่วงการเลือกตั้ง พรรคการเมืองนำเสนอนโยบาย เช่น การตรึงราคาพลังงาน การขยายสินเชื่อให้กลุ่มผู้มีรายได้น้อย การพักชำระหนี้เกษตรกร การเพิ่มรายจ่ายด้านสวัสดิการ ทั้งด้านการศึกษา สาธารณสุข การขยายระบบประกันสังคม การปรับขึ้นเงินเดือนค่าจ้าง การขยายวงเงินการให้กู้ยืมกองทุนเพื่อการศึกษา การเพิ่มวงเงินประกันรายได้เกษตรกร รวมไปถึงการลดภาษีเงินได้และลดภาษีมูลค่าเพิ่ม ซึ่งตัวอย่างของภาระทางการคลังที่เพิ่มขึ้นจากมาตรการของรัฐบาลก่อนๆ ทำให้เห็นว่า นโยบายหาเสียงเหล่านี้จะสร้างภาระทางการคลังเพิ่มขึ้นอีก ไม่เป็นภาระทางตรงก็เป็นภาระโดยนัยหรือผูกพันซ่อนเร้น
สิ่งที่ประชาชนจำเป็นต้องทราบ คือ เทียบกับเมื่อหลายปีก่อน โครงสร้างทางการคลังของไทยในปัจจุบันมีข้อจำกัดมากขึ้น การจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลไทยอยู่ที่ประมาณร้อยละ 16-17 ของ GDP ซึ่งต่ำกว่าศักยภาพที่ควรจัดเก็บได้ที่ร้อยละ 22.9 ของ GDP*(7) ขณะที่รายจ่ายประจำผูกพันมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นคิดเป็นประมาณ 1 ใน 4 ของวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปี ทำให้งบประมาณที่จะนำมาใช้สำหรับการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานมีน้อยลงทั้งที่มีความจำเป็นต่อการเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ นอกจากนี้ แม้ว่ายอดคงค้างหนี้สาธารณะของไทยยังอยู่ต่ำกว่าร้อยละ 60 ของ GDP ซึ่งเป็นระดับที่สอดคล้องกับกรอบความยั่งยืนทางการคลัง แต่ตัวเลขที่เราเห็น ยังไม่นับรวมภาระทางการคลังที่ซ่อนเร้นอยู่ดังที่กล่าวมาข้างต้น
สำหรับรัฐบาลใหม่ที่จะได้รับเลือกตั้งเข้ามา ต้องมีการวางนโยบายบริหารประเทศอย่างรอบคอบบนพื้นฐานของข้อจำกัดทางงบประมาณที่มีอยู่ในปัจจุบันร่วมกับแนวนโยบายที่ได้หาเสียงไว้ในช่วงเลือกตั้ง โดยบางส่วนจำเป็นต้องสานต่อนโยบายจากรัฐบาลก่อน เช่น การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานที่ควรให้ความสำคัญเป็นลำดับแรก โดยเฉพาะการลงทุนในระบบการขนส่งมวลชนและ Logistics เพื่อลดต้นทุนและลดการใช้เชื้อเพลิงในภาคการขนส่ง ตลอดจนช่วยกระจายความเจริญสู่ภูมิภาคและพัฒนาขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ ขณะเดียวกันรัฐบาลจำเป็นต้องเพิ่มรายได้ ไม่ว่าจะเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพจัดเก็บ การขยายฐานภาษี และการปรับโครงสร้างอัตราภาษีให้มีความเหมาะสมเพื่อรองรับภาระด้านสวัสดิการที่เพิ่มขึ้น ซึ่งขณะนี้ยังไม่เห็นนโยบายหาเสียงของพรรคซึ่งขณะนี้ยังไม่เห็นนโยบายหาเสียงของพรรคการเมืองใดมีแนวทางเพิ่มรายได้อย่างเป็นรูปธรรม
อย่างไรก็ดี นโยบายการใช้จ่ายบางด้านอาจต้องมีการทบทวน เช่น การอุดหนุนราคาพลังงาน โดยอาจพิจารณาการทยอยลดการอุดหนุนลง เพื่อราคาจะได้สะท้อนต้นทุนทางเศรษฐกิจที่แท้จริง ซึ่งจะทำให้กลไกการปรับตัวไม่ถูกบิดเบือนและไม่เป็นภาระรัฐบาล การดำเนินนโยบายผ่านกิจกรรมกึ่งการคลังควรต้องทำอย่างรอบคอบ เพิ่มความโปร่งใส และคำนึงถึงความเสี่ยงในระยะต่อไป และที่สำคัญ นโยบายหรือมาตรการใดๆ ต้องใช้ตามความจำเป็น เน้นประสิทธิภาพการใช้จ่าย และให้ตรงกับกลุ่มเป้าหมาย เพื่อไม่ให้สร้างภาระและเกิดความเสี่ยงทางการคลังของประเทศในอนาคต
*(1) การไฟฟ้านครหลวง การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค การประปานครหลวง การประปาส่วนภูมิภาค องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ และการรถไฟแห่งประเทศไทย
*(2) รวบรวมจากเอกสารงบประมาณ
*(3) ผลการประชุมคณะกรรมการสำนักงานนโยบายพลังงาน วันที่ 27 พฤษภาคม 2554
*(4) คำนวณจากค่าเฉลี่ยของเงินชดเชย LPG ในช่วงไตรมาสแรกของปี 2554
*(5) บทสัมภาษณ์คุณประเสริฐ บุญสัมพันธ์ หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ วันที่ 8 มิถุนายน 2554
*(6) SFIs Monthly Report, กุมภาพันธ์ 2554, สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง
*(7) สัมมนาวิชาการธนาคารแห่งประเทศไทย, 2553
Mrs. Punpilas
Ruangwisut Team Executive PunpilaY@bot.or.th
Ms. Utumporn Jitsutthiphakorn
Economist UtumporJ@bot.or.th Domestic Economy Department
Monetary Policy Group
APEC Finance Ministers' Meeting, 2007 "Fiscal Risk Management"
Hana Polackova, 1999 "Contingent Government Liabilities: A Hidden Fiscal Risk" A quarterly magazine of IMF
วิมล ชาตะมีนา, 2550 วาระการเงินการคลัง"ทำไมจึงต้องบริหารความเสี่ยงทางการคลัง;
สำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน www.eppo.go.th
สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ www.pdmo.go.th
สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง www.fpo.go.th
สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี www.cabinet.thaigov.go.th
เอกสารสัมมนาวิชาการธนาคารแห่งประเทศไทย, 2553 "ความท้าทายของนโยบายการคลัง : สู่ความยั่งยืนและการขยายตัวทางเศรษฐกิจระยะยาว"
ผู้เขียนขอขอบคุณ คุณรุ่ง มัลลิกะมาส คุณพรวิภา ตั้งเจริญมั่นคง และคุณจริยา เปรมศิลป์ ที่ให้คำแนะนำและช่วยเหลือทำให้บทความนี้สำเร็จลุล่วงด้วยดี
ที่มา: ธนาคารแห่งประเทศไทย