FOCUSED AND QUICK (FAQ) Issue 19
การปรับเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำ
ตลับลักขณ์ ธนดิษฐ์สุวรรณ
อัญชลี ศิริคะเณรัตน์
การปรับเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำในปี 2554 ที่มากกว่าปกติ ก่อให้เกิดคำถามถึงผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นต่อต้นทุนของผู้ผลิต การจ้างงาน รวมทั้งเงินเฟ้อ แต่จากการวิเคราะห์ ผลกระทบที่เกิดขึ้นมีไม่มาก ในขณะที่ผลดีของการปรับเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำในครั้งนี้ คือ จะช่วยให้ลูกจ้างได้รับค่าจ้างที่เหมาะสมกับการดำรงชีพในสภาวะเศรษฐกิจปัจจุบันมากยิ่งขึ้น
ในช่วงปลายปี 2553 การขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำกลายเป็นที่สนใจของสาธารณชน เพราะการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำที่จะมีผลต้นปี 2554 ถือว่ามากกว่าปกติ จนมีเสียงร้องจากผู้ประกอบการว่าต้นทุนเพิ่มเกินกว่าจะแบกรับไหวแล้ว ถึงขั้นอาจจะต้องปลดคนงาน ส่วนทางด้านลูกจ้าง แม้จะพึงพอใจกับรายได้ที่สูงขึ้น แต่หลายคนยังเห็นว่าค่าจ้างขั้นต่ำไม่เพียงพอต่อการครองชีพ ทำให้ต้องพึ่งพารายได้อื่นๆ จากการทำงานล่วงเวลาและการทำงานพิเศษอยู่ดี
ในมุมมองของผู้กำหนดนโยบาย การขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำจำต้องพิจารณาอย่างรอบด้าน เพราะค่าจ้างขั้นต่ำไม่เพียงแต่กระทบต่อการดำรงชีวิตของลูกจ้าง แต่ยังอาจเป็นต้นทุนที่สำคัญของผู้ประกอบการ รวมทั้งอาจส่งผลกระทบต่อเนื่องไปถึงตัวแปรที่สำคัญทางเศรษฐกิจ เช่น อัตราเงินเฟ้อ ด้วย
ก่อนอื่นควรทำความเข้าใจว่าค่าจ้างขั้นต่ำคืออะไร องค์การแรงงานระหว่างประเทศ(ILO) กำหนดว่า "ค่าจ้างขั้นต่ำควรเป็นค่าจ้างที่ช่วยให้แรงงานได้รับผลตอบแทนจากการผลิตสินค้าและบริการซึ่งนายจ้างจะต้องจ่ายตามกฎหมาย โดยต้องเพียงพอต่อความต้องการพื้นฐานของแรงงานและครอบครัว รวมทั้งพอควรแก่การดำรงชีวิตในภาวะเศรษฐกิจและสังคมหนึ่งๆ" และค่าจ้างขั้นต่ำที่เหมาะสมควรเป็นค่าจ้างที่บรรลุวัตถุประสงค์ 2 ข้อ คือ เป็น Poverty safety net ซึ่งช่วยผู้ใช้แรงงานให้รอดพ้นจากความยากจนที่รุนแรงโดยไม่กระทบต่อโครงสร้างค่าจ้างอื่นๆ ในระบบเศรษฐกิจ และขณะเดียวกันก็เป็น Fair wage ที่ช่วยให้ผู้ใช้แรงงานได้ประโยชน์จากการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจในภาพรวมด้วย
ประเทศไทยได้นำหลักการของ ILO มาประยุกต์ใช้ในการกำหนดค่าจ้าง โดยให้นิยามอัตราค่าจ้างขั้นต่ำว่าคือ ค่าจ้างที่จ่ายแก่แรงงานไร้ฝีมือ*(1) หนึ่งคนเพื่อให้สามารถดำรงชีวิตอยู่ได้ ตามสมควรแก่สภาพเศรษฐกิจและสังคมในท้องถิ่น ทั้งนี้ นับตั้งแต่ปี 2540 เป็นต้นมา คณะกรรมการค่าจ้าง*(2) สามารถกำหนดค่าจ้างขั้น ต่ำในแต่ละจังหวัดให้แตกต่างกันได้ โดยพิจารณาจากหลักเกณฑ์ 3 ด้าน ได้แก่ (1) ความจำเป็นในการครองชีพของลูกจ้าง ซึ่งหมายความว่า จังหวัดที่ค่าครองชีพสูง เช่น กรุงเทพฯ และภูเก็ต ควรมีระดับค่าจ้างขั้นต่ำสูงกว่าจังหวัดอื่น และจังหวัดที่มีอัตราเงินเฟ้อสูงน่าจะมีการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำในอัตราที่สูงตามไปด้วย (2) ความสามารถในการจ่ายของนายจ้าง โดยพิจารณาจากเครื่องชี้ภาวะเศรษฐกิจของแต่ละจังหวัดและความเห็นของผู้ประกอบการ และ (3) ปัจจัยเศรษฐกิจและสังคมอื่นๆ เช่น ผลกระทบของการปรับอัตราค่าจ้างขั้นต่ำต่อเศรษฐกิจในแต่ละจังหวัด เป็นต้น
หากพิจารณาจากแนวทางการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำข้างต้น ค่าจ้างขั้นต่ำน่าจะปรับตัวสอดคล้องกับค่าครองชีพและการเติบโตของแต่ละท้องถิ่น ซึ่งอาจวัดโดยคร่าวได้ด้วย Nominal GPP*(3) growth หรือ Nominal GDP growth ใน ระดับประเทศ แต่รูปที่ 1 แสดงให้เห็นว่า ค่าจ้างขั้นต่ำเพิ่มขึ้นน้อยกว่า Nominal GDP และ Nominal GDP per capita เป็นอย่างมากในช่วงสิบกว่าปีที่ผ่านมา
ตาราง 1: การปรับค่าจ้างขั้นต่าในปี 2554
ค่าจ้างที่เพิ่มขึ้น จังหวัด 8 บาท จำนวน 7 จังหวัด: พะเยา ศรีสะเกษ อ่านาจเจริญ นครสวรรค์ เพชรบูรณ์ อุทัยธานี ประจวบคีรีขันธ์ 9 บาท จำนวน 24 จังหวัด: น่าน สุรินทร์ ตาก มหาสารคาม นครพนม ล่าปาง ชัยภูมิ หนองบัวล่าภู เชียงราย บุรีรัมย์ ยโสธร
ร้อยเอ็ด สกลนคร ชัยนาท สุพรรณบุรี ล่าพูน ตราด สมุทรสงคราม อ่างทอง เชียงใหม่ พระนครศรีอยุธยา สระบุรี
กรุงเทพมหานคร สมุทรปราการ
10 บาท จำนวน 16 จังหวัด: แม่ฮ่องสอน อุตรดิตถ์ พิษณุโลก มุกดาหาร กาฬสินธุ์ ขอนแก่น ก่าแพงเพชร หนองคาย นครนายก
เลย สระแก้ว นครราชสีมา ปทุมธานี นครปฐม นนทบุรี สมุทรสาคร
11 บาท จำนวน 6 จังหวัด: ปัตตานี อุบลราชธานี นราธิวาส สิงห์บุรี เพชรบุรี ระยอง 12 บาท จำนวน 10 จังหวัด: แพร่ พิจิตร สุโขทัย อุดรธานี ยะลา จันทบุรี กาญจนบุรี ลพบุรี ระนอง ชลบุรี 13 บาท จำนวน 7 จังหวัด: สุราษฏร์ธานี ชุมพร ตรัง ราชบุรี ปราจีนบุรี พังงา ฉะเชิงเทรา 14 บาท จำนวน 3 จังหวัด: พัทลุง สตูล กระบี่ 15 บาท จำนวน 2 จังหวัด: นครศรีธรรมราช สงขลา 17 บาท จำนวน 1 จังหวัด: ภูเก็ต ที่มา : ประกาศคณะกรรมการค่าจ้าง เรื่อง อัตราค่าจ้างขั้นต่า (ฉบับที่ 5) ลงวันที่ 13 ธันวาคม 2553
การปรับตัวของค่าจ้างขั้นต่ำที่แท้จริง*(4) (Real minimum wage) ที่เคยเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วในช่วงปี 2533 ถึง 2540 ถึงกว่าร้อยละ 40 ภายหลังวิกฤตเศรษฐกิจในปี 2540 กลับโน้มลดลงอย่างต่อเนื่อง แสดงว่าแรงงานไร้ฝีมือของไทยยังไม่ได้รับประโยชน์อย่างเต็มที่จากการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจในช่วงสิบปีมานี้แม้ว่าค่าเฉลี่ยของ Real GDP growth จะอยู่ที่ร้อยละ 4.1 ต่อปีก็ตาม โดยส่วนหนึ่งน่าจะเป็นผลจากการที่ไทยใช้แรงงานต่างด้าวมากขึ้น*(5) เนื่องจากแรงงานเหล่านี้ส่วนใหญ่จะทำงานที่มีลักษณะ 3 ส. คือ สกปรก แสนยาก และแสนอันตราย อันเป็นงานของแรงงานไร้ฝีมือ การมีแรงงานต่างด้าวเพิ่มขึ้นจึงช่วยชดเชยความต้องการแรงงานกลุ่มนี้และช่วยลดแรงกดดันของการปรับเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำ
นอกจากนี้ ข้อมูลจากการสำรวจค่า ใช้จ่ายของแรงงานไร้ฝีมือชี้ให้เห็นว่า ค่าจ้างขั้นต่ำเคยอยู่ในระดับที่ใกล้เคียงกับค่าใช้จ่ายตามอัตภาพ*(6) แต่ในช่วง 3 ปีมานี้ ค่าจ้างขั้นต่ำเริ่มไม่พอเพียงต่อการดำรงชีวิตตามอัตภาพ และส่วนต่างกับค่าใช้จ่ายตามอัตภาพถ่างออกเรื่อยๆ โดยเฉพาะในภาวะที่ราคาอาหารและพลังงานมีความผันผวนสูงและบางครั้งเร่งตัวเร็ว ซึ่งสินค้ากลุ่มดังกล่าวมีสัดส่วนสูงในตะกร้าค่าใช้จ่ายของแรงงานกลุ่มนี้
ดังนั้น คณะกรรมการค่าจ้างฯ จึงมีมติให้ขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำปี 2554 ของแต่ละจังหวัดระหว่าง 8 ถึง 17 บาท (ตาราง 1) คิดเป็นอัตราการเพิ่มเฉลี่ยร้อยละ 6.4 ซึ่งสูงกว่าอัตราเงินเฟ้อ เพื่อให้แรงงานไร้ฝีมือสามารถดำรงชีวิตได้อย่างมีคุณภาพมากยิ่งขึ้น อย่างไรก็ตาม ค่าเฉลี่ยค่าจ้างขั้นต่ำทั้งประเทศที่ 175.8 บาท ยังต่ำกว่าค่าใช้จ่ายเฉลี่ยตามอัตภาพที่ 186.8 บาทอยู่ดี
หลังจากที่ได้ศึกษาค่าจ้างขั้นต่ำในมุมมองของแรงงานไปแล้ว ต่อไปจะวิเคราะห์ผลกระทบต่อต้นทุนของผู้ประกอบการ
เมื่อประเมินผลกระทบทางตรงของการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำจากสัดส่วนของต้นทุนที่มาจากการใช้แรงงานที่ได้รับค่าจ้างขั้นต่ำ พบว่า ผู้ประกอบการโดยรวมได้รับผลกระทบน้อยมาก เนื่องจากโดยเฉลี่ยต้นทุนแรงงานคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 13.7 ของต้นทุนการผลิตทั้งหมด*(7) ในขณะที่การจ่ายค่าจ้างขั้นต่ำคิดเป็นเพียงร้อยละ 0.1 ของต้นทุนแรงงานทั้งหมด ทั้งนี้ แรงงานไร้ฝีมือกระจุกตัวอยู่ในภาคอุตสาหกรรม โดยสาขาที่มีการใช้แรงงานไร้ฝีมือมากที่สุด คือ การผลิตสิ่งทอ ซึ่งมีสัดส่วนต้นทุนแรงงานไร้ฝีมือเพียงร้อยละ 0.15 ของต้นทุนแรงงานทั้งหมดเท่านั้น*(8)
นอกจากนี้ จากการคำนวณในตารางที่ 2 ต้นทุนค่าจ้างที่เพิ่มขึ้นจากการปรับค่าจ้างขั้นต่ำในครั้งนี้คิดเป็นเพียงประมาณร้อยละ 0.05 ของต้นทุนทั้งหมดของผู้ผลิตเท่านั้นโดยข้อสรุปมิได้แตกต่างไปสำหรับกรณีของผู้ประกอบการ SMEs
ตารางที่ 2 ผลกระทบต่อผู้ประกอบการจากการปรับค่าจ้างขั้นต่าเฉลี่ยจาก 165.3 เป็น 175.8 บาท
ผู้ประกอบการ SMEs Total จ่านวนแรงงานไร้ฝีมือที่จะได้ปรับค่าจ้าง (พันคน) 1,366.5 2,236.4 ต้นทุนค่าจ้างที่เพิ่มขึ้นต่อต้นทุนทั้งหมด (ร้อยละ) 0.06 0.05 ก่าไรที่หายไป (ร้อยละ) 3.00 1.35 ที่มา: กระทรวงพาณิชย์, Labor force survey ไตรมาส 3/2553 ค่านวณ โดย ธปท.
สำหรับผลกระทบต่อผู้ผลิตที่อาจส่งผ่านมาทางค่าจ้างอื่นๆ ในระบบเนื่องจากค่าจ้างขั้นต่ำถือเป็นฐานในการปรับค่าจ้างอื่นนั้น จากการศึกษาของ ธปท. (2551) พบว่า หลังจากปี 2540 เป็นต้นมา การขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำร้อยละ 1 จะส่งผลให้ค่าจ้างทั้งระบบเพิ่มขึ้นร้อยละ 1.3 ดังนั้น การเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำขึ้นร้อยละ 6.4 ในครั้งนี้จะส่งผลให้ค่าจ้างเฉลี่ยทั้งระบบเพิ่มขึ้นร้อยละ 8.3 *(9) อย่างไรก็ตาม ผลการศึกษาในเรื่อง Spillover ของค่าจ้างขั้นต่ำไปยังค่าจ้างอื่นๆ ในสหรัฐฯ*(10) พบว่า การปรับเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำมี Spillover effect น้อยมาก โดยนำไปสู่การปรับเพิ่มค่าจ้างของผู้ที่ได้รับค่าจ้างสูงกว่าค่าจ้างขั้นต่ำแบบระลอกคลื่น ซึ่งผลกระทบดังกล่าวค่อยๆ ลดลงในกลุ่มผู้ที่ได้รับค่าจ้างสูงขึ้นตามลำดับ
ส่วนผลกระทบต่อเงินเฟ้อ โดยปกติการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำจะไม่กระทบต่อเงินเฟ้อ เนื่องจากเป็นการปรับเพื่อชดเชยกับเงินเฟ้อในปีที่ผ่านมาเพื่อให้แรงงานสามารถรักษาอำนาจซื้อไว้ได้ เว้นแต่ในกรณีที่ค่าจ้างขั้นต่ำเพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดด ซึ่งก็ไม่ได้เกิดขึ้นในการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำรอบนี้
จากข้อเท็จจริงข้างต้น สามารถสรุปได้ว่า การปรับเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำของไทยในปี 2554 ทำให้ค่าจ้างขั้นต่ำของไทยเข้าใกล้ความเป็น Poverty safety net มากขึ้น*(11) ในแง่ที่ช่วยทำให้แรงงาน 1 คนรอดพ้นจากความยากจนที่รุนแรงโดยพิจารณาจากรายได้ที่ใกล้เคียงกับค่าใช้จ่ายตามอัตภาพมากขึ้น รวมทั้งเข้าใกล้ความเป็น Fair wage มากขึ้น เพราะการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำในครั้งนี้ได้คำนึงถึงค่าใช้จ่ายตามคุณภาพของการดำรงชีวิต ซึ่งจะทำให้แรงงานมีคุณภาพชีวิตดีขึ้นภายใต้ภาวะเศรษฐกิจที่เติบโต
ค่าจ้างขั้นต่ำที่เพิ่มขึ้นอาจส่งผลกระทบผ่านค่าจ้างอื่นๆ และเงินเฟ้อบ้าง แต่ผลกระทบดังกล่าวมีไม่มากและต้องใช้เวลาในการส่งผ่าน ขณะเดียวกันค่าจ้างขั้นต่ำที่ปรับเพิ่มขึ้นไม่ได้ส่งผลกระทบต่อต้นทุนของผู้ประกอบการอย่างมีนัยสำคัญอย่างที่หลายฝ่ายมีความกังวล ดังนั้น คาดว่าผู้ประกอบการจะสามารถปรับตัวได้อย่างราบรื่นในระยะต่อไป
ท้ายที่สุด การขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำไม่ควรเป็นประเด็นที่สาธารณชนให้ความสนใจเฉพาะในช่วงที่มีข่าวการปรับเพิ่มค่าจ้างประจำปี แต่ควรนำไปสู่การตระหนักถึงความสำคัญของการวางแผนการพัฒนาเศรษฐกิจและแรงงานควบคู่กันไป โดยเฉพาะกลยุทธ์การพัฒนาระบบเศรษฐกิจไทยให้เน้นใช้ทุนและเทคโนโลยีในการผลิตมากขึ้น ทั้งเพื่อลดการพึ่งพิงแรงงานไร้ฝีมือพร้อมกับพัฒนาแรงงานที่เดิมไร้ฝีมือให้เป็นแรงงานที่มีทักษะและผลิตภาพสูงขึ้น เพื่อจะได้หลุดพ้นจากความยากจนในระยะยาว
*(1) แรงงานไร้ฝีมือ คือ แรงงานที่มีการศึกษาต่ำกว่าระดับ ม.6 และไม่เคยทำงานมาก่อนหรือเคยทำงานมาแล้วไม่เกิน 1 ปี
*(2) คณะกรรมการค่าจ้างเป็นผู้มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการกำหนดค่าจ้าง รวมทั้งการให้ความเห็นต่อคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับนโยบายค่าจ้าง ทั้งค่าจ้างขั้นต่ำและค่าจ้างตามมาตรฐานฝีมือ ซึ่งโดยปกติจะมีการประชุมเพื่อปรับอัตราค่าจ้างขั้นต่ำทุกปี แต่จะมีการปรับค่าจ้างขั้นต่ำหรือไม่นั้นขึ้นอยู่กับหลักเกณฑ์ที่จะกล่าวต่อไป
*(3) Gross Provincial Product
*(4) ค่าจ้างขั้นต่าปรับด้วยดัชนีราคาผู้บริโภค
*(5) จ่านวนแรงงานต่างด้าวที่จดทะเบียนในไทยเพิ่มขึ้นจาก 90,911 คนในปี 2540 เป็น 1,300,281 คนในปี 2553
*(6) ค่าใช้จ่ายตามอัตภาพ ประกอบด้วย (1) ค่าอาหาร (2) ค่าเครื่องดื่ม (3) ค่าเช่าที่อยู่อาศัย (4) ค่าสาธารณูปโภค (5) ค่ารักษาพยาบาลและยา (นอกเหนือประกันสังคม) (6) ค่าใช้จ่ายส่วนตัว และ (7) ค่ายานพาหนะ ส่วนค่าใช้จ่ายตามคุณภาพ คือ ค่าใช้จ่ายตามอัตภาพบวกเพิ่มด้วย (1) ค่าผ่อนช่าระที่อยู่อาศัย (2) ค่าท่าบุญ ทอดกฐินทอดผ้าป่า และ (3) ค่าใช้จ่ายเพื่อการบันเทิงและพักผ่อน
*(7) ค่านวณจาก Input-Output Table ปี 2548
*(8) แม้ว่าสาขาบริการมีการใช้แรงงานสูงถึงร้อยละ 49.1 ของต้นทุนการผลิตทั้งหมด แต่แรงงานดังกล่าวเป็นแรงงานมี ฝีมือเป็นส่วนใหญ่
*(9) ใช้วิธี Rolling Correlation โดยศึกษาข้อมูลระยะยาวในระหว่างปี 2534 ถึงปี 2550
*(10) Kate and Krueger (1992) และ Card and Krueger (1995, pp 163-166)
*(11) ค่าจ้างขั้นต่าของไทยยังไม่เป็น Poverty safety net อย่างแท้จริง เนื่องจากค่าจ้างขั้นต่ากระทบต่อโครงสร้างค่าจ้างอื่นๆ อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ โดยเฉพาะค่าจ้างที่อยู่ใน ระดับใกล้เคียงกัน
International Labor Organization (1992), Minimum Wages: Wage-fixing machinery, application and supervision , International Labor Conference, Report III
O. Ashenfelter, R. Layard and D. Card (1999), Handbook of Labour Economics, Volumn 3, 1999 Paitoontong, Srawooth, Akkarakul, Nipanan and Sukaruji Chothiga (2005), The Minimum Wage-fixing System in Thailand , TDRI Quarterly Review: June 2005
สำนักปลัดกระทรวงแรงงาน สำนักเศรษฐกิจการแรงงาน และสำนักงานคณะกรรมการค่าจ้าง, รายงานผลการสำรวจค่าใช้จ่ายที่จำเป็นของแรงงานไร้ฝีมือ (แรงงานเพื่อพัฒนาฝีมือ) ในภาคอุตสาหกรรม พ.ศ. 2552 กุมภาพันธ์ 2553
บทความนี้สำเร็จลุล่วงไปได้ด้วยความช่วยเหลือและคำแนะนำจากคุณรุ่ง มัลลิกะมาส คุณนันทวัฒน์ สังข์หล่อ คุณสุวัชชัย ใจข้อ คุณปัญจพัฒน์ ประสิทธิ์เดชสกุล และคุณศุภโชค ถาวรไกรวงศ์ ผู้เขียนขอขอบพระคุณเป็นอย่างสูงมา ณ ที่นี้
Ms. Talublugkhana
Thanadhidhasuwanna
TatubluT@bot.or.th
Economist
Ms. Anchalee
Sirikanerat
AnchaleS@bot.or.th
Economist
Domestic Economy Department Monetary Policy Group
ที่มา: ธนาคารแห่งประเทศไทย