นางสาวปริญดา สุลีสถิร
สายนโยบายการเงิน
ธนาคารแห่งประเทศไทย
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไทย (อปท.) ได้ทวีความสำคัญเพิ่มมากขึ้นหลังมีการกระจายอำนาจในปี พ.ศ.2542 โดยท้องถิ่นต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็น เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยาต่างมีภารกิจในการจัดบริการสาธารณะ เพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนในเขตรับผิดชอบของตนเองมากขึ้น ทั้งนี้ ปัจจุบันประเทศไทยมี อปท. ทั้งสิ้นจำนวน 7,853 แห่ง โดย อปท. มีสัดส่วนรายได้ประมาณร้อยละ 25 ของรายได้สุทธิของรัฐบาล และสัดส่วนรายจ่ายประมาณร้อยละ 17 ของรายจ่ายรัฐบาล ซึ่งขนาดของ อปท. มีแนวโน้มจะเติบโตขึ้นต่อเนื่อง เพราฉนั้นสถานะทางการคลังของ อปท. ย่อมส่งผลกระทบอย่างมีนัยสำคัญต่อสถานะการคลังของรัฐบาล และการคลังภาคสาธารณะโดยรวม
หากมองในแง่ความท้าทายของการบริหารจัดการ อปท. มีอยู่ด้วยกัน 2 ประเด็น ที่น่าจับตามองคือ (1) การจัดเก็บข้อมูลการคลังท้องถิ่นให้ครบถ้วนมากขึ้น และ (2) ความท้าทายจากการบริหารงานของ อปท. เอง ทั้งด้านโครงสร้างรายได้-รายจ่าย ดุลการคลัง และการก่อหนี้
ประเด็นเรื่องข้อมูลนั้น คงต้องยอมรับว่าข้อมูลการคลังท้องถิ่นยังไม่สมบูรณ์อยู่มาก โดยในปัจจุบันสามารถรวบรวม ข้อมูลการคลังท้องถิ่นได้ไม่ถึงครึ่งของจำนวนทั้งหมด ซึ่งปัญหาการขาดแคลนข้อมูลนี้ทำให้ไม่สามารถประเมินสถานะที่แท้จริงของการคลังท้องถิ่น และส่งผลให้การวิเคราะห์และวางแผนภาคการคลังโดยรวมเกิดความคลาดเคลื่อนได้ ปัญหาเรื่องข้อมูลนั้นมีสาเหตุหลักๆ มาจากขั้นตอนการรวบรวมข้อมูล เนื่องจาก อปท. มีจำนวนมาก บางแห่งไม่ให้ความร่วมมือการส่งข้อมูลหรือส่งข้อมูลล่าช้า ข้อจำกัดด้านอุปกรณ์คอมพิวเตอร์หรืออินเทอร์เนตความเร็วสูงในการเข้าสู่ฐานข้อมูล และปัญหาเจ้าหน้าที่ขาดความรู้ความเข้าใจ
ประเด็นด้านความท้าทายจากการบริหารงานของ อปท. เองนั้น ในด้านรายได้ จาก พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจกำหนดให้รัฐต้องจัดสรรเงินให้ อปท. เพื่อให้สัดส่วนรายได้ไม่น้อยกว่าร้อยละ 25 ของรายได้ของรัฐบาล ซึ่งในปัจจุบัน อปท. พึ่งพารายได้หลักจากภาษีที่รัฐจัดสรรให้ และเงินอุดหนุน เป็นสำคัญ ในขณะที่รายได้ที่ท้องถิ่นจัดเก็บเองมีสัดส่วนเพียงร้อยละ 10 ของรายได้รวมของ อปท. เท่านั้น จากโครงสร้างรายได้ดังกล่าวนำมาซึ่งภาระการคลังของรัฐในระยะยาว และยังส่งผลให้ อปท. ขาดอิสระทางการคลังไม่สามารถพัฒนาท้องถิ่นได้อย่างเต็มที่ ซึ่งไม่เป็นตามหลักการของการกระจายอำนาจทางการคลังที่มุ่งเน้นให้ อปท. สามารถพึ่งตนเองได้ ขณะที่ในด้านรายจ่ายแม้โดยรวมมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นต่อเนื่องแต่หาก อปท. ยังไม่มีความสามารถในการหารายได้เอง เพื่อให้ครอบคลุมรายจ่าย รัฐอาจต้องเพิ่มเงินอุดหนุน ซึ่งจะกลายเป็นภาระทางการคลังในอนาคตต่อไป
หากมองถึงดุลการคลังของ อปท. มักมีแนวโน้มสมดุลหรือเกิดดุลมาตลอด ซึ่งในแง่เสถียรภาพอาจดูเหมือนแข็งแกร่งแต่ในความเป็นจริงรายได้หลักของ อปท. มาจากการจัดสรรจากรัฐบาล ดังนั้นหากรัฐบาลยังคงมีการขาดดุลต่อเนื่องและก่อหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้น สถานการณ์ดังกล่าวอาจก่อให้เกิดความไม่มีประสิทธิภาพ และสร้างความเสี่ยงทางการคลังในที่สุด
ในด้านการก่อหนี้ของ อปท.นั้น ตามกฎหมายแล้ว การก่อหนี้ของ อปท. สามารถทำได้หลายรูปแบบ (ยกเว้น อบต.ยังไม่สามารถกู้ได้) อาทิ (1) การกู้ยืมโดยตรงภายในประเทศกับธนาคาร สถาบันการเงิน และการกู้ยืมจากกองทุนเงินสะสมของ อปท.เอง เช่น กองทุนส่งเสริมกิจการเทศบาล (กสท.) และกองทุนเงินสะสมขององค์การบริหารส่วนจังหวัด (กสอ.)(2) การกู้ยืมจากต่างประเทศ (3) การกู้ยืมโดยออกพันธบัตร หรือกู้ยืมจากประชาชนโดยตรง และ (4) การขอรับความช่วยเหลือจากต่างประเทศ ทั้งนี้ กระทรวงมหาดไทยเป็นผู้มีอำนาจในการให้ความเห็นชอบการกู้เงินของ อปท.
มาถึงตรงนี้ หลายท่านอาจสงสัยว่าแล้วปัจจุบัน อปท.มีการกู้ยืมมากน้อยแค่ไหน ต้องขอเรียนว่าสถานะหนี้ปัจจุบันของ อปท.ที่รับรู้ผ่านสาธารณะยังไม่สูงมากนัก (โดยจากข้อมูลล่าสุด พบว่า อปท. มีหนี้ไม่ถึง ร้อยละ 1 ของ GDP) ส่วนใหญ่เป็นการกู้ผ่าน กสท. และ กสอ. เป็นหลัก รองลงมาคือสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐและธนาคารพาณิชย์ ตามลำดับ ซึ่งการกู้ยืมส่วนใหญ่ถูกใช้ไปในโครงการลงทุนในระบบสาธารณะ เป็นสำคัญ รองลงมาเป็นเงินทุนหมุนเวียน การสร้างและปรับปรุงอาคาร และการซื้อครุภัณฑ์และยานพาหนะ อย่างไรก็ดี เนื่องจากในปัจจุบันยังไม่มีข้อมูลหนี้ที่ชัดเจน และครอบคลุม ดังนั้นการก่อหนี้ของ อปท. จึงอาจก่อให้เกิดความเสี่ยงที่รัฐต้องรับภาระหนี้กรณี อปท. ไม่สามารถชำระหนี้ได้
กล่าวโดยสรุป ความท้าทายของการบริหารจัดการ อปท. มาจากทั้งด้านความจำกัดของข้อมูล และการบริหารงานของอปท. ซึ่งแนวทางการบริหารเพื่อลดข้อจำกัดดังกล่าวมีอยู่ด้วยกันหลายประการอาทิ (1) พัฒนาการจัดเก็บข้อมูลให้ครอบคลุมมากขึ้น (2) เพิ่มประสิทธิภาพรายได้ที่ อปท. จัดเก็บเอง ทั้งการขยายฐานภาษีและพิจารณาจัดเก็บภาษีใหม่ๆ (3) เร่งรัดการถ่ายโอนภารกิจให้ อปท. เพื่อมิให้เป็นภาระงบประมาณ และทำให้ใช้จ่ายได้มีประสิทธิภาพ (4) เพิ่มประสิทธิภาพและความโปร่งใสในการบริหารจัดการ โดยส่งเสริมให้มีการเผยแพร่ข้อมูล เพื่อให้ประชาชนเข้าถึง และสามารถติดตามตรวจสอบการดำเนินงานได้ เพื่อให้การดำเนินภารกิจต่างๆ สอดคล้องกับความต้องการ ของประชาชน และบรรลุเป้าหมายของการกระจายอำนาจอย่างแท้จริง
บทความนี้เป็นข้อคิดเห็นส่วนบุคคลจึงไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของธนาคารแห่งประเทศไทย
ที่มา: ธนาคารแห่งประเทศไทย