FOCUSED AND QUICK (FAQ) Issue 75
ธนาคารกลาง กับความท้าทายในอนาคต
สุพริศร์ สุวรรณิก
Summary
ธนาคารกลางคือ องค์กรหรือสถาบันกลางของรัฐที่มีอำนาจเบ็ดเสร็จในการพิมพ์ธนบัตร มีหน้าที่หลักในการรักษาค่าของเงินตรานั้น อันเป็นไปเพื่อเสถียรภาพทางการเงิน และเป็นนายธนาคารของธนาคารพาณิชย์ เพื่อรักษาเสถียรภาพทางระบบสถาบันการเงิน โดยหลักการและบทบาทของธนาคารกลางมีวิวัฒนาการเรื่อยมาจากเหตุการณ์และความจำเป็นในอดีต จนนำมาสู่หลักการสากลที่ธนาคารกลางต่างๆ ยึดถือในปัจจุบัน
หลักการของธนาคารกลางที่สำคัญคือ การรักษาเสถียรภาพทางการเงินหรือการรักษาความมั่นคงของเงินตรา และการรักษาเสถียรภาพทางระบบสถาบันการเงินให้ดำเนินไปได้โดยปกติ ซึ่งสิ่งสำคัญที่จะขาดไม่ได้คือ ความอิสระของธนาคารกลางในการดำเนินนโยบายให้ได้มาซึ่งเสถียรภาพอันเป็นหัวใจของการธนาคารกลางดังกล่าว ทั้งนี้ ความอิสระของธนาคารกลางมาพร้อมกับความรับผิดรับชอบและความโปร่งใสที่ธนาคารกลางพึงมีเช่นเดียวกัน
ธนาคารแห่งประเทศไทยกำเนิดขึ้นเพื่อปกป้องเอกราชทางการเงินของไทย และยึดถือหลักการอันเป็นสากลดังกล่าวเรื่อยมาจนถึงปัจจุบัน และยังคงปณิธานเดิมตั้งแต่แรกก่อตั้งคือ "เพื่อประโยชน์ในอันจะนำมาซึ่งความมั่นคงทางการเงินของประเทศ"
ในบริบทโลกที่เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วในปัจจุบัน ธนาคารกลางทั่วโลก รวมทั้งธนาคารแห่งประเทศไทยต้องเผชิญกับความท้าทาย ทั้งการเลือกใช้เครื่องมือในการดำเนินนโยบายการเงินให้เหมาะสมกับประเทศเพื่อบรรลุเป้าหมายเสถียรภาพทางการเงิน แนวทางการเลือกใช้เครื่องมือในการดูแลรักษาเสถียรภาพทางระบบสถาบันการเงินที่จำเป็นต้องมี นอกเหนือไปจากการกำกับดูแลสถาบันการเงินตามหลักเกณฑ์สากล การดำเนินนโยบายการเงินที่มีผลกระทบกับสถานะทางการเงินของธนาคารกลาง รวมทั้งความจำเป็นในการวางโครงสร้างพื้นฐานของระบบการเงิน เพื่อรองรับความเปลี่ยนแปลงในโลกยุคใหม่
"ธนาคารกลาง" เป็นองค์กรที่ผู้คนส่วนใหญ่ แม้จะรู้ว่าสำคัญ แต่ยังคงไม่เข้าใจบทบาทหน้าที่และขอบเขตความรับผิดชอบอย่างแท้จริง ทำให้ธนาคารกลางยังคงดูเป็นองค์กรที่มีความ "ลึกลับ" ในสายตาของคนส่วนใหญ่ ซึ่งแท้จริงแล้ว ธนาคารกลางในหลายประเทศถือกำเนิดขึ้นและดำรงอยู่ นับตั้งแต่ก่อนที่ประเทศมหาอำนาจ ดังเช่น สหรัฐอเมริกา จะถือกำเนิดเสียด้วยซ้ำ นอกจากนี้ คงไม่มีใครปฏิเสธได้ว่า ธนาคารกลางกำลังเป็นที่สนใจของสาธารณชนเป็นอย่างมาก เนื่องจากธนาคารกลางในประเทศต่างๆ เข้ามามีบทบาทสำคัญในการแก้ปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจในช่วงที่ผ่านมา ตั้งแต่วิกฤตเศรษฐกิจการเงินโลกในปี 2550 จนถึงวิกฤตหนี้สาธารณะยุโรปที่ยังคงยืดเยื้อจนถึงปัจจุบัน ไม่ว่าจะเป็นธนาคารกลางในประเทศพัฒนาแล้ว โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ธนาคารกลางสหรัฐฯ (FED) และธนาคารกลางยุโรป (ECB) ต่างออกมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ และให้ความช่วยเหลือทางการเงินมากกว่าที่เคยมีมาในอดีต ในขณะเดียวกัน ธนาคารกลางต่างๆ ในประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่ รวมถึงธนาคารแห่งประเทศไทย ก็มีบทบาทสำคัญในการป้องกันผลกระทบจากวิกฤตดังกล่าว ควบคู่ไปกับการรักษาเสถียรภาพทางการเงิน (Monetary Stability) และเสถียรภาพทางระบบสถาบันการเงิน (Financial Stability) อันเป็นหัวใจหลักของการธนาคารกลาง
บทความนี้จึงมีวัตถุประสงค์เพื่อสร้างความเข้าใจเบื้องต้น โดยมุ่งตอบคำถามที่ว่า ทำไมจึงต้องมีธนาคารกลางอยู่ในระบบเศรษฐกิจ ธนาคารกลางทำหน้าที่อะไร และมีหลักการอะไรที่ยึดถือเป็นสรณะ เพื่อเป็นการปูพื้นฐานในการ "ตั้งสติ" ทบทวนบทบาทหน้าที่ของธนาคารกลาง รวมทั้งธนาคารแห่งประเทศไทย ในความท้าทายที่ต้องเผชิญในบริบทโลกที่เปลี่ยนแปลงอย่างไม่หยุดยั้งในปัจจุบัน ทั้งนี้ หากท่านผู้อ่านต้องการคำตอบในเชิงลึกสำหรับแต่ละคำถาม สามารถศึกษาเพิ่มเติมได้จากบทวิจัยเรื่อง "หลักการและบทบาทของธนาคารกลาง" ซึ่งมุ่งตอบคำถามหลัก 2 ประการคือ "ธนาคารกลางคือใคร" และ "อะไรคือหัวใจของการเป็นธนาคารกลาง" โดยผู้เขียนบทความเป็นผู้วิจัยร่วมในบทวิจัยดังกล่าว และนำเสนอในงานสัมมนาทางวิชาการของธนาคารแห่งประเทศไทย ประจำปี 2555 ภายใต้หัวข้อ "บทบาทหน้าที่ของธนาคารกลางท่ามกลางความเปลี่ยนแปลง" ซึ่งจัดขึ้นที่โรงแรม Centara Grand at Central World กรุงเทพฯ ในวันที่ 24-25 กันยายน 2555
ทั้งนี้ ผู้เขียนจะขอแบ่งบทความออกเป็น 4 ส่วน โดยในส่วนที่ 1 จะกล่าวถึงวิวัฒนาการของบทบาทหน้าที่ธนาคารกลางในบริบทสากล ส่วนที่ 2 จะเป็นบทบาทหน้าที่ของธนาคารแห่งประเทศไทย ส่วนที่ 3 จะเน้นหลักการของธนาคารกลางที่อยู่เบื้องหลังวิวัฒนาการดังกล่าว และส่วนที่ 4 จะเน้นความท้าทายในโลกปัจจุบันที่ธนาคารกลางต้องเผชิญ
มีผู้ให้คำจำกัดความของธนาคารกลางไว้มากมาย แต่ผู้เขียนขอยกคำนิยามที่เห็นว่าชัดเจนที่สุดคือ "ธนาคารกลางคือ องค์กรหรือสถาบันกลางของรัฐที่มีอำนาจเบ็ดเสร็จในการพิมพ์ธนบัตร มีหน้าที่หลักในการรักษาค่าของเงินตรานั้น อันเป็นไปเพื่อเสถียรภาพทางการเงิน และเป็นนายธนาคารของธนาคารพาณิชย์ เพื่อรักษาเสถียรภาพทางระบบสถาบันการเงิน"*(2) ทั้งนี้ นิยามดังกล่าวตกผลึกมาจากมุมมองเชิงประวัติศาสตร์ เหตุผลเชิงเศรษฐศาสตร์ และหลักฐานเชิงประจักษ์ ซึ่งสามารถไล่เรียงที่มาของนิยามดังกล่าว โดยแบ่งวิวัฒนาการของธนาคารกลางในบริบทโลกออกเป็น 4 สมัยด้วยกัน ดังต่อไปนี้
1.1 ยุคสมัยก่อนที่จะมาเป็นธนาคารกลาง (Proto Central Bank Epoch) หรือประมาณช่วงก่อนการปฏิวัติอุตสาหกรรม (ประมาณก่อนปี 1750) กล่าวได้ว่า ก่อนที่จะมีธนาคารกลางแห่งในโลกนั้น มีธนาคารพาณิชย์อยู่แล้ว โดยแต่ละแห่งมีการออก "บัตรธนาคาร" (Bank notes) ของตนเอง หรืออาจเรียกได้ว่าเป็น "ธนบัตร" ของแต่ละธนาคารก็ว่าได้*(3) เพื่อแลกเปลี่ยนกับทองคำที่ประชาชนนำมาฝากไว้ เพื่อความสะดวกในการจับจ่ายใช้สอยของประชาชนโดยไม่ต้องหอบทองคำไปไหนมาไหน*(4) อย่างไรก็ดี ธนาคารพาณิชย์ในสมัยนั้นถูกปล้นได้ง่าย ยิ่งอยู่ในชนบทห่างไกลยิ่งไม่ปลอดภัยการเก็บรักษาทองคำอันเป็นทองคงคลัง (Gold reserves) ที่ประชาชนนำมาฝากไว้ดังกล่าวจึงย้ายไปฝากไว้กับธนาคารในเมืองหลวง หรือธนาคารที่มีขนาดใหญ่และปลอดภัยกว่า แลกกับบัตรธนาคารของธนาคารดังกล่าวไปแทน ซึ่งในที่สุด จึงเกิดจึงเกิดธนาคารที่เป็น "แหล่งกลาง" หรือศูนย์กลางแต่ละท้องถิ่นเพื่อรวบรวมทองคำนั้นไว้ (Repository of Gold reserves) เพราะต้นทุนการจัดเก็บต่ำกว่าและมีความปลอดภัยสูงกว่า เนื่องจากสามารถลงทุนด้านการรักษาความมั่นคงได้เต็มที่กว่า หรือเรียกได้ว่าเกิดการประหยัดต่อขนาด (Economy of Scale) ในการเก็บรวบรวมทองคำไว้
ทั้งนี้ ความเป็นแหล่งกลางในการรวบรวม ทองคำดังกล่าว นำมาสู่ความเป็นผู้ผูกขาดตามธรรมชาติ (Natural Monopoly) ในการออกบัตรธนาคารของธนาคารที่เป็นศูนย์กลางในแต่ละท้องถิ่นนั้นๆ เพราะบัตรธนาคารของธนาคารใหญ่ๆ ที่เป็นศูนย์กลางนั้น มีความน่าเชื่อถือกว่าบัตรธนาคารของธนาคารเล็กๆ และเป็นที่ยอมรับเพื่อการจับจ่ายใช้สอยได้หลายมณฑลกว่า ในที่สุด จำนวนธนาคารที่ออกบัตรธนาคารจึงเหลือเพียงไม่กี่แห่ง ซึ่งเป็นต้นกำเนิดของบทบาทการเป็นผู้ผูกขาดทางกฎหมาย (Legal Monopoly) ในการพิมพ์ธนบัตรเพื่อใช้ในการชำระหนี้ตามกฎหมายแต่เพียงผู้เดียว*(5)
จนเมื่อมีธนาคารกลางแห่งแรกเกิดขึ้น*(6) หลักฐานเชิงประวัติศาสตร์ชี้ให้เห็นว่า ธนาคารกลางส่วนใหญ่ในยุคแรกนี้ กำเนิดขึ้นโดยมีบทบาทเป็นเพียง "ตัวกลาง" ในการระดมเงินทุนให้กับภาครัฐ (Fiscal Agent) เท่านั้น เนื่องจากรัฐบาลในยุคนี้มีความจำเป็นต้องได้รับการสนับสนุนทางการเงิน ซึ่งโดยส่วนใหญ่ในสมัยนั้นเป็นไปเพื่อใช้จ่ายในการทำสงครามเป็นหลัก แต่ตัวรัฐเองไม่มีความน่าเชื่อถือเพียงพอในการกู้เงินจำนวนมหาศาล จึงเป็นที่มาของต้นกำเนิดของธนาคารกลางส่วนใหญ่*(7) เนื่องจากรัฐ เห็นว่าจำเป็นต้องมี "สถาบัน" แห่งหนึ่งที่เป็นตัวกลางที่มิใช่ภาครัฐเอง เพื่อให้ผู้ให้กู้ซึ่งก็คือ ประชาชนมั่นใจได้ว่ารัฐจะนำเงินมาใช้คืนให้อย่างแน่นอน*(8)
1.2 ยุคสมัยริเริ่มบทบาทความเป็นธนาคารกลาง (Functional Central Bank Epoch) หรือประมาณช่วงปฏิวัติอุตสาหกรรม กลางศตวรรษที่ 18 ถึงกลางศตวรรษที่ 19 ด้วยความเป็นแหล่งกลางในการเก็บรักษาทองคำอันมีปริมาณมหาศาลในระบบเศรษฐกิจหนึ่งๆ และการได้รับสิทธิจากภาครัฐในการเป็นตัวแทนระดมทุนจากประชาชนดังกล่าว ธนาคารกลางจึงพัฒนาบทบาทมาเป็นผู้ให้กู้ยืมแหล่งสุดท้าย (Lender of Last Resort)*(9) หรือบทบาทการเป็นนายธนาคารของธนาคารพาณิชย์ทั้งหลาย (Bank for Banks)โดยปริยาย กล่าวคือ เมื่อเกิดปัญหาการขาดสภาพคล่อง ธนาคารพาณิชย์ก็หันหน้ามาพึ่งพิงธนาคารกลาง หรือเรียกได้ว่าธนาคาร "ปลายน้ำ" ในชนบท จะต้องเข้ามาขอความช่วยเหลือธนาคาร "ตาน้ำ" ที่อยู่ต้นสายลำธารนั่นเอง (แม้ธนาคารปลายน้ำสามารถพึ่งพิงธนาคาร "กลางน้ำ" หรือธนาคารขนาดใหญ่ได้ ก็ใช่ว่าธนาคารเหล่านี้จะมีสภาพคล่องเหลือเฟือไปกว่าธนาคารปลายน้ำ ดังนั้นแม้ว่าจะอยู่ช่วงใดของสายธารก็สามารถไปขอยืมสภาพคล่องจากธนาคารตาน้ำ หรือธนาคารกลางนั้นได้โดยตรง)
ซึ่งเป็นที่มาของหลักการ "การรักษาเสถียรภาพทางระบบสถาบันการเงิน" (Financial Stability) ของธนาคารกลางนั่นเอง โดยจะกล่าวในรายละเอียดในส่วนถัดไป
1.3 ยุคสมัยสถานะเป็นธนาคารกลางเต็มรูปแบบ (Emergence Central Bank Epoch) หรือประมาณช่วงกลางศตวรรษที่ 19 ถึงกลางศตวรรษที่ 20 โดยเมื่อเกิดภาวะเศรษฐกิจตกต่ำครั้ง ใหญ่หลังสงครามโลกครั้งที่ 1*(10) ภาครัฐต้องการ กระตุ้นเศรษฐกิจในขณะนั้นโดยใช้นโยบายการเงินควบคู่ไปกับนโยบายการคลัง ทำให้ธนาคารกลางได้รับการสถาปนาเป็นองค์กรเพื่อการดำเนินนโยบายสาธารณะ (Public Policy) ทำให้ธนาคารกลางก้าวข้ามจากความเป็นธนาคารเอกชนมาเป็นธนาคารภาครัฐ (ภาครัฐเข้าไปซื้อหุ้นในธนาคารกลางจากภาคเอกชนทั้งหมด) ซึ่งดำเนินงานโดยไม่แสวงหากำไรจากการแข่งขันกับธนาคารพาณิชย์ต่างๆ
นอกจากนี้ ในยุคสมัยดังกล่าว ธนาคาร กลางส่วนใหญ่ ยังได้รับอำนาจในการพิมพ์ธนบัตรเพื่อใช้ในการชำระหนี้ตามกฎหมายแต่เพียงผู้เดียว (Legal tender) ซึ่งเหตุผลที่ได้รับอำนาจดังกล่าว เนื่องจากภาครัฐต้องการให้ธนาคารกลางมีอำนาจเบ็ดเสร็จในการควบคุมปริมาณเงินตรา (Money Supply) ซึ่งจะเป็นใครไปไม่ได้นอกจากผู้ให้กำเนิดเงินตรา คือธนาคารกลางนั้นเอง
กล่าวได้ว่า ในยุคสมัยนี้ ธนาคารกลางได้พัฒนาบทบาทมาเป็นธนาคารกลางอย่างเต็มรูปแบบคือมีคุณสมบัติ 1) เป็นผู้ให้กู้ยืมแหล่งสุดท้าย 2) เป็นธนาคารภาครัฐ และ 3) มีอำนาจเบ็ดเสร็จในการพิมพ์ธนบัตร*(11) 1.4 ยุคสมัยปัจจุบัน (Synthesis Central Bank Epoch) หรือประมาณช่วงกลางศตวรรษที่ 20 ถึงปัจจุบัน กล่าวคือ เมื่อเกิดสงครามโลกครั้งที่ 2 รัฐบาลส่วนมากบังคับให้ธนาคารกลางในประเทศของตนพิมพ์เงินออกมาเพื่อใช้จ่ายในการทำสงคราม ทำให้เกิดภาวะเงินเฟ้ออย่างรุนแรง*(12) อันแสดงให้เห็นได้ ชัดว่า การพิมพ์เงินออกมามากโดยไม่คำนึงถึง "วินัยทางการเงิน" ย่อมก่อให้เกิดหายนะคือ ภาวะที่ค่าของเงินด้อยลง ทำให้ในยุคสมัยนี้มีการตื่นตัวเกี่ยวกับ "การรักษาเสถียรภาพทางการเงิน" (Monetary Stability) เป็นอย่างมาก*(13)
ทั้งนี้ การดำเนินนโยบายการเงินของธนาคารกลาง เพื่อการบรรลุการรักษาเสถียรภาพทางการเงินดังกล่าว จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีอิสระ (Central Bank Independence)*(14) เนื่องจากธนาคารกลางเป็นผู้ให้กำเนิดเงินตรา ในขณะที่รัฐบาลคือผู้ใช้จ่ายเงินตรานั้น กล่าวคือ เพื่อให้ธนาคารกลางสามารถสร้างความน่าเชื่อถือและบรรลุ "การรักษาเสถียรภาพทางการเงิน" ได้ จำเป็นต้องแยก "ผู้พิมพ์เงิน" ออกจาก "ผู้ใช้เงิน" อย่างเด็ดขาดนั่นเอง
ในยุคสมัยนี้ ยังเกิดการพัฒนาบทบาทต่างๆ ของธนาคารกลางนอกเหนือจากบทบาทหลักเช่น การให้ความรู้ทางการเงินแก่ประชาชน (Financial Literacy) การตั้งศูนย์คุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน (Customer Protection) หรือการวางแผนแม่บททางการเงินในระยะยาว (Financial Landscape) เป็นต้น
ธนาคารแห่งประเทศไทยถือกำเนิดในปี 1942 (2485) ซึ่งเป็นยุคสมัยสถานะเป็นธนาคารกลางเต็มรูปแบบตามที่ได้เสนอในส่วนที่ 1 เพราะเป็นองค์กรของรัฐ ที่ไม่ได้แสวงหากำไรเป็นหลัก โดยมีอำนาจเบ็ดเสร็จในการพิมพ์ธนบัตร และมีบทบาทชัดเจนในการเป็นผู้รักษาเสถียรภาพทางการเงินและระบบสถาบันการเงินของไทย อย่างไรก็ดี การกำเนิดของธนาคารแห่งประเทศไทย มีวัตถุประสงค์สำคัญเพื่อปกป้อง "เอกราชทางการเงิน"ของไทย ให้พ้นจากการคุกคามของประเทศญี่ปุ่นในสมัยสงครามมหาเอเชียบูรพา*(15) เนื่องด้วยใน ขณะนั้นรัฐบาลญี่ปุ่นต้องการให้ประเทศไทยมีธนาคารชาติขึ้นเพื่อพิมพ์ธนบัตรใช้เองโดยมีคนญี่ปุ่นเป็นพนักงานขององค์กรทั้งหมด
โดยที่จริงแล้ว ก่อนการก่อตั้งธนาคารแห่ง ประเทศไทย ได้มีความคิดการจัดตั้งธนาคารกลางมาตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 แต่ด้วยข้อเสนอจากชาวต่างชาติที่ค่อนข้างเอารัดเอาเปรียบ*(16) และสภาพบ้านเมืองยังไม่เหมาะสมที่จะจัดตั้ง ข้อเสนอเหล่านั้นจึงตกไป จนมาถึงสมัยรัฐบาลของนายปรีดี พนมยงค์ (หลวงประดิษฐ์มนูธรรม) จึงเตรียมการให้มีธนาคารชาติไทยขึ้น โดยก่อตั้งสำนักงานธนาคารชาติไทยขึ้นก่อนปีที่เกิดสงครามมหาเอเชียบูรพานั้นเอง เพื่อฝึกหัดเจ้าหน้าที่ให้มีความสามารถ และวางรากฐานเพื่อพัฒนาเป็นธนาคารกลางของชาติเต็มตัวในที่สุด
ตั้งแต่แรกก่อตั้ง สำนักงานธนาคารชาติไทยได้ริเริ่มบทบาทการเป็นนายธนาคารให้รัฐบาล และเป็นนายธนาคารให้ธนาคารพาณิชย์ รวมทั้งควบคุมการซื้อขายเงินปริวรรตต่างประเทศ ซึ่งแม้จะตั้งอยู่เพียง 2 ปีครึ่ง แต่ก็ได้ทำหน้าที่ที่มุ่งหวังให้ลุล่วงเป็นอย่างดี และเมื่อพัฒนามาเป็นธนาคารแห่งประเทศไทย ก็ได้ทำหน้าที่ธนาคารกลางอย่างเต็มตัว (ในยุคสมัยสถานะเป็นธนาคารกลางเต็มรูปแบบ ดังที่ได้กล่าวแล้ว) โดยมีสิทธิแต่เพียงผู้เดียวในการพิมพ์ธนบัตรในประเทศไทย ทำหน้าที่รักษาเสถียรภาพแห่งค่าของเงินตราทั้งค่าภายใน คืออำนาจซื้อสินค้าและบริการในประเทศ และค่าภายนอกคือ อำนาจในการซื้อขายสินค้าและบริการระหว่างประเทศ และยังเป็นนายธนาคารของรัฐบาล (ดูแลจัดการพันธบัตรเงินกู้) และเป็นนายธนาคารของสถาบันการเงินอย่างเต็มตัว เพื่อดูแลให้เสถียรภาพทางการเงินและระบบสถาบันการเงินมีความมั่นคง
ตลอดช่วง 70 ปีที่ผ่านมา ธนาคารแห่งประเทศไทยดำเนินบทบาทดังกล่าวมาจนถึงปัจจุบัน แม้ว่าจะมีรูปแบบและเครื่องมือที่เปลี่ยนแปลงไปบ้าง และมีการขยายบทบาทอื่นๆ ที่มุ่งส่งเสริมเป้าหมายหลักอันเป็นหลักการที่ยึดถือเช่น การตั้งศูนย์คุ้มครองผู้บริโภค สำหรับผู้ใช้บริการทางการเงิน (ศคง.) โดยได้รับทั้งการชื่นชมและบางครั้งก็ได้รับการวิพากษ์วิจารณ์ แต่ไม่ว่าจะเป็นการตอบรับด้านใด ธนาคารแห่งประเทศไทยก็มุ่งมั่นที่จะปรับปรุง ปรับเปลี่ยน และปฏิรูปการดำเนินงานให้เหมาะสมในการตอบสนองต่อบริบทที่เปลี่ยนแปลงไป โดยยังคงยืนหยัดในปณิธานเดิมตั้งแต่เมื่อแรกก่อตั้งคือ "มุ่งเสริมสร้างสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจการเงินที่มีเสถียรภาพและมีพัฒนาการอย่างยั่งยืนและทั่วถึง" หรือเรียกเป็นภาษาง่ายๆ ได้ว่า "เพื่อความเป็นอยู่ที่ดีอย่างยั่งยืนของไทย"*(17)
จากมุมมองเชิงประวัติศาสตร์ที่แสดงให้เห็นถึงวิวัฒนาการของบทบาทธนาคารกลาง สามารถสรุปเป็นหลักการของธนาคารกลางที่อาจเรียกได้ว่าเป็นหัวใจของการธนาคารกลาง (Principles for Central Banks) ได้ดังต่อไปนี้
3.1 ธนาคารกลางมีเป้าหมายหลักในรักษาเสถียรภาพทางการเงิน (Monetary Stability) หรือการรักษาความมั่นคงของเงินตรา กล่าวคือพันธกิจหลักของธนาคารกลางทั่วโลก มีหน้าที่รักษาเสถียรภาพและความน่าเชื่อถือของเงินตราที่ตนเองเป็นผู้ให้กำเนิด โดยมีเป้าหมายเพื่อดำรงไว้ซึ่งอำนาจซื้อของเงินตราผ่านการดำเนินนโยบายการเงิน ซึ่งธนาคารกลางแต่ละแห่งอาจมีกรอบในการดำเนินนโยบายแตกต่างกันไป แต่มีเป้าหมายที่ยึดเป็นสรณะคือ ความมั่นคงของเงินตรานั่นเอง
ความมั่นคงของเงินตรานั้นจะเกิดขึ้นได้ก็ต้องอาศัยองค์ประกอบ 2 ประการคือ ประการแรกเสถียรภาพของเงินตราภายในประเทศ คือเสถียรภาพทางด้านราคา หรือเรียกง่ายๆ ว่า เป็นภาวะที่ "เงินไม่เฟ้อ ไม่มีฟองสบู่ ไม่ผันผวน" และประการที่สองเสถียรภาพของเงินตราระหว่างประเทศ คือ เสถียรภาพของค่าเงินของประเทศเมื่อเทียบกับค่าเงินต่างประเทศ (เสถียรภาพทางด้านอัตราแลกเปลี่ยน) หรือเรียกง่ายๆ คือ "ค่าเงินมีเสถียรภาพ ไม่เคลื่อนไหวผันผวนจนเกินไป" ซึ่งเป็นหน้าที่ของธนาคารกลางในการดูแลการแลกเปลี่ยนเงินดังกล่าว รวมทั้งมีหน้าที่ในการบริหารจัดการเงินตราต่างประเทศที่เกิดจากการแลกเปลี่ยน (เรียกว่าเงินสำรองระหว่างประเทศ) ซึ่งเป็นเครื่องมือรักษาเสถียรภาพทางด้านอัตราแลกเปลี่ยน และใช้รองรับการเคลื่อนย้ายเงินทุนระหว่างประเทศที่อาจไหลออกเป็นจำนวนมากอย่างฉับพลันนั่นเอง 3.2 ธนาคารกลางมีเป้าหมายหลักในรักษาเสถียรภาพทางระบบสถาบันการเงิน (Financial Stability)หรือการรักษาความมั่นคงของระบบการเงินของประเทศ โดยมีหลักฐานเชิงประจักษ์เป็นเครื่องยืนยันว่าเศรษฐกิจจะมีเสถียรภาพก็ต่อเมื่อระบบการเงินในประเทศมีเสถียรภาพด้วย*(18)
จากที่กล่าวไปแล้วในส่วนที่ 1 ธนาคารกลางจะสามารถรักษาเสถียรภาพทางระบบสถาบันการเงินได้ผ่านการมีบทบาทเป็นผู้ให้กู้ยืมแหล่งสุดท้าย (Lender of Last resort) ซึ่งจะสร้างสภาพคล่องเพิ่มเติมให้กับระบบการเงินผ่านการให้กู้แก่สถาบันการเงินที่ขาดสภาพคล่องในภาวะฉุกเฉินจนอาจมีความเสี่ยงที่จะส่งผลต่อระบบเศรษฐกิจได้ในวงกว้าง นอกจากนี้ ยังครอบคลุมไปถึงการกำกับดูแลและมีอำนาจตรวจสอบสถาบันการเงิน (Micro- และ Macro-prudential Supervision)*(19) รวมไปถึงการ กำกับดูแลระบบการชำระเงิน ซึ่งเป็นหน้าที่ของธนาคารกลางบางแห่งด้วย
กล่าวโดยสรุป จะเห็นได้ว่าเสถียรภาพทางการเงินและเสถียรภาพทางระบบสถาบันการเงินดังกล่าวจะมีขึ้นได้ ก็ด้วยบทบาทพื้นฐานของธนาคารกลาง 3 ประการคือ ประการแรก การประสิทธิ์ประสาทเงินตรา (Monetary foundation) หรือการนิยามเครดิตของธนาคารกลาง (Central Bank Credit) ให้เป็นที่ยอมรับว่าเป็นเงินที่ใช้ชำระหนี้ได้ตามกฎหมาย*(20) หรือเรียก ง่ายๆ ว่า "การทำเงินให้เป็นเงิน" ซึ่งต้องอาศัยความน่าเชื่อถือของธนาคารกลาง ประการที่สองการเป็นผู้ควบคุมปริมาณเงินเพื่อให้มีความพอดีกับความต้องการใช้เงิน (Economic Stabilisation) ซึ่งเป็นหน้าที่ของผู้ให้กำเนิดเงินตราดังที่ได้กล่าวแล้ว ผ่านการดำเนินนโยบายการเงินที่ต้องมีความอิสระ และ ประการที่สาม การกำกับดูแลควบคุมคุณภาพของเครดิตธนาคารให้ระบบสถาบันการเงินมั่นคงอยู่เป็นปกติ(Financial Regulation)*(21) 3.3 การปฏิบัติหน้าที่ต่างๆ ของธนาคารกลาง ต้องไม่ขัดกับเป้าหมายหลัก กล่าวคือ ธนาคารกลางหลายแห่งมีหน้าที่ตอบสนองต่อวัตถุประสงค์อื่นที่ไม่ใช่การรักษาเสถียรภาพทางการเงินและระบบสถาบันการเงินตามหลักการข้อ 3.1 และ 3.2 โดยตรง โดยอาจเป็นหน้าที่สนับสนุนพันธกิจหลักของธนาคารกลาง หรือบางหน้าที่อาจเป็นผลสืบเนื่องมาจากอดีต ซึ่งไม่เกี่ยวข้องกับเป้าหมายหลักของธนาคารกลาง อย่างไรก็ดี หลักการของธนาคารกลางทั่วไปจะมีขอบเขตในการปฏิบัติหน้าที่ที่ไม่ใช่เป้าหมายหลักด้วยหลักการสำคัญที่ว่า 1) การปฏิบัติหน้าที่ต่างๆ ของธนาคารต้องไม่ขัดแย้งกับเป้าหมายหลัก 2) ธนาคารกลางอยู่ในฐานะที่เหมาะสมในการปฏิบัติหน้าที่นั้นๆ ได้ดีกว่าองค์กรอื่น 3) การดำเนินงานไม่ควรก่อให้เกิดการบิดเบือนกลไกตลาด และ 4) หากเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยชั่วคราว ต้องมีกลยุทธ์การถอนมาตรการ (Exit Strategy) ที่ชัดเจน*(22) 3.4 ธนาคารกลางต้องมีความอิสระในการดำเนินนโยบาย(Central bank Independence) กล่าวคือ ความเป็นอิสระของ ธนาคารกลางหมายถึง ความอิสระในการดำเนินนโยบายภายใต้การกำกับดูแลของรัฐบาล (Independence within the government) ไม่ใช่ความอิสระที่จะไม่ขึ้นกับรัฐบาล (Independence from the government)*(23)เป็นองค์กรของภาครัฐองค์กรหนึ่ง แต่แตกต่างจากองค์กรของรัฐอื่นๆ เนื่องจากเป็นองค์กรที่มีอำนาจพิเศษในการสร้างเงินเข้าสู่ระบบซึ่งมีความสำคัญยิ่ง ในขณะที่ภาครัฐมีความต้องการในการใช้เงินไม่จำกัดดังนั้น อำนาจในการสร้างเงินจึงควรแยกให้เป็นอิสระเด็ดขาดจากผู้ต้องการใช้เงินเพื่อคงไว้ซึ่งความน่าเชื่อถือและเสถียรภาพทางการเงิน (ดังที่ได้กล่าวแล้วในส่วนที่ 1) หลักปฏิบัติของหลายประเทศในโลกจึงให้ธนาคารกลางแยกเป็นอิสระจากรัฐบาล เพราะธนาคารกลางก็ถือ
ทั้งนี้ มีหลักฐานเชิงประจักษ์เพิ่มเติมที่พิสูจน์ว่าความเป็นอิสระดังกล่าวจะทำให้เกิดความมั่นคงของเงินตรา ทั้ง Taylor (1999), Ball (1994) และ Cukierman (1996)
อันที่จริง มีผู้ให้คำนิยามความเป็นอิสระดังกล่าวออกเป็นหลายประเภท เช่น ในแง่ความอิสระโดยนิตินัย (De jure Independence) และโดยพฤตินัย (De facto Independence)*(24) หรือในแง่ของความอิสระในการกำหนดเป้าหมาย (Goal Independence) และความอิสระในการเลือกใช้เครื่องมือเพื่อให้ถึงเป้าหมายนั้น (Instrument Independence) *(25) โดยความเป็นอิสระดังกล่าวมักจะกล่าวถึงในแง่ของ Instrument Independence คือการมอบอำนาจการดำเนินนโยบายการเงินเพื่อให้ถึงเป้าหมายหลักอย่างเต็มที่ให้ธนาคารกลาง เพื่อป้องกันความไม่แน่ไม่นอนของนักการเมือง (Time-inconsistency Problem)*(26) โดยเป้าหมายหลักดังกล่าวเป็นการกำหนดร่วมกันกับรัฐบาลซึ่งถือเป็นตัวแทนของประชาชนที่ได้รับการเลือกตั้งตามระบอบประชาธิปไตย (ไม่มี Goal Independence) โดยเป้าหมายหลักที่กำหนดก็จะเป็นเป้าหมายอื่นใดไปไม่ได้ นอกจากเสถียรภาพทางการเงินและระบบสถาบันการเงินตามหลักการข้อ 3.1 และ 3.2 ซึ่งเป็นหลักการที่ขาดไม่ได้ของธนาคารกลาง แต่ขึ้นอยู่กับการตัดสินใจร่วมกันว่าจะใช้กรอบเป้าหมายนโยบายการเงินเพื่อให้บรรลุเป้าหมายหลักนั้นแบบใด (Explicit nominal anchor) และกำหนดระดับเป้าหมายภายใต้กรอบนั้น เช่น การกำหนดเป้าหมายระดับอัตราเงินเฟ้อร่วมกันระหว่างรัฐบาลกับธนาคารกลาง ในการดำเนินนโยบายการเงินภายใต้กรอบเป้าหมายเงินเฟ้อ (Inflation Targeting) ในช่วงต้นปี เพื่อให้ธนาคารกลางรักษาเงินเฟ้อให้เป็นไปตามระดับที่กำหนดนั้น
3.5 ธนาคารกลางต้องมีความรับผิดรับชอบ (Accountability)กล่าวคือ เมื่อธนาคารกลางได้รับความเป็นอิสระดังกล่าว ความอิสระนั้นไม่ได้มาเปล่าๆ แต่มาพร้อมกับความรับผิดรับชอบด้วยหรือที่เรียกง่ายๆ ว่า "With great power, comes great responsibility." กล่าวคือ ความรับผิดรับชอบจากผลของการดำเนินนโยบายนั้น เช่น การดำเนินนโยบายการเงินภายใต้กรอบเงินเฟ้อ ผู้ว่าการธนาคารกลางจะต้องทำจดหมายเปิดผนึกชี้แจงต่อรัฐบาล ในกรณีที่ทำเงินเฟ้อหลุดกรอบเป้าหมายที่ตกลงกันไว้ หรือแม้กระทั่งในขั้นรุนแรง หากธนาคารกลางเห็นว่านโยบายของรัฐบาลจะเกิดผลเสียระยะยาวต่อประเทศ หากตักเตือน ให้คำปรึกษาแล้ว รัฐบาลไม่ทำตาม ผู้ว่าการฯ ซึ่งถือเป็นตัวแทนของธนาคารกลางก็ต้องลาออกเพื่อแสดงความรับผิดชอบ ปกป้องผลประโยชน์ของประเทศ ทั้งนี้ ความรับผิดความรับผิดรับชอบดังกล่าว บ่งบอกถึง ความเหมาะสมดำรงอยู่ได้ในตำแหน่งหน้าที่ (fit and proper)
3.6 ธนาคารกลางต้องมีความโปร่งใส (Transparency)กล่าวคือ การมีความโปร่งใสในการดำเนินนโยบาย ไม่ใช่เพียงแต่ในแง่ของการเปิดเผยข้อมูลเท่านั้น แต่เป็นการเปิดเผยกระบวนการการตัดสินใจเชิงนโยบาย เช่น การออกรายงานแนวโน้มเงินเฟ้อ หรือการเปิดเผยบันทึกการประชุมของคณะกรรมการนโยบายการเงิน ทั้งนี้ จะช่วยเสริมความน่าเชื่อถือของธนาคารกลาง อีกทั้งป้องกันความเสื่อมเสียแม้ในกรณีนโยบายไม่สัมฤทธิ์ผลด้วยเหตุปัจจัยสุดวิสัย และที่สำคัญที่สุด เป็นการช่วยให้สาธารณชนเข้าใจกระบวนการดำเนินนโยบายการเงิน กล่าวคือ ทำให้สาธารณชนเข้าใจว่าควรคาดหวังอะไรจากนโยบายการเงิน ซึ่งมีส่วนช่วยให้การดำเนินนโยบายการเงินมีประสิทธิภาพ
ในโลกที่เปลี่ยนแปลงไปในยุคปัจจุบัน ทำให้ความต้องการและความคาดหวังที่มีต่อธนาคารกลางมีมากขึ้น รวมทั้งได้เปลี่ยนแปลงไปด้วย ซึ่งผู้เขียนสรุปประเด็นที่ธนาคารกลางต้องเผชิญกับความท้าทายต่างๆ ได้ดังต่อไปนี้
4.1 ทางเลือกของเครื่องมือในการดำเนินนโยบายการเงิน ทั้งนี้ การดำเนินนโยบายการเงินของธนาคารกลางทั่วโลก ต่างมีจุดประสงค์ อันเป็นหลักการอย่างเดียวกันคือ เพื่อการรักษาเสถียรภาพทางการเงิน ดังที่ได้กล่าวข้างต้น อันจะทำให้เศรษฐกิจเติบโตอย่างยั่งยืน อย่างไรก็ดี ในการบรรลุจุดประสงค์ดังกล่าว อาจทำได้โดยใช้เครื่องมือที่แตกต่างกัน เช่น การใช้อัตราดอกเบี้ย หรือ การใช้อัตราแลกเปลี่ยน ซึ่งขึ้นอยู่กับลักษณะโครงสร้างทางเศรษฐกิจ ระดับการพัฒนาของระบบการเงิน และปัจจัยแวดล้อมอื่นๆ ในแต่ละประเทศ ทำให้ธนาคารกลางต่างๆ จำเป็นต้องกลับมาทบทวนประเมินปัจจัยแวดล้อมว่า เครื่องมือใดเหมาะสมกับตนเองที่สุด
4.2 แนวทางในการรักษาเสถียรภาพทางระบบสถาบันการเงิน นอกเหนือจากหลักเกณฑ์การกำกับดูแล โดยธนาคารกลางหลายแห่งเริ่มให้ความสนใจกับการดูแลเสถียรภาพทางระบบสถาบันการเงินมากขึ้น นอกเหนือจากการดูแลเสถียรภาพทางการเงิน หลังจากเกิดวิกฤตเศรษฐกิจโลกในช่วงที่ผ่านมา เนื่องจากระบบการเงินที่ขาดเสถียรภาพ ได้ส่งผลกระทบอย่างรุนแรงต่อภาคเศรษฐกิจจริงอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ดังนั้น บทเรียนจากวิกฤตการเงินดังกล่าว จึงชี้ให้เห็นว่า แม้สถาบันการเงินจะถูกกำกับดูแลตามหลักเกณฑ์สากล และเศรษฐกิจมีการขยายตัวได้ดี มีเสถียรภาพแล้ว แต่วิกฤตการเงินก็ยังคงเกิดขึ้นได้ จึงเป็นความท้าทายของธนาคารกลาง ที่จำเป็นต้องมีแนวทางและมีเครื่องมือในการดูแลเสถียรภาพทางระบบสถาบันการเงินอย่างไร เพื่อสร้างเกราะป้องกันหรือกลไกบรรเทาผลกระทบจากวิกฤตที่อาจเกิดขึ้นในอนาคตได้
4.3 สถานะทางการเงินของธนาคารกลางที่ได้รับผลกระทบจากการดำเนินนโยบายการเงิน เนื่องจากธนาคารกลางในหลายประเทศจำเป็นต้องเพิ่มบทบาทการทำหน้าที่ รวมถึงใช้เครื่องมือใหม่ๆ ในการดำเนินนโยบายเพื่อรักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจ จากผลกระทบของวิกฤตเศรษฐกิจโลกในช่วงที่ผ่านมาดังกล่าว โดยธนาคารกลางส่วนใหญ่ของประเทศพัฒนาแล้ว ดังที่ได้กล่าวในบทนำ มีบทบาทการดูแลเสถียรภาพทางเศรษฐกิจด้วยการอัดฉีดสภาพคล่องเข้าสู่ระบบ นอกเหนือจากการใช้เครื่องมืออัตราดอกเบี้ยซึ่งอยู่ในระดับต่ำเข้าใกล้ศูนย์ ในขณะที่ธนาคารกลางของประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่ ต้องเพิ่มบทบาทการดูแลการเจริญเติบโตในเศรษฐกิจภาพรวมของประเทศด้วย การทำหน้าที่ดังกล่าว ส่งผลให้งบดุลของธนาคารกลางในหลายประเทศมีขนาดใหญ่ขึ้น และสถานะทางการเงินของธนาคารกลางมีความแข็งแกร่งลดลงจึงนำมาสู่ความท้าทายอีกประการหนึ่งของธนาคารกลางที่ว่า สถานะทางการเงินดังกล่าวจะกระทบความน่าเชื่อถือ และประสิทธิภาพในการดำเนินนโยบายการเงินหรือไม่
4.4 ความจำเป็นในการพัฒนาระบบการเงินให้เอื้อต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจกล่าวคือ ในโลกยุคปัจจุบันที่มีการเชื่อมโยงทางเศรษฐกิจการค้าและการเงินระหว่างกันอย่างไร้พรมแดน และมีการรวมตัวกันในความร่วมมือเชิงภูมิภาคมากยิ่งขึ้น โครงสร้างระบบการเงินที่เหมาะสมสำหรับในแต่ละประเทศควรเป็นอย่างไรเพื่อให้สอดคล้องกับการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจดังกล่าว ซึ่งธนาคารกลาง ในฐานะที่มีหน้าที่ในการรักษาเสถียรภาพทางการเงินและระบบสถาบันการเงิน จึงประสบกับความท้าทายดังกล่าว และควรมีบทบาทในการพัฒนาอย่างไร โดยจำเป็นต้องมองไปข้างหน้า เพื่อเตรียมพร้อมให้เศรษฐกิจก้าวหน้าไปได้อย่างมั่นคงและยั่งยืน
*(2) Nacaskul, Janjaroen, Suwanik, Economic Rationales for Central Banking, Bank of Thailand Symposium 2012.
*(3) ธนาคารพาณิชย์เอกชนของโลกที่มีการพิมพ์บัตรธนาคารเพื่อการชำระค่าสินค้าแทนการใช้ทองคำและโลหะเงินแห่งแรก คือ The Bank of Amsterdam ได้ถือกำเนิดขึ้นในปี 1609
*(4) เป็นระบบที่เรียกว่า ‘Specie money’ คือเงินที่มีแร่โลหะ(เช่นทองคำหรือโลหะเงิน) หนุนหลังอยู่เต็มมูลค่านั่นเอง
*(5) เป็นบทบาทในยุคสมัยสถานะเป็นธนาคารกลางเต็มรูปแบบ (Emergence Central Bank Epoch) ดังที่จะได้กล่าวต่อไป
*(6) ธนาคารกลางที่เริ่มดำเนินการเป็นแห่งแรกของโลก คือ Sveriges Riksbank อันเป็นธนาคารกลางประเทศสวีเดน ในปี 1668
*(7) อย่างไรก็ดี ธนาคารกลางบางแห่งถูกตั้งขึ้นเพื่อฟื้นฟูความมั่นคงแห่งค่าของเงินของประเทศของตน เช่น ธนาคารออสเตรียที่จัดตั้งขึ้นในปี 1816 หลังสงครามนโปเลียน (1792 — 1815)
*(8) นอกจากนี้ ธนาคารกลางในสมัยนี้ยังคงมีสถานะเป็นเพียงธนาคารพาณิชย์เอกชน แข่งขันกับธนาคารพาณิชย์อื่นในการดำเนินธุรกิจ แต่ได้รับสิทธิเป็นตัวแทนแต่เพียงผู้เดียวในการจัดหาเงินให้กับรัฐ เช่น ธนาคารกลางอังกฤษกำเนิดขึ้นในปี1694 โดยมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อระดมเงินให้รัฐบาลในการสงครามกับฝรั่งเศส
*(9) ด้วยบทบาทการเป็นผู้ให้กู้ยืมแหล่งสุดท้ายดังกล่าว นำมา ซึ่งกติกาที่ธนาคารกลางวางไว้ ตาม Bageshot’s Rule คือ “Lend freely at a high rate, on good collateral.” โดยแบ่งเป็น 2 ประการคือ ประการแรก ธนาคารกลางจะให้สภาพคล่องแก่สถาบันการเงินโดยไม่จำกัด (Lend freely) เพื่อสร้างความมั่นใจต่อสาธารณชนว่าระบบธนาคารจะมีเงินเพียงพอตามที่ผู้ฝากเรียกคืนในช่วงวิกฤต ประการที่สองอัตราดอกเบี้ยที่ธนาคารกลางกำหนดเป็นกรณีพิเศษสำหรับสินเชื่อฉุกเฉิน ต้องเป็นอะไรที่แพงกว่าสินเชื่อระหว่างธนาคารด้วยกันเองตามปกติวิสัย (at a high rate) เพื่อให้ไม่มาขอพร่ำเพรื่อและเป็นการเร่งให้ธนาคารพาณิชย์กลับไปหาตลาดการเงินโดยเร็วที่สุด เมื่อตลาดการเงินกลับเป็นปกติและธนาคารกลางจะให้ความช่วยเหลือกับธนาคารพาณิชย์ที่มีปัญหาสภาพคล่องเท่านั้น โดยให้กู้กับธนาคารพาณิชย์ที่มีหลักทรัพย์ที่เชื่อถือได้ค้าประกัน (on good collateral) เพื่อป้องกันการเกิด Moral hazard (การรับความเสี่ยงที่สูงขึ้นของสถาบันการเงิน เพราะมีความมั่นใจว่าธนาคารกลางจะช่วยเหลือเมื่อเกิดปัญหา) (Bageshot, Lombard Street, 1873.)
*(10) The Great Depression (1929 — early 1940s) คือภาวะเศรษฐกิจโลกตกต่ำอย่างรุนแรง เกิดขึ้นหลังสงครามโลกครั้งที่ 1 (1914 — 1918)
*(11) ตามคำนิยามของความเป็นธนาคารกลางเต็มตัวใน Goodhart et al, The Future of Central Banking, 1994.ฃ
*(12) The Great Inflation (1965 - 1984) คือภาวะเงินเฟ้อ อย่างรุนแรงทั่วโลก เกิดขึ้นภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 (1939 - 1945)
*(13) ที่จริงแล้ว ธนาคารกลางมีหน้าที่หลักในการออกธนบัตรและรักษาทองคำสำรองของประเทศ และรักษาเสถียรภาพของเงินตราโดยการดำเนินนโยบายการเงินนั้น ตั้งแต่ยุคสมัยต้นแบบความเป็นธนาคารกลางแล้ว (Proto Central Bank Epoch) แต่ด้วยความที่มีระบบมาตรฐานโลหะคู่ (Bimetallic Standard: ก่อนปี 1870) ระบบมาตรฐานทองคำ (Gold Standard: 1870 - 1914) และระบบเบรตตัน วูดส์ (Bretton Woods' System: 1944 - 1971) เป็นเกณฑ์คอยควบคุมปริมาณเงินตราในแต่ละประเทศ จึงไม่ได้มีปัญหาเรื่องการพิมพ์ธนบัตรเกินปริมาณความต้องการ ขัดต่อวินัยทางการเงินดังเช่นในยุคสมัยที่ระบบเหล่านี้ยกเลิกไปแล้ว
*(14) จะได้กล่าวในรายละเอียดต่อไปในส่วนที่ 3
*(15) สงครามมหาเอเชียบูรพา (The Greater East Asia War: 1941 - 1945) หมายถึงสงครามโลกครั้งที่สองซึ่งเกิดขึ้นในมหาสมุทรแปซิฟิก หมู่เกาะในแปซิฟิกและตะวันออกไกล
*(16) เช่น ในปี 2431 พลโทเซอร์ แอนดรู คล้าก พ่อค้าอังกฤษ ที่อยู่ในกรุงเทพฯ และพวกรวม 6 คน คิดจัดตั้งธนาคารกลางขึ้นมาจะใช้ชื่อว่า "แบงก์หลวงกรุงสยาม" (Royal Bank of Siam) มีทุนจดทะเบียน 1,000,000 ปอนด์สเตอร์ลิง แบ่งออกเป็น 50,000 หุ้นๆ ละ 20 ปอนด์ มีทุนชำระแล้วครึ่งหนึ่ง คนไทยสามารถซื้อหุ้นธนาคารรวมกันได้ไม่เกินครึ่งหนึ่งของจำนวนหุ้นทั้งหมด ธนาคารขอดำเนินงานเกี่ยวกับการเงินในนามของรัฐบาลไทย ตามหนังสืออนุญาตที่มีอายุยาวนาน 100 ปี ในระหว่าง 100 ปีนี้ รัฐบาลไทยต้องเปิดบัญชีไว้กับธนาคารเท่านั้น สิทธิการประกอบธุรกิจนี้เป็นสิทธิผูกขาดจะนำไปให้สถาบันอื่นๆ ไม่ได้ ดังนั้น รัฐบาลไทยในยุคสมบูรณายาสิทธิราชย์จึงปฏิเสธความคิดขอตั้งธนาคารกลางของนักธุรกิจต่างชาติเหล่านี้ไปโดยสิ้นเชิง หลักการที่ปฏิเสธนั้นนอกจากแง่ที่ว่า ข้อเสนอพวกนี้มุ่งกอบโกยผลประโยชน์ฝ่ายเดียว ทำให้รัฐบาลไทยเสียผลประโยชน์ด้านเศรษฐกิจแล้ว เหตุผลทางความมั่นคงทางเศรษฐกิจนับได้ว่าเป็นสาเหตุสำคัญที่สุดอันหนึ่งที่ทำให้ผู้นำไทยปฏิเสธข้อเสนอเหล่านี้
*(17) สุพริศร์ สุวรรณิก, ประวัติศาสตร์ธนาคารแห่งประเทศไทย โดยสังเขป, 2555
*(18) Mishkin, What should central banks do?, 2000.
*(19) Micro-prudential Supervision คือ การกำกับดูแลสถาบันการเงินรายสถาบัน ซึ่งมีจุดอ่อนคือ ขาดความเชื่อมโยงระหว่างสถาบันการเงินที่อาจก่อให้เกิดปัญหาความเสี่ยงเชิงระบบ (Systematic Risk) และมองข้ามกลไกการทวีความผันผวนของระบบการเงิน (Procyclicality) ทำให้ธนาคารกลางต้องใช้ Macro-prudential Supervision คือ การกำกับดูแลสถาบันการเงินเป็นระบบควบคู่ไปด้วย (BIS (2009))
*(20) ในระบบเงินตราที่ใช้ในปัจจุบันคือระบบ Fiat Money ยิ่งมีความสำคัญในการทำให้กระดาษที่พิมพ์ออกมาเป็นที่ยอมรับ เนื่องจากธนบัตรแต่ละใบที่พิมพ์ออกมานั้นสามารถเป็นสื่อกลางแลกเปลี่ยนได้ เพียงเพราะทุกคนมีความเชื่อมั่นว่าธนบัตรใบหนึ่งๆ จะสามารถนำไปแลกสินค้าได้ตามจำนวนหน่วยของเงินที่ตราไว้
*(21) Nacaskul, Janjaroen, Suwanik, อ้างแล้ว.
*(22) BIS, Issues in the Governance of Central Banks, 2009
*(23) พิสุทธิ์ นิมมานเหมินท์, คำบรรยายแก่นักศึกษาปีที่ 4 แผนกพาณิชยศาสตร์ สาขาวิชาการบริหารการเงินและการธนาคาร คณะพาณิชยศาสตร์และการบัญชี มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2514.
*(24) Cukierman, Central Bank Strategy, Credibility, and Independence: Theory and Evidence, 1992.
*(25) Fischer, Modern Central Banking, 1994.
*(26) Time-inconsistency Problem เกิดขึ้นได้จากการเห็นว่าจะได้รับประโยชน์ในระยะสั้นแต่เกิดผลเสียในระยะยาว เช่นความต้องการของนักการเมืองในการกระตุ้นเศรษฐกิจในระยะสั้นเนื่องจากกำลังเข้าใกล้ช่วงหาเสียงเลือกตั้ง โดยไม่คำนึงถึงเงินเฟ้อที่จะเกิดขึ้นในระยะยาว
สุพริศร์ สุวรรณิก
เจ้าหน้าที่ลงทุน
ฝ่ายตลาดการเงิน สายตลาดการเงิน
suparits@bot.or.th
บทความนี้สำเร็จลุล่วงไปได้ด้วยดีเพราะคำแนะนำ จากคุณปฤษันต์ จันทน์หอม คุณพูมใจ นาคสกุล คุณนพดล บูรณะธนัง คุณเสาวณี จันทะพงษ์ คุณกฤตชญา จั่นเจริญ และคุณเณศราธร ลลิตวณิชกุล ผู้เขียนขอขอบพระคุณอย่างสูงมา ณ ที่นี้
Bageshot, Lombard Street, 1873.
BIS, Issues in the Governance of Central Banks, 2009.
Capie, et al., The Future of Central Banking: The Tercentenary Symposium of the Bank of England, 1994.
Cukierman, Central Bank Strategy, Credibility, and Independence: Theory and Evidence, 1992.
Fischer, Modern Central Banking, 1994.
Goodhart et al, The Future of Central Banking, 1994.
Mishkin, What should central banks do?, 2000.
Nacaskul, Janjaroen, Suwanik, Economic Rationales for Central Banking, Bank of Thailand Symposium 2012.
Singleton, Central Banking in the Twentieth Century, 2010.
Toniolo, Gianni, Central Banks' Independence in Historical Perspective, 1998.
ธนาคารแห่งประเทศไทย, 50 ปี ธนาคารแห่งประเทศไทย 2485 - 2535, หน้า 73.
พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าวิวัฒนไชย, "การตั้งธนาคารแห่งประเทศไทย", วิวัฒนไชยานุสรณ์, 2504.
พิสุทธิ์ นิมมานเหมินท์, คำบรรยายแก่นักศึกษาปีที่ 4 แผนกพาณิชยศาสตร์ สาขาวิชาการบริหารการเงินและการธนาคาร คณะพาณิชยศาสตร์และการบัญชี มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2514.
สุพริศร์ สุวรรณิก, ประวัติศาสตร์ธนาคารแห่งประเทศไทยโดยสังเขป, 2555.
ที่มา: ธนาคารแห่งประเทศไทย