FOCUSED AND QUICK (FAQ) Issue 77
เจาะลึกการจัดการข้าวไทยในมิติ
การกระจายรายได้และประสิทธิภาพการผลิต
เสาวณี จันทะพงษ์ และดวงทิพย์ ศิริกาญจนารักษ์
รัฐควรค่อยๆ ลดบทบาทในการ แทรกแซงกลไกการกำหนดราคาข้าวและหันมาใช้นโยบายที่ไม่ใช่ราคาที่ช่วยเหลือด้านวิทยาการและ สิ่งจำเป็นต่อการทำนาซึ่งจะช่วยให้เกษตรกรไทยยืนอยู่ได้ด้วยตนเองและหลุดพ้นจากความยากจน เป็นรากฐานสำคัญของสังคมไทยต่อไป ดังคำในสุภาษิตที่ว่า "ถ้าเราให้ปลา เขากินอิ่มได้เพียงมื้อเดียว ถ้าเราสอนวิธีหาปลา เขาจะมีปลากินได้ตลอดชีวิต"
Summary
การจัดการข้าวมีความสำคัญต่อเศรษฐกิจและการเมืองของไทยอย่างมาก เนื่องจากข้าวเป็นอาหารหลักของคนทั้งประเทศและการปลูกข้าวเป็นอาชีพหลักของครัวเรือนเกษตร นอกจากนี้เกษตรกรผู้ปลูกข้าวเป็นกลุ่มผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งที่ใหญ่ที่สุดของสังคม เจตนารมณ์ของการพยุงราคาข้าวให้สูงกว่าราคาตลาดเสรีในระดับที่เหมาะสมจะช่วยชะลอการขายข้าวของเกษตรกรในช่วงต้นฤดูเก็บเกี่ยวเพื่อลดปริมาณข้าวที่จะออกสู่ตลาด ซึ่งจะส่งผลให้เกษตรกรมีรายได้สูงขึ้นช่วยลดปัญหาความยากจนในชนบท แต่จากการศึกษานี้พบว่า มาตรการพยุงราคาข้าวที่ดำเนินงานมานานหลายสิบปี ได้สร้างภาระผูกพันอย่างมากต่องบประมาณของรัฐ โดยเฉพาะในช่วงที่ราคาพยุงภายใต้โครงการรับจำนำข้าวเปลือกสูงกว่าราคาตลาดเสรีอย่างมาก โครงการพยุงราคาข้าวไม่สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ด้านการกระจายรายได้ เนื่องจากประโยชน์ยังไม่กระจายสู่เกษตรกรรายย่อยอย่างทั่วถึง โดยสัดส่วนคนจนของไทยที่เป็นเกษตรกรผู้ปลูกข้าวยังอยู่ระดับสูงและไม่เปลี่ยนแปลงจากอดีตมากนัก และในมิติของประสิทธิภาพการผลิต พบว่าผลผลิตข้าวของไทยยังต่ำกว่าผลผลิตของประเทศคู่แข่งอยู่มาก
นัยทางนโยบายการจัดการข้าว คือ ในระยะสั้น มาตรการจัดการข้าวควรมียุทธศาสตร์ โปร่งใสและตรวจสอบได้ ระยะกลางรัฐควรค่อยๆ ลดบทบาทในการแทรกแซงราคา และหันมาใช้นโยบายที่ไม่ใช่ราคาที่ให้ช่วยเหลือด้านวิทยาการและสิ่งจำเป็นต่อการทำนาที่เอื้อต่อการพัฒนาเกษตรกรรมยั่งยืน และระยะยาว ทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้องควรสร้างทางเลือกใหม่ของการประกันความเสี่ยงราคาข้าวเปลือกที่ตั้งอยู่บนหลักการประโยชน์ทั่วถึง ตรงกลุ่มเป้าหมาย โปร่งใส และประหยัดงบประมาณของรัฐ รวมถึงสามารถช่วยเหลือชาวนารายย่อย และชาวนาที่ยากจนที่ไม่มีผลผลิตเหลือขายด้วย
ข้าวเป็นอาหารที่จำเป็นของคนในชาติและเป็นสินค้าเกษตรส่งออกที่สร้างรายได้เข้าประเทศอย่างต่อเนื่อง การปลูกข้าวเป็นแหล่งวิถีชีวิตและวัฒนธรรม และเป็นอาชีพหลักของครัวเรือนเกษตร นอกจากนี้ ในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจครั้งใด ภาคเกษตรยังเป็นตัวรับผลกระทบ (Counter cyclical) จากการเปลี่ยนแปลงในเศรษฐกิจมหภาคมากกว่าเป็นตัวส่งผลกระทบ ในช่วงที่ผ่านมา การผลิตและการค้าข้าวของไทยมีวิวัฒนาการมาเป็นลำดับตามการเปลี่ยนแปลงของภาวะเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ นโยบายสาธารณะว่าด้วยเรื่องข้าวถูกหยิบยกขึ้นมาถกเถียงกันครั้งแล้วครั้งเล่าทั้งในกลุ่มผู้กำหนดนโยบาย นักวิชาการและเกษตรกร อย่างไรก็ตาม เราจะพบว่าการเสริมสร้างความรู้ความเข้าใจต่อการจัดการข้าวของไทยในมิติต่างๆ ยังมีอยู่อย่างจำกัด และไม่กระจายตัว
บทความนี้มีวัตถุประสงค์สำคัญ 2 ข้อหลัก คือ 1) ศึกษาวิวัฒนาการและปัจจัยกำหนดนโยบายสาธารณะการจัดการข้าวของไทย และ 2) วิเคราะห์ประสิทธิภาพของการจัดการข้าวของไทยในมิติของการกระจายรายได้และประสิทธิภาพการผลิต เพื่อเป็นแนวทางของการจัดการข้าวไทยที่มีประสิทธิภาพที่มุ่งเน้นให้เกษตรกรที่ปลูกข้าวให้มีรายได้สูงขึ้นส่งผลต่อการกระจายรายได้ของคนในชาติให้ดีขึ้น ด้วยต้นทุนการอุดหนุนจากงบประมาณของรัฐบาลที่ต่ำสุด บทความนี้มี 4 ส่วนหลัก คือ 1) ความสำคัญของข้าวต่อเศรษฐกิจไทย 2) นโยบายสาธารณะการจัดการข้าวของไทยจากอดีตจนถึงปัจจุบัน 3) วิเคราะห์ผลของการจัดการข้าวในมิติของกระจายรายได้ของเกษตรกรและประสิทธิภาพการผลิต และ 4) สรุปและข้อเสนอแนะทางนโยบายของระบบการจัดการข้าวของไทยในอนาคต
1. ความสำคัญของข้าวต่อเศรษฐกิจไทย
การปลูกข้าวและสินค้าข้าวมีความสำคัญมาก ต่อเศรษฐกิจไทย เนื่องจากการปลูกข้าวเป็นอาชีพของครัวเรือนในชนบทและเป็นพืชเศรษฐกิจหลักของประเทศ มีประชากรเกษตรที่มีอาชีพทำนาปลูกข้าวไม่ต่ำกว่า 3.7 ล้านครัวเรือน คิดเป็นร้อยละ 26 ของครัวเรือนทั้งหมด*(1) หรือประมาณ 17 ล้านคน คิดเป็นหนึ่งในสี่ของประชากรทั้งประเทศ มีกำลังแรงงานอยู่ในภาคเกษตรถึง 14.2 ล้านคน คิดเป็นถึงร้อยละ 37 *(2)ของกำลังแรงงานทั้งหมด มีการใช้ทรัพยากรที่ดินของประเทศจำนวน 66.1 ล้านไร่ หรือประมาณร้อยละ 50.2 ของพื้นที่เกษตรกรรมทั้งหมด*(3) นอกจากนี้ ยังมีความเกี่ยวข้องกับธุรกิจอุตสาหกรรมอื่นๆ อีกมากมาย ทั้ง โรงสีข้าว ผู้ประกอบการค้าข้าว ผู้ผลิตและจำหน่ายรถเกี่ยวข้าว และโรงงานแปรรูปข้าว เป็นต้น (อิศวิลานนท์, 2553)
หากพิจารณาความสำคัญต่อภาคการผลิต พบว่า มูลค่าการผลิตอยู่ที่ 183,942.11 ล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 26 ของ GDP ภาคการเกษตร*(4) และช่วงปี 2550 ถึงปี 2554 มีมูลค่าการส่งออกอยู่ที่เฉลี่ยปีละ 171,336 ล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 33 ของการส่งออกสินค้าเกษตรทั้งหมด*(5) ด้านภาคการผลิตข้าวของไทยมีผลผลิตเฉลี่ยอยู่ที่ 19.7 ล้านตันข้าวสารต่อปี มากกว่าการบริโภคในประเทศเฉลี่ยอยู่ที่ 9.8 ล้านตันต่อปี*(6)
ส่งผลให้มีส่วนเกินในปริมาณสูงส่งออกไปขายต่างประเทศทำให้ไทยเป็นผู้ส่งออกข้าว*(7)ใน 1 และ 2 อันดับแรกของโลกต่อเนื่องมาหลายทศวรรษ*(8) (USDA, 2555)
โดยทั่วไป ประเทศที่พัฒนาแล้วจะมีสัดส่วนการผลิตของภาคเกษตรต่อ GDP และสัดส่วนการจ้างงานของภาคเกษตรต่อการจ้างงานทั้งหมด อยู่ในระดับต่ำ จากข้อมูลเฉลี่ยปี 2543-2553 ไทยมีสัดส่วนรายได้ของภาคการเกษตรใน GDP จะลดลงอยู่ที่ร้อยละ 9 ในปี 2553 เทียบกับภาคอุตสาหกรรมร้อยละ 31และภาคบริการร้อยละ 60 แต่ภาคเกษตรยังคงทำหน้าที่เป็นแหล่งจ้างงานที่สำคัญถึงร้อยละ 44 ของการจ้างงานทั้งหมด การไม่ได้สัดส่วนกัน (Disproportionate share) ของรายได้และจำนวนแรงงานที่อยู่ในภาคเกษตร สะท้อนถึง 2 ลักษณะสำคัญของภาคเกษตรคือ 1) การมีประสิทธิภาพการผลิตที่อยู่ในระดับต่ำ และ 2) การมีบทบาทในการรองรับ shocks (Buffer role) ที่เกิดขึ้นในตลาดแรงงาน (OECD, 2007)
จากความสำคัญของภาคเกษตรดังกล่าวทำให้รัฐบาลของทั้งประเทศพัฒนาแล้วและกำลังพัฒนาต่างดำเนินนโยบายแทรกแซงตลาดสินค้าเกษตรทั้งภายในและภายนอกประเทศซึ่งถือเป็นมาตรการที่มีความสำคัญทางการเมือง ทั้งการจัดการสินค้าเกษตรนโยบายการเข้าถึงตลาด (Market Access) การอุดหนุนการส่งออก (Export subsidies) และการอุดหนุนภายในประเทศ (Domestic support) แม้ว่าปัจจุบันแต่ละประเทศจะพยายามปรับโครงสร้างเศรษฐกิจโดยลดการให้ความช่วยเหลือภาคเกษตรลงโดยลำดับแล้วก็ตาม*(9)
ประเทศไทยได้พัฒนาเข้าสู่ความเป็นประชาธิปไตยและระบอบการเลือกตั้ง เกษตรกรผู้ปลูกข้าวมีความสำคัญทางการเมืองมากขึ้นเนื่องจากเป็นกลุ่มผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งที่ใหญ่ที่สุดของสังคม รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งจึงมีแรงจูงใจทางการเมืองที่จะจัดการราคาข้าวโดยใช้นโยบายรับจำนำข้าวเปลือกหรือนโยบายประกันรายได้เกษตรกรผู้ปลูกข้าวโดยเป้าหมายเพื่อการเพิ่มรายได้ให้แก่เกษตรกร (ไล่ประกอบทรัพย์, 2555)
หากเปรียบเทียบระดับการอุดหนุนภาคเกษตรของไทยกับต่างประเทศโดยวัดจากค่าของ Nominal Rate of Assistance to Producer *(10) (NRA) ในช่วงระหว่างปี 2000-2004 พบว่า ไทยมีการอุดหนุนภาคเกษตรเพิ่มขึ้นที่ส่งผลให้ค่า NRA มีค่าเป็นบวก อย่างไรก็ตาม การอุดหนุนข้าวของไทยไม่ได้มากไปกว่าประเทศอื่นๆ แต่ด้วยผลของมาตรการดังกล่าว ส่งผลกระทบในวงกว้างโดยเฉพาะไม่ก่อให้เกิดการกระจายได้อย่างทั่วถึง และการเพิ่มประสิทธิภาพในการผลิต ซึ่งอาจสะสมจนเกิดปัญหาในระยะยาว
2. นโยบายสาธารณะการจัดการข้าวของไทยจากอดีตจนถึงปัจจุบัน
มาตรการแทรกแซงราคาของรัฐในการจัดการข้าวในอดีตสามารถแบ่งตามวิวัฒนาการและการเปลี่ยนแปลงของสภาพเศรษฐกิจเป็น 2 กลุ่มหลักคือ 1) มาตรการแทรกแซงในระดับส่งออก และ 2) มาตรการแทรกแซงตลาดภายในประเทศ สรุปพอสังเขปดังนี้
2.1 มาตรการแทรกแซงในระดับการส่งออก ระหว่างปี 2503 - 2528
วัตถุประสงค์เพื่อหารายได้จากการส่งออกข้าวให้กับรัฐบาล และเพื่อให้ผู้บริโภคภายในประเทศมีข้าวสารบริโภคอย่างเพียงพอในราคาต่ำ ถือเป็นนโยบายด้านอาหารของประเทศที่ผู้บริโภคเป็นแรงกดดันต่อนโยบายอาหาร (Consumer-led food policy) เนื่องจากในตลาดโลกข้าวนับเป็นสินค้าขาดแคลนมีราคาสูงและผันผวน มาตรการนี้ส่งผลอย่างมากต่อราคาข้าวภายในประเทศในช่วงดังกล่าว ซึ่งประกอบด้วยมาตรการสำคัญคือ 1)การเก็บค่าธรรมเนียม หรือค่าพรีเมี่ยม(Export premium) จากผู้ส่งออกโดยกรมการค้าต่างประเทศ กระทรวงพาณิชย์เป็นผู้จัดเก็บ เป็นการเก็บจากกำไรของผู้ส่งออกส่งเข้ากองทุนสงเคราะห์เกษตรกร เป็นการเก็บเงินในช่วงที่ราคาข้าวสูงไว้ใช้พยุงราคาข้าวภายในประเทศในปีที่ราคาต่ำ 2) การเก็บอากรส่งออก (Export duty) โดยกรมศุลกากร กระทรวงการคลังเป็นผู้จัดเก็บอากรดังกล่าว 3) การบังคับให้ผู้ส่งออกขายข้าวสำรอง (Rice reserve requirement) ในราคาต่ำกว่าราคาตลาด และ 4) มาตรการจำกัดปริมาณส่งออก (Quantitative restrictions on exports) โดยการจำกัดการให้อนุญาตแก่ผู้ส่งออก นอกจากนี้ รัฐบาลไทยยังมีนโยบายการค้าข้าวระหว่างรัฐบาลต่อรัฐบาล (Government to Government หรือ G to G) *(11) ทั้งเพื่อเหตุผลทางเศรษฐกิจ คือเป็นการช่วยระบายข้าวออกนอกประเทศในช่วงตลาดกำลังซบเซา และเหตุผลทางการเมือง คือเป็นการขายข้าวในราคามิตรภาพให้แก่ประเทศเพื่อนบ้าน
จากผลการศึกษาของ สยามวาลาและเศรษฐบุญสร้าง(2531) พบว่า ผลต่อภาระการส่งออกที่เกิดจากการแทรกแซงทั้ง 4 มาตรการข้างต้นอยู่ที่ร้อยละ 30-40 ของราคาข้าวส่งออก ในช่วงปี 2503-2515 และได้เพิ่มขึ้นถึงอัตราร้อยละ 50-60 ในช่วงปี 2516-2517 และค่อยๆ โน้มลดลงจนกระทั่งเหลือร้อยละ 0 ในต้นปี 2529
2.2 มาตรการแทรกแซงในการค้าข้าวภายในประเทศ ตั้งแต่ปี 2518 จนถึงปัจจุบัน
มาตรการแทรกแซงของรัฐเพื่อจัดการกับราคาข้าวสำหรับเกษตรกรและผู้บริโภคที่เป็นที่รู้จักแก่ประชาชนทั่วไปมี 2 มาตรการหลัก คือ 1) มาตรการพยุงราคาข้าว เพื่อให้เกษตรกรขายข้าวของตนได้ในราคาที่สูงกว่าราคาที่เกษตรกรขายได้ในตลาดเสรี ซึ่งเป็นนโยบายที่รัฐบาลหลายสมัยทุ่มเทกำลังความคิดและความพยายามอย่างมากเพราะเป็นมาตรการที่มีผลทางการเมืองสูง โดยเฉพาะตั้งแต่ปี 2518 เป็นต้นมา และ 2) มาตรการนำข้าวสำรองมาขายให้แก่ผู้บริโภคในราคาต่ำกว่าราคาตลาด โดยเฉพาะในกรุงเทพฯ ตัวอย่างที่เกิดขึ้นในปี 2516-2517 ที่ข้าวขาดแคลน โดยข้อเท็จจริงเป็นปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นเฉพาะที่ร้านค้าย่อยกรมการค้าภายในของกระทรวงพาณิชย์เท่านั้น เพราะขายข้าวในราคาถูก ทำให้ผู้บริโภคมาซื้อกันมาก จนทำให้ข้าวที่ร้านขาดแคลน ไม่ใช่ปรากฏการณ์ที่พบทั่วไป จะเห็นได้ว่านโยบายในช่วงนี้ได้ปรับเปลี่ยนจากผู้บริโภคเป็นแรงกดดันต่อนโยบายอาหาร (Consumer-led food policy) สู่การที่ผู้ผลิตเป็นแรงกดดันต่อนโยบายอาหาร (Producer-led-food policy)
มาตรการพยุงราคาข้าวแบ่งออกได้เป็น 2 โครงการหลัก คือ
2.2.1 โครงการรับจำนำข้าวเปลือก ตั้งแต่ปี 2524/25 รัฐบาลได้ปรับโครงการพยุงราคาข้าวเนื่องจากหน่วยงานของรัฐที่ดูแลคือ องค์การคลังสินค้า (อคส.) ประสบปัญหาการขาดทุน มาเป็นโครงการรับจำนำข้าวเปลือก จัดการโดยธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธกส.) ซึ่งคือการให้เงินกู้ในอัตราดอกเบี้ยต่ำแก่เกษตรกรโดยใช้ข้าวเปลือกเป็นหลักประกันในการชำระหนี้เงินกู้ และมีการกำหนดเงื่อนไขและวงเงินการกู้อย่างชัดเจนคือ เกษตรกรที่เข้าร่วมโครงการจะได้รับเงินกู้ยืมไม่เกินร้อยละ 80 ของมูลค่าข้าวเปลือกที่นำมาจำนำ ตามมูลค่าตลาดและในวงเงินกู้ไม่เกินรายละ 100,000 บาท อัตราดอกเบี้ยร้อยละ 13 ต่อปี พร้อมเงื่อนไขว่าเกษตรกรจะต้องมาไถ่ถอนข้าวเปลือกคืนอย่างช้าตามเวลาที่กำหนดไว้ โดยหากไม่มาไถ่ถอนคืนภายในกำหนด ข้าวเปลือกที่นำมาจำนำจะตกเป็นของ ธกส. และ ธกส. สามารถนำมาออกจำหน่ายเพื่อชำระหนี้สินต่อไป
เป้าหมายหลัก 2 ประการ คือ 1) เพื่อบรรเทาความเดือดร้อนทางการเงินแก่เกษตรกรและ 2) ช่วยชะลอการขายข้าวในช่วงต้นฤดูเก็บเกี่ยวเพื่อลดอุปทานข้าวที่ออกสู่ตลาด ซึ่งจะทำให้ระดับราคาข้าวเปลือกในช่วงเก็บเกี่ยวไม่ตกต่ำลงมากนัก และเกษตรกรที่จำนำข้าวเปลือกจะคาดหวังว่าเมื่อเก็บข้าวเปลือกไว้ขายในช่วงหลังฤดูเก็บเกี่ยวจะขายได้ในราคาที่สูงขึ้นและมีรายได้มากขึ้น การรับจำนำข้าวเปลือกจะอยู่ในช่วงเดือนพฤศจิกายนถึงกุมภาพันธ์ในทั่วทุกภาค ยกเว้นภาคใต้จะอยู่ในช่วงเดือนมีนาคมถึงพฤษภาคมของทุกปี
ในระยะแรกโครงการรับจำนำข้าวเปลือกไม่ได้รับความนิยมมากนักเนื่องจากเกษตรกรที่เข้าร่วมโครงการกลัวจะสูญเสียประโยชน์ที่ควรจะได้ไปส่วนหนึ่ง มีขั้นตอนยุ่งยาก และราคารับจำนำกับราคาตลาดไม่แตกต่างกันมากนัก โครงการรับจำนำข้าวในแต่ละรัฐบาลได้มีการปรับปรุงปลี่ยนแปลงเงื่อนไขมาโดยลำดับ ที่สำคัญคือในปี 2530/31 คณะกรรมการนโยบายข้าวและมาตรการข้าว (กนข.) ได้ปรับอัตราดอกเบี้ยลงเหลือเพียงร้อยละ 3 ต่อปีตลอดระยะเวลาการจำนำ โดย ธกส. จะได้รับเงินชดเชยดอกเบี้ยเงินกู้จากกองทุนสงเคราะห์เกษตรกร*(12)
จุดเปลี่ยนที่สำคัญคือ ในปี 2543/44 รัฐบาลไม่ได้กำหนดราคาเป้าหมายแต่ใช้กำหนดราคารับจำนำแทน และต่อมาในปี 2544/45 เกษตรกรสามารถนำข้าวเปลือกมาจำนำและกู้เงินได้เต็มมูลค่าข้าวเปลือกของราคาที่ กนข. กำหนด และเพิ่มการรับจำนำนาปรัง ปี 2544 โดยให้ ธกส. รับจำนำใบประทวนสินค้าที่ อตก. และ อคส. ออกให้แก่เกษตรกรที่นำข้าวเปลือกมาจำนำกับทางการ ตั้งแต่เดือนเมษายนถึงสิงหาคม 2544 ไปฝากไว้*(13) ถือเป็นต้นแบบของโครงการรับจำนำฤดูนาปรังต่อเนื่องมา จนถึงปีการผลิต 2551/2552 ซึ่งได้เปลี่ยนมาใช้นโยบายประกันรายได้เกษตรกรผู้ปลูกข้าวในปี 2552/2553
จากการศึกษาข้อมูลการเข้าร่วมโครงการรับจำนำข้าว รุ่นนาปี*(14) ระหว่างปี 2531-2555 (22 ปี ยกเว้นปีฤดูการผลิต 2552/53 และปี 2553/54) พบว่า เกษตรกรนำข้าวเปลือกมาร่วมในโครงการเฉลี่ยปีละ 2.4 ล้านตัน หรือคิดเป็นเพียงร้อยละ 12.2 ของผลผลิตข้าวนาปีในแต่ละปี ซึ่งมีจำนวนเฉลี่ยประมาณ 19 ล้านตันต่อปี แต่มีแนวโน้มสูงขึ้นบ้างตามราคารับจำนำที่เร่งตัวสูงขึ้นตั้งแต่ปี 2550/2551 เป็นต้นมา และเป็นปีที่ราคารับจำนำข้าวเปลือกเริ่มมีแนวโน้มสูงกว่าราคาข้าวเปลือกที่เกษตรกรขายได้ ณ ไร่นามากขึ้น ขณะที่การเข้าร่วมโครงการรับจำนำข้าว รุ่นนาปรัง ระหว่างปี 2544-2555 (ยกเว้นปี 2553-2554)เฉลี่ยปีละ 3.3 ล้านตัน หรือคิดเป็นร้อยละ 45.8 ของผลผลิตข้าวนาปรังในแต่ละปี ซึ่งมีจำนวนเฉลี่ย 7.2 ล้านตันต่อปี เป็นที่น่าสังเกตว่าในปี 2555 ปริมาณข้าวเปลือก รุ่นนาปรังเกือบทั้งหมดเข้าสู่โครงการรับจำนำ ส่งผลให้ ณ วันที่ 19 พฤศจิกายน 2555 สต็อกข้าวสารของทางการไทยมีจำนวนประมาณ 14 ล้านตันข้าวสาร โดยในจำนวนนี้เป็นสต็อกเดิมก่อนปี 2554 จำนวน 2 ล้านตัน ในภาพรวมกล่าวได้ว่าผลประโยชน์ของโครงการรับจำนำกระจายไปสู่เกษตรกรส่วนน้อยและไม่ทั่วถึง
การไถ่ถอนข้าวที่นำมาจำนำกับรัฐบาลของเกษตรกร ในช่วงปี 2545-2551 อยู่ที่ประมาณหนึ่งในห้าของข้าวที่นำมาจำนำทั้งหมด ซึ่งก่อให้เกิดภาระทางการเงินแก่ ธกส. ในการบริหารข้าวทั้งค่าใช้จ่ายดูแลข้าวเปลือกในยุ้งฉาง หากหลุดจำนำ ธกส. ก็จะมีค่าใข้จ่ายในการระบายข้าวเปลือกสู่คลังของ อสค. และความเสี่ยงในการขายข้าวดังกล่าวในราคาที่แตกต่างจากต้นทุนที่รัฐได้จ่ายไป อย่างไรก็ตาม ในปี 2549/2550 เกษตรกรมีการไถ่ถอนข้าวที่นำมาจำนำเกือบทั้งหมด ซึ่งเป็นผลจากยุทธศาสตร์ข้าวไทยที่กำหนดให้ราคารับจำนำเป้าหมายในฤดูนาปรังให้ใกล้เคียงกับราคาตลาด*(15)
2.2.2 โครงการประกันรายได้เกษตรกรผู้ปลูกข้าว ซึ่งมีฐานแนวคิดว่า "หลักการประกันความเสี่ยงจากความผันผวนของราคา (Put Option) ซึ่งประกันว่าชาวนาจะลดความเสียหายจากราคาข้าวในตลาดที่ตกต่ำกว่าที่ควรจะเป็น" ซึ่งไม่ใช่การประกันราคาตลาดที่ชาวนาจะขายข้าวได้ ที่มาคือการที่รัฐเข้าไปแทรกแซงกลไกตลาดข้าวจนกลายเป็นผู้ซื้อข้าวเปลือกรายใหญ่ในตลาด และเริ่มสร้างความกังวลว่าจะส่งผลกระทบในระยะยาวทั้งด้านกลไกตลาดข้าวและเศรษฐกิจข้าวไทยทั้งระบบ รวมถึงการสร้างภาระการคลังให้กับประเทศในการจัดหาเงินมาอุดหนุนโครงการดังกล่าว ดังนั้น ในฤดูนาปี 2552/2553 รัฐบาลโดยคณะกรรมการนโยบายข้าวแห่งชาติ (กขช.) ได้ให้ความเห็นชอบโครงการประกันรายได้เกษตรกรผู้ปลูกข้าว เริ่มในฤดูนาปี ปีการผลิต 2552/2553 และให้ขึ้นทะเบียนเกษตรกรในช่วงระหว่างเดือน ก.ค. - ต.ค. 2552 และเริ่มใช้สิทธิในการรับเงินประกันตั้งแต่ 1 พ.ย. 2552 จนถึง ก.พ. 2553 ยกเว้นเกษตรกรในภาคใต้
โครงการประกันรายได้เกษตรกรผู้ปลูกข้าวถือเป็นนวัตกรรมทางนโยบายใหม่และเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญของนโยบายด้านราคาข้าวของไทยซึ่งใช้กลไกการตลาดในระดับไร่นาและตลาดกลางข้าวเปลือกอีกครั้งหนึ่ง ซึ่งรัฐต้องเร่งพัฒนาและสร้างความแข็งแกร่งของกลไกตลาดกลางข้าวเปลือกให้กระจายไปในท้องที่ต่างๆ เพื่อให้เป็นแหล่งกลางในการซื้อขายและการสร้างราคาอ้างอิงที่มีประสิทธิภาพ
โดยสรุป นโยบายการจัดการข้าวของรัฐทั้งแบบโครงการรับจำนำและโครงการประกันรายได้เกษตรกรต่างมีวัตถุประสงค์สำคัญร่วมกัน คือให้เกษตรกรผู้ปลูกข้าวมีรายได้สูงขึ้น แต่ทั้งสองโครงการยังมีจุดอ่อนด้านการจัดการอยู่หลายประการที่จะต้องปรับปรุง โดยเฉพาะแนวทางการบริหารสต็อกที่เพิ่มขึ้นมาก เพราะยิ่งถือไว้นานรัฐมีโอกาสขาดทุนเพิ่มขึ้น เพราะไทยไม่สามารถผลักดันราคาข้าวในตลาดโลกให้สูงขึ้นได้ และการลดปัญหาคอรัปชั่น ในระยะสั้น ไม่ว่ารัฐจะตัดสินใจใช้นโยบายการจัดการข้าวแบบใดควรตั้งอยู่บนพื้นฐานของการใช้งบประมาณแผ่นดินอย่างมีประสิทธิภาพสูงสุด เพื่อนำไปสู่นโยบายการจัดการข้าวที่ยั่งยืนในระยะยาว ซึ่งในส่วนต่อไปจะวิเคราะห์ถึงผลกระทบของโครงการดังกล่าวในมิติของของกระจายรายได้ของเกษตรกรและประสิทธิภาพการผลิตข้าวของไทย
3. วิเคราะห์การจัดการข้าวในมิติของการกระจายรายได้ของเกษตรกรและประสิทธิภาพการผลิต
3.1 ผลต่อการกระจายรายได้
จากการศึกษาข้อมูลจำนวนเกษตรกรที่ได้รับประโยชน์จากมาตรการแทรกแซงราคาข้าวของรัฐตั้งแต่ปีเพาะปลูก 2548/49-2554/55 พบว่า มีจำนวนเฉลี่ยประมาณ 500,000 ครัวเรือน คิดเป็นเพียงร้อยละ 14 ของจำนวนครัวเรือนผู้ปลูกข้าวทั้งหมด ส่วนหนึ่งเป็นผลจากเกษตรกรผู้ปลูกข้าวส่วนใหญ่เป็นเกษตรกรรายเล็กซึ่งผลิตเพื่อบริโภคภายในครัวเรือนเป็นหลัก โดยเฉพาะในพื้นที่ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ และภาคเหนือตอนบน ซึ่งส่วนใหญ่ปลูกข้าวได้เพียงปีละครั้ง เนื่องจากพื้นที่อยู่นอกเขตชลประทาน การปลูกข้าวจึงอาศัยน้ำฝนเป็นหลัก แต่มีสัดส่วนผลผลิตมากถึงประมาณ 2 ใน 3 ของผลผลิตทั้งประเทศในรอบการผลิตนาปี อย่างไรก็ตาม เป็นที่สังเกตว่าจำนวนเกษตรกรที่เข้าร่วมโครงการรับจำนำข้าวสูงขึ้นมากในปีเพาะปลูก 2554/2555 เพิ่มขึ้นถึงร้อยละ 82.2 สำหรับนาปี และร้อยละ 147.3 สำหรับนาปรัง จากปีเพาะปลูก 2551/52 เป็นผลจากราคารับจำนำที่อยู่ในระดับสูงกว่าตลาดเสรีมาก เช่น ข้าวเปลือกเจ้า รับจำนำราคาตันละ 15,000 บาท เทียบกับราคาตลาดเสรี ตันละ 10,000 บาท และข้าวเปลือกหอมมะลิ รับจำนำตันละ 20,000 บาท เทียบกับราคาตลาดเสรี ตันละ 14,914 บาท
ถ้าโครงการจัดการข้าวของรัฐที่ทุ่มงบประมาณอย่างสูงประสบความสำเร็จตามเป้าหมายย่อมส่งผลให้เกษตรกรผู้ปลูกข้าวมีรายได้สูง และการกระจายรายได้ของคนในชาติดีขึ้น แต่จากข้อมูลการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือนล่าสุดของสำนักงานสถิติแห่งชาติ พบว่า ในช่วง 5 ปี ตั้งแต่ปี 2547-2552 โครงสร้างสัดส่วนคนจนของไทยไม่เปลี่ยนแปลงจากเดิม กล่าวคือ ร้อยละ 40 ของคนจนยังกระจุกตัวในหมู่เกษตรกร*(16) แสดงนัยว่าการจัดการข้าวของรัฐจะทำให้เกษตรกรมีรายได้สูงขึ้นบ้าง แต่ในภาพรวม ผลประโยชน์ยังไม่มีการกระจายอย่างทั่วถึงและไม่สามารถทำให้เกษตรกรหลุดพ้นจากความยากจนได้
หากพิจารณาฐานะทางการเงินของครัวเรือนไทย จะพบว่าเกษตรกรไทยซึ่งในส่วนนี้เป็นเกษตรกรผู้ปลูกข้าวอยู่ร้อยละ 86 มีรายได้ต่อปีสูงขึ้นในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา โดยในปี 2554 รายได้ต่อปีสูงขึ้นร้อยละ 34.7 เทียบกับปี 2552 และในปี 2552 สูงขึ้นร้อยละ 21.0 เทียบกับปี 2550 เป็นผลจากราคาสินค้าเกษตรในตลาดโลกในช่วงนี้มีราคาสูงขึ้น และผลของโครงการจัดการข้าวของรัฐ ที่ในระยะสั้นส่งผลให้เกษตรกรมีรายได้สูงขึ้น และสัดส่วนหนี้สินต่อรายได้ของครัวเรือนเกษตรลดลง แต่เกษตรกรไทยก็ยังเป็นกลุ่มที่มีหนี้สินต่อรายได้เฉลี่ยต่อปีสูงเป็นอันดับ 3 อยู่ที่ร้อยละ 72 จากอันดับ 1 คือ ผู้ประกอบวิชาชีพ วิชาการและนักบริหาร อยู่ที่ร้อยละ 119 รองลงมาคือ ผู้ประกอบการ อยู่ที่ร้อยละ 82
การจัดการข้าวของรัฐบาลในแต่ละยุคที่ได้มอบหมายให้ ธกส. ดำเนินโครงการรับจำนำและโครงการต่อเนื่องที่มีลักษณะใกล้เคียงกัน ตั้งแต่ปีการผลิต 2527 จนถึงปี 2553 ทำให้ภาระทางการเงินที่รัฐบาลต้องชดเชยให้แก่ ธกส. ณ สิงหาคม 2554 สูงถึง 140,332.6 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 7 ของงบประมาณประจำปี หรือร้อยละ 1 ของ GDP ซึ่งประกอบด้วยผลขาดทุนสะสม 106,542 ล้านบาท และดอกเบี้ย 8,711 ล้านบาท เป็นผลให้เกิดภาระผูกพันแก่รัฐอย่างมาก ซึ่งหากดำเนินนโยบายนี้ต่อไปก็จะส่งผลให้เป็นปัญหาดินพอกหางหมูต่อเนื่องต่อไป*(17)
ผลการวิจัย*(18) พบว่า รัฐบาลต้องขาดทุนจากโครงการจำนำข้าวปีละประมาณ 1 แสนล้านบาท และเงินถึงมือชาวนาเพียงร้อยละ 17 ดังนั้น เงินที่เหลือประมาณ 83, 000 ล้านบาทไม่ถึงมือเกษตรกร ซึ่งเงินจำนวนนี้สามารถดูแลคนตั้งแต่เกิดจนตายได้ 15 ล้านคน และรัฐควรนำเงินที่ขาดทุนจากโครงการจำนำข้าวไปจัดสวัสดิการสังคมโดยตรง เช่น ดูแลเด็กเล็ก1-6 ขวบ ค่าเดินทางและค่าอาหารให้เด็กนักเรียน และการดูแลแรงงานนอกระบบ หาบเร่แผงลอย เป็นต้น จะได้ประโยชน์ตรงกลุ่มเป้าหมายมากกว่า
นอกจากนี้ นโยบายการจัดการข้าวทั้งการจำนำและประกันต่างมีจุดอ่อนในการจัดการ สร้างแรงจูงใจให้ผู้ที่เกี่ยวข้องหาประโยชน์จากโครงการฯ หลายประการเช่น การแจ้งเนื้อที่ปลูกและผลผลิตเกินจริง ปัญหาการสวมสิทธิ์ทั้งจากการขายสิทธิ์ในการเข้าร่วมโครงการให้บุคคลอื่น และการลักลอบนำเข้าข้าวจากประเทศเพื่อนบ้านที่มีราคาต่ำกว่ามาร่วมโครงการฯ การตรวจสอบคุณภาพข้าวไม่ตรงกับข้อเท็จจริง การลักลอบนำข้าวเปลือกไปขายโดยไม่ได้รับอนุญาต และการระบายข้าวที่ไม่โปร่งใส เป็นต้น
3.3 ผลต่อการเพิ่มประสิทธิภาพการผลิต
หากเปรียบเทียบประสิทธิภาพการผลิต (Efficiency of production) ซึ่งมีปัจจัยมากมายที่มีผลต่อการผลิตของประเทศนั้นๆ ตั้งแต่เทคโนโลยีการปลูกข้าว พันธุ์ข้าว ปุ๋ย ความอุดมสมบูรณ์ ดินฟ้าอากาศ การคมนาคมขนส่ง แหล่งทุน และการสนับสนุนจากภาครัฐ เป็นต้น แต่หากพิจารณาด้วยการใช้พื้นที่เพาะปลูกเท่าๆกัน ว่าใครสามารถผลิตข้าวออกมาได้มากกว่ากัน ที่เรียกว่าวัดจากผลผลิตข้าวเฉลี่ยต่อไร่*(19) ของไทยกับประเทศที่ผลิตข้าวในอันดับต้นๆ ของโลก ได้แก่ จีน อินเดีย เวียดนามและสหรัฐอเมริกา พบว่า ประสิทธิภาพการผลิตข้าวของไทยยังต่ำกว่าเวียดนามและอินเดีย โดยผลผลิตข้าวเฉลี่ยต่อไร่ของไทยมีอัตราการเพิ่มขึ้นเฉลี่ยต่อปีร้อยละ 1.2 ต่ำกว่าอินเดียและเวียดนามและค่าเฉลี่ยของโลก ที่เฉลี่ยร้อยละ 2.6 ร้อยละ 2.5 และร้อยละ1.7 ตามลำดับ
หากพิจารณาประสิทธิภาพในเชิงต้นทุนการผลิต (Cost efficiency) ข้าวของเกษตรกรไทย จะพบว่า ต้นทุนการทำนาของเกษตรกรไทย ซึ่งร้อยละ 45 เป็นที่ดิน ทุน และเครื่องจักร และร้อยละ 32 เป็นแรงงาน*(20) ยังอยู่ในระดับสูง โดยในปี 2555 ต้นทุนการทำนาอยู่ที่ประมาณไร่ละ 10,440 บาท เพิ่มขึ้นต่อเนื่องเฉลี่ยปีละร้อยละ 10.9 ในช่วงปี 2551-2555 และในภาวะที่มีแรงกดดันทั้งจากการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำและภาวะการขาดแคลนแรงงานในตลาดแรงงานจะทำให้เกษตรกรไทยต้องเผชิญกับแรงกดดันด้านต้นทุนการผลิตที่สูงขึ้นต่อไป
4. สรุปและข้อเสนอแนะ
คงไม่มีใครปฎิเสธถึงเป้าหมายอันดีของนโยบายการจัดการข้าวของไทยที่จะทำให้เกษตรกรมีรายได้สูงขึ้น กระจายประโยชน์อย่างทั่วถึง ลดปัญหาความยากจนในชนบทซึ่งจะสร้างความเท่าเทียมของการกระจายรายได้ในสังคม การศึกษานี้ พบว่าการจัดการข้าวของไทยยังไม่สามารถบรรลุเป้าหมายดังกล่าว ทั้งในมิติของการกระจายรายได้คือสัดส่วนคนจนของไทยซึ่งส่วนใหญ่เป็นเกษตรกรผู้ปลูกข้าวยังอยู่ระดับสูง และไม่เปลี่ยนแปลงจากอดีตมากนัก และในมิติของประสิทธิภาพการผลิตข้าวของไทยยังต่ำกว่าประเทศผู้ผลิตข้าวคู่แข่งอยู่มาก นอกจากนี้ โครงการพยุงราคาพืชผลเกษตรดังกล่าวยังสร้างความเสียหายต่อการใช้ทรัพยากรของประเทศ และการสูญเสียโอกาสในการนำเงินก้อนนี้ไปใช้ในโครงการโครงสร้างพื้นฐาน หรือโครงการสวัสดิการสังคมโดยตรงที่เป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศในระยะยาว
การศึกษานี้แสดงนัยทางนโยบายใน 3 แนวทางหลัก คือ
1.ระยะสั้น การให้ความช่วยเหลือแก่เกษตรกรในการแทรกแซงราคาข้าวควรสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ของ กขช. *(21) และโปร่งใสและตรวจสอบได้ในทุกขั้นตอน โดยควรกำหนดราคาพยุงให้สูงกว่าราคาที่เกษตรกรขายได้ในไร่นาไม่มากนัก เพื่อเป็นราคาชี้นำและประกันว่าราคาที่เกษตรกรขายได้ในช่วงต้นฤดูเก็บเกี่ยวซึ่งมีปริมาณข้าวมากจะไม่ต่ำกว่านี้ ควรกระจายไปสู่ชาวนากลุ่มเป้าหมายที่มีขนาดเล็กและวงกว้างจำนวนมาก ควรสร้างระบบการพยุงราคาที่โปร่งใสและตรวจสอบได้ในทุกขั้นตอน*(22) เพื่อป้องกันการทุจริตในทุกระดับของการแทรกแซงในทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้องทั้งภาครัฐ พ่อค้าคนกลาง และเกษตรกรที่เข้าร่วมโครงการ ซึ่งจะทำให้เกิดประสิทธิภาพในการใช้งบประมาณ
2.ระยะกลางการแทรกแซงราคาของรัฐเป็นเวลานานทำให้เกิดการเหนี่ยวรั้งการพัฒนาเทคโนโลยีและพัฒนาตลาดข้าว และเพิ่มต้นทุนทางสังคมของการผลิตข้าว ดังนั้น รัฐควรลดระดับการให้การอุดหนุนลงโดยหันมาให้การสนับสนุนนโยบายสาธารณะที่ไม่ใช่ราคา โดยการปูพื้นฐานเพื่อความเข้มแข็งของภาคเกษตร โดยการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นต่อการทำนา เช่น ปรับปรุงระบบชลประทานและการกระจายอย่างทั่วถึงในระดับไร่นา และการพัฒนาระบบยุ้ง ฉางและไซโลขนาดใหญ่ที่ทันสมัย การลงทุนด้าน Soft infrastructure ทั้งด้านทรัพยากรมนุษย์และสถาบัน เช่น การสนับสนุนการวิจัยด้านข้าวที่เอื้อต่อการพัฒนาเกษตรกรรมยั่งยืน และการเร่งพัฒนาระบบตลาดกลางข้าวเปลือก ทั้งตลาดระดับฟาร์ม ตลาดกลางค้าข้าว ตลาดส่งออก และตลาดซื้อขายสินค้าเกษตรล่วงหน้า และการสร้างกลุ่มเครือข่ายตลอดห่วงโซ่การผลิตข้าวให้เข้มแข็ง*(23) เพื่อรวบรวมแลกเปลี่ยนองค์ความรู้การปลูกข้าว และสร้างอำนาจในการต่อรองได้ดีขึ้น
3.ระยะยาว ผู้เกี่ยวข้องทุกภาคส่วนควรสร้างทางเลือกใหม่ของระบบประกันความเสี่ยงราคาข้าวเปลือกแก่เกษตรกรทุกรายที่จดทะเบียน ที่จะช่วยลดความเสียหายของชาวนาจากราคาตกต่ำ ช่วยให้ชาวนาวางแผนปลูกข้าวตอนต้นฤดูได้โดยไม่ต้องกังวลว่าจะประสบปัญหาราคาตกต่ำ ระบบประกันความเสี่ยงราคาข้าวเปลือกนี้ เกษตรกรจะมีส่วนร่วมในการจ่ายเบี้ยประกัน ซึ่งค่าเบี้ยประกันจะขึ้นกับหลายปัจจัย เช่น ราคาประกันข้าวเปลือกที่เกษตรกรได้รับ ราคาตลาดหรือราคาอ้างอิงที่คาดว่าจะเป็น ณ ช่วงเวลาเก็บเกี่ยว และส่วนต่างระหว่างราคาทั้งสอง เป็นต้น โดยรัฐบาลและตัวแทนชาวนาร่วมกันกำหนดราคาข้าวเปลือกอ้างอิงในตลาดกลางอย่างโปร่งใส สมเหตุสมผล ซึ่งจะทำให้ค่าใช้จ่ายการอุดหนุนของรัฐบาลในโครงการนี้ลดลงและผลประโยชน์กระจายทั่วถึงขึ้น
หากทำได้ทั้งหมดตามที่กล่าวมาข้างต้น คาดว่าจะทำให้เกษตรกรไทยหลุดพ้นจากภาวะความยากจนและยืนอยู่ได้อย่างเข้มแข็งเป็นรากฐานของสังคมไทยต่อไป ดังสุภาษิตที่ว่า "ถ้าเราให้ปลา เขากินอิ่มได้เพียงมื้อเดียว ถ้าเราสอนวิธีหาปลา เขาจะมีปลากินได้ตลอดชีวิต (Give a man a fish and you feed him for a day. Teach a man to fish and you feed him for a lifetime)
บทความนี้สำเร็จลุล่วงได้ด้วยดี เพราะคำแนะนำและความช่วยเหลือจากคุณปิติ ดิษยทัต คุณวรินธร ชัยวิวัธน์ คุณอโนทัย พุทธารี คุณปัญจพัฒน์ ประสิทธิ์เดชสกุล การสนับสนุนจากผู้บริหาร สำนักงานภาคเหนือ และนักธุรกิจในวงการค้าข้าวและเกษตรกรที่ให้ความร่วมมืออย่างดียิ่งในการให้มุมมองที่เป็นประโยชน์ต่องานวิจัยชิ้นนี้ ผู้เขียนขอขอบพระคุณเป็นอย่างสูงมา ณ ที่นี้
*(1) จาก ข้อมูลพื้นฐานเศรษฐกิจการเกษตร ปี 2553 ของสำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร กระทรวงเกษตรและสหกรณ์
*(2) จากสำนักงานสถิติแห่งชาติ ปี 2553
*(3) จาก ข้อมูลพื้นฐานเศรษฐกิจการเกษตร ปี 2553 ของสำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร กระทรวงเกษตรและสหกรณ์
*(4) สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ คำนวณโดยผู้วิเคราะห์
*(5) เฉลี่ย 5 ปี (ช่วงปี 2550 ถึงปี 2554) ข้อมูลกรมศุลกากร
*(6) เฉลี่ย 5 ปี (ช่วงปี 2550 ถึงปี 2554) ข้อมูล USDA จาก website www.fas.usda.gov
*(7) การเปิดประตูการค้าเมื่อเกือบสองศตวรรษที่ผ่านมาเป็นแรงกระตุ้นให้ข้าวเป็นพืชเศรษฐกิจหลักของประเทศ โดยการทำสนธิสัญญาเบาริงกับอังกฤษเมื่อ พ.ศ. 2398 ได้ส่งผลสำคัญต่อการส่งออกสินค้าข้าว และการขยายตัวของตลาดข้าว ทำให้ข้าวกลายเป็นพืชเศรษฐกิจที่สำคัญของไทยตั้งแต่นั้นมา และสร้างรายได้ให้กับประเทศและเกษตรกรไทยอย่างต่อเนื่อง (อิศวิลานนท์, 2553)
*(8) ตั้งแต่ปี 2504 ถึงปี 2554 ส่วนใหญ่ไทยส่งออกได้มากเป็นอันดับหนึ่งของโลกมาโดยตลอด ยกเว้นช่วงปี 2510-2513, 2516-2519, ปี 2521 และปี 2523-2524 ไทยส่งออกได้เป็นอันดับสอง ข้อมูลจาก United State Department of Agriculture (USDA)
*(9) อ่านเพิ่มเติม Reforming Trade, price and subsidy policies, World Development Report 2008, Agriculture for Development
*(10) ค่า Nominal Rate of Assistance (NRA) เป็นค่าสะท้อนการแทรกแซงหรือการอุดหนุนราคาของรัฐบาล คำนวณจากเปอร์เซ็นต์ส่วนต่างของราคาสินค้าเกษตรภายในประเทศ กับราคาในตลาดโลกในรูปดอลลาร์ สรอ. โดยหากส่วนต่างยิ่งมีค่าห่างจาก 0 มากขึ้น หมายถึงรัฐบาลมีการแทรกแซงหรืออุดหนุนมากสินค้าเกษตรนั้นเพิ่มขึ้น ซึ่งอาจจะหมายถึง การอุดหนุนภายในประเทศและส่งออก (World Development Report, 2008)
*(11) นโยบายการค้าข้าวระหว่างรัฐบาลต่อรัฐบาล (Government to Government หรือ G to G) ในขณะนั้นข้าวส่วนใหญ่เป็นข้าวที่รัฐบาลซื้อจากเอกชน จัดสรรตามโควต้าจากประวัติการส่งออกหรือบางครั้งอาจผ่านวิธีประมูลซื้อข้าวจากผู้เสนอราคาต่ำสุด การค้าข้าวระหว่าง G to G เกิดจาก 2 เหตุผลหลัก คือ (1) เหตุผลทางเศรษฐกิจ คือ เป็นการช่วยระบายข้าวออกนอกประเทศในช่วงตลาดกำลังซบเซา จะช่วยให้ราคาข้าวภายในประเทศสูงขึ้น (2) เหตุผลทางการเมือง เป็นการขายข้าวในราคามิตรภาพให้แก่ประเทศเพื่อนบ้าน ในช่วงที่ข้าวในตลาดโลกขาดแคลนและมีราคาสูง หรือขายข้าวให้องค์การสหประชาชาติเพื่อนำไปช่วยเหลือประเทศยากจนหรือได้รับภัยพิบัติจากสงคราม มาตรการนี้ทำได้ต่อเมื่อรัฐพร้อมที่จะประสบภาวะขาดทุน เพราะราคาที่ตกลงอาจต่ำกว่าราคารับซื้อข้าวตามราคาตลาด หรืออีกนัยหนึ่ง คือ รัฐบาลกำลังอุดหนุนการส่งออก (ประมวลความรู้เรื่องข้าว, อัมมาร สยามวาลา และวิโรจน์ ณ ระนอง 2533)
*(12) กองทุนสงเคราะห์เกษตรกรที่จัดตั้งในปี 2517 เปลี่ยนเป็นคณะกรรมการนโยบายและมาตรการช่วยเหลือเกษตรกร (คชก.) และได้ออกระเบียบว่าด้วยกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรพ.ศ. 2534 พร้อมกับจัดตั้ง "กองทุนรวมเพื่อเกษตรกร"
*(13) กำหนดไถ่ถอน 5 เดือน พร้อมกับขยายวงเงินรับจำนำเป็นไม่เกินรายละ 350,000 บาท และกำหนดเงื่อนไขให้สามารถนำข้าวเปลือกนาปรังที่ฝากไว้ที่ อตก. และ อคส. รับฝากไว้ไปสีเป็นข้าวสารและเก็บไว้ในคลังสินค้ากลางได้
*(14) ผลผลิตฤดูนาปี ส่วนใหญ่เกษตรกรผลิตเพื่อเก็บไว้บริโภคในครัวเรือน ซึ่งโดยเฉลี่ยไทยบริโภคข้าวสาร 10 ล้านตันต่อปี (หรือประมาณ 16 ล้านตันข้าวเปลือก)
*(15) ในเดือนกรกฎาคม 2550 ได้มีการเปลี่ยนแปลงคณะกรรมการนโยบายและมาตรการข้าว (กนข.) มาเป็นคณะกรรมการนโยบายข้าวแห่งชาติ (กขช.) และ กขช. ได้ปรับลดเป้าหมายปริมาณการรับจำนำลงเป็นลำดับ ตามยุทธศาสตร์ข้าวไทยจะมีการปรับลดการแทรกแซงของรัฐในตลาดข้าวเปลือกลงปีละ 10% (อิศวิลานนท์, 2553, p.15)
*(16) คนจนกระจุกตัวในหมู่เกษตรกร หรือว่าเกษตรกรรมเป็นบ่อเกิดของความยากจน หรืออีกนัยหนึ่ง ยังไม่มีทางพิสูจน์ได้ว่าระหว่างเกษตรกรรมกับความยากจนนั้น อะไรเป็นเหตุและอะไรเป็นผล จาก "อนาคตของเกษตรกรรมและของอุตสาหกรรมการเกษตร" อาจารย์ ดร. อัมมาร สยามวาลา ในหนังสือครบรอบ 60 ปี อาจารย์อัมมาร, สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย 2542
*(17) โดยเฉพาะฤดูการผลิต 2554/55 รัฐบาลใช้งบประมาณถึงเกือบ 4 แสนล้านบาท ในการรับจำนำข้าวเปลือกจากเกษตรกร ในราคาที่สูงกว่าตลาดเสรีถึงร้อยละ 50 และยังไม่สามารถคาดเดาว่าจะขาดทุนมากน้อยแค่ไหนหลังจากระบายข้าวในสต็อกแล้ว เพราะแนวโน้มราคาข้าวในตลาดโลกยังไม่มีสัญญาณปรับสูง มาใกล้เคียงกับต้นทุนที่รัฐบาลรับซื้อข้าวที่หลุดจำนำจากเกษตรกรไว้
*(18) โดยนายสมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการวิจัยด้านการพัฒนาเศรษฐกิจส่วนรวมและการกระจายรายได้ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ), ข่าวทีดีอาร์ไอวอนเลิกจำนำข้าวเน้นช่วยคนจน, โพสต์ทูเดย์ 7 กันยายน 2555
*(19) ในกรณีสินค้าเกษตร การวัดประสิทธิภาพการผลิต หรือการวัดจำนวนผลผลิตต่อปัจจัยการผลิตของสินค้าหนึ่งๆเปรียบเทียบระหว่างประเทศต่างๆ ทำได้ไม่ง่ายนัก เนื่องจากลักษณะของปัจจัยการผลิตของแต่ละประเทศแตกต่างกัน เช่นกรณีไทยกับเวียดนาม ที่มีความแตกต่างกันทั้งด้านสภาพภูมิศาสตร์ ส่งผลให้สภาพดินของเวียดนามมีความอุดมสมบูรณ์มากกว่า อีกทั้งพันธุ์ข้าวที่ใช้ในการผลิตของเวียดนามส่วนใหญ่เป็นข้าวพันธุ์อายุไม่ไวต่อช่วงแสงซึ่งข้อดีของข้าวพันธุ์นี้คือให้ผลผลิตเฉลี่ยต่อไร่สูง ขณะที่ไทยเน้นปลูกข้าวคุณภาพหรือข้าวไวต่อช่วงแสง แต่จะให้ผลผลิตเฉลี่ยต่อไร่ต่ำกว่า
*(20) จากบัญชีปัจจัยการผลิตและผลผลิตปี 2550 สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
*(21) สอดคล้องตามยุทธศาสตร์ข้าวไทยที่กำหนดโดยคณะกรรมการนโยบายข้าวแห่งชาติ (กขช.) ที่จะปรับลดการแทรกแซงของรัฐในตลาดข้าวเปลือกลงปีละ 10 %
*(22) โดยหน่วยราชการที่เกี่ยวข้องกับโครงการพัฒนาและแทรกแซงภาคเกษตร มีหน้าที่ต้องจัดทำข้อมูลเกี่ยวกับพื้นที่เพาะปลูก ผลผลิตและข้อมูลสำคัญของเกษตรกรที่อยู่ในโครงการพัฒนาและแทรกแซง (พัวพงศกร และจารุพงษ์, 2554)
*(23) อ่านประกอบจาก นิพนธ์ พัวพงศกร (ดร.) และจิตรกร จารุพงษ์, (2554), กลับไปสู่การจำนำข้าวเปลือก, สถาบันวิจัยเพื่อการพัมนาประเทศไทย และนิติ ช่างภิญโญ และสุภัทรา เชิดชูไชย, (2554), เกษตรยั่งยืน: ภูมิคุ้มกันเกษตรกรไทย, วารสารเศรษฐกิจและสังคม, ก.ค.- ก.ย.
Saovanee Chantapong, Team Leader
Capital Movement Policy Team
Monetary Policy Office
SaovaneC@bot.or.th
Duangthip Sirikanchanarak
Senior Economist BOT, Northern Regional Office
DoungtiS@bot.or.th
ที่มา: ธนาคารแห่งประเทศไทย