FOCUSED AND QUICK (FAQ) Issue 88
มาตรฐาน SDDS Plus: ก้าวต่อไปของการเผยแพร่ข้อมูลเศรษฐกิจการเงินของไทย
สถิตย์ แถลงสัตย์ และจิตชญา บูรณะหิรัญ
ข้อมูลเศรษฐกิจการเงินที่ไม่สมบูรณ์เป็นอุปสรรคสำคัญในการติดตามภาวะเศรษฐกิจและประเมินความเสี่ยง จนกลายมาเป็นหนึ่งในต้นเหตุของวิกฤตการเงินในช่วงที่ผ่านมา ประชาคมระหว่างประเทศจึงได้ร่วมกันพัฒนามาตรฐานการจัดทำและเปิดเผยข้อมูลให้ครอบคลุมยิ่งขึ้น โดยในส่วนของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ได้พัฒนามาตรฐาน Special Data Dissemination Standard Plus (SDDS Plus) ให้เป็นอีกหนึ่งมาตรฐานการเผยแพร่ข้อมูลสำหรับประเทศสมาชิก โดยเพิ่มเครื่องชี้ภาวะเศรษฐกิจต่างๆ ที่สำคัญ โดยเฉพาะภาคการเงิน เพื่อให้การติดตามความเสี่ยงและความเปราะบางต่างๆ เป็นไปอย่างรัดกุมยิ่งขึ้น บทความนี้จึงมีวัตถุประสงค์เพื่อสร้างความเข้าใจและชี้ให้เห็นถึงความสำคัญตลอดจนประโยชน์ของการเผยแพร่ข้อมูลเศรษฐกิจการเงินภายใต้มาตรฐาน SDDS Plus รวมถึงเสนอความ ท้าทายและท่าทีที่เหมาะสมของประเทศไทยในการเข้าร่วมมาตรฐาน SDDS Plus ในระยะต่อไป
"Data gaps are an inevitable consequence of the ongoing development of markets and institutions. As has been true of previous international financial crises, these gaps are highlighted when a lack of timely, accurate information hinders the ability of policy makers and market participants to develop effective responses [emphasis added]. Indeed, the recent crisis has reaffirmed an old lessonตgood data and good analysis are the lifeblood of effective surveillance and policy responses at both the national and international levels."*(1)
จากการศึกษาต้นตอของวิกฤตเศรษฐกิจในระยะที่ผ่านมา ไม่ว่าจะเป็นวิกฤตเศรษฐกิจที่เกิดในเม็กซิโก เอเซียตะวันออก และรัสเซีย ในช่วงทศวรรษที่ 1990s รวมถึงวิกฤตการเงินโลกรอบล่าสุดที่ปะทุขึ้นในภาคการเงินของสหรัฐฯ ในช่วงปี 2007-09 จนลุกลามยืดเยื้อกลายเป็นวิกฤตหนี้สาธารณะในกลุ่มประเทศยุโรปกระทั่งปัจจุบัน พบว่า สาเหตุสำคัญประการหนึ่งคือ การขาดแคลนข้อมูลและสถิติที่ใช้ในการติดตามวิเคราะห์ความเสี่ยงและความเปราะบางที่ก่อตัวขึ้นในระบบเศรษฐกิจ
เราคงต้องยอมรับว่า ข้อมูลและสถิติเศรษฐกิจการเงินที่มีคุณภาพ มีความครอบคลุม และมีความถี่ในการเผยแพร่ที่ทันการณ์ มีส่วนสำคัญยิ่งในการช่วยสนับสนุนการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจมหภาค ที่มีประสิทธิภาพเนื่องจากทำให้ผู้ดำเนินนโยบายรวมถึงผู้เล่นในตลาดรายอื่นๆ มีข้อมูลที่ครบถ้วน เพื่อใช้เป็นเครื่องมือในการประเมินและติดตามภาวะเศรษฐกิจและความเสี่ยง ซึ่งจะมีส่วนช่วยป้องกันและยับยั้งการเกิดวิกฤตเศรษฐกิจได้ นอกจากนี้ การเผยแพร่ข้อมูลเศรษฐกิจที่เป็นไปอย่างครอบคลุม ยังส่งเสริมความโปร่งใส ซึ่งจะช่วยสร้างความเชื่อมั่นต่อการดำเนินโยบายของทางการจากสาธารณชน ทั้งภายในและภายนอกประเทศ
ตั้งแต่อดีต กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund: IMF) ในฐานะองค์กรที่มีพันธกิจหลักในการรักษาเสถียรภาพระบบการเงินโลกได้ริเริ่มและพัฒนามาตรฐานการเผยแพร่ข้อมูลและสถิติเศรษฐกิจการเงิน ตลอดจนทบทวนความเพียงพอของข้อมูลและสถิติต่างๆ ที่ใช้ในการติดตามภาวะเศรษฐกิจของประเทศสมาชิกอย่าง *(2)ต่อเนื่อง โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อป้องกันและช่วยบรรเทาผลกระทบของวิกฤตเศรษฐกิจที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต
บทความนี้มีจุดประสงค์ที่จะสร้างความเข้าใจและชี้ให้เห็นถึงความสำคัญ ตลอดจนประโยชน์ของการจัดทำและเผยแพร่ข้อมูลเศรษฐกิจการเงินภายใต้มาตรฐาน SDDS Plus ของ IMF รวมถึงนำเสนอความท้าทาย ความพร้อม และท่าทีที่เหมาะสมของประเทศไทยในการเข้าร่วมมาตรฐาน SDDS Plus ในระยะต่อไป
ปัจจุบัน IMF มีมาตรฐานและหลักเกณฑ์การจัดทำและเผยแพร่ข้อมูลเศรษฐกิจการเงินแบ่งเป็น 3 มาตรฐาน (tier) ได้แก่ (1) Special Data Dissemination Standard (SDDS หรือ Special Standard) (2) General Data Dissemination System (GDDS หรือ General System) และ (3) Special Data Dissemination Standard Plus (SDDS Plus) ซึ่งเป็นมาตรฐานล่าสุดที่ปรับปรุงเพิ่มเติมจากมาตรฐาน SDDS โดยมาตรฐานทั้งหมดนี้ จะใช้เป็นแนวทางสำหรับประเทศสมาชิก IMF ในการจัดทำและเผยแพร่ข้อมูลเศรษฐกิจการเงินซึ่งเป็นไปตามความสมัครใจ จากข้อมูลล่าสุดพบว่า กว่าร้อยละ 90 ของประเทศสมาชิก IMF ทั้งหมด 188 ประเทศได้เข้าร่วมเป็นสมาชิกมาตรฐานด้านสถิติของ IMF
2.1 Special Data Dissemination Standard (SDDS)
IMF จัดตั้งมาตรฐาน SDDS ขึ้นในเดือนมีนาคมปี 1996 โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นแนวทางการจัดทำและเผยแพร่ข้อมูลเศรษฐกิจการเงินให้แก่ประเทศสมาชิกที่ต้องการระดมทุนในตลาดทุนระหว่างประเทศเพื่อสร้างความโปร่งใสแก่นักลงทุน มาตรฐาน SDDS ครอบคลุมข้อมูลเศรษฐกิจมหภาคที่สำคัญ 5 หมวด ได้แก่ (1) ภาคการผลิต (2) ภาคการเงิน (3) ภาคการคลัง (4) ภาคต่างประเทศ และ (5) ข้อมูลด้านประชากร (รายละเอียดองค์ประกอบของชุดข้อมูลในมาตรฐาน SDDS ตามตาราง 1) โดยเน้นถึงมาตรฐานในความครอบคลุม สม่ำเสมอ และความทันเวลา การเข้าถึงข้อมูล รวมทั้งความถูกต้องและคุณภาพของข้อมูลที่เผยแพร่ ปัจจุบันนี้ มีสมาชิกมาตรฐาน SDDS ทั้งหมดจำนวน 71 ประเทศ
2.2 General Data Dissemination Standard (GDDS)
ในเดือนธันวาคมปี 1997 IMF ได้จัดตั้งมาตรฐาน GDDS โดยมีกลุ่มเป้าหมายหลักเป็นกลุ่มประเทศสมาชิกที่ยังไม่พร้อมเข้าสู่มาตรฐาน SDDS ซึ่งส่วนใหญ่เป็นประเทศกำลังพัฒนาที่ยังขาดทรัพยากรและเทคนิคในการพัฒนาปรับปรุงระบบข้อมูลและสถิติตามแนวทางมาตรฐานสากล นอกจากนี้ ยังมุ่งเน้นให้ใช้เป็นแนวทางเพื่อเตรียมความพร้อมในการเข้าเป็นสมาชิกมาตรฐาน SDDS ในระยะต่อไป มาตรฐาน GDDS นี้ ครอบคลุมข้อมูลในหมวดหมู่หลัก รวมถึงข้อมูลเชิงสังคมและประชากรด้วย โดยประเทศสมาชิกไม่จำเป็นต้องเผยแพร่ข้อมูลเหล่านี้ต่อสาธารณชน และไม่มีการตรวจสอบคุณภาพข้อมูลจาก IMF ซึ่งแตกต่างจากมาตรฐาน SDDS และ SDDS Plus ปัจจุบันมีสมาชิกมาตรฐาน GDDS ทั้งหมดจำนวน 103 ประเทศ
ในระยะที่ผ่านมา มาตรฐาน SDDS และ GDDS ช่วยให้การเผยแพร่สถิติเป็นไปอย่างทันเวลาและครอบคลุม ซึ่งมีส่วนสำคัญในการสนับสนุนการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจมหภาคที่มีประสิทธิภาพและรัดกุม จากการตัดสินใจบนพื้นฐานของข้อมูลเศรษฐกิจที่น่าเชื่อถือและมีคุณภาพ 2.3 Special Data Dissemination Standard Plus (SDDS Plus)
อย่างไรก็ดี วิกฤตการเงินโลกรอบล่าสุดในช่วงปี 2007-09 แสดงให้เห็นว่า การจัดทำและเผยแพร่ ข้อมูลเศรษฐกิจการเงินยังคงมีความไม่สมบูรณ์อยู่ โดยเฉพาะข้อมูลความเชื่อมโยงทางการเงินของภาคส่วนต่างๆ ทั้งในประเทศและระหว่างประเทศ จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องเร่งปิดช่องโหว่ดังกล่าว เพื่อให้ผู้ดำเนินนโยบายสามารถติดตามและประเมินความเสี่ยงที่ก่อตัวขึ้นในระบบเศรษฐกิจ รวมถึงเข้าใจช่องทางการส่งผ่านความเสี่ยงได้ดียิ่งขึ้น โดยเฉพาะภายใต้ระบบการเงินที่ซับซ้อน
ตารางที่ 1 เปรียบเทียบชุดข้อมูลของมาตรฐาน SDDS และ SDDS Plus
ชุดข้อมูล SDDS SDDS Plus 1. Gross domestic product: nominal, / / real, and associated prices 2. Production prices / / 3. Sectoral balance sheets / 4. Labour Market / / 5. Price Indices / / 6. General government operations / 7. General government gross debt / 8. Central government operations / / 9. Central government debt / / 10. Depository corporations survey / / 11. Central bank survey / / 12. Other financial corporations survey / 13. Interest rates / / 14. Financial soundness indicators / 15. Debt securities / 16. Stock market / / 17. Participation in the currency composition / of foreign exchange reserves survey 18. Balance of payments / / 19. Official reserve assets / / 20. Template on international reserves / / and foreign currency liquidity 21. Merchandise trade / / 22. International investment position / / 23. Participation in the coordinated / portfolio investment survey 24. Participation in the coordinated / direct investment survey 25. External debt / / 26. Exchange rates / / 27. Addendum: Population / / ที่มา: Burgi-Schmelz (2009, 2010), Burgi-Schmelz and Leone (2012)
ในปี 2008 IMF องค์กรระหว่างประเทศอื่นๆ เช่น องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) ธนาคารโลก (World Bank Group) และธนาคารเพื่อการชำระหนี้ระหว่างประเทศ (BIS) จึงได้ร่วมมือกันกำหนดข้อมูลและสถิติเศรษฐกิจการเงินที่จำเป็นต้องจัดทำเพิ่มเติมภายใต้กรอบ G-20 Data Gaps Initiatives (DGI)*(3) ซึ่ง IMF ได้นำองค์ประกอบส่วนหนึ่งมาปรับใช้กับประเทศสมาชิกภายใต้แนวทางการเผยแพร่ข้อมูลคุณภาพสูง หรือ SDDS Plus
แม้ว่าการเข้าเป็นสมาชิกของมาตรฐาน SDDS Plus ยังคงใช้หลักการเดิมคือ เป็นไปตามความสมัครใจ แต่กลุ่มเป้าหมายที่สำคัญคือ ประเทศในกลุ่ม G-20 ซึ่งเป็นประเทศที่มีเศรษฐกิจขนาดใหญ่และ มีความสำคัญต่อระบบการเงินระหว่างประเทศ ที่สามารถส่งผ่านความเสี่ยง และ shocks ต่างๆ ไปยังประเทศอื่นๆ ได้ ซึ่งอาจจะส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพการเงินโลกในท้ายที่สุด ทั้งนี้ ประเทศที่สนใจจะเข้าร่วมต้องปฏิบัติตามข้อกำหนดให้ได้ภายในสิ้นปี 2019
มาตรฐาน SDDS Plus กำหนดให้มีการเผยแพร่ข้อมูลเพิ่มเติมจากมาตรฐาน SDDS อีก 9 รายการ ตามรายละเอียดในตารางที่ 1 และ 2 องค์ประกอบของชุดข้อมูลที่เพิ่มเติมนี้ จะมีส่วนสำคัญในการช่วยให้ผู้ดำเนินนโยบายและผู้ร่วมตลาด สามารถติดตาม ดูแล และศึกษาความเปราะบางและความเสี่ยงที่อาจก่อตัวขึ้นในภาคเศรษฐกิจต่างๆ ได้ดีขึ้น โดยสามารถแบ่งเป็นหมวดสำคัญ ได้ดังนี้
ตารางที่ 2 ชุดข้อมูลของมาตรฐาน SDDS Plus ที่เพิ่มเติมจาก SDDS
ภาคเศรษฐกิจ รายการข้อมูล ความถี่ในการเผยแพร่ข้อมูล
(Periodicity)
1. ภาคเศรษฐกิจจริง - ข้อมูล sectoral balance sheets รายไตรมาส (Q)
เป็นงบดุลที่แสดงฐานะสินทรัพย์และหนี้สิน
ของภาคเศรษฐกิจต่างๆ ที่แสดงความเชื่อมโยง
ทางด้านการมีสินทรัพย์หนี้สินระหว่างกัน
2. ภาคการคลัง - ข้อมูลรายรับ รายจ่าย ฐานะการคลัง รายไตรมาส (Q) ครอบคลุมข้อมูล (General Government Operations: GGO) ทั้งรัฐบาลกลาง - ข้อมูลหนี้ภาครัฐ (General รายไตรมาส (Q) และรัฐบาล ท้องถิ่น Government Debt: GGD) 3. ภาคเงิน - ข้อมูล Other Financial รายไตรมาส (Q)
Corporations (OFCs) Survey เป็น
ข้อมูลสินทรัพย์และหนี้สินของสถาบันการเงินอื่น
- ข้อมูล Financial Soundness Indicators รายไตรมาส (Q)
(FSIs) เป็นเครื่องชี้ภาวะปัจจุบันของสถาบัน
การเงินและลูกค้าที่เป็นภาคเอกชนและภาคครัวเรือน
- ข้อมูล Debt Securities เป็นยอดคงค้าง รายไตรมาส (Q)
ตราสารหนี้จำแนกตามกลุ่มผู้ออกตราสารและ
ผู้ถือครองตราสาร
4. ภาคต่างประเทศ - ข้อมูล Coordinated Portfolio Investment รายปี (A)
Survey (CPIS) เป็นข้อมูลยอด (ให้เริ่มเผยแพร่รายครึ่งปีในปี 2015)คงค้างการลงทุนในหลักทรัพย์ระหว่างประเทศ
- ข้อมูล Coordinated Direct Investment รายปี (A)
Survey (CDIS) เป็นข้อมูลยอดคงค้างเงินลงทุน
โดยตรงระหว่างประเทศ
- ข้อมูล Currency Composition of Foreign รายไตรมาส (Q)
Exchange Reserves (COFER) เป็นข้อมูล
เงินสำรองทางการจำแนกตามสกุลเงิน
ที่มา: IMF Policy Paper (2012b), Health (2013) และรวบรวมโดยผู้เขียน
1) ข้อมูลงบดุลของภาคเศรษฐกิจต่างๆ (sectoral balance sheet data) เป็นข้อมูลสินทรัพย์และหนี้สิน (total assets and liabilities) ของภาคครัวเรือน ภาคสถาบันการเงินที่มิใช่ธนาคาร (non-bank financial institutions) และภาคธุรกิจ (non-financial corporations) ซึ่งการแยกข้อมูลเป็นระดับทรัพย์สินและหนี้สิน จะช่วยในการระบุความเสี่ยง โดยเฉพาะความเสี่ยงต่อระบบ (system-wide risks) ได้ชัดเจน ประกอบกับความถี่ของข้อมูลที่เผยแพร่เป็นรายไตรมาส จะทำให้ผู้ดำเนินนโยบายสามารถประเมินและวิเคราะห์ความเปราะบาง ความเชื่อมโยงระหว่างภาคเศรษฐกิจจริงและภาคการเงิน รวมถึงการส่งผ่านผลกระทบ (spillover effects) และความเสี่ยงทั้งในระดับมหภาคและระดับภาคเศรษฐกิจได้อย่างทันท่วงที พร้อมทั้งสามารถใช้มาตรการต่างๆ เช่น Macroprudential ได้ตรงกลุ่มเป้าหมายและ มีประสิทธิภาพ
นอกจากนี้ ผู้ดำเนินนโยบายและผู้เล่นในตลาด ยังสามารถคำนวณเครื่องชี้ทางเศรษฐกิจอื่นๆ ได้จากข้อมูลดังกล่าว เช่น อัตราส่วนที่สะท้อนความสามารถในการรองรับความผันผวนทางเศรษฐกิจ การเปิดรับความเสี่ยงและความเชื่อมโยงกับภาคเศรษฐกิจอื่นๆ นอกเหนือจากสัดส่วนหนี้สินต่อสินทรัพย์ทางการเงินที่มีการเผยแพร่อยู่ในปัจจุบัน
2)ข้อมูลการคลัง (government finance statistics) โดยเฉพาะข้อมูลหนี้ภาครัฐ นอกจากจะช่วยให้สาธารณชนสามารถติดตามฐานะการคลังได้อย่างโปร่งใสแล้ว ยังช่วยการตัดสินใจของผู้ดำเนินนโยบายในการผสมผสานนโยบายเศรษฐกิจมหภาคทั้งนโยบายการเงินและนโยบายการคลัง เนื่องจากเสถียรภาพและความยั่งยืนด้านการคลังอาจมีผลต่อเนื่องไปยังเสถียรภาพการเงินได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในกรณีที่ภาระการกู้ยืมของภาครัฐจากตลาดการเงินอาจส่งผลต่อความเชื่อมั่นของตลาด ทำให้เกิดผลลบต่อการเชื่อมโยงทางการเงินระหว่างภาครัฐและภาคธนาคาร เช่นเดียวกับที่เกิดขึ้นในยุโรป เช่น ในประเทศกรีซ และไซปรัส ซึ่งเหตุการณ์ดังกล่าวได้ส่งผลต่อฐานะการเงินของภาคธนาคารพาณิชย์อย่างรุนแรง และมีผลต่อเนื่องไปยังเสถียรภาพการเงินโดยรวมในที่สุด
3)ข้อมูลFinancial Soundness Indicators (FSIs) ซึ่งแม้จะมีลักษณะ backward looking แต่ก็เป็นเครื่องชี้ที่สะท้อนพัฒนาการของภาคการเงินทั้งในระบบธนาคารพาณิชย์และภาคสถาบันการเงินที่มิใช่ธนาคาร (non-banks) ได้ดี การเผยแพร่ข้อมูลดังกล่าวจะมีส่วนสำคัญในการส่งเสริมการกำกับดูแลภาคการเงินให้รัดกุมยิ่งขึ้น จากทั้งการสอดส่องของทางการและผู้เล่นในตลาดรายต่างๆ นอกจากนี้ ยังจะช่วยสะท้อนการกระจุกตัว และการกระจายตัวของความเสี่ยงในภาคสถาบันการเงินโดยเฉพาะ non-banks ได้ด้วย เช่น ข้อมูลหนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ (NPLs)
4)ดัชนีราคาอสังหาริมทรัพย์ (Property Price Indices) จะเป็นเครื่องมือเพิ่มเติมในการติดตามความไม่สมดุลและความเสี่ยงในภาคอสังหาริมทรัพย์ ซึ่งอาจเป็นบ่อเกิดของความเสี่ยงต่อเสถียรภาพการเงินดังเช่นที่เคยเกิดขึ้นในอดีต ระบบการจัดเก็บข้อมูลที่ดี มีความครอบคลุม และมีความถี่ที่สูงขึ้น จะช่วยให้ทางการสามารถดำเนินนโยบายและมาตรการต่างๆ ได้ดียิ่งขึ้น โดยเฉพาะเครื่องชี้ด้านราคา เพื่อป้องกันการเก็งกำไร และยับยั้งภาวะฟองสบู่ นอกจากนี้ ธนาคารพาณิชย์ยังสามารถใช้ข้อมูลด้านราคาในการประเมินมูลค่าหลักทรัพย์ค้ำประกันได้อย่างสมเหตุสมผล รวมถึงช่วยประเมินความสามารถในการกู้ยืมตลอดจนภาระหนี้สินที่จะเกิดขึ้นแก่ภาคครัวเรือนได้เช่นกัน
5) ข้อมูล Coordinated Portfolio Investment Survey (CPIS) และ Coordinated Direct Investment Survey (CDIS) ซึ่งเป็นข้อมูลยอดคงค้างการลงทุนในหลักทรัพย์และการลงทุนโดยตรงระหว่างประเทศ จะสะท้อนให้เห็นความเชื่อมโยงทางการเงินระหว่างประเทศได้ชัดเจนยิ่งขึ้น รวมทั้งการจำแนกตามประเทศผู้รับการลงทุนและประเทศที่มาลงทุน ซึ่งทำให้สามารถวิเคราะห์ ช่องทางการส่งผ่านความเสี่ยงระหว่างประเทศ ได้ครอบคลุมกว่าเดิม
แม้ว่าการเข้าเป็นสมาชิกมาตรฐาน SDDS Plus จะเป็นประโยชน์ในการสร้างความน่าเชื่อถือของทางการ การลดต้นทุนการกู้ยืมของประเทศ รวมทั้งช่วยสนับสนุนการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจ แต่ความพร้อมของหน่วยงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้องก็ถือเป็นปัจจัยสำคัญในการเผยแพร่ข้อมูลเศรษฐกิจการเงินให้เป็นไปตามมาตรฐานของ IMF ซึ่งบทความในส่วนต่อไป จะนำเสนอการเผยแพร่ข้อมูลของไทยในระยะที่ผ่านมา ประโยชน์ของมาตรฐาน SDDS ตลอดจนโอกาส และความท้าทายในการเข้าร่วมมาตรฐาน SDDS Plus ของไทย
3.1 ประเทศไทยกับการเผยแพร่ข้อมูลภายใต้มาตรฐาน SDDS
ประเทศไทยได้เข้าเป็นสมาชิกมาตรฐาน SDDS เมื่อวันที่ 9 สิงหาคม 1996 โดยในวันที่ 19 กันยายน 1996 IMF ได้เผยแพร่วิธีการจัดทำข้อมูล(metadata) ของไทยบนหน้า Dissemination Standards Bulletin Board (DSBB) ซึ่งเป็นเว็บไซต์ที่ IMF ใช้เผยแพร่ข้อมูลเศรษฐกิจการเงินที่เชื่อมโยงกับเว็บไซต์ของประเทศสมาชิก (National Summary Data Page: NSDP) ซึ่งการเผยแพร่ข้อมูลของไทยมีการพัฒนาอย่างต่อเนื่องและครบตามหลักเกณฑ์ของมาตรฐาน SDDS ตั้งแต่กลางปี 1998
การเผยแพร่ข้อมูลเศรษฐกิจการเงินของไทยภายใต้มาตรฐาน SDDS อยู่ภายใต้ความรับผิดชอบของหลายหน่วยงาน ได้แก่ ตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย (ตลท.) สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) สำนักงานเศรษฐกิจอุตสาหกรรม (สศอ.) สำนักงานสถิติแห่งชาติ (สสช.) สำนักดัชนีเศรษฐกิจการค้า และสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) โดยมีธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) เป็นผู้ประสานงานหลัก ซึ่ง IMF จะมีหน้าเว็บไซต์ (DSBB) ที่เชื่อมมาที่ NSDP *(4) ของประเทศไทย ภายใต้เว็บไซต์ของ ธปท.
3.2 ประโยชน์ของมาตรฐาน SDDS
งานศึกษาทางวิชาการที่ผ่านมา ชี้ให้เห็นว่าการที่ประเทศต่างๆ รวมทั้งประเทศไทยได้นำมาตรฐานการเผยแพร่ข้อมูลของ IMF มาเป็นแนวปฏิบัตินั้น มีส่วนสำคัญในการสนับสนุนความน่าเชื่อถือและความโปร่งใสของประเทศ งานศึกษาทางวิชาการ เช่น Christofides และคณะ (2003), Cady (2004) และ Cady and Pellechio (2006) ระบุว่าการเข้าเป็นสมาชิก SDDS ช่วยลดต้นทุนการกู้ยืมของรัฐบาลที่สะท้อนผ่านอัตราการกู้ยืมของประเทศที่ลดลง และส่งผลดีต่ออันดับความน่าเชื่อถือ (credit rating) ของประเทศ สำหรับในด้านการดำเนินนโยบายนั้น มาตรฐาน SDDS มีส่วนสำคัญในการสนับสนุนข้อมูลที่ถูกต้อง ครอบคลุม และทันการณ์ ทำให้ผู้ดำเนินนโยบายมีข้อมูลที่มีคุณภาพในการตัดสินใจ
แม้ว่าประเทศไทยจะไม่ได้อยู่ในกลุ่มประเทศเป้าหมายหลักที่ IMF มุ่งให้ตอบรับเป็นสมาชิกของมาตรฐาน SDDS Plus แต่จากบทวิเคราะห์ของ IMF (2012a) พบว่าประเทศไทยเป็นหนึ่งในประเทศหน้าด่าน (Gatekeepers) เช่นเดียวกับ สหรัฐอเมริกา จีน เกาหลีใต้ ญี่ปุ่น สิงคโปร์ มาเลเซีย อินโดนีเซีย และ ออสเตรเลีย ที่มีความเชื่อมโยงกับประเทศที่มีภาคการเงินขนาดใหญ่และมีความสำคัญต่อระบบเศรษฐกิจโลก จึงมีบทบาทเป็นตัวเพิ่มหรือลดแรงกดดันต่อภาวะเศรษฐกิจการเงินโลกได้ ดังนั้น IMF จึงเริ่มผลักดันและขอความร่วมมือจากประเทศที่เป็น Gatekeepers และเขตเศรษฐกิจสำคัญ 29 เขต ที่ต้องเข้าร่วมโครงการ Financial Sector Assessment Program (FSAP) แบบบังคับให้เข้าเป็นสมาชิกมาตรฐาน SDDS Plus โดยปัจจุบัน IMF อยู่ระหว่างการตรวจสอบความพร้อมของประเทศ ที่แสดงเจตจำนงตอบรับเป็นสมาชิกและจะประกาศรายชื่อประเทศที่เข้าเป็นสมาชิกในระยะต่อไป
3.3 การติดตามและตรวจสอบการเผยแพร่ข้อมูลของประเทศสมาชิก
IMF ได้พัฒนา Dissemination Standards Bulletin Board (DSBB) เพื่อใช้เป็นเครื่องมือติดตามตรวจสอบประเทศสมาชิกในการเผยแพร่ข้อมูลตามมาตรฐาน SDDS รวมถึงมาตรฐาน SDDS Plus ในระยะต่อไป โดย DSBB เป็นเว็บไซต์สื่อกลางเพื่อให้ข้อมูลแก่สาธารณชนเกี่ยวกับวิธีปฏิบัติในการเผยแพร่ข้อมูลเศรษฐกิจการเงินของประเทศสมาชิกหรือ metadata โดยประเทศสมาชิกต้องรับรองความถูกต้องของข้อมูลที่เผยแพร่เป็นรายไตรมาส และต้องรับรอง metadata ภายในระยะเวลา 3 วันหลังจากสิ้นไตรมาส และมีการเชื่อมโยง (links) ไปยังหน้าเว็บไซต์ของประเทศสมาชิกที่เผยแพร่ข้อมูลเศรษฐกิจการเงินภายใต้มาตรฐาน SDDS (NSDP)ด้วย โดย IMF จะตรวจสอบข้อมูลที่ประเทศสมาชิกเผยแพร่บนหน้า NSDP ในแง่ความครอบคลุม ความถี่ในการเผยแพร่ข้อมูล และความรวดเร็วของข้อมูล ตามแผนการเผยแพร่ข้อมูลของประเทศสมาชิกที่ได้ประกาศไว้ ซึ่ง IMF จะรายงานการประเมินผลประจำปีด้านการปฏิบัติตามมาตรฐาน SDDS (Annual Assessment Report) บนหน้าเว็บไซต์ DSBB ด้วย
แม้ว่าการสมัครเข้าเป็นสมาชิกมาตรฐานการเผยแพร่ข้อมูลเศรษฐกิจการเงินของ IMF จะเป็นไปตามความสมัครใจ แต่เมื่อเข้าเป็นสมาชิกของมาตรฐาน SDDS และ SDDS Plus แล้วต้องปฏิบัติตามมาตรฐานของ IMF ที่ได้กำหนดไว้ และ IMF จะเป็นผู้ติดตามการปฏิบัติตามข้อกำหนดดังกล่าว
อนึ่ง หากประเทศสมาชิกไม่สามารถจัดทำและเผยแพร่ข้อมูลเศรษฐกิจการเงินหรือไม่สามารถปฏิบัติตามข้อกำหนดของมาตรฐาน SDDS หรือ SDDS Plus ได้ตามที่ระบุไว้ ในลำดับแรก IMF จะแจ้งเตือนให้ประเทศสมาชิกปรับปรุงวิธีการจัดเก็บ การจัดทำ รวมถึงการเผยแพร่ข้อมูล โดยหากประเทศสมาชิกยังไม่ดำเนินการดังกล่าว IMF จะออก declaration of censure เพื่อกำหนดการลงโทษต่อไป *(5) กรณีศึกษาล่าสุด คือกรณีของประเทศอาร์เจนตินา โดยเมื่อเดือนกุมภาพันธ์ ปี 2012 IMF ได้ตรวจสอบและพบว่าทางการอาร์เจนตินาเผยแพร่ข้อมูลดัชนีราคาผู้บริโภค(Consumer Price Index for Greater Buenos Aires: CPI-GBA) และข้อมูล GDP ที่เป็นเท็จ*(6) เพื่อพยุงความมั่นใจต่อสภาวะเศรษฐกิจของประเทศ
โดยล่าสุด คณะกรรมการบริหาร IMF ได้มีมติให้อาร์เจนตินาแก้ไขความถูกต้องของวิธีการจัดทำและเผยแพร่ข้อมูลให้เป็นไปตามมาตรฐานสากล ภายในระยะเวลา 180 วัน หลังจากที่คณะกรรมการบริหาร IMF มีมติ อย่างไรก็ดี หากอาร์เจนตินาไม่สามารถดำเนินการตามมติดังกล่าวได้ จะต้องถูกระงับการเป็นสมาชิกมาตรฐาน SDDS และลบชื่อประเทศออกจากหน้า DSBB หากยังไม่ดำเนินการจะถูกระงับการใช้สิทธิออกเสียงในฐานะประเทศสมาชิก และระงับสิทธิการกู้ยืมทรัพยากรของ IMF และในท้ายที่สุดคือ การขับออกจากการเป็นสมาชิกของ IMF เช่นเดียวกับกรณีของประเทศ สาธารณรัฐเช็คโกสโลวาเกียในปี 1954 ในฐานความผิดเดียวกัน
3.4 ความท้าทายของการเข้าร่วมมาตรฐาน SDDS Plus ของไทย
การพิจารณาเข้าร่วมเป็นสมาชิก SDDS Plus มีข้อจำกัดที่ต้องคำนึกถึงหลายประการที่สำคัญ เช่น
(1) การประมวลสถิติ sectoral balance sheets รายไตรมาส ต้องใช้เวลาในการพัฒนาเนื่องจากมีข้อจำกัดของข้อมูล ขาดความครบถ้วน โดยในปัจจุบันข้อมูลบางชุดถูกจัดเก็บโดยหลายหน่วยงานและบางครั้งไม่สอดคล้องกัน จึงจำเป็นต้องมีวิธีการปรับข้อมูลตามหลักสถิติให้อยู่ในรูปแบบที่สามารถนำมาใช้วิเคราะห์และสามารถอธิบายความเป็นไปในระบบเศรษฐกิจได้จริงก่อนการเผยแพร่
(2) ข้อมูลด้านการคลัง ทั้งข้อมูลรายรับ รายจ่าย ฐานะการคลัง และหนี้ภาครัฐ ที่ครอบคลุมข้อมูลของทั้งรัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถิ่นยังขาดความสมบูรณ์ และหน่วยงานต่างๆ อยู่ระหว่างการประสานงานเพื่อหาแนวทางจัดทำข้อมูลเหล่านั้นให้ครบถ้วนตามมาตรฐานต่อไป ซึ่งต้องใช้ระยะเวลาในการดำเนินการพอควร
จากความท้าทายข้างต้น และความสำคัญของชุดข้อมูลทั้ง 9 รายการ ต่อการติดตามและวิเคราะห์เสถียรภาพทางการเงินของประเทศ ธปท.ในฐานะผู้ประสานงานหลัก และหน่วยงานอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องควรร่วมมือกันศึกษา จัดลำดับความสำคัญ และเร่งผลักดันจัดทำชุดข้อมูลต่างๆ ตามมาตรฐาน SDDS Plus เพื่อให้ประเทศไทยสามารถที่จะเข้าร่วมมาตรฐาน SDDS Plus ได้ในอนาคต 4. บทสรุป
การมีระบบการจัดเก็บข้อมูลที่ดีและเพียงพอ มีความครอบคลุมและสามารถนำมาใช้ได้อย่างทันท่วงทีจะมีส่วนสำคัญอย่างยิ่งในการสนับสนุนการตัดสินใจเชิงนโยบาย ตลอดจนมีส่วนช่วยให้ภาครัฐและภาคเอกชนสามารถพัฒนาเครื่องมือในการวิเคราะห์และติดตามความเปราะบางและความเสี่ยงได้อย่างมีประสิทธิภาพและทันการณ์ยิ่งขึ้น นอกจากนี้ การจัดทำและเผยแพร่ข้อมูลทางเศรษฐกิจจำเป็นต้องเป็นไปอย่างต่อเนื่อง และสอดคล้องกับพัฒนาการของระบบเศรษฐกิจโลกและเศรษฐกิจในประเทศที่จะทวีความซับซ้อนยิ่งขึ้นเรื่อยๆ ในระยะต่อไป
การจัดทำข้อมูลตามมาตรฐาน SDDS Plus นั้นจะเป็นประโยชน์ในการปิดข้อบกพร่องด้านข้อมูลต่างๆ รวมทั้งช่วยสนับสนุนข้อมูลเพื่อรองรับการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจมหภาคที่จะมีความท้าทายยิ่งขึ้นในอนาคต อย่างไรก็ดี การจะก้าวสู่มาตรฐานดังกล่าวนั้น ต้องมีความพร้อมด้านข้อมูลในทุกๆ ชุด ทั้งนี้ ประเทศไทยที่มี ธปท. เป็นหน่วยงานหลักในการประสานงานระหว่างหน่วยงานภาครัฐที่มีหน้าที่จัดทำและเผยแพร่ข้อมูลตามมาตรฐานของ IMF ควรเร่งผลักดันการจัดทำและการตรวจสอบคุณภาพข้อมูล รวมทั้งการจัดเก็บข้อมูลที่ทันเวลา เพื่อให้สามารถเผยแพร่ข้อมูลเหล่านั้นได้ตามเกณฑ์ SDDS Plus ซึ่งจะทำให้ประเทศไทยไม่กลายเป็นประเทศที่ไม่สามารถเผยแพร่ข้อมูลได้เป็นไปตามมาตรฐาน (non-observance) ซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อภาพลักษณ์ของประเทศได้
*(1) International Monetary Fund (IMF) and Financial Stability Board (FSB) (2009)
*(2) IMF ทบทวนความเพียงพอของข้อมูลเพื่อการสอดส่องและติดตามภาวะเศรษฐกิจในรอบระยะเวลาทุกๆ 5 ปี โดยมีการทบทวนล่าสุดในครั้งที่ 8 เมื่อเดือนกุมภาพันธ์ ปี 2012
*(3) G-20 Data Gaps Initiatives (DGI) เป็นกรอบความร่วมมือของกลุ่มประเทศสำคัญ 20 ประเทศ (G-20) ที่มุ่งเน้นการปิดช่องว่างของข้อมูลที่เผยให้เห็นในช่วงวิกฤตการเงินที่เกิดขึ้นในช่วงปี 2007-09 โดยการขยายขอบเขตการจัดเก็บข้อมูลเศรษฐกิจ โดยเฉพาะข้อมูลด้านการเงิน (financial data)โดย G-20 ได้กำหนดขอบเขตการจัดเก็บข้อมูลในรายงานชื่อ The Financial Crisis and Information Gaps
*(4) หน้า National Summary Data Page (NSDP) for SDDS ของประเทศไทย http://www.bot.or.th/English/Statistics/Standard/S DDS/Pages/Sdds.aspx
*(5) นอกจากการปฏิบัติตามข้อกำหนดของมาตรฐาน SDDS หรือ SDDS Plus แล้ว โดยทั่วไปในฐานะประเทศสมาชิกของ IMF ประเทศสมาชิกมีข้อผูกพันตามข้อตกลงของ IMF (Articles of Agreement: AoA) ข้อบทที่ 8 ส่วน 5 (General Obligations of the Members)ต้องจัดเตรียมข้อมูลเศรษฐกิจการเงินที่เพียงพอให้แก่ IMF เพื่อใช้ในการสอดส่องทางเศรษฐกิจ (surveillance) ซึ่งจะทำให้ IMF ช่วยเหลือประเทศสมาชิกได้ทันท่วงที หากมีความเสี่ยงที่จะประสบวิกฤตทางการเงิน
*(6) Statement by the IMF Executive Board on Argentina: http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2012/pr1230.htm
Rescue: Why improved statistical information will be key for prevention of future crises, Finance and Development Magazine (March 2009, Vol. 46, No. 1, page 31) Burgi-Schmelz, Adelheid (2010), Finding New Data,
Finance and Development Magazine (September 2010, Vol. 47, No. 3, page 52) Burgi-Schmelz, Adelheid and Leone, Alfredo M.
(2012), It All Falls into Place, Finance and Development Magazine (September 2012, Vol. 49, No. 3, page 50) Cady, John (2004), Does SDDS Subscription Reduce
Borrowing Costs for Emerging Market Economies?, IMF Working Paper Cady, John and Pellechio, Anthony (2006),
Sovereign Borrowing Cost and the IMF's Data Standards Initiatives, IMF Working Paper Christofides, Charis, Mulder, Christian, and Tiffin,
Andrew (2003), The Link between Adherence to International Standards of Good Practices, Foreign Exchange Spreads, and Ratings, IMF Working Paper Health, Robert (2013), Why are the G-20 Data Gaps
Initiative and the SDDS Plus Relevant for Financial Stability Analysis?, IMF Working Paper IMF and FSB (2009), The Financial Crisis and
Information Gaps: Report to the G-20 Finance Ministers and Central Bank Governors IMF (2012a), Enhancing Surveillance:
Interconnectedness and Clusters IMF (2012b), The Special Data Dissemination
Standard Plus
Contact authors :สถิตย์ แถลงสัตย์
เศรษฐกรอาวุโส
SathitT@bot.or.th
ฝ่ายเศรษฐกิจระหว่างประเทศ
จิตชญา บูรณะหิรัญ
ผู้บริหารทีมทีมระบบข้อมูล 1-2
JitchayB@bot.or.th ฝ่ายสถิติและข้อสนเทศ
บทความนี้สำเร็จลุล่วงไปได้ด้วยดี เพราะความช่วยเหลือและคำแนะนำจากคุณชญาวดี ชัยอนันต์ คุณพรวิภา ตั้งเจริญมั่นคง คุณภัทราพรรณ วงศาโรจน์ คุณพรรณพิลาส เรืองวิสุทธิ์ คุณสุรัช แทนบุญ และ คุณศุภโชค ถาวรไกรวงศ์ ผู้เขียนขอขอบพระคุณเป็นอย่างสูงมา ณ ที่นี้
ที่มา: ธนาคารแห่งประเทศไทย