FOCUSED AND QUICK (FAQ) Issue 22
ภาระภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) ของครัวเรือนไทย
ศิริพร ศิริปัญญวัฒน์
ประเทศที่เติบโตอย่างยั่งยืนมิใช่ประเทศที่มีอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจในระดับสูงเสมอไป แต่คือประเทศที่มีการเติบโตไปด้วยกันในทุกภาคส่วนและประชาชนมีความอยู่ดีกินดีถ้วนหน้า ดังนั้น หน้าที่หนึ่งของรัฐในการดูแลประชาชน คือ การลดความเหลื่อมล้ำของรายได้ หรือภาระทางเศรษฐกิจที่ประชาชน โดยเฉพาะผู้มีรายได้น้อยต้องแบกรับ
มาตรการภาษีเป็นเครื่องมือด้านการคลังที่สามารถนำมาใช้เพื่อ ช่วยลดความเหลื่อมล้ำ ซึ่งประเภทของภาษีที่ทำหน้าที่นี้ได้ดี คือ ภาษี ได้แก่ทางตรงภาษีรายได้*(1) เพราะมีลักษณะการเก็บแบบก้าวหน้า (progressive) กล่าวคือ ผู้มีรายได้สูงมีภาระต้องจ่ายภาษีในอัตราที่สูงกว่าผู้มีรายได้น้อย และผู้ที่มีรายได้น้อยมากหรือไม่มีรายได้เลยได้รับการยกเว้นการเสียภาษีให้แก่รัฐ แต่ในขณะเดียวกันมีภาษีอีกประเภท คือ ภาษีทางอ้อม ได้แก่ ภาษีการบริโภคและภาษีการค้า ซึ่งมักมีลักษณะตรงกันข้าม คือ เก็บแบบถดถอย (regressive) เพราะเมื่อเทียบเป็นสัดส่วนกับรายได้แล้ว คนที่มีรายได้น้อยมักต้องจ่ายภาษีประเภทนี้มากกว่าคนที่มีรายได้สูง ทำให้ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจอาจขยายตัวกว้างขึ้นแทนที่จะแคบลง ดังนั้น แม้ภาษีเหล่านี้จะเป็นแหล่งรายได้ที่สำคัญ แต่รัฐก็ต้องมีความระมัดระวังในการใช้ และหลายโอกาสต้องยอมสูญเสียรายได้บางส่วน โดยยกเว้นการเก็บภาษีสินค้าบางรายการเพื่อลดภาระให้กับผู้มีรายได้น้อย
FAQ ฉบับนี้จึงขอนำเสนอข้อมูลเกี่ยวกับโครงสร้างการบริโภคของครัวเรือนไทย เพื่อแสดงให้เห็นถึงผลกระทบของภาษีมูลค่าเพิ่ม (Value Added Tax: VAT) ที่อาจมีต่อภาระการเสียภาษีของครัวเรือนในกลุ่มรายได้ต่างๆ รวมถึงการพิจารณาทางเลือกในการช่วยลดภาระภาษี มูลค่าเพิ่มเพิ่มเติมด้วย
การที่ผู้บริโภคทุกคนต้องจ่ายภาษี มูลค่าเพิ่มจากราคาสินค้าในอัตราที่เท่ากัน (ปัจจุบันอัตราภาษี คือ ร้อยละ 7) อาจดูเสมือนมีความเท่าเทียมและเป็นธรรม ยิ่งไปกว่านั้น ผู้ที่มีรายได้สูงมักจะซื้อสินค้ามากกว่าผู้ที่มีรายได้น้อย จึงทำให้ต้องจ่ายภาษีเป็นมูลค่าโดยรวมมากกว่าผู้ที่มีรายได้น้อยอยู่แล้ว ซึ่งหมายความว่ารัฐน่าจะได้รายได้จากกลุ่มคนที่มีรายได้สูงเป็นจำนวนมากกว่า
ทว่าเมื่อพิจารณาภาระภาษีมูลค่าเพิ่มเทียบกับรายได้ของครัวเรือน โดยใช้ข้อมูลจากการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือนของสำนักงานสถิติแห่งชาติ ปี 2552 ครอบคลุมตัวอย่างจากกลุ่มครัวเรือนที่หัวหน้า
ครัวเรือนมีรายได้จากการทำงานปกติ (ช่วงอายุ 25-60 ปี) จำนวน 30,852 ครัวเรือน พบว่า หากรัฐเก็บภาษีมูลค่าเพิ่มจากการบริโภคทุกชนิด ผู้มีรายได้น้อยจะต้องจ่ายภาษีมูลค่าเพิ่มเมื่อเทียบกับรายได้ในสัดส่วนที่สูงกว่าผู้ที่มีรายได้สูง เพราะครัวเรือนที่มีรายได้น้อยมีสัดส่วนค่าใช้จ่ายในการบริโภคต่อรายได้สูงกว่าครัวเรือนที่มีรายได้สูง หรือมีอัตราเงินเหลือเก็บออมน้อยนั่นเอง
นอกจากนี้ ข้อมูลจากการสำรวจแสดงให้เห็นว่า ครัวเรือนกลุ่มที่มีรายได้น้อยสุด*(2) มีแบบแผนการใช้จ่ายแตกต่างจากครัวเรือนที่มีรายได้สูงสุดค่อนข้างชัดเจน กล่าวคือ กว่าครึ่งหนึ่งของค่าใช้จ่ายของผู้ที่มีรายได้น้อยสุดจะเสียไปกับหมวดค่าอาหาร เครื่องดื่ม และยาสูบ (ร้อยละ 51.2 ของค่าใช้จ่ายการบริโภคทั้งหมด) รองลงมาคือ ค่าใช้จ่ายหมวดที่อยู่อาศัย และหมวดการเดินทางและการสื่อสาร ตามลำดับ ขณะที่กลุ่มที่มีรายได้สูงสุดจะใช้จ่ายในหมวดการเดินทางและการสื่อสารมากที่สุด (ร้อยละ 33.1) รองลงมาคือ หมวดอาหารฯ และหมวดที่อยู่อาศัย ตามลำดับ
แบบแผนการใช้จ่ายที่แตกต่างกันของครัวเรือนในแต่ละกลุ่มรายได้ทำให้ภาระภาษีมูลค่าเพิ่มแตกต่างกันไปด้วย โดยในกรณีที่รัฐไม่มีการยกเว้นภาษีมูลค่าเพิ่มให้แก่ครัวเรือนเลย ครัวเรือนที่มีรายได้น้อยสุดจะมีภาระภาษีมูลค่าเพิ่มคิดเป็นร้อยละ 7.69 ของรายได้ ขณะที่ครัวเรือนที่มีรายได้สูงสุดจะมีภาระภาษีมูลค่าเพิ่มแค่ร้อยละ 3.57 ของรายได้ ซึ่งชี้ให้เห็นอย่างชัดเจนว่าครัวเรือนที่มีรายได้น้อยมีภาระมากกว่าครัวเรือนที่มีรายได้สูง หรือภาษีมีลักษณะถดถอยนั่นเอง
ที่ผ่านมา รัฐจึงพยายามลดลักษณะถดถอยของภาษีมูลค่าเพิ่มด้วยการยกเว้นการเก็บภาษีให้กับสินค้าบางรายการที่มีสัดส่วนสำคัญเป็นพิเศษในตะกร้าการบริโภคของครัวเรือนที่มีรายได้น้อย ซึ่งได้แก่ อาหารสดในหมวดอาหารฯ*(3) และค่าเช่าบ้านในหมวดที่อยู่อาศัย นอกจากนี้ ภาครัฐยังยกเว้นการเก็บภาษีมูลค่าเพิ่มให้กับค่ารักษาพยาบาล ค่าใช้จ่ายเดินทาง และค่าเล่าเรียน เพื่อลดภาระให้แก่ผู้บริโภคที่ใช้บริการในสิ่งที่จำเป็นแก่การยังชีพหรือสิ่งที่ภาครัฐต้องการสนับสนุน อีกทั้งหากกิจการใดมีรายรับจากการขายสินค้าหรือให้บริการน้อยกว่า 1.8 ล้านบาทต่อปี ก็ได้รับการยกเว้น เพื่อเป็นการบรรเทาภาระภาษีให้กับผู้ขายรายเล็ก ขณะเดียวกันก็ช่วยลดต้นทุนในการจัดเก็บภาษีของภาครัฐ ซึ่งท้ายที่สุดผู้บริโภคที่ซื้อสินค้า เช่น อาหารสำเร็จรูป ที่ซื้อมาทานที่บ้าน จะได้รับประโยชน์จากการยกเว้นภาษีไปด้วย
จากการยกเว้นภาษีมูลค่าเพิ่มของภาครัฐดังกล่าว ทำให้ภาระภาษีของครัวเรือนโดยรวมลดลง โดยปัจจุบันครัวเรือนที่มีรายได้น้อยสุดมีภาระภาษีมูลค่าเพิ่มต่อรายได้ประมาณร้อยละ 3.21 และครัวเรือนที่มีรายได้มากสุดมี ภาระภาษีมูลค่าเพิ่มลดลงเหลือร้อยละ 2.31 ของรายได้ (รูปที่ 3) ซึ่งเมื่อเทียบกับกรณีที่ไม่ได้
รับการยกเว้นใดๆ ครัวเรือนที่มีรายได้น้อยสุดมีภาระภาษีมูลค่าเพิ่มที่ลดลงถึงร้อยละ 4.47 ของรายได้ ขณะที่ครัวเรือนที่มีรายได้สูงสุดมีภาระภาษีมูลค่าเพิ่มลดลงเช่นกัน แต่ในสัดส่วนที่น้อยกว่ามาก คือ ร้อยละ 1.27 ของรายได้ สะท้อนให้เห็นว่าการยกเว้นช่วยบรรเทาปัญหาความถดถอยของภาระภาษีมูลค่าเพิ่มได้จริง แต่ในภาพรวมภาษีมูลค่าเพิ่มยังคงมีลักษณะถดถอยอยู่ดีเพราะภาระภาษีเมื่อเทียบกับรายได้ของกลุ่มผู้ที่มีรายได้น้อยสุดยังคงมากกว่ากลุ่มผู้ที่มีรายได้สูงกว่า
เมื่อลองพิจารณารายการที่ยังไม่ได้รับการยกเว้นที่กล่าวมาข้างต้น หากภาครัฐยกเว้นภาษีมูลค่าเพิ่มให้กับน้ำมันพืช น้ำตาล และเครื่องปรุงรส ซึ่งถือว่าเป็นสินค้าที่จำเป็นต่อการปรุงอาหารเพื่อบริโภคแล้ว ก็จะช่วยลดภาระภาษีมูลค่าเพิ่มของครัวเรือนที่มีรายได้น้อยสุดลงเหลือร้อยละ 2.91 ของรายได้ (จากเดิมร้อยละ 3.21) ขณะที่ครัวเรือนที่มีรายได้สูงสุดจะมีภาระภาษีมูลค่าเพิ่มลดลงเล็กน้อยเหลือร้อยละ 2.25 ของรายได้ (จากเดิมร้อยละ 2.31) แต่เป็นที่น่าสังเกตว่า แม้ว่าจะยกเว้นการเก็บภาษี มูลค่าเพิ่มในรายการสินค้าอื่นใดให้มากขึ้น หรือแม้แต่ยกเว้นภาษีในหมวดอาหารทั้งหมดก็ตาม แต่ภาระภาษีมูลค่าเพิ่มก็ยังมีลักษณะถดถอยอยู่
จากกรณีที่มีการกล่าวถึงการปรับอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มให้สูงขึ้นนั้น แม้ว่าจะเป็นการเพิ่มรายได้ให้แก่ภาครัฐ แต่ก็เป็นการเพิ่มภาระภาษี ให้แก่ผู้บริโภคด้วย โดยเฉพาะผู้ที่มีรายได้น้อยเนื่องจากลักษณะถดถอยของภาษีที่เป็นอยู่ ดังจะเห็นได้จากรูปที่ 5 ว่าการเพิ่มอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มจากร้อยละ 7 เป็นร้อยละ 8 จะทำให้ครัวเรือนที่มีรายได้สูงสุดต้องจ่ายภาษีมูลค่าเพิ่มเพิ่มขึ้นเดือนละ 205.3 บาท ในขณะที่ครัวเรือนที่มีรายได้น้อยสุดต้องจ่ายเพิ่มขึ้นเดือนละ 26.8 บาท*(4) ในการนี้ หากมีการพิจารณายกเว้นภาษีมูลค่าเพิ่มในสินค้าบางรายการ*(5) เพิ่มเติมจากที่รัฐกำหนดไว้ในปัจจุบันควบคู่กันแล้ว พบว่า ครัวเรือนที่มีรายได้น้อยสุดจะมีภาษีมูลค่าเพิ่มที่ต้องจ่ายเหลือเพียง 6.7 บาท/เดือน (จากเดิมที่ต้องจ่ายเพิ่ม 26.8 บาท/เดือน) และครัวเรือนที่มีรายได้มากสุดจะมีภาษีมูลค่าเพิ่มที่ต้องจ่ายเหลือ 167.9 บาท/เดือน (จากเดิมที่ต้องจ่ายเพิ่ม 205.3 บาท/เดือน)*(6) ดังนั้น แม้ว่ารัฐจะสูญเสียรายได้จากการยกเว้นภาษีเพิ่มเติมไปบ้างบางส่วน แต่หักลบกันแล้ว รัฐก็ยังคงมีรายได้เพิ่มและรายได้ที่เพิ่มขึ้นนั้นส่วนใหญ่มาจากกลุ่มผู้ที่มีรายได้สูง
ภาระภาษีมูลค่าเพิ่มของครัวเรือนไทยเมื่อเทียบกับรายได้ของครัวเรือน มีลักษณะถดถอย (regressive) โดยครัวเรือนที่มีรายได้น้อยสุดแบกรับภาระภาษีมูลค่าเพิ่มหนักกว่าครัวเรือนที่มีรายได้สูงกว่า ซึ่งไม่สอดคล้องกับการพยายามเพิ่มความเป็นธรรมทางภาษี โดยแนวทางหนึ่งที่ช่วยลดภาระภาษีมูลค่าเพิ่มให้กับครัวเรือนกลุ่มรายได้น้อย คือ การลดอัตราหรือการยกเว้นภาษีมูลค่าเพิ่มในกลุ่มสินค้าหรือบริการที่จำเป็นต่อการดำรงชีพ
ที่ผ่านมาการยกเว้นภาษีมูลค่าเพิ่มเป็นแนวทางที่ภาครัฐทำอยู่แล้ว แม้ว่าจะไม่ช่วยให้ภาระภาษีเปลี่ยนจากการถดถอยเป็นแบบก้าวหน้า แต่ก็สามารถบรรเทาภาระของครัวเรือนที่มีรายได้น้อยไปได้ในระดับหนึ่ง
ในอนาคต หากรัฐจำเป็นต้องปรับขึ้นอัตราภาษีมูลค่าเพิ่ม ซึ่งจะส่งผลให้ภาระภาษีมูลค่าเพิ่มต่อรายได้เพิ่มขึ้น หากลองพิจารณาให้มีการยกเว้นภาษีมูลค่าเพิ่มในบางรายการควบคู่ไปด้วยกันแล้ว อาจจะช่วยลดภาระให้กับผู้มีรายได้น้อยได้บ้าง ในขณะที่สุทธิแล้วรัฐเองยังคงได้รายได้เพิ่มขึ้น
*(1) รายได้บุคคลธรรมดา รายได้นิติบุคคล รายได้น้ำมัน
*(2) การศึกษานี้แบ่งครัวเรือนออกเป็น 5 กลุ่มที่มีจำนวน ครัวเรือนเท่าๆ กัน โดยแบ่งตามระดับรายได้ต่อเดือน ดังนี้
กลุ่มรายได้น้อยสุด มีรายได้ต่ำ กว่า 8,344.7 บาท
กลุ่มรายได้น้อย มีรายได้ 8,344.7-13,025.2 บาท กลุ่ม
รายได้ปานกลาง มีรายได้ 13,025.3-19,660.8 บาท กลุ่ม
รายได้สูง มีรายได้ 19,660.8-32,364.2 บาท และ กลุ่ม
รายได้สูงสุด มีรายได้มากกว่า 32,364.2 บาท
*(3) ข้อมูลการสำรวจได้แบ่งค่าใช้จ่ายในการบริโภคตามประเภทของแหล่งที่มา คือ ค่าใช้จ่ายที่ซื้อด้วยเงินสด (cash) และการบริโภคที่ได้รับจากผู้อื่น (in-kind) แต่ในการศึกษานี้ได้สมมติให้ค่าใช้จ่ายที่ซื้อด้วยเงินสดเท่านั้นที่ครัวเรือนต้องจ่ายภาษีมูลค่าเพิ่ม ดังนั้น สินค้าที่ได้รับจากผู้อื่นจะไม่ถูกนำมาคิดในภาระภาษีมูลค่าเพิ่ม
*(4) เมื่อเฉลี่ยทุกกลุ่มภาระภาษีจะเพิ่มขึ้นเดือนละ 90.6 บาทต่อครัวเรือน
*(5) รายการเดียวกับที่กล่าวไว้ก่อนหน้านี้ ได้แก่ น้ำมันพืชน้ำตาล และเครื่องปรุงรส ส่วนเครื่องดื่มที่มีแอลกอฮอล์และยาสูบ รัฐไม่ควรยกเว้นภาษีให้ เพราะจะเป็นการส่งเสริมการมอมเมาประชาชนให้มากขึ้น นอกจากนี้ เครื่องดื่มไม่มีแอลกอฮอล์ทั้งบริโภคที่บ้านและนอกบ้าน รวมทั้งอาหารที่บริโภคนอกบ้าน ก็ไม่ควรยกเว้นภาษีเช่นกัน เพราะสินค้าดังกล่าวหลายส่วนเป็นสินค้าที่เกินความจำเป็นต้องใช้ในการดำรงชีวิต 6 เมื่อเฉลี่ยทุกกลุ่มภาระภาษีจะเพิ่มขึ้นเดือนละ 61.5 บาทต่อครัวเรือน (จากเดิมเดือนละ 90.6 บาท)
Erik Caspersen and Bilbert Metcalf, 1993. "Is a Value Added Tax Progressive? Annual versus Lifetime Incidence Measures" NBER Working Paper Series. June.
สมชัย จิตสุชน และคณะ. 2552. "มาตรการการคลังเพื่อความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจและสังคม: การวิเคราะห์ภาระภาษีทางตรงและภาษีทางอ้อม และการขยายฐานภาษี" การสัมมนาวิชาการประจำปี 2552 ของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย
Ms. Siriporn Siripanyawat
Senior Economist
Northern Region Office
SiripoSi@bot.or.th
ผู้เขียนขอขอบคุณ คุณรุ่ง มัลลิกะมาส คุณดวงพร รอดเพ็งสังคหะ เป็นอย่างสูงสำหรับความช่วยเหลือและคำแนะนำจนทำให้บทความนี้สำเร็จลุล่วงได้ และขอขอบคุณ คุณพฤศญา จิตะพันธุ์กุล คุณอุทุมพร จิตสุทธิภากร สำหรับข้อคิดเห็นเกี่ยวกับภาษี มูลค่าเพิ่ม
ที่มา: ธนาคารแห่งประเทศไทย