FOCUSED AND QUICK (FAQ) Issue 23
วิกฤตน้ำมันปาล์ม:บทเรียนจากนโยบายควบคุมของภาครัฐ
อรัญญา ศรีวิโรจน์
ราคาปาล์มที่สูงขึ้นมากส่งผลต่อต้นทุนการผลิตของอุตสาหกรรมต่อเนื่อง และเมื่อต้นทุนสูงเกินกว่าเพดานราคาขายปลีกที่ทางการกำหนดไว้ ผู้ผลิตถึงกับหยุดวางจำหน่ายสินค้าบางชนิด ซึ่งทำให้ประชาชนเดือดร้อนเป็นอันมาก
ภาครัฐได้มีการเร่งบรรเทาผลกระทบของปัญหา โดยปรับราคาควบคุม พร้อมทั้งอนุญาตให้มีการนำเข้าน้ำมันปาล์มจากต่างประเทศ เพื่อลดภาวะสินค้าขาดแคลนและผ่อนแรงกดดันต่อค่าครองชีพของประชาชน แต่มาตรการของทางการที่ยังไม่สอดคล้องกับกลไกตลาดทำให้ปัญหาอาจปะทุขึ้นอีกในอนาคต ภาครัฐจึงควรพิจารณามาตรการที่จะมีผลช่วยแก้ไขปัญหาในระยะยาวมากกว่าการเร่งบรรเทาปัญหาเฉพาะในระยะสั้น
ตั้งแต่ปลายปี 2553 เราเห็นข่าวร้อน ประจำวันเรื่องน้ำมันปาล์มสำหรับการบริโภคมีราคาแพงขึ้นทุกวันและต่อมาสินค้าเริ่มขาดตลาด วิกฤตราคาน้ำมันปาล์มในประเทศไทยและทั่วโลกเคยเกิดขึ้นมาแล้วในปี 2551 ครั้งนี้ประวัติศาสตร์ซ้ำรอยและดูเหมือนจะรุนแรงยิ่งกว่าครั้งก่อน บางคนว่ามาจากความต้องการใช้ที่เพิ่มขึ้น บางคนว่ามาจากผลผลิตที่ลดลงเพราะภัยแล้งและน้ำท่วมในปีก่อน แม้กระทั่งการเก็งกำไรในตลาดสินค้าเกษตรโลกก็ถูกหยิบยกขึ้นมา แต่ล่าสุดสาเหตุที่พูดถึงกันมาก คือ การกักตุนของผู้ประกอบการและผู้บริโภคที่คาดว่าราคาน้ำมันปาล์มจะสูงขึ้นอีกหรือมิฉะนั้นสินค้าจะขาดตลาดไปอีกนาน
คำถามที่สำคัญ คือ ทำไมหลายคนจึงคิดว่าวิกฤตราคาน้ำมันปาล์มจะยังไม่หมดไปโดยเร็ว และเหตุใดกลไกตลาดไม่สามารถจัดสรรทรัพยากรได้อย่างมีประสิทธิภาพในกรณีนี้
บาท : กก. ธ.ค.52 ธ.ค.53 ม.ค.54 ผลปาล์ม (น้ำมัน 17%) 4.65 7.40 9.14 น้ำมันปาล์มดิบ 26.90 43.80 52.94 น้ำมันพืชขวด 1 ลิตร 37.18 n.a. (ขายปลีก) (ราคาควบคุมไม่เกิน) (38.00) (38.00) ที่มา : กรมการค้าภายใน
สาเหตุสำคัญของปัญหาในประเทศไทยที่รุนแรงถึงขั้นสินค้าขาดตลาดน่าจะอยู่ที่นโยบายแทรกแซงของรัฐ ทั้งที่ทำผ่านการควบคุมราคาและการควบคุมปริมาณการนำเข้าน้ำมันปาล์มจากต่างประเทศ กรณีของน้ำมันปาล์มจึงเป็นตัวอย่างของการแทรกแซงที่ไม่สอดคล้องกับกลไกตลาด ดังนั้น แม้ภาครัฐมีเจตนาดีที่จะดูแลค่าครองชีพของประชาชน แต่ท้ายที่สุดความพยายามไม่เป็นผล เพราะประชาชนกลับหาซื้อสินค้าไม่ได้ เกิดภาวะขาดแคลนในวงกว้าง
ก่อนอื่นมาทำความเข้าใจกันว่าน้ำมันปาล์มมีความสำคัญอย่างไร เหตุใดเมื่อราคาปรับสูงขึ้น และ/หรือ สินค้าขาดแคลน จึงอาจส่งผลกระทบสำคัญต่อความเป็นอยู่ของประชาชน
น้ำมันปาล์มที่ได้จากโรงงานสกัดยังไม่สามารถบริโภคได้ ต้องนำไปกลั่นให้บริสุทธิ์ด้วยกระบวนการแยกยางเหนียว ลดกรด ฟอกสี และดูดกลิ่น จึงได้เป็นน้ำมันปาล์มบริสุทธิ์และมีผลผลิตพลอยได้ คือ กรดไขมัน ซึ่งผลผลิตทั้งหมดนี้นำไปใช้เพื่อการอุปโภคและบริโภคได้อย่างมากมาย เช่น ทำเป็นน้ำมันปรุงอาหารและน้ำมันทอด ผลิตนมข้น ไอศกรีม เนยเทียม เนยขาว เนยโกโก้ ขนมปังกรอบ ครีมเทียม ไขมันทำขนมปัง สบู่ เทียนไข ผงซักฟอก ยาสีฟัน รวมทั้งนำไปใช้ในอุตสาหกรรมโอลีโอเคมีคอล ที่สำคัญ ที่สุดในยุคน้ำมันปิโตรเลียมแพงก็คือ ใช้เป็นวัตถุดิบในการผลิตเมทิลเอสเตอร์เพื่อเป็นเชื้อเพลิงทดแทนน้ำมันดีเซล หรือที่เรียกว่าไบโอดีเซลนั่นเอง
นอกจากประโยชน์ที่หลากหลายดังที่กล่าวมาแล้ว น้ำมันปาล์มยังมีความได้เปรียบด้านราคาจำหน่ายเมื่อเทียบกับน้ำมันพืชชนิดอื่น เช่น น้ำมันถั่วเหลือง น้ำมันรำข้าว น้ำมันทานตะวัน ทำให้เป็นที่นิยมใช้อย่างแพร่หลาย
จากความสำคัญของน้ำมันปาล์มต่อการบริโภคในชีวิตประจำวันดังกล่าว รัฐบาลหลายประเทศจึงกังวลว่าหากราคาน้ำมันปาล์มสูงขึ้นอาจจะส่งผลกระทบต่อค่าครองชีพของประชาชนในวงกว้างได้ ดังจะเห็นได้จากช่วงใดที่ราคาเพิ่มสูง ประเทศอินเดียจะยกเว้นการเก็บภาษีนำเข้าน้ำมันปาล์มดิบเพื่อลดแรงกดดันด้านเงินเฟ้อ*(1) ส่วนกรณีของประเทศไทย รัฐบาลใช้มาตรการควบคุมราคาน้ำมันพืชบรรจุขวดไม่ให้จำหน่ายเกินเพดานราคาที่กำหนด
นอกจากคุ้มครองผู้บริโภคแล้ว รัฐบาลไทยยังคุ้มครองเกษตรกร*(2) และผู้ผลิตในประเทศ โดยออกมาตรการควบคุมการนำเข้าตั้งแต่ปี พ.ศ. 2525 เนื่องจากหากปล่อยให้มีการนำเข้าเสรี ผลผลิตของไทยจะไม่สามารถแข่งขันกับน้ำมันปาล์มที่จะหลั่งไหลเข้ามาจากมาเลเซียและอินโดนีเซีย ซึ่งเป็นผู้ผลิตรายใหญ่ที่มีสัดส่วนการผลิตรวมกันมากกว่าร้อยละ 80 ของโลก (ไทยมีสัดส่วนเพียงร้อยละ 3) และได้เปรียบด้านผลิตภาพ สะท้อนได้จากต้นทุนการปลูกปาล์มน้ำมันของไทยที่สูงกว่าอินโดนีเซียและมาเลเซียถึงร้อยละ 38.8 และ 13.4 ตามลำดับ ที่ผ่านมารัฐบาลจึงอนุญาตให้นำเข้าได้เฉพาะในกรณีที่ผลผลิตในประเทศไม่เพียงพอต่อความต้องการ โดยให้องค์การคลังสินค้า (อคส.) เป็นผู้นำเข้า
มาตรการที่ช่วยให้เกษตรกรขายผลผลิตได้ในราคาที่สูงและผู้บริโภคซื้อสินค้าขั้นปลายได้ในราคาที่ถูกหมายความว่า ผู้ผลิตสินค้าที่อยู่ระหว่างกลาง เช่น ผู้ผลิตน้ำมันปาล์ม มีส่วนที่สามารถรองรับการเปลี่ยนแปลงของต้นทุนในระดับที่ค่อนข้างบาง จึงไม่น่าแปลกใจที่ผลกระทบจะเกิดขึ้นอย่างรวดเร็วและรุนแรงทุกครั้งที่ผลผลิตในประเทศออกสู่ตลาดไม่เพียงพอ โดยเฉพาะในสถานการณ์ปัจจุบันที่ความต้องการใช้ยังขยายตัวต่อเนื่องจากความต้องการเพื่อบริโภคและผลิตไบโอดีเซล ขณะที่อุปทานตึงตัวจากภัยแล้งในปี 2553 และถูกซ้ำเติมจากน้ำท่วมในช่วงปลายปี ทำให้ในไตรมาส 4 ของปี 2553 ผลผลิตออกสู่ตลาดต่ำสุดในรอบ 5 ปี จนสต็อกในเดือนธันวาคม 2553 ลดเหลือเพียง 6.7 หมื่นตัน จากปกติที่ควรอยู่ที่ 1.2 แสนตัน นอกจากนี้ มาตรการของรัฐ โดยเฉพาะการควบคุมการนำเข้า ทำให้กลไกตลาดไม่สามารถทำงานเพื่อช่วยคลี่คลายปัญหา ราคาน้ำมันปาล์มดิบในประเทศจึงยิ่งปรับเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วจนกระทั่งสูงกว่าราคาในตลาดมาเลเซียซึ่งเป็นราคาอ้างอิงในตลาดโลกถึงลิตรละ 8.78 บาทในเดือนธันวาคม และต้นทุน*(3) การผลิตน้ำมันปาล์มบรรจุขวดสูงกว่าราคาขายปลีกที่ถูกควบคุมราคาไว้ไม่เกิน 38 บาทต่อลิตรอยู่มาก (ตารางที่ 3)
ต้นทุน ไทย นำเข้า ต้นทุนวัตถุดิบ (9.14/0.17) 53.76 - ราคาผลปาล์มสด 9.14 บาท* อัตราการให้น้ำมัน 17% ค่าขนส่ง 0.85 - ค่าใช้จ่ายในการผลิต 1.50 - ค่าผลิตเป็นกึ่งบริสุทธิ์ 3.00 - รวมต้นทุนกึ่งบริสุทธิ์ 59.11 39.39 ค่าจัดการ (บรรจุ+กลั่น) 5.00 5.00 ค่าจัดการของ อคส. (ประมาณ) - 3.00 ต้นทุนน้ำมันพืชบรรจุขวดต่อ กก. 64.11 47.39 * ราคาเฉลี่ย 4-28 มกราคม 2554 ตารางที่ 4 ราคาผลปาล์มที่สอดคล้องกับ ราคาควบคุมในปัจจุบันที่ 47 บาท ต้นทุนน้ำมันพืชบรรจุขวด 47.00 หัก ค่าจัดการ (บรรจุ+กลั่น) 5.00 ค่าผลิตเป็นกึ่งบริสุทธิ์ 3.00 ค่าใช้จ่ายในการผลิต 1.50 ค่าขนส่ง 0.85
10.35
ราคาน้ำมันปาล์มดิบ 36.65 ผลปาล์มสด 5.88 กก. (น้ำมัน 17%) สกัดน้ำมันปาล์มดิบได้ 1 กก. ราคาผลปาล์มรับซื้อที่เหมาะสม 36.65/5.88
6.23
ในที่สุดรัฐบาลหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะต้องขยายราคาควบคุมน้ำมันปาล์มบรรจุขวดจากลิตรละ 38 บาทเป็น 47 บาท และอนุญาตให้มีการนำเข้าน้ำมันปาล์มจากต่างประเทศจำนวน 3 หมื่นตัน (8 มกราคม 2554) และ 1.2 แสนตัน (1 กุมภาพันธ์ 2554) ตามลำดับ อย่างไรก็ตาม แรงกดดันด้านราคาและความเสี่ยงที่สินค้าจะขาดตลาดอีกยังคงมีอยู่ เนื่องจากราคาน้ำมันปาล์มกึ่งบริสุทธิ์ที่นำเข้าเมื่อรวมค่ากลั่นแล้วมีต้นทุนอยู่ที่ประมาณ 47.4 บาท ปริ่มๆ กับราคาควบคุมในขณะนี้มาก (ตารางที่ 3) จึงไม่น่าแปลกใจที่เกิดการกักตุนสินค้าสืบเนื่องจากความไม่แน่ใจในแนวทางการแก้ไขปัญหาดังกล่าว
ดังนั้น แม้การควบคุมราคาของภาครัฐเป็นการช่วยเหลือประชาชนและดูแลเงินเฟ้อไม่ให้สูง แต่ราคาควบคุมที่ต่ำกว่าดุลยภาพทำให้เกิดอุปสงค์ส่วนเกิน ตามมาด้วยปรากฏการณ์สินค้าขาดตลาดรุนแรงขึ้น และเมื่อจำเป็นต้องปล่อยให้ราคาปรับตัว ก็ต้องปล่อยให้เพิ่มขึ้นอย่างมากแทนที่จะค่อยเป็นค่อยไป สร้างความเดือดร้อนให้ประชาชน และเป็นตัวอย่างที่ชัดเจนของปัญหาการควบคุมราคาของทางการแบบไม่ยั่งยืน ดังนั้น แนวคิดการปล่อยให้ราคาน้ำมันปาล์มลอยตัวตามกลไกตลาด เพื่อสะท้อนต้นทุนที่แท้จริงและกระตุ้นให้เกิดการปรับตัวด้านความต้องการควบคู่กันไปด้วย น่าจะเป็นทางเลือกที่ดีกว่า โดยเฉพาะในภาวะปัจจุบันที่ ปัจจัยทั้งหลายยังมีแนวโน้มว่าจะทำให้ต้นทุนการผลิตน้ำมันปาล์มอยู่ในระดับสูงต่อไป สะท้อนจากราคาซื้อขายน้ำมันปาล์มในตลาดล่วงหน้าของมาเลเซียที่มีกำหนดส่งมอบในเดือนเมษายน 2554 ที่ 3,929 ริงกิตต่อตัน ซึ่งเป็นราคาที่สูงที่สุดในรอบ 3 ปี เนื่องจากตลาดมีความกังวลว่าผลผลิตน้ำมันปาล์มโลกยังตึงตัว สอดคล้องกับการพยากรณ์ของ USDA เมื่อเดือนกุมภาพันธ์ 2554 ว่าผลผลิตน้ำมันปาล์มโลกปี 2554 จะเพิ่มขึ้นร้อยละ 4.6 ขณะที่ความต้องการบริโภคจะขยายตัวเร็วกว่าที่ประมาณร้อยละ 7.8 และสต็อกลดลงร้อยละ 30.5
นอกจากนั้น ถึงเวลาแล้วหรือยังที่คณะ กรรมการนโยบายปาล์มน้ำมันแห่งชาติควรมีบทบาทอย่างจริงจังและบริหารจัดการตั้งแต่ต้นทาง คือตั้งแต่การเพาะปลูก มิใช่เน้นการแก้ไขปัญหาที่ปลายทางโดยการควบคุมราคาและจำกัดการนำเข้า ทั้งนี้เพื่อให้ไทยมีประสิทธิภาพ สามารถแข่งขันกับต่างประเทศได้ในระยะยาว เพราะในอนาคตที่ไทยก้าวสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (ASEAN Economic Community) อย่างเต็มตัว การใช้มาตรการปกป้องเกษตรกรเหมือนที่แล้วมาอาจจะทำได้ยากขึ้นด้วย
*(1) อินเดียยกเลิกการเก็บภาษีนำเข้าน้ำมันบริโภคตั้งแต่เดือน เมษายน 2551 และห้ามส่งออกน้ำมันพืชในช่วงเดือนมีนาคม 2551 - ตุลาคม 2553
*(2) ปี 2552 ผู้ปลูกปาล์มน้ำมันมีจำนวน 109,120 ครัวเรือน
*(3) คำนวณจากตาราง I-O ปี 2548 หากราคาผลปาล์มสดเพิ่มขึ้นเท่าตัว (ร้อยละ 100) จะทำให้ต้นทุนผู้ผลิตน้ำมันปาล์มเพิ่มขึ้นร้อยละ 59.7
www.dit.go.th
www.moc.go.th
www.oae.go.th
วารสารการผลิตการตลาดปาล์มน้ำมันปี 2550 (กรมการค้าภายใน กระทรวงพาณิชย์)
งานวิจัย "ผลกระทบของเขตการค้าเสรีอาเซียน (AFTA) ต่อสินค้าเกษตรกรรมของไทย"
บทความนี้สำเร็จลุล่วงได้ด้วยความช่วยเหลือและคำแนะนำจากคุณรุ่ง มัลลิกะมาส คุณนพดล บูรณะธนัง คุณอุษณี ปรีชม คุณปัญจพัฒน์ ประสิทธิ์เดชสกุล ผู้เขียนขอขอบพระคุณเป็นอย่างสูงมา ณ ที่นี้
Mrs. Arunya Sriwirote
Senior Economist
Southern Region Office
arunyas@bot.or.th
ที่มา: ธนาคารแห่งประเทศไทย