FOCUSED AND QUICK (FAQ) Issue 79
ข้อจำกัดต่อการดำเนินนโยบายการเงิน
จากงบดุลของธนาคารกลาง
ปิติ ดิษยทัต และพรพินันท์ ฉันทภักดีพงศ์
ในการดำเนินนโยบายเพื่อบรรลุเป้าหมายหลักในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ธนาคารกลางในบางสถานการณ์จำเป็นต้องแบกรับภาระความเสียหายทางการเงิน ในสภาวะเช่นนี้ คำถามหลักที่ตามมาคือฐานะการเงินของธนาคารกลางจะเป็นขีดจำกัดต่อการดำเนินนโยบายการเงินได้หรือไม่ บทความนี้มุ่งที่จะวิเคราะห์โจทย์ดังกล่าว ภายใต้กรอบการศึกษาพลวัตของทุนธนาคารกลางที่เรียบง่าย โดยมีข้อสรุปหลักๆ ดังนี้
1) แม้ในหลักการสามารถกำหนดนิยามของขีดจำกัดทางการเงินของธนาคารกลางได้ แต่อุปสรรคที่แท้จริงต่อความสามารถในการดำเนินนโยบายคือข้อจำกัดด้านความเชื่อมั่น ฐานะการเงินที่อ่อนแอของธนาคารกลางจะเป็นอุปสรรคต่อการดำเนินนโยบายก็ต่อเมื่อปัญหาดังกล่าวส่งผลให้ความเชื่อมั่นและความไว้วางใจของสาธารณชนต่อความสามารถของธนาคารกลางที่จะดำเนินนโยบายการเงินตามหลักการที่ถูกต้องหมดลงไป
2) ฐานะทางการเงินของ ธปท. ในปัจจุบันไม่เป็นอุปสรรคต่อการดำเนินนโยบายหรือการทำธุรกรรมต่างๆ และไม่มีความจำเป็นที่ ธปท. จะต้องได้รับการเพิ่มทุนจากรัฐบาล
3) การสื่อสารที่ชัดเจน บนพื้นฐานของข้อมูลและการวิเคราะห์ที่สมบูรณ์สำคัญยิ่งต่อการรักษาความเชื่อมั่นของสาธารณชนในการดำเนินนโยบายการเงิน และป้องกันไม่ให้สถานะทางการเงินของธนาคารกลางกลายเป็นปัจจัยที่บั่นทอนความมั่นใจดังกล่าว ซึ่งเป็นรากฐานของประสิทธิภาพในการดำเนินนโยบาย
ในช่วงที่ผ่านมา บทบาทของงบดุลธนาคารกลางได้รับความสนใจมากขึ้น ส่วนหนึ่งจากการพึ่งพาการดำเนินนโยบายการเงินลักษณะunconventional โดยธนาคารกลางในเศรษฐกิจหลักเช่น สหรัฐฯ อังกฤษ และกลุ่มประเทศยูโรตั้งแต่วิกฤติเศรษฐกิจการเงินโลกในปี 2551 ซึ่งส่งผลให้งบดุลของธนาคารกลางในประเทศเหล่านี้ปรับตัวสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว สำหรับภูมิภาคเอเชียรวมทั้งประเทศไทย งบดุลของธนาคารกลางที่มีขนาดใหญ่ขึ้นไม่ได้เป็นสิ่งที่แปลกใหม่ เพราะขนาดของงบดุลธนาคารกลางในประเทศเหล่านี้ทยอยปรับเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ในช่วงสิบกว่าปีที่ผ่านมา สะท้อนการถือครองเงินสำรองระหว่างประเทศที่มากขึ้น เป็นสำคัญ ซึ่งหากเทียบกับผลผลิตมวลรวมแล้วธนาคารกลางในภูมิภาคเอเชียมีขนาดของงบดุลที่สูงกว่ากลุ่มประเทศหลักด้วยซ้ำ
ขนาดของงบดุลธนาคารกลางที่ขยายขึ้นมากโดยเฉพาะจากการถือครองสินทรัพย์ที่มีความเสี่ยงต่องบดุลเพิ่มขึ้น ไม่ว่าจะเป็นหนี้สาธารณะของกลุ่มประเทศที่เผชิญกับวิกฤติการคลังเช่น กรีซ และโปรตุเกส โดยธนาคารกลางยุโรป หรือเงินสำรองระหว่างประเทศ โดยธนาคารกลางในเอเชีย ส่งผลให้ฐานะทางการเงินของธนาคารกลางในหลายประเทศมีความเสี่ยงมากขึ้น จึงเป็นที่จับตาและประเด็นถกเถียงกันอย่างกว้างขวางทั้งในวงการวิชาการและระหว่างผู้ดำเนินนโยบาย ว่าฐานะทางการเงินของธนาคารมีความสัมพันธ์กับความสามารถในการดำเนินนโยบายการเงินอย่างไร และฐานะการเงินของธนาคารกลางจะเป็นขีดจำกัดต่อการดำเนินนโยบายการเงินได้หรือไม่
บทความนี้มีจุดประสงค์ที่จะตอบคำ ถามดังกล่าวผ่านกรอบการวิเคราะห์พลวัตของงบดุลธนาคารกลางที่เรียบง่าย โดยผลสรุปหลักมีดังนี้
1) เงื่อนไขหลักของความสามารถในการดำเนินนโยบายคือความเชื่อมั่น ไม่ว่าฐานะทางการเงินของธนาคารกลางจะเป็นอย่างไร ตราบใดที่สาธารณชนยังมีความไว้วางใจว่านโยบายการเงินยังมุ่งที่จะบรรลุพันธกิจหลัก และยังคงความต้องการธนบัตรและพันธบัตรของธนาคารกลางอยู่ ธนาคารกลางก็จะสามารถดำเนินการได้เป็นปกติ
2) หากใช้เกณฑ์ สัดส่วนทุนของธนาคารกลางต่อฐานเงินเป็นตัวชี้วัด (ซึ่งคล้ายคลึงกับเกณฑ์สัดส่วนหนี้ต่อ GDP ในกรณีการวิเคราะห์ fiscal sustainability) ธนาคารกลางจะมีความยั่งยืนทางการเงินตราบใดที่สัดส่วนดังกล่าวไม่ลดลงไปเรื่อยๆ โดยไม่มีที่สิ้นสุด
3) ความเสี่ยงต่อนโยบายจากฐานะทางการเงินของธนาคารกลางคล้ายคลึงกับกรณีของปัญหาหนี้สาธารณะ ที่สามารถกล่าวได้เพียงว่าความเปราะบางเพิ่มมากขึ้นและอยู่ในแนวโน้มที่ไม่ยั่งยืนแต่ไม่สามารถเจาะจงจุดที่ความเชื่อมั่นจะหายไปและวิกฤตจะเกิดขึ้นได้
4) ฐานะทางการเงินของ ธปท. อยู่ในเกณฑ์ที่ยั่งยืนในระยะยาว และไม่ได้เป็นอุปสรรคต่อการดำเนินนโยบายหรือการทำธุรกรรมต่างๆ จึงไม่มีความจำเป็นที่จะต้องได้รับการเพิ่มทุนจากรัฐบาลและหากระดับของเงินสำรองฯ ไม่เพิ่มมากขึ้นไปกว่าปัจจุบัน สัดส่วนทุนต่อฐานเงินจะโน้มเข้าสู่ค่าคงที่ที่เป็นบวกในระยะยาวไม่ว่าจุดเริ่มต้นของฐานะทางการเงินในปัจจุบันจะเป็นอย่างไรก็ตาม
5) การสื่อสารที่ชัดเจน บนพื้นฐานของข้อมูลและการวิเคราะห์ที่สมบูรณ์ สำคัญยิ่งต่อการรักษาความเชื่อมั่นของสาธารณชนในการดำเนินนโยบายการเงิน และป้องกันไม่ให้สถานะการเงินของธนาคารกลางกลายเป็นปัจจัยที่บั่นทอนความมั่นใจดังกล่าว ซึ่งเป็นรากฐานของประสิทธิภาพในการดำเนินนโยบาย
บทความนี้ประกอบด้วย 3 ส่วนหลักด้วยกันโดยส่วนแรกอธิบายความเปราะบางของฐานะการเงินของธนาคารกลาง ส่วนที่สอง คือ กรอบการวิเคราะห์ความยั่งยืนของฐานะทางการเงิน และส่วนที่สาม วิเคราะห์ความสัมพันธ์ระหว่างฐานะทางการเงินของธนาคารกลางและประสิทธิภาพในการดำเนินนโยบายการเงิน 1. ความเปราะบางของฐานะทางการเงินของธนาคารกลาง
สำหรับกรณีของประเทศในภูมิภาคเอเชียรวมทั้งไทย ความเสี่ยงต่อฐานะทางการเงินของธนาคารกลางส่วนใหญ่มาจากการถือครองเงินสำรองฯ ในปริมาณที่สูง อันเป็นผลลัพธ์จากการรักษาเสถียรภาพของค่าเงินให้สอดคล้องกับการบรรลุเป้าหมายหลักในการรักษาเสถียรภาพด้านราคาและสนับสนุนให้เศรษฐกิจเติบโตได้ตามศักยภาพ ในช่วงที่ผ่านมาปริมาณเงินสำรองฯ ที่เพิ่มขึ้นส่งผลให้ฐานะการเงินของธนาคารกลางในหลายประเทศปรับแย่ลง
ทุนของธนาคารกลางที่ลดลงส่วนหนึ่งสะท้อนการที่เงินทุนสำรองฯ ถูกดำรงไว้ในสกุลเงินที่มีค่าลดลงเทียบกับค่าเงินสกุลท้องถิ่นในช่วงที่ผ่านมา ทำให้มูลค่าสินทรัพย์ต่างประเทศลดลงเมื่อตีมูลค่ากลับเป็นเงินสกุลท้องถิ่น (revaluation loss) ในขณะเดียวกัน ฐานะทางการเงินยังถูกกระทบจากการที่ธนาคารกลางในหลายประเทศมีภาระดอกเบี้ยในการดูดซับสภาพคล่องสูงกว่าอัตราผลตอบแทนที่ได้รับจากการลงทุนในสินทรัพย์ต่างประเทศ(negative carry) ซึ่งส่วนใหญ่เป็นในรูปแบบของพันธบัตรรัฐบาลในกลุ่มประเทศหลักเช่น สหรัฐฯ และ อังกฤษ ที่มีอัตราดอกเบี้ยต่ำมากเป็นพิเศษตั้งแต่วิกฤติเศรษฐกิจการเงินโลก
ในสภาวะที่ฐานะการเงินของธนาคารกลางอ่อนแอลง จนส่วนของทุนอาจติดลบ คำถามหลักที่ตามมาคือ เมื่อใดหรือ ณ จุดไหนความอ่อนแอของฐานะทางการเงินของธนาคารกลางจึงจะเป็นอุปสรรคต่อการดำเนินนโยบายการเงิน โดยในทางปฏิบัติ ฐานะทางการเงินของธนาคารกลาง จะมีความสำคัญและสร้างความเปราะบางต่อการดำเนินนโยบายในภาพรวม ก็ต่อเมื่อได้กลายมาเป็นข้อจำกัดในการดำเนินงานเพื่อบรรลุพันธกิจหลักของนโยบาย เช่น ความสามารถในการทำ ธุรกรรมทางการเงินที่จำเป็นต่อการควบคุมปริมาณเงินและอัตราดอกเบี้ยระยะสั้น การกู้ยืมกับตลาดในรูปแบบใดรูปแบบหนึ่ง หรือเป็นเหตุให้ธนาคารกลางจำเป็นต้องเบี่ยงเบนเป้าหมายในการกำหนดนโยบายออกจากพันธกิจหลัก เพื่อมาดูแลผลประกอบการทางการเงินแทน เป็นต้น
ทั้งนี้ จุดเริ่มต้นที่ดีในการพิจารณาข้อจำกัดจากฐานะทางการเงินของธนาคารกลางต่อประสิทธิภาพในการดำเนินนโยบาย คือการศึกษาพลวัตของทุนธนาคารกลางโดยใช้กรอบวิเคราะห์เชิงวิชาการที่เรียบง่ายดังที่อธิบายในส่วนถัดไป
ในหลักการ การวิเคราะห์ความยั่งยืนและขีดจำกัดทางการเงินของธนาคารกลางควรเริ่มจากการพิจารณาการปรับตัวของส่วนทุนในระยะยาวว่าตกอยู่ภายใต้เงื่อนไขที่ทำ ให้ธนาคารกลางประสบปัญหาขาดทุนมากขึ้นอย่างไม่มีวันจบสิ้นจนไม่สามารถดำเนินนโยบายตามปกติได้และจำเป็นต้องขอเพิ่มทุนจากรัฐบาลหรือไม่ โดยส่วนทุนมีความสำคัญในการช่วยสะท้อนความมั่นคงทางการเงินของธนาคารกลาง และช่วยสร้างความมั่นใจให้กับตลาดการเงินและประชาชนว่าธนาคารกลางมีทุนทรัพย์เพียงพอในการดำเนินกิจกรรมเพื่อรักษาเสถียรภาพของเศรษฐกิจ สามารถควบคุมดูแลความเรียบร้อยของสถาบันการเงินและระบบการเงินและมีอิสระในการตัดสินนโยบายตามหน้าที่ โดยปราศจากข้อจำกัดทางการเงินและการแทรกแซงจากภาครัฐ
ในการประเมินความยั่งยืนทางการเงินของของธนาคารกลาง ไม่ควรพิจารณาตัวเลขทุนตามลำพัง แต่ควรเทียบเคียงปริมาณทุนกับแหล่งที่มาของกระแสรายได้หลักขององค์กร เพื่อสะท้อนความสามารถในการชำระหนี้จากการสร้างรายได้ในอนาคต สำหรับธนาคารกลาง แหล่งรายได้หลักคือฐานเงิน ทั้งนี้สืบเนื่องจากการที่ฐานเงิน ซึ่งประกอบด้วยเงินสดหมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจและเงินฝากของธนาคารพาณิชย์ที่ธนาคารกลางเป็นหนี้สินในบัญชีของธนาคารกลางที่ปลอดจาก ภาระดอกเบี้ย ความสามารถในการซื้อสินทรัพย์ที่มี ดอกผล และชำระโดยการสร้างฐานเงิน จึงเป็น กระบวนการสร้างรายได้หลักของธนาคารกลาง (seigniorage) ดังนั้นการวิเคราะห์ในลำดับต่อไปจึงมุ่งเน้น การศึกษาพลวัตของสัดส่วนทุนต่อฐานเงิน ซึ่งเป็น หลักการเดียวกันกับที่ใช้ในการประเมินความยั่งยืน ทางการคลัง ที่ไม่ได้พิจารณาเพียงมูลค่าหนี้ สาธารณะที่เกิดขึ้น แต่ต้องเทียบเป็นสัดส่วนกับ ผลิตภัณฑ์มวลรวม ซึ่งนับเป็นฐานภาษีหรือแหล่ง รายได้หลักของรัฐบาล*(1) โดยบทความนี้จะจำกัด นิยามของความไม่ยั่งยืนในฐานะทางการเงินของ ธนาคารกลาง ให้หมายถึงสถานการณ์ที่สัดส่วนทุน ต่อฐานเงินมีแนวโน้มปรับลดลงต่อเนื่องอย่างไม่มี ที่สิ้นสุด สอดคล้องกับตรรกะของวงจรหนี้ที่ไม่สิ้นสุด (debt spiral)
2.1 พลวัตของส่วนทุน
ในกรณีของธนาคารกลาง ซึ่งมีแหล่งรายได้หลักจากฐานเงิน ปัจจัยหลักที่จะมีความสำคัญต่อพลวัตของส่วนทุน คือ อัตราดอกเบี้ยและอัตราการขยายตัวของฐานเงิน โดยอัตราดอกเบี้ยบ่งบอกถึงกระแสกำ ไรที่ธนาคารกลางได้รับจากการซื้อสินทรัพย์ในประเทศที่มีดอกผลผ่านการกู้ยืมแบบไม่มีต้นทุน ในขณะที่อัตราการขยายตัวของฐานเงินสะท้อนถึงขนาดของฐานรายได้ดังกล่าว ซึ่งหากมองว่ารายได้จากฐานเงินเปรียบเสมือนการเก็บภาษีจากประชาชน อัตราดอกเบี้ย คือ อัตราภาษี ในขณะที่ฐานเงิน คือ ฐานรายได้ในการเก็บภาษี ดังนั้นระดับของอัตราดอกเบี้ยและอัตราการขยายตัวของฐานเงินจะมีความสำคัญมาก
2.2 พลวัตของส่วนทุนและความยั่งยืนทางการเงิน
หากตั้งสมมติฐานว่าค่าตัวแปรต่างๆ ในสมการ (1) คงที่เพื่อให้ได้ค่า core profit ที่นิ่ง การปรับตัวของส่วนทุนธนาคารกลางต่อฐานเงินสามารถแบ่งออกเป็นสองกรณีคร่าวๆ
2.3 ข้อจำกัดของธนาคารกลางในการปรับปรุงฐานะการเงิน
จะเห็นได้จากสมการ (1) ว่า ภายใต้ข้อจำกัดของการมุ่นเน้นการดำเนินนโยบายเพื่อบรรลุพันธกิจหลักด้านเสถียรภาพทางเศรษฐกิจความสามารถของธนาคารกลางในการควบคุมพลวัตของทุนมีค่อนข้างจำกัด 3. ฐานะทางการเงินของธนาคารกลางและประสิทธิภาพในการดำเนินนโยบายการเงิน
ในทางปฏิบัติ ความสามารถในการดำเนินนโยบายการเงินอย่างมีประสิทธิภาพจำเป็นต้องอาศัยความเชื่อมั่นและความไว้วางใจของประชาชนต่อธนาคารกลางว่ามีความมุ่งมั่นที่จะบรรลุเป้าหมายหลักด้านเสถียรภาพเศรษฐกิจที่ชัดเจน ดังนั้น ฐานะการเงินที่อ่อนแอจะเป็นอุปสรรคต่อการดำเนินนโยบายก็ต่อเมื่อความเชื่อมั่นและความไว้วางใจของตลาดและประชาชนในการดำเนินนโยบายการเงินตามหลักการที่ถูกต้องบั่นทอนลง โดยอาจคิดว่าธนาคารกลางมีความกังวลต่อสถานะการเงินจนส่งผลให้การตัดสินนโยบายคำนึงถึงการแก้ปัญหาดังกล่าวมากเกินไป หรือในกรณีที่สาธารณชน หรือภาครัฐขาดความเข้าใจต่อหน้าที่ของธนาคารกลางรวมทั้งสาเหตุของการขาดทุน ภาคการเมืองอาจสามารถสร้างแรงกดดันต่อนโยบายของธนาคารกลาง ส่งผลกระทบต่อความเป็นอิสระ และความน่าเชื่อถือ ซึ่งเป็นพื้นฐานของการดำเนินนโยบายที่มีประสิทธิผลได้
ทั้งนี้ ภายใต้นิยามว่าความไม่ยั่งยืนในฐานะทางการเงินของธนาคารกลางหมายถึงสถานการณ์ที่สัดส่วนทุนต่อฐานเงินมีแนวโน้มปรับลดลงต่อเนื่องแบบไม่มีที่สิ้นสุด ซึ่งการวิเคราะห์ข้างต้นในส่วนที่ 2 ได้อธิบายถึงปัจจัยที่จะกำหนดว่าธนาคารกลางอยู่ในแนวโน้มดังกล่าวหรือไม่ คำถามที่ตามมาคือ หากธนาคารกลางตกอยู่ในสภาวะที่ฐานะทางการเงินไม่ยั่งยืนนั่นย่อมหมายถึงขีดจำกัดของความสามารถในการดำเนินนโยบายการเงินหรือไม่
คำตอบคือ ไม่เสมอไป สืบเนื่องจากความสามารถพิเศษเฉพาะของธนาคารกลางในการสร้างเงิน ซึ่งหมายความว่าธนาคารกลางจะไม่มีปัญหาสภาพคล่องในการชำระคืนหนี้สกุลท้องถิ่นตราบใดที่สาธารณชนยังมีความไว้วางใจว่านโยบายการเงินยังมุ่งเน้นที่จะบรรลุพันธกิจหลักและยังคงความต้องการธนบัตรและพันธบัตรของธนาคารกลางอยู่ ธนาคารกลางก็จะสามารถดำ เนินการได้เป็นปกติ แม้มีผลขาดทุนหรือมีเงินกองทุนติดลบ
ดังนั้นถึงแม้ในหลักการสามารถกำหนดนิยามของขีดจำกัดทางการเงินของธนาคารกลางได้ตามขอบเขตของพลวัตของส่วนทุนต่อฐานเงินที่ลดลงต่อเนื่องแบบไม่มีที่สิ้นสุด ขีดจำกัดดังกล่าวเพียงแค่สะท้อนถึงความไม่ยั่งยืนของสถานะทางการเงิน แต่ไม่สามารถบ่งบอกอย่างชัดเจนถึงขีดจำกัดของฐานะทางการเงินที่จะเป็นจุดที่สาธารณชนจะหมดความเชื่อมั่นในการดำเนินนโยบายของธนาคารกลาง กล่าวคือ ธนาคารกลางที่มีแนวโน้มของส่วนทุนต่อฐานเงินที่ลดลงต่อเนื่องยังสามารถดำเนินนโยบายได้ตราบใดที่สาธารณชนยังมีความเชื่อมั่นในองค์กรและยอมถือหนี้สินของธนาคารกลางอยู่
ยกตัวอย่างประสบการณ์ของธนาคารกลางในหลายประเทศที่ขาดทุนจากการดำเนินการตามพันธกิจในการรักษาเสถียรภาพอัตราแลกเปลี่ยนและราคาแต่ยังสามารถคงความเชื่อมั่นของสาธารณชน และดำ เนินนโยบายได้อย่างมีประสิทธิภาพแม้ประสบภาวะขาดทุน เช่น ธนาคารกลางของสาธารณรัฐเช็คและชิลี ที่ส่วนทุนติดลบนานนับทศวรรษ หรือล่าสุดกรณีธนาคารกลางอิสราเอล บราซิล และสวิตเซอร์แลนด์ ซึ่งได้รับผลกระทบจากวิกฤติการเงินโลกทำให้ธนาคารกลางต้องดูแลเสถียรภาพอัตราแลกเปลี่ยนเพื่อป้องกันผลกระทบจากภาวะเงินทุนไหลเข้าจำนวนมากและส่งผลให้ส่วนทุนลดลงอย่างมาก*(5)
ความยากลำบากในการระบุอย่างชัดเจนถึงขีดจำ กัดของฐานะทางการเงินที่จะเป็นจุดที่สาธารณชนหมดความเชื่อมั่นในการดำเนินนโยบายของธนาคารกลาง คล้ายคลึงกับกรณีของปัญหาหนี้สาธารณะ ที่สามารถกล่าวได้เพียงว่าความเปราะบางเพิ่มมากขึ้นและอยู่ในแนวโน้มที่ไม่ยั่งยืน (เช่น กรณีปัญหาหนี้สาธารณะของญี่ปุ่น สหรัฐฯ และบางประเทศในยุโรป) แต่ไม่สามารถเจาะจงจุดที่ความเชื่อมั่นจะหายไปและวิกฤตจะเกิดขึ้นได้ ซึ่งสะท้อนพื้นฐานของขีดจำกัดที่มีลักษณะเป็น selffulfilling credibility crisis
3.1 ขอบเขตของความเสี่ยงต่อความสามารถในการดำเนินนโยบายจากการวิเคราะห์ข้างต้นสามารถสรุปขอบเขตของความเสี่ยงต่อประสิทธิภาพในการดำเนินนโยบายการเงินออกได้เป็น 3 ส่วนด้วยกัน
ขอบเขตที่ 1 ฐานะทางการเงินของธนาคารอยู่ในเกณฑ์ที่เข็มแข็ง ผลกำไรในแต่ละปีเป็นบวก และสัดส่วนทุนต่อฐานเงินมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นเรื่อยๆอย่างไรก็ดี หากสาธารณะชนมีความแคลงใจขึ้นมาเกี่ยวกับความสามารถหรือความมุ่งมั่นของธนาคารกลางในการดำเนินการเพื่อบรรลุพันธกิจหลักในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ไม่ว่าจะด้วยเหตุใดและจริงเท็จเพียงใดก็ตาม เช่นเกิดความกังวลว่าอิสรภาพในการดำเนินงานของธนาคารกลางอาจถูกคุกคาม ความเชื่อมั่นต่อธนาคารกลางจะลดลง และประสิทธิภาพในการดำเนินนโยบายซึ่งอาศัยการยึดเหนี่ยวการคาดการณ์ของภาคเอกชนย่อมสั่นคลอนลงได้ แม้ฐานะทางการเงินไม่มีปัญหาใดๆ ทั้งสิ้น
ขอบเขตที่ 2 ฐานะทางการเงินของธนาคารกลางมีความเปราะบาง โดยผลกำไรอาจติดลบแต่ฐานะการเงินของธนาคารกลางในระยะยาวยังมีความยั่งยืน โดยส่วนทุนต่อฐานเงินจะปรับดีขึ้นในที่สุดหรืออย่างน้อยมีแนวโน้มเข้าสู่ค่าที่คงที่ค่าหนึ่ง(stable dynamics) ในสถานการณ์เช่นนี้ ถึงแม้โดยพื้นฐานแล้วธนาคารกลางสามารถดำเนินการได้ต่อไปโดยไม่ประสบกับขีดจำกัดทางการเงิน แต่หากความเปราะบางในฐานะทางการเงินของธนาคารกลางได้รับความสนใจและถูกหยิบยกขึ้นมาอภิปรายกันอย่างต่อเนื่องจากสื่อและภาคการเมือง จนกลายเป็นประเด็นที่สาธารณชนเพ่งเล็งและจับตาคำถามเกี่ยวกับความยั่งยืนของฐานะการเงินของธนาคารกลางย่อมถูกตั้งขึ้นมาเรื่อยๆ และอาจนำไปสู่ความเชื่อมั่นในการดำเนินนโยบายการเงินที่เสื่อมลงได้ โดยเฉพาะหากสาธารณะชนมีความกังวลว่าธนาคารกลางอาจถูกแทรกแซงจากภาคการเมือง
ขอบเขตที่ 3 ฐานะทางการเงินของธนาคารกลางอยู่ในแนวโน้มที่ไม่ยั่งยืน โดยส่วนทุนต่อฐานเงินลดลงอย่างต่อเนื่องแบบไม่มีที่สิ้นสุด (unstable dynamics) ภายใต้แนวโน้มดังกล่าว ธนาคารกลางจะประสบกับขีดจำกัดทางการเงินในระยะยาวจนในที่สุดต้องพึ่งพาการเพิ่มทุนจากรัฐบาล (recapitalization) หรือเบี่ยงเบนการดำเนินนโยบายออกจากเป้าหมายหลักเพื่อมุ่งที่จะสร้างกำไรมากขึ้นแทน อย่างไรก็ดีภายใต้แนวโน้มที่ไม่ยั่งยืนนี้ ไม่สามารถระบุได้ชัดเจนว่าความเชื่อมั่นของสาธารณะชนจะหมดลงเมื่อใด ขึ้นอยู่กับบริบททางเศรษฐกิจการเมือง ณ ขณะนั้น
จะเห็นได้ว่าในทั้งสามกรณี จุดเปลี่ยนที่สำคัญของประสิทธิภาพในการดำเนินนโยบายการเงินอยู่ที่ความเชื่อมั่นของสาธารณชน ฐานะทางการเงินของธนาคารกลางเป็นเพียงปัจจัยหนึ่งจากหลายๆ ปัจจัยที่อาจสร้างความเปราะบางต่อความเชื่อมั่นจนส่งผลกระทบต่อประสิทธิภาพในการดำเนินนโยบาย การสื่อสารที่ชัดเจน และสมบูรณ์เกี่ยวกับฐานะทางการเงินจึงเป็นสิ่งที่สำคัญมาก เช่น การสื่อสารให้เข้าใจที่มาของความเปราะบางทางการเงินอย่างถ่องแท้ว่ามาจากการดำเนินการเพื่อบรรลุพันธกิจหลักการแยกแยะระหว่างความเปราะบางในระยะสั้นกับความยั่งยืนของฐานะทางการเงินในระยะยาวรวมทั้งการหลีกเลี่ยงการโยงความสัมพันธ์ที่เกินจริงระหว่างสถานะทางการเงินกับความสามารถในการดำเนินนโยบาย จะช่วยลดความกังวลที่สาธารณชนมีต่อความสามารถในการบรรลุพันธกิจหลักของธนาคารกลาง
สำหรับกรณีของ ธปท. ถึงแม้ในช่วงที่ผ่านมามีการขาดทุนบ้าง ทั้งจากการตีราคาและภาระดอกเบี้ยจ่ายในการดูดซับสภาพคล่อง ซึ่งส่งผลให้ส่วนทุนลดลง แต่แนวโน้มของทุนในระยะยาวอยู่ในเกณฑ์ที่ดี โดยอัตราการขยายตัวของฐานเงินที่ยังคงสูงกว่าอัตราดอกเบี้ย ส่งผลให้สัดส่วนทุนต่อฐานเงินมีความเสถียร ถึงแม้ส่วนต่างระหว่างอัตราดอกเบี้ยในประเทศกับผลตอบแทนจากสินทรัพย์ต่างประเทศจะส่งผลให้กำไรของ ธปท. เป็นลบได้ในบางปีก็ตาม จึงไม่มีความจำเป็นที่ ธปท. จะต้องได้การเพิ่มทุนจากรัฐบาลแต่อย่างใด
ในขณะเดียวกันหากเศรษฐกิจโลกมีเสถียรภาพมากขึ้น ส่งผลให้ความจำเป็นในการดูแลความผันผวนของอัตราแลกเปลี่ยนลดลง ระดับของเงินทุนสำรองฯ ธปท. อาจไม่เพิ่มขึ้นหรือลดลงด้วยซ้ำ ซึ่งจะทำให้ในระยะยาวการขยายตัวของฐานเงินที่เป็นรายได้หลักลดทอนต้นทุนจากส่วนต่างอัตราดอกเบี้ย (negative carry) จนต้นทุนดังกล่าวหมดความสำคัญไปในที่สุด ส่งผลให้ core profit เป็นบวกและส่วนทุนต่อฐานเงินจะโน้มเข้าสู่ค่าดุลยภาพที่เป็นบวกในระยะยาว
เพื่อให้เห็นภาพที่ชัดขึ้น พลวัต(simulated time path) ของส่วนทุนต่อฐานเงินของ ธปท. ในกรณีดังกล่าว โดยเริ่มจุดตั้งต้นที่สิ้นปี2555 (ส่วนทุนมีมูลค่า 289 พันล้านบาท ฐานเงินมีมูลค่า 1,499 พันล้านบาท) 7 ภายใต้สมมติฐานของอัตราการขยายตัวของฐานเงินคงที่ ที่ร้อยละ 8 ต่อปีสัดส่วนค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานต่อฐานเงินคงที่ ที่ร้อยละ 0.4 (ตัวเลขค่าใช้จ่ายของธปท. เทียบกับฐานเงิน ตัวเลขล่าสุด ณ สิ้นปี 2554) และข้อสมมติอัตราดอกเบี้ยคงที่ซึ่งแบ่งเป็น 2 กรณีตามตารางข้างล่าง
กรณีที่ 1 กรณีที่ 2
ดอกเบี้ยต่างประเทศ 2.50% 1.00% ดอกเบี้ยในประเทศ 3.50% 3.00% ส่วนต่างของอัตราดอกเบี้ย -1.00% -2.00%
อย่างไรก็ดี สถานะของ ธปท. คล้ายคลึงกับขอบเขตที่ 2 ข้างต้น โดยถึงแม้ฐานะทางการเงินของธปท. จะมั่นคงในระยะยาว แต่ความเปราะบางในปัจจุบันอาจเป็นประเด็นที่ถูกหยิบยกขึ้นมาอภิปรายในสื่ออย่างกว้างขวาง โดยการวิเคราะห์ในบางกรณีอาจไม่สมบูรณ์ครบถ้วน ซึ่งอาจกระทบต่อความเชื่อมั่นของสาธารณะชนเกี่ยวกับการดำเนินนโยบายการเงินได้ การสื่อสารกับภาคเอกชนในแนวทางที่เป็นบวก การถ่ายทอดข้อมูลและการวิเคราะห์ที่ชัดเจนและครอบคลุม เพื่อเสริมสร้างความมั่นใจในฐานะทางการเงินของ ธปท. รวมทั้งความเข้าใจในเป้าหมาย กระบวนการ และการตัดสินใจด้านนโยบาย จึงเป็นสิ่งที่สำคัญยิ่ง
เงื่อนไขสำคัญที่กำหนดว่าความเปราะบางในฐานะทางการเงินของธนาคารกลางจะกระทบต่อประสิทธิภาพในการดำเนินนโยบายการเงินหรือไม่คือ ความเชื่อมั่นของสาธารณชนต่อความสามารถของธนาคารกลางในการดำเนินการเพื่อบรรลุพันธกิจหลัก
ถึงแม้ในหลักการ สามารถกำหนดนิยามของความไม่ยั่งยืนทางการเงินของธนาคารกลางได้ แต่ในทางปฏิบัติไม่สามารถบ่งบอกถึงจุดเปลี่ยนหรือขีดจำกัดในสถานะทางการเงินที่จะทำให้ธนาคารกลางไม่สามารถดำเนินนโยบายต่อไปได้ โดยความอ่อนแอในฐานะทางการเงินของธนาคารกลางจะเป็นอุปสรรคต่อการดำ เนินนโยบายก็ต่อเมื่อปัญหาดังกล่าวส่งผลให้ความเชื่อมั่นและไว้วางใจของตลาดและประชาชนในความสามารถของธนาคารกลางที่จะดำเนินนโยบายการเงินตามหลักการที่ถูกต้องหมดลงไป โดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้าสาธารณชนมองว่าการตัดสินใจนโยบายการเงินของธนาคารกลางเป็นผลพวงจากปัญหางบดุลของธนาคาร มากกว่าปัจจัยทางเศรษฐกิจ
สำหรับกรณีของ ธปท. ที่อาจประสบกับความเปราะบางในฐานะทางการเงินในระยะสั้น จากการที่ธนาคารกลางในเศรษฐกิจหลักดำ เนินนโยบายการเงินแบบผ่อนคลายมากเป็นพิเศษในช่วงที่ผ่านมาส่งผลให้ ผลตอบแทนในสินทรัพย์ต่างประเทศต่ำกว่าปกติ การสื่อสารเกี่ยวกับฐานะทางการเงินเป็นสิ่งที่ละเอียดอ่อน และมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่ทุกภาคส่วนร่วมทำความเข้าใจถึงภาพรวมของสถานะทางการเงินในระยะยาว บนพื้นฐานของกรอบการวิเคราะห์ที่สมบูรณ์ เพื่อป้องกันไม่ให้ความเปราะบางชั่วคราวในฐานะทางการเงินนำไปสู่การขาดความเชื่อมั่นในการดำเนินนโยบายและการปฏิบัติภารกิจของธนาคารกลางได้ ซึ่งจะส่งผลเสียต่อประเทศในวงกว้าง
*(1) ตัวอย่าง มูลค่าหนี้สาธารณะของประเทศไทยเพิ่มสูงขึ้นมากจาก 3 ล้านล้านบาทในปี 2544 เป็น 5 ล้านล้านบาทในปี 2555 แต่เมื่อพิจารณาเปรียบเทียบกับขนาดเศรษฐกิจที่เติบโตขึ้นพบว่า สัดส่วนหนี้สาธารณะเมื่อคำนึงถึงรายได้หลัก กลับปรับลดลงจากร้อยละ 57.1 เป็นร้อยละ 44.5 ในระยะเดียวกัน
*(5) สามารถอ่านรายละเอียดของประสบการณ์ต่างประเทศได้เพิ่มเติมใน ฉันทภักดีพงศ์และคณะ (2012)
พรพินันท์ ฉันทภักดีพงศ์, ณัฐธรรม จูฑศรีพานิช และบวรวิชญ์ จินดารักษ์ (2012), “สถานะทางการเงินของธนาคารกลางและนัยเชิงนโยบาย,” Bank of Thailand Discussion Paper, DP/07/2012. Available at http://www.bot.or.th/Thai/EconomicConditions/Publication/DiscussionPaper/dp072012.pdf>
Cincibuch, M., Holub, T. and J. Hurn?k (2009), “Central Bank Losses and Economic Convergence,” Czech Journal of Economics and Finance pp. 190-215. Available at http://www.cnb.cz/miranda2/export/sites/www.cnb.cz/en/research/research_publications/cn b_wp/download/cnbwp_2008_03.pdf>
ปิติ ดิษยทัต ฝ่ายวิจัยเศรษฐกิจ สายนโยบายการเงิน pitid@bot.or.th
พรพินันท์ ฉันทภักดีพงศ์ ฝ่ายวิจัยเศรษฐกิจ สายนโยบายการเงิน pornpinc@bot.or.th
ที่มา: ธนาคารแห่งประเทศไทย