เครื่องชี้การคลังจากข้อมูลสถิติการเงินและตราสารหนี้ของธนาคารแห่งประเทศไทย

ยุววรรณ รัฐกุล บุญยะลีพรรณ

สุนันทา จารุวัฒนชัย

ภาครัฐเป็นหน่วยเศรษฐกิจที่สำคัญหน่วยหนึ่ง กิจกรรมทางเศรษฐกิจใด ๆ ของภาครัฐที่ก่อให้เกิดรายได้ รายจ่าย การลงทุน การมีฐานะการคลังขาดดุลหรือเกินดุล ตลอดจนการเปลี่ยนแปลงของสินทรัพย์และหนี้สินของภาครัฐ จะส่งผลกระทบต่อภาวะเศรษฐกิจโดยรวมของประเทศทั้งสิ้น

ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ได้ปรับปรุงเครื่องชี้เพื่อใช้ติดตามภาวะการคลังซึ่งจากเดิมที่ติดตามและวิเคราะห์ฐานะการเงินของรัฐบาลเป็นรายเดือน จากข้อมูลฐานะดุลเงินสดที่ดูเฉพาะบัญชีเงินคงคลังที่ดูแลโดยกรมบัญชีกลางเท่านั้น ซึ่งยังไม่ได้สะท้อนให้เห็นถึงกิจกรรมโดยรวมของภาครัฐบาลทั้งหมด ดังนั้น ธปท.จึงได้ทบทวนการจัดเก็บข้อมูลฐานะดุลเงินสดของรัฐบาล เพื่อขยายให้ครอบคลุมภาครัฐบาลทั้งหมดโดยที่ยังคงความถี่เป็นรายเดือน เพื่อให้สามารถติดตามผลการดำเนินกิจกรรมของภาครัฐบาลและวิเคราะห์ผลกระทบต่อเศรษฐกิจมหภาคของประเทศในรอบระยะเวลานั้น ๆ ได้ใกล้ชิดและมีความสมบูรณ์มากขึ้น

ปัจจุบันฐานะดุลเงินสดของรัฐบาลที่ประมวลโดย ธปท. นั้น เป็นการคำนวณจากการเปลี่ยนแปลงของสินทรัพย์และหนี้สินจากข้อมูลกิจกรรมทางการคลังของภาครัฐบาลที่บันทึกการทำธุรกรรมผ่านระบบบริหารการเงินการคลังภาครัฐแบบอิเล็คทรอนิกส์ (Government Fiscal Management Information System --GFMIS)ของกรมบัญชีกลาง ไม่สามารถให้ข้อมูลดุลเงินสดที่แยกเป็นเงินในงบประมาณและเงินนอกงบประมาณได้ ดังนั้น ดุลเงินในงบประมาณจะใช้ข้อมูลรายจ่ายที่บันทึกรายการผ่านระบบ GFMIS หักออกจากรายได้นำส่งที่สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) เป็นผู้ประมาณการ ส่วนดุลเงินนอกงบประมาณจะเป็นตัวปรับ (residual) อีกทั้งข้อมูลหนี้สินและสินทรัพย์ที่ใช้เดิม ยังเป็นข้อมูลเฉพาะเงินสดและเทียบเท่าเท่านั้น ดังนั้น ธปท. โดย ฝ่ายบริหารข้อมูล (ฝบข.) จึงมีการขยายขอบเขตการจัดเก็บสินทรัพย์และหนี้สินของภาครัฐบาล โดยรวมส่วนราชการทั้งหมดที่สามารถรวบรวมได้จากข้อมูลสถาบันการเงินและตราสารทางการเงิน มาพัฒนาเป็นเครื่องชี้ฐานะเงินสดของภาครัฐบาล เพื่อใช้ติดตามภาพเศรษฐกิจมหภาครายเดือนได้อีกทางหนึ่ง

เครื่องชี้ที่พัฒนาขึ้นจากข้อมูลสินทรัพย์และหนี้สินที่ได้ใหม่นี้ แสดงให้เห็นถึงกิจกรรมของภาครัฐที่สมบูรณ์มากขึ้นกว่าที่เคยเก็บจากดุลเงินสดที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน โดยแสดงกิจกรรมนอกงบประมาณที่หน่วยงานภาครัฐสามารถใช้เงินจากบัญชีของตนเอง ทั้งนี้ ในช่วงที่เศรษฐกิจไม่ดีและรัฐบาลมีข้อจำกัดในการใช้จ่ายจากเงินในงบประมาณ พบว่าภาครัฐมีการใช้จ่ายผ่านเงินนอกงบประมาณ และมีผลทำให้ยอดการขาดดุลเงินนอกงบประมาณที่อยู่นอกเหนือการควบคุมของกรมบัญชีกลางมีจำนวนสูง อย่างไรก็ดี ความแตกต่างของข้อมูลดุลเงินสดและเครื่องชี้ที่พัฒนาใหม่ในช่วงสองปีที่ผ่านมา มีสาเหตุหลักมาจากการเหลื่อมจ่ายจากส่วนราชการสู่ภาคเศรษฐกิจอื่น และการเกินดุลของส่วนราชการและกองทุนเงินนอกงบประมาณ

ในการวิเคราะห์เศรษฐกิจมหภาคจากผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศทางด้านการใช้จ่าย จะประกอบด้วย 3 ภาคเศรษฐกิจที่สำคัญ คือ ภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคต่างประเทศ แม้การใช้จ่ายภาครัฐ ทั้งการบริโภคและการลงทุนของไทยมีขนาดไม่ใหญ่นักเพียงประมาณหนึ่งในห้าของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (ดังภาพที่ 1) แต่เนื่องจากเป็นตัวแปรทางด้านนโยบายที่มีผลต่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจโดยรวม ดังนั้น ในการวิเคราะห์เศรษฐกิจมหภาคของ ธปท. จึงได้ให้ความสำคัญกับภาครัฐ ในการติดตามและวิเคราะห์กิจกรรมทางเศรษฐกิจของภาครัฐจะพิจารณาจากรายจ่าย และฐานะการคลังของรัฐบาลเป็นสำคัญ เพื่อติดตามฐานะสุทธิของการอัดฉีดเงินที่ทำให้เกิดการกระตุ้นการขยายตัวของระบบเศรษฐกิจ หรือการดูดเงินออกจากระบบเศรษฐกิจที่ทำให้เกิดผลในทางตรงกันข้ามในการติดตามผลการใช้จ่ายภาครัฐเป็นรายเดือนนั้น ธปท. ติดตามจากข้อมูลดุลเงินสดของรัฐบาลกลาง ภายใต้กรอบการทำสถิติตาม คู่มือ Government Finance Statistics (GFS) 1986

จากบทบาทในอดีตของ ธปท. ที่เดิม เป็นผู้รับฝากบัญชีเงินคงคลังและส่วนราชการแต่เพียงผู้เดียว ทำให้การรวบรวมข้อมูลการรับจ่ายเงินจากบัญชีเงินคงคลังและส่วนราชการที่ ธปท. ครอบคลุมการดำเนินงานส่วนใหญ่ของรัฐบาล ธปท.จึงมีข้อมูลที่รวดเร็วและเพียงพอต่อการวิเคราะห์ภาพเศรษฐกิจมหภาครายเดือน นอกจากนี้การติดตามบัญชีเงินคงคลัง ยังเป็นไปเพื่อประโยชน์ในการติดตามกระแสเงินสด ความเพียงพอของเงินสดที่กรมบัญชีกลาง และความเกี่ยวเนื่องกับข้อมูลทางการเงินของประเทศ เช่น ข้อมูลฐานเงิน และปริมาณเงินที่ ธปท. กำกับดูแล เพื่อใช้ประกอบการดำเนินนโยบายการเงิน และเพื่อดูแลสภาพคล่องของระบบการเงินในประเทศให้เหมาะสม

ปัจจุบัน กรมบัญชีกลางได้ใช้ระบบบริหารการเงินการคลังภาครัฐแบบอิเล็คทรอนิกส์ (Government Fiscal Management Information System-GFMIS) ซึ่งประกอบด้วยหลายระบบงาน ส่วนที่เกี่ยวข้องกับการนำเสนอข้อมูลทางด้านการคลังได้แก่ระบบบริหารงบประมาณ และระบบการเงินและบัญชี โดยหลักการแล้วเมื่อระบบนี้สมบูรณ์ จะสามารถให้ข้อมูลบัญชีทั้งทางด้านรับ จ่าย ลงรายละเอียดเป็นรายธุรกรรม งบแสดงผลการดำเนินงานทางการเงินและงบดุล ทั้งในส่วนกลาง (ที่กรมบัญชีกลางดูแล) และส่วนราชการ รวมไปถึงการให้งบรวม (consolidated) ของรัฐบาลกลางทั้งหมดได้ อย่างไรก็ดี GFMIS ไม่สามารถนำมาใช้ได้อย่างสมบูรณ์ เนื่องจากยังมีข้อติดขัดในเรื่องข้อมูลเงินรับเข้า และการบันทึกสินทรัพย์ของส่วนราชการที่ยังไม่ครบถ้วน จึงทำให้การนำข้อมูลจาก GFMIS มาใช้ได้อย่างจำกัด

นอกจากนี้ในระยะหลังทางราชการได้มีการปฏิรูประบบการเบิกจ่ายเงิน ให้หน่วยราชการสามารถบริหารเงินได้คล่องตัวขึ้น และรัฐบาลใช้ประโยชน์จากกองทุนเงินนอกและรายจ่ายนอกงบประมาณเป็นจำนวนมาก เช่นการให้สำนักงานกองทุนหมู่บ้านกู้จากธนาคารออมสิน ในปี 2544-45 เพื่อเป็นทุนหมุนเวียนแก่หมู่บ้าน ๆ ละ 1 ล้านบาทหรือการให้กองทุนพลังงาน พยุงราคาน้ำมัน โดยใช้เงินจากการออกพันธบัตรของกองทุนพลังงาน หรือการตั้งหน่วยงานที่บริหารเงินอยู่นอกระบบงบประมาณมากขึ้น เช่น สำนักงานกองทุนสนับสนุนการเสริมสร้างสุขภาพ(สสส.) ที่รับเงินภาษีสรรพสามิตบุหรี่ สุราโดยตรง โดยไม่ต้องนำส่งรายได้เข้าเงินคงคลังที่กรมบัญชีกลางดูแลอยู่และสามารถบริหารเงินทุนหมุนเวียนได้เอง โดยไม่จำเป็นต้องรับงบประมาณรายจ่ายประจำปีจากส่วนกลาง ซึ่งทำให้การวิเคราะห์บทบาทของรัฐบาล โดยการพิจารณาจากเงินที่ผ่านกรมบัญชีกลาง จะเป็นเพียงแค่ส่วนหนึ่งของบทบาทของรัฐบาลในระบบเศรษฐกิจเท่านั้น ดังนั้นดุลเงินสดที่ครอบคลุมเฉพาะกิจกรรมของรัฐบาลกลางที่ผ่านกรมบัญชีกลางจึงอาจไม่เพียงพอในการวิเคราะห์กิจกรรมของรัฐบาลกลางทั้งหมด

หากจะวิเคราะห์บทบาทของภาครัฐต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศให้ครบถ้วนแล้ว ควรครอบคลุมข้อมูลกองทุนเงินนอกงบประมาณ เงินลงทุนที่มาจากเงินกู้ต่างประเทศ รวมไปถึงหน่วยงานภาครัฐบาลอื่น ๆ ที่มีบัญชีการเบิกจ่ายที่อยู่นอกเหนือการดูแลของกรมบัญชีกลาง ทั้งนี้ ธปท. เห็นว่าข้อมูลสินทรัพย์หนี้สินของสถาบันการเงินรวมไปถึงการถือครองตราสารหนี้ ที่ ธปท. เผยแพร่สามารถนำมาใช้ประกอบการวิเคราะห์กิจกรรมทางเศรษฐกิจของภาครัฐบาลได้ ตัวอย่างเช่น ภาพที่ 2 จะพบว่าภาครัฐบาลยังคงมีเงินฝากที่สถาบันการเงินอื่น ๆ อยู่สูงกว่าบัญชีเงินคงคลัง ซึ่งส่วนใหญ่เป็นบัญชีเงินฝากออมทรัพย์และบัญชีเงินฝากประจำ

วัตถุประสงค์ของรายงานฉบับนี้ เพื่อนำเสนอการทำเครื่องชี้การคลังโดยใช้ข้อมูลสถิติการเงินและตราสารหนี้ของ ธปท. ที่ขยายขอบเขตข้อมูลดุลเงินสดของรัฐบาลให้ครอบคลุมหน่วยงานรัฐบาลทั้งหมด ทั้งในงบประมาณและนอกงบประมาณ โดยที่ข้อมูลยังคงความถี่เป็นรายเดือน ทั้งนี้เครื่องชี้การคลังจะนำมาใช้ในการวิเคราะห์ประกอบกับภาพดุลเงินสด เพื่อให้เห็นภาพกิจกรรมทางการเงินของรัฐบาลให้กว้างขวางขึ้นเพื่อตอบสนองหน้าที่การติดตามและวิเคราะห์ภาพเศรษฐกิจเป็นรายเดือนของ ธปท.

ในการกล่าวถึงการจัดเก็บสถิติ สิ่งที่สำคัญเป็นอันดับต้น ๆ คือ ขอบเขตของข้อมูล เพื่อระบุถึงความครอบคลุมของสถิติ เพื่อให้ผู้ใช้งานนำไปใช้ได้อย่างถูกต้อง

2.1 นิยามของขอบเขตข้อมูลภาครัฐ

ภาครัฐ (ดังแผนภาพ 1) ประกอบด้วย ภาครัฐบาล และภาครัฐวิสาหกิจ (Public Corporations) มีความสำคัญจากบทบาทการทำกิจกรรมทางเศรษฐกิจ เพื่อวางนโยบายจัดสรรทรัพยากรหรืออำนาจซื้อของภาครัฐให้กระจายไปในหน่วยเศรษฐกิจต่าง ๆ อย่างทั่วถึง รวมถึงการจัดสรรเงินทุนโดยการให้กู้ยืมแก่บุคคลเฉพาะกลุ่มด้วยอัตราดอกเบี้ยต่ำกว่าอัตราตลาด การจ้างงานหรือ การซื้อวัตถุดิบเกินความจำเป็น หรือ บางครั้งซื้อในราคาที่สูงกว่าราคาตลาด รวมไปถึงการขายสินค้าในราคาที่ต่ำกว่าราคาตลาด ซึ่งรัฐวิสาหกิจเป็นผู้ดำเนินการแทนหน่วยงานของรัฐบาลที่มีหน้าที่ดูแลรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ

2.1.1 ภาครัฐบาล (ตามนิยามของคู่มือ SNA 1993(*2) ) ประกอบด้วย หน่วยงานรัฐบาล และหน่วยงานที่ไม่แสวงหากำไรที่ควบคุมโดยหน่วยงานรัฐบาล โดยที่หน่วยงานรัฐบาล 3 คือ หน่วยงานที่ทำหน้าที่หลัก ได้แก่ (1) มีอำนาจทางการออกกฎระเบียบ กฎหมาย หรือมีอำนาจบริหารเหนือหน่วยสถาบันต่าง ๆ ในสาขาใดเป็นการเฉพาะ หรือ (2) หน่วยงานที่มีความรับผิดชอบในการจัดสรรสินค้าและบริการที่ไม่อยู่ในระบบตลาดหรือ (3) หน่วยงานที่โอนเงินเพื่อช่วยในการกระจายรายได้และความมั่งคั่ง โดยที่หน่วยงานเหล่านี้จัดหาเงินโดยการเก็บภาษี หรือบังคับเรียกเก็บจากหน่วยอื่นในระบบเศรษฐกิจ รวมถึงบริษัทที่ถูกจัดตั้งขึ้นโดยรัฐบาลเพื่อขายสินค้าหรือบริการให้แก่รัฐบาล เป็นการเฉพาะโดยที่ไม่ต้องแข่งขันกับเอกชน ดังนั้นในการวิเคราะห์บทบาททางเศรษฐกิจ บริษัทที่ถูกตั้งขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์พิเศษ (Special Purpose Entities) เหล่านี้ แม้ว่าจะมีสถานะทางกฎหมายเป็นบริษัทจำกัด ก็ควรจัดอยู่ในกลุ่มของภาครัฐบาล(*4) โดยที่ภาครัฐบาล ประกอบด้วย (1) รัฐบาลกลาง (Central Government) (2) รัฐบาลของรัฐ (State Government) (3) รัฐบาลท้องถิ่น (Local Government) ในกรณีของประเทศไทยจะมีเฉพาะ รัฐบาลกลางและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเท่านั้น

2.1.2 ภาครัฐวิสาหกิจ (Public Corporation) เป็นนิติบุคคลของรัฐบาลหรืออยู่ภายใต้ความควบคุมของรัฐบาล ที่เกิดขึ้นเพื่อการผลิตสินค้าและบริการ ยังสามารถจำแนกออกเป็นกลุ่มย่อย ตามหน้าที่หลักหรือภาคเศรษฐกิจหลัก ดังนี้

• รัฐวิสาหกิจที่ไม่ใช่สถาบันการเงิน - รัฐวิสาหกิจในประเทศที่อยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐบาลหรือหน่วยงานรัฐบาล
• รัฐวิสาหกิจที่เป็นสถาบันการเงินที่ไม่เกี่ยวข้องกับการรับฝากเงิน — รัฐวิสาหกิจที่เป็นสถาบันการเงินในประเทศ ภายใต้การควบคุมของหน่วยงานรัฐบาลที่ไม่ใช่ธนาคารกลางและสถาบันการเงินที่รับฝากเงินอื่น
• รัฐวิสาหกิจที่เป็นสถาบันการเงินที่รับฝากเงินอื่น — สถาบันการเงินที่รับฝากเงิน คือ สถาบันการเงิน หรือกลุ่มจัดตั้ง (Quasi-corporation) หรือ สถาบันที่ไม่แสวงหากำไรที่มีกิจกรรมหลักเป็นตัวกลางทางการเงินและมีหนี้สินในรูปของเงินฝากหรือตราสารทางการเงินอื่นที่มีลักษณะใกล้เคียงกับเงินฝาก ซึ่งในกรณีนี้จะเป็นสถาบันการเงินที่รับฝากเงินภายใต้การควบคุมของหน่วยงานรัฐบาลโดยไม่รวมธนาคารกลาง
• ธนาคารกลาง ประกอบด้วยธนาคารกลาง คณะกรรมการเงินตรา หรือผู้มีอำนาจในการออกเงินตราประจำชาติ ที่มีทุนสำรองเงินตราต่างประเทศหนุนหลังเต็มจำนวน ซึ่งหมายรวมถึงหน่วยงานรัฐบาลที่เป็นหน่วยงานแยกต่างหากและทำกิจกรรมธนาคารกลาง

2.2 ความครอบคลุมของข้อมูลที่เผยแพร่โดยหน่วยงานต่าง ๆ ในปัจจุบัน และ กำหนดเวลาการเผยแพร่ข้อมูล

จากแผนภาพที่ 2 จะเห็นว่าภาครัฐประกอบด้วยหน่วยงานทั้งภาครัฐบาลและภาครัฐวิสาหกิจ โดยที่รัฐบาลกลางประกอบด้วยหลายส่วน ในประเทศไทยมีหน่วยงานที่เผยแพร่ข้อมูลภาครัฐบาลที่มีความครอบคลุมต่างกันออกไป ดังนี้

2.2.1 สำนักงบประมาณ (สงป.) เผยแพร่ข้อมูลในเอกสารงบประมาณ เป็นรายปี เพื่อเสนอต่อรัฐสภาเพื่อขออนุมัติ พรบ. งบประมาณรายจ่ายประจำปี โดยในเอกสารงบประมาณจะมีข้อมูลอยู่หลากหลาย โดยข้อมูลที่นำเสนอในโครงสร้างงบประมาณ จะเป็นประมาณการรายรับ และวงเงินงบประมาณรายจ่าย กับส่วนของเงินคงคลัง หนี้สาธารณะ และความช่วยเหลือจากต่างประเทศ โดยที่ข้อมูลทั้งหมดเป็นข้อมูลรายปี

2.2.2 กรมบัญชีกลาง (บชก.) เสนอข้อมูลรายรับ รายจ่าย ตามเกณฑ์ยอดคงค้างผสมเงินสด ซึ่งจะรวมข้อมูลของเงินที่เข้าออกผ่านบัญชีเงินคงคลัง ซึ่งประกอบด้วยเงินในงบประมาณและเงินนอกงบประมาณ(*5)เฉพาะส่วนที่ฝากเงินอยู่ในบัญชีเงินคงคลัง(*6) และ ยอดเช็คค้างจ่ายและฎีกาค้างจ่าย ในรายงานงบการเงินแผ่นดินประจำปี (ปัจจุบัน สตง. รับรองงบแค่ปี 2547) เผยแพร่เป็นรายปีเช่นกัน

2.2.3 สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) เป็นผู้ดูภาพรวมของภาคการคลังทั้งหมด เผยแพร่ข้อมูลกระแสเงินสดของรัฐบาลที่อยู่ในความรับผิดชอบของกรมบัญชีกลางเป็นรายเดือน และเผยแพร่ข้อมูลดุลการคลังที่ครอบคลุม เฉพาะส่วนที่เป็นเงินในงบประมาณ และกองทุนเงินนอกงบประมาณ 13 กองทุน(*7) เท่านั้น (ประกอบด้วย กองทุนประกันสังคม กองทุนเงินทดแทน กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง กองทุนสงเคราะห์เกษตรกรกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร กองทุนสิ่งแวดล้อม กองทุนเพื่อกระจายการผลิตและการจ้างงานไปสู่ภูมิภาคสำนักงานกองทุนสงเคราะห์การทำสวนยาง สำนักงานกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา กองทุนพัฒนาชนบทสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน กองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา กองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมือง) เป็นรายเดือน รวมถึงการคลังท้องถิ่น และเผยแพร่ข้อมูลรวมภาครัฐทั้งหมด ที่รวมภาครัฐบาลและรัฐวิสาหกิจเป็นรายปี ซึ่งในกรณีของข้อมูลตามระบบสศค. (ระบบ GFS นั่นเอง) ยังไม่รวมรายจ่ายนอกงบประมาณเช่น รายจ่ายจากโครงการไทยเข้มแข็ง เป็นต้น

2.2.4 ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) เผยแพร่ข้อมูลดุลเงินสด ตามระบบ GFS ตามคู่มือปี 1986 ครอบคลุมเฉพาะเงินที่ออกจากบัญชีเงินคงคลัง (กรมบัญชีกลาง) ซึ่งจะรวมเงินนอกงบประมาณทั้งทุนหมุนเวียนและเงินฝากเฉพาะที่ฝากเงินกับกระทรวงการคลังที่อยู่ในบัญชีเงินคงคลัง เป็นรายเดือน เพื่อวิเคราะห์ภาพการดำเนินนโยบายการคลังที่มีผลต่อระบบเศรษฐกิจ เผยแพร่เป็นรายเดือนประจำทุกสิ้นเดือน โดยข้อมูลล่าช้า 1 เดือน

โดยที่ในรายงานฉบับนี้จะเน้นการขยายขอบเขตข้อมูลในการวิเคราะห์ให้ครอบคลุมถึงระดับภาครัฐบาลเท่านั้น และจะนำเสนอการจัดเก็บข้อมูลของภาครัฐวิสาหกิจโดยรวมเพื่อการวิเคราะห์ในรายงานฉบับอื่นต่อไปในอนาคต

ปัจจุบันข้อมูลที่เผยแพร่ดุลเงินสดบน BoT-Website เป็นข้อมูลดุลเงินสดของรัฐบาลในความหมายแคบ คือ ครอบคลุมเฉพาะการรับ-จ่ายของรัฐบาลใด ๆ ที่ผ่านบัญชีเงินคงคลังที่อยู่ในความดูแลของกรมบัญชีกลาง ซึ่งรูปแบบตารางและเกณฑ์การบันทึกเป็นไปตามมาตรฐานการบันทึกสถิติการคลังตามคู่มือ GFS 1986(*8) ของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ เพื่อใช้ประโยชน์ในการเปรียบเทียบในเชิงการดำเนินนโยบายการคลังกับประเทศอื่น อย่างไรก็ดีข้อมูลที่ ธปท. เผยแพร่เป็นข้อมูลที่ใช้วิเคราะห์ผลกระทบของการใช้จ่ายและฐานะการคลังภาครัฐบาลได้อย่างจำกัด

เนื่องจากขอบเขตของข้อมูลยังไม่ครอบคลุมเงินนอกงบประมาณนอกการกำกับดูแลของกรมบัญชีกลาง ในขณะที่สำนักงานเศรษฐกิจการคลังเผยแพร่ข้อมูลตามคู่มือ GFS 2001 รายเดือน แต่มีขอบเขตข้อมูลที่จำกัดเช่นกันเนื่องจากจัดเก็บข้อมูลเฉพาะเงินในงบประมาณและกองทุนขนาดใหญ่ 13 กองทุนเท่านั้น จึงต้องทบทวนการจัดเก็บสถิติดังกล่าวให้ครอบคลุมข้อมูลการใช้จ่ายภาครัฐทั้งหมด เพื่อแสดงผลกระทบของกิจกรรมภาครัฐต่อระบบเศรษฐกิจให้สะท้อนภาพความเป็นจริงได้มากที่สุดและสามารถเผยแพร่ได้รวดเร็ว

3.1 แนวคิดเดิม

ในการคำนวณดุลเงินสดของ ธปท. จะคำนวณจากสองด้าน คือ ส่วนของกิจกรรมการดำเนินงาน (การทำกิจกรรมทางเศรษฐกิจ) และกิจกรรมการเงิน (การ financing) โดยที่ดุลเงินสดที่คำนวณจากกิจกรรมดำเนินงานจะเท่ากับดุลเงินสดที่คำนวณจากกิจกรรมจัดหาเงินพอดี ดังสมการ

กิจกรรมดำเนินงาน = ดุลเงินในงบประมาณ (รายได้ — รายจ่าย)+ ดุลเงินนอกงบประมาณ

กิจกรรมจัดหาเงิน = การลดลงของเงินคงคลัง +หนี้สินสุทธิ (การเพิ่มขึ้นของหนี้สิน — การชำระคืนต้นเงินกู้)

อย่างไรก็ดี ข้อมูลที่ได้จากกรมบัญชีกลาง หลังจากมีระบบ GFMIS ไม่สามารถให้ข้อมูลดุลเงินสดที่แยกออกเป็นดุลเงินในงบประมาณ และดุลเงินนอกงบประมาณได้(*9) ดังนั้น ในปัจจุบันจึงสามารถคำนวณได้จากกิจกรรมการเงินเพียงอย่างเดียว ในขณะที่ด้านกิจกรรมดำเนินงานมีข้อมูลรายได้เป็นประมาณการจาก สศค. และ มีดุลเงินนอกงบประมาณ เป็นตัวปรับ (residual) ทั้งนี้ ตั้งแต่ปี 2548 เป็นต้นมา ข้อมูลดุลเงินสดที่ปรากฎบน website ของธปท.และ สศค. ของกระทรวงการคลัง ในส่วนของข้อมูลรายได้มาจากการประมาณการ โดย สศค. ในขณะที่ข้อมูลรายจ่ายยังคงเป็นข้อมูลเงินสดอยู่ เนื่องจากธปท.ไม่มีข้อมูลในส่วนเงินนอกงบประมาณ ที่หน่วยราชการบริหารได้เอง ทำให้ข้อมูลดุลเงินในงบประมาณ และดุลเงินนอกงบประมาณ ที่ได้ เป็นข้อมูลเกิดจากการคำนวณดุลเงินสด ที่คำนวณจากการกู้เพื่อชดเชยขาดดุล และการเปลี่ยนแปลงยอดเงินคงคลังประจำงวดเป็นสำคัญ

ทั้งนี้ ดุลเงินสดที่ ธปท. คำนวณขึ้นในปัจจุบัน มีองค์ประกอบต่าง ๆ ดังนี้

3.1.1 ดุลเงินสด เกิดจากการเปลี่ยนแปลงในเงินคงคลังหักด้วยหนี้สินที่เพิ่มขึ้น ซึ่งแสดงให้เห็นถึงเงินสดที่รัฐบาลได้เพิ่มขึ้น หรือลดลงระหว่างช่วงเวลาที่พิจารณา การเกินดุลเงินสดของรัฐบาลหมายถึง ณ ช่วงเวลาที่พิจารณานั้น รัฐบาลมีเงินเข้ามากกว่าเงินที่ออกไป สะท้อนนโยบายการคลังในช่วงเวลานั้นเป็นช่วงที่รัฐบาลดูดเงินสดออกจากระบบเศรษฐกิจมากกว่าปล่อยเข้าไป ดุลเงินสดประกอบด้วย 2 ส่วน คือ

• ดุลเงินในงบประมาณ คือ รายได้ในงบประมาณหักด้วยรายจ่ายจากงบประมาณ จากที่กล่าวไปแล้วเบื้องต้นว่า กรมบัญชีกลางโดยระบบ GFMIS ไม่สามารถระบุได้อย่างแน่ชัดว่ารายได้ของรัฐบาลที่ได้รับเข้ามา มาจากเงินในงบประมาณหรือเงินนอกงบประมาณ ดังนั้น รายได้ของรัฐบาล (เงินสด) จึงได้จากประมาณการของสศค. ดุลเงินในงบประมาณจึงเป็นตัวเลขที่เกิดขึ้นจากการคำนวณจาก รายได้ประมาณการ หักด้วยรายจ่ายในงบประมาณ
• ดุลเงินนอกงบประมาณ เงินนอกงบประมาณ ประกอบด้วยเงินกองทุนหมุนเวียนจำนวนหนึ่งและเงินฝากอื่น ๆ ของส่วนราชการที่กรมบัญชีกลาง รวมถึงเงินเพื่อโครงการไทยเข้มแข็ง ซึ่งเงินจำนวนนี้ผ่านเข้าออกปนมาในระบบ GFMIS ส่วนใหญ่ไม่สามารถระบุได้ชัดเจนว่าเงินที่เข้าและออกนั้นเป็นไปเพื่อวัตถุประสงค์อะไร เนื่องจากไม่สามารถระบุจำนวนที่ชัดเจนได้ ดุลเงินนอกงบประมาณ จึงเกิดจากการคำนวณจาก ดุลเงินสด หักด้วยดุลเงินในงบประมาณ

3.1.2 สินทรัพย์ — เนื่องจากเกณฑ์ที่ใช้อยู่ เป็นเกณฑ์เงินสด และให้ความสำคัญกับเงินคงคลังเท่านั้น สินทรัพย์ที่ใช้ในการคำนวณ จึงมีเพียง เงินสดในมือ บัญชีเงินฝากของกรมบัญชีกลาง ที่ ธนาคารกรุงไทยและ ธปท. รวมถึง บัญชีเงินฝากเงินตราต่างประเทศของสำนักบริหารหนี้สาธารณะ เพื่อการชำระหนี้ต่างประเทศเท่านั้น ไม่รวมเงินฝากของส่วนราชการอื่น สินทรัพย์ทางการเงิน และสินทรัพย์ถาวร

3.1.3 หนี้สิน — ในส่วนนี้จะนับเฉพาะการกู้เงินที่ผ่านบัญชีเงินคงคลัง รวมถึงการกู้เพื่อใช้จ่ายเงินในงบประมาณ ซึ่งส่วนนี้ประกอบด้วย

• ตั๋วเงินคลัง(*10) ธปท. ได้นับรวมการซื้อขายตั๋วเงินคลังที่ใช้บริหารสภาพคล่อง และการกู้เพื่อชดเชยขาดดุล ไว้ในส่วนนี้
• พันธบัตรรัฐบาล ประกอบด้วยพันธบัตรเพื่อชดเชยการขาดดุลและพันธบัตรเพื่อบริหารหนี้ ที่ใช้เพื่อ refinance หนี้ต่างประเทศ และพันธบัตรเพื่อวัตถุประสงค์อื่น ๆ เช่น โครงการไทยเข้มแข็งที่ออกมาโดยเงินที่ได้รับจะเข้ามาพักรอที่บัญชีเงินคงคลังก่อนจ่ายออกไปเป็นรายจ่ายนอกงบประมาณ
• ตั๋วสัญญาใช้เงิน ส่วนใหญ่รัฐบาลโดย สบน. กู้โดยการออกตราสารหนี้ให้กับธนาคาร เพียงไม่กี่แห่ง
• กู้จากสถาบันการเงิน บางครั้ง รัฐบาลมีการทำสัญญาการกู้เงินเพื่อเสริมสภาพคล่องระยะสั้นเพื่อใช้ระหว่างการออกตราสารหนี้ใหม่เพื่อชดเชยตราสารหนี้ชุดเก่าที่หมดอายุไป หรือ ในบางคราวเป็นการกู้เพื่อทำนโยบายพิเศษ เช่นโครงการไทยเข้มแข็ง เป็นต้น
• การชำระคืนต้นเงินกู้ต่างประเทศ เนื่องจากในระบบเงินสด การเบิกเงินกู้ต่างประเทศส่วนใหญ่เป็นเงินนอกงบประมาณ จึงเป็นการกู้ที่เงินจะไม่ผ่านเข้าบัญชีเงินคงคลัง ดังนั้น ในส่วนดุลเงินสดของ ธปท. ที่เผยแพร่จึงจะไม่เห็นการเบิกจ่ายเงินกู้ต่างประเทศ แต่การชำระคืนต้นเงินกู้ต่างประเทศเป็นเงินที่ออกจากงบประมาณ ดังนั้น จึงจะมีเงินที่ชำระคืนต้นเงินกู้ต่างประเทศออกไปเป็นระยะ ยกเว้นเมื่อมีการแปลงหนี้ต่างประเทศ เป็นหนี้ในประเทศ จะพบว่ามีการชำระคืนเงินกู้ ตปท. เป็นจำนวนสูง ควบคู่ไปกับการเพิ่มขึ้นของการกู้ในประเทศจะพบว่าข้อมูลที่เผยแพร่เป็นรายเดือนเดิมมีข้อจำกัดหลายประการในการอธิบายความสัมพันธ์ของการดำเนินนโยบายการคลังกับภาคเศรษฐกิจอื่น และการติดตามเม็ดเงินของภาครัฐที่ไหลไปสู่เศรษฐกิจ ยังไม่สมบูรณ์เนื่องจาก

1. ขอบเขตแคบ ข้อมูลที่นำเสนอจำกัดความครอบคลุมเฉพาะเงินที่ออกจากระบบงบประมาณหรือกรมบัญชีกลางเท่านั้น ไม่รวมรายจ่ายนอกงบประมาณและนอกบัญชีเงินคงคลังที่สำคัญ เช่น การเบิกจ่ายเงินกู้ต่างประเทศที่อยู่นอกระบบงบประมาณ ในขณะที่การชำระคืนเงินกู้อยู่ในส่วนของระบบเงินสด ดังนั้นสิ่งที่พบจากดุลเงินสด คือการขาดดุลเงินสดเมื่อมีการชำระคืนเงินกู้ เสมือนหนึ่งว่ามีการอัดฉีดเงินเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจ(ต่างประเทศ) แต่ไม่เห็นเมื่อมีการปล่อยเงินเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจผ่านการเบิกจ่ายเงินกู้ต่างประเทศ เป็นต้น

2. ไม่แสดงการจ่ายเงินลงในระบบเศรษฐกิจที่แท้จริง ในบางครั้งมีการจ่ายเงินจากรัฐบาลกลางไปสู่กองทุนเงินนอกงบประมาณและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เป็นจำนวนมาก และบ่อยครั้งที่เงินจะยังพักในบัญชีเงินฝาก และยังไม่ได้ออกสู่ระบบเศรษฐกิจในเดือนนั้น ๆ ทันที จึงเกิดคำถามว่าเงินที่ออกไปจากงบประมาณนี้ได้อัดฉีดเข้าระบบเศรษฐกิจจริงในระยะเวลาที่กำลังพิจารณาหรือไม่ข้อมูลดุลเงินสดที่เผยแพร่เป็นรายเดือนของธปท. ไม่สามารถตอบคำถามหรืออธิบายสิ่งที่เกิดขึ้นเหล่านี้ได้ดังนั้น จึงต้องมีการศึกษาเพื่อหาแหล่งข้อมูลใหม่ เพื่อการขยายขอบเขตข้อมูลภาครัฐให้กว้างขวาง

3.2 ข้อมูลใหม่

ดังที่เสนอคำนิยามไว้ใน 2.1 ว่าภาครัฐบาลมิได้จำกัดอยู่แค่เพียงรัฐบาลกลาง (โดยกรมบัญชีกลาง) และอปท.เท่านั้น แต่ยังประกอบไปด้วยหน่วยงานของรัฐบาลอื่น ๆ ซึ่งอาจจะมีบัญชีเงินฝากอื่นที่อยู่กับกรมบัญชีกลางและสถาบันการเงินที่รับฝากเงิน เช่น โรงพยาบาล โรงเรียน กองทุนประกันสังคม กองทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษา สำนักงานกองทุนสนับสนุนการเสริมสร้างสุขภาพ (สสส.) เป็นต้น ซึ่งตัวอย่างที่ยกมาทั้งหมดนี้อาจจะมีเงินสนับสนุนส่วนใหญ่จากรัฐบาล แต่ก็มีความเป็นอิสระในการบริหารเงินให้สอดคล้องกับความต้องการขององค์กร ทำให้การติดตามฐานะการคลังที่แท้จริงของประเทศมีความซับซ้อนมากขึ้น ดังนั้น การนำเสนอข้อมูลดุลเงินสดโดยใช้บัญชีเงินคงคลังที่กรมบัญชีกลางควบคุมอยู่จึงแสดงให้เห็นเพียงส่วนเดียวของเงินฝากทั้งหมดเท่านั้น ดังภาพที่ 3 ที่เปรียบเทียบเงินคงคลังกับบัญชีของส่วนราชการ (รวมกองทุนเงินนอกงบประมาณอื่น ๆ) ที่ทำหน้าที่ดูดเงินออกและปล่อยเงินเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจ เช่น กองทุนประกันสังคมที่รับเงินสมทบจากลูกจ้างและนายจ้าง กองทุนพลังงานที่เรียกเก็บเงินเข้ากองทุนจากราคาจำหน่ายน้ำมัน และ สสส. ที่มีรายได้จากภาษีบุหรี่และเหล้า เป็นต้น ดังนั้น ข้อมูลที่ใช้เพื่อนำเสนอบทบาทของภาครัฐจึงควรมีความครอบคลุมที่กว้างกว่าระบบเงินสดที่ ธปท. เผยแพร่อยู่

แนวคิดในการคำนวณเครื่องชี้ดุลของรัฐบาลยังคงใช้หลักการเดิมคือ

ดุลเงินสด = กิจกรรมจัดหาเงิน ซึ่งเป็นแนวคิดจากทางด้านการจัดหาเงิน (financing) เป็นหลัก โดยการใช้ ดุลเงินสดที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงของสินทรัพย์หักด้วยการเปลี่ยนแปลงด้านหนี้สิน แต่ขยายความครอบคลุมของสินทรัพย์และหนี้สินดังรายละเอียดต่อไปนี้

3.2.1 ด้านสินทรัพย์ จากเดิมที่จะรวมเฉพาะสินทรัพย์ที่อยู่ในการควบคุมของกรมบัญชีกลางเท่านั้นในแบบใหม่จะรวมส่วนราชการทั้งหมดเป็นส่วนหนึ่งของรัฐบาลกลางด้วย

• เงินสด

เป็นปริมาณเงินสด (ทั้งธนบัตรและเหรียญกษาปณ์) ที่อยู่ในมือรัฐบาล ซึ่งข้อมูลการถือเงินสดของรัฐบาล จะมีเฉพาะเงินสดที่ถือโดยกรมบัญชีกลาง และกรมธนารักษ์ ที่เป็นส่วนหนึ่งในเงินคงคลังเท่านั้น เนื่องจากข้อจำกัดในการรวบรวมข้อมูลการถือเงินสดของส่วนราชการต่าง ๆ แม้ว่า ธปท. จะมีการเผยแพร่ข้อมูลเงินสดที่ถือโดยรัฐบาลผ่านตาราง EC_MB_001_S2 รายการที่ 19 แต่ข้อมูลดังกล่าวเป็นข้อมูลเงินสดในรูปธนบัตรเท่านั้น ไม่นับรวมเหรียญกษาปณ์ ที่อยู่ในมือของรัฐบาล จากภาพที่ 4 จะพบว่าข้อมูลของ ธปท. จะต่ำกว่าข้อมูลการถือครองเงินสดที่กรมบัญชีกลางและกรมธนารักษ์อยู่เล็กน้อย ดังนั้น ในการคำนวณเครื่องชี้จึงจะใช้ข้อมูลที่ได้จากกระทรวงการคลังเป็นหลัก

• เงินฝาก ประกอบด้วย
• เงินฝากที่ ธปท.

ข้อมูลนี้ได้จากรายการ 20 ในตาราง EC_MB_001_S2 บัญชีเงินฝากหลัก คือ บัญชีเงินคงคลัง 1 และ 2 ที่ ธปท. ดูแลมีมูลค่ามากกว่าร้อยละ 90 ของเงินฝากทั้งหมดที่ ธปท. ที่เหลือเป็นบัญชีเงินฝากของส่วนราชการอื่น ๆ ณ สิ้นเดือนพฤษภาคม 2553 มีเงินฝากที่ ธปท. รวมทั้งสิ้น 180.7 พันล้านบาท

• เงินฝากที่สถาบันการเงินที่รับฝากเงินอื่น (รายการที่ 78 และ 88 ในตาราง EC_MB_011) เพื่อความคล่องตัวของการบริหารเงินของรัฐบาลและส่วนราชการ จึงมีการอนุญาตให้รัฐบาลและส่วนราชการมีเงินนอกงบประมาณ เช่น กองทุนหมู่บ้าน กองทุนประกันสังคม สำนักงานกองทุนสนับสนุนการเสริมสร้างสุขภาพ (สสส.) รวมเงินฝากของส่วนราชการที่ได้รับจากการบริจาคโรงพยาบาล โรงเรียน เงินช่วยเหลือจากต่างประเทศ โดยที่เงินเหล่านี้จะฝากไว้ที่ ธปท. หรือสถาบันการเงินที่รับฝากเงินอื่นได้ และผนวกกับจากการใช้ระบบ GFMIS ที่ธุรกรรมของรัฐบาลส่วนใหญ่ผ่านบัญชีเงินฝากที่ธนาคารกรุงไทย ทำให้ปริมาณเงินฝากในส่วนนี้สูงขึ้น ซึ่งเงินฝากเหล่านี้หากไม่ได้อยู่ที่ ธปท. จะอยู่ในสถาบันการเงินที่รับฝากเงิน

เงินฝากที่สถาบันการเงินประกอบด้วยเงินฝากกระแสรายวัน (รายการ 78) และเงินฝากออมทรัพย์และประจำ (รายการ 88) ซึ่งแม้ว่าจะมีบัญชีเงินคงคลังที่อยู่ในบัญชีเงินฝากธนาคารพาณิชย์แต่ก็นับเป็นส่วนน้อยของบัญชีเงินคงคลัง ณ สิ้นเดือนพฤษภาคม 2553 รัฐบาลและส่วนราชการมีเงินฝากที่สถาบันการเงิน (ไม่รวม ธปท.) รวมทั้งสิ้นประมาณ 620 พันล้านบาท (คิดเป็นร้อยละ 77.5 ของเงินสดและเงินฝากของภาครัฐบาลกลางทั้งหมด)

• ตราสารหนี้ภาครัฐ
• อมูลที่เกี่ยวข้องกับการถือครองตราสารหนี้ โดยรัฐบาลจะเป็นการถือครองตราสารหนี้โดยสำนักงานประกันสังคม(*13) เป็นส่วนใหญ่ นอกจากนั้นยังมีสำนักงานคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจ (สคร.) และ สสส. เป็นต้น ที่สามารถถือครองสินทรัพย์ทางการเงินได้ ซึ่งในส่วนนี้จะประกอบด้วย
• ตราสารหนี้ของ ธปท. (รายการ 21 ตาราง EC_MB_001_S2) เป็นรายการพันธบัตรของ ธปท.
• ตราสารหนี้ของสถาบันการเงินที่รับฝากเงินที่เปลี่ยนมือได้ (รายการ 104 ตาราง EC_MB_011_S2) เป็นข้อมูลที่รวมตราสารหนี้ทั้งที่รัฐบาลค้ำประกันและไม่ค้ำประกันจึงไม่สามารถแยกตามความเสี่ยงได้ (นับซ้ำบางส่วนกับหนี้รัฐวิสาหกิจ)
• ตราสารหนี้ของรัฐบาล (รายการ 5 ตาราง EC_PF_003_S2)
• ตราสารหนี้ของรัฐวิสาหกิจ (รายการ 8 และรายการ 19 ตาราง EC_PF_004_S3) แต่ข้อมูลนี้รวมตราสารหนี้ของธนาคารเฉพาะกิจด้วย จึงต้องหักส่วนที่ออกโดยสถาบันการเงินที่เป็นรัฐวิสาหกิจ ให้เหลือเฉพาะส่วนของรัฐวิสาหกิจที่ไม่ใช่สถาบันการเงิน

• เงินให้กู้กับสถาบันการเงิน

ในส่วนนี้จะเป็นการซื้อตราสารหนี้ของสถาบันการเงินที่รับฝากเงินแบบเปลี่ยนมือไม่ได้ ดังข้อมูลในรายการ 119 ตาราง EC_MB_011

• ตราสารหนี้และทุนภาคเอกชน (ข้อมูลเริ่มต้น มกราคม 2552)

เนื่องจากหน่วยงานของรัฐบาลบางแห่งมีเงินลงทุนในตราสารหนี้และตราสารทุนภาคเอกชน ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของการบริหารสินทรัพย์ทางการเงิน โดยที่ข้อมูลที่ ธปท. ได้รับเป็นข้อมูลยอดคงค้าง ณ สิ้นเดือน จึงไม่สามารถทราบราคาซื้อขายที่แน่นอนที่เกิดขึ้นได้ ดังนั้น จึงใช้ราคาตราสารเฉลี่ยต้นงวดและปลายงวดสำหรับการคำนวณธุรกรรมซื้อขายสุทธิที่เกิดขึ้นในระหว่างงวด ส่วนกำไร/ขาดทุน ทางบัญชีที่เกิดขึ้นระหว่างงวดจะไม่นำมารวมคำนวณดุลการให้กู้ยืมสุทธิ

3.2.2 ด้านหนี้สิน เดิมหนี้สินที่ใช้ในการประมวลดุลเงินสดจะใช้เฉพาะการกู้เพื่อชดเชยการขาดดุล ซึ่งเกิดขึ้นจากการกำหนดงบประมาณประจำปีเท่านั้น และละเลยการกู้นอกงบประมาณ เพื่อการใช้จ่ายอื่น ๆ เนื่องจากเดิมให้ความสำคัญกับการจ่ายเงินสดผ่านบัญชีเงินคงคลัง 1 และ 2 เพื่อประโยชน์ในการบริหารเงินของธปท. อย่างไรก็ดี การนำดุลดังกล่าวไปใช้ในการวิเคราะห์เศรษฐกิจ ต้องพิจารณาความครบถ้วนของกิจกรรมทางเศรษฐกิจและทางการเงินของรัฐบาล (รวมส่วนราชการ) ทั้งหมด หนี้สินในกรณีนี้จึงจะขยายให้ครอบคลุมทั้งการกู้ในและต่างประเทศและการกู้ของหน่วยงานของรัฐ รวมไปถึงองค์กรพิเศษซึ่งตั้งขึ้นมาเพื่อระดมทุน เพื่อใช้จ่ายตามนโยบายของรัฐ ทั้งนี้ หนี้สินของรัฐบาล สามารถแบ่งออกได้เป็น 4 กลุ่ม

• การออกพันธบัตรและตั๋วเงินคลัง

การกู้ตามช่องทางปกติโดยสำนักบริหารหนี้ เป็นผู้ดูแล แบ่งออกเป็น 3 วัตถุประสงค์หลัก คือ

• กู้เพื่อชดเชยการขาดดุล เป็นการขาดดุลที่เกิดจากการกู้เพื่อชดเชยรายจ่ายตามงบประมาณประจำปีเท่านั้น ซึ่งโดยปกติจะมีการออกพันธบัตรหรือตั๋วเงินคลัง รวมไปถึงการกู้จากสถาบันการเงิน โดยการออกตั๋วสัญญาใช้เงิน หรือ การกู้ยืมระยะสั้น อย่างไรก็ดีสำหรับรายการนี้จะรวมเฉพาะการกู้โดยการออกพันธบัตร (รายการ 1 ตาราง EC_PF_002_S2) และ ตั๋วเงินคลัง(รายการ 50 ตารางเดียวกัน) เท่านั้นเพื่อป้องกันการนับซ้ำ หากเป็นการกู้โดยการออกตั๋วสัญญาใช้เงิน หรือ การกู้จากสถาบันการเงินจะอยู่ในกลุ่มที่ 3
• กู้เพื่อสร้างเสถียรภาพระบบสถาบันการเงิน (รายการ 14 และ 39 ตาราง EC_PF_002_S2) เป็นการกู้เพื่อชดใช้ความเสียหายของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน ที่เข้าไปช่วยระบบสถาบันการเงินในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจปี 2540 ซึ่งการเพิ่มขึ้นของส่วนนี้ไม่ได้สะท้อนให้เห็นถึงผลต่อเศรษฐกิจโดยตรง แต่เป็นการเข้ารับภาระของกองทุน เนื่องจากกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน ไม่ได้ถูกจัดว่าเป็นส่วนหนึ่งของกองทุนเงินนอกงบประมาณของภาครัฐบาล การใช้ข้อมูลดังกล่าวเพื่อแสดงกิจกรรมของรัฐบาลจึงจะปรากฎเมื่อมีการรับภาระหนี้ (fiscalise) ของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ เท่านั้น แต่มิได้เป็นการแสดงกิจกรรมการฟื้นฟูระบบสถาบันการเงินของภาครัฐโดยรวมแต่อย่างใด
• กู้เพื่อวัตถุประสงค์อื่น ๆ (รายการ 25 ตาราง EC_PF_002_S2) ปัจจุบันมีเฉพาะการกู้เพื่อปรับโครงสร้างหนี้ต่างประเทศ เป็นการกู้ในประเทศเพื่อชดใช้หนี้ต่างประเทศ เนื่องจากอัตราดอกเบี้ยในประเทศมีอัตราต่ำกว่า ซึ่งการปรับโครงสร้างหนี้ในลักษณะนี้ทำให้หนี้ในประเทศสูงขึ้นและหนี้ต่างประเทศลดลง โดยที่มิได้ทำให้ดุลเงินสดเปลี่ยนแปลงแต่ประการใด แต่จะมีผลในการกระทบยอดของกระแสการชำระคืนเงินต้นและยอดคงค้างของหนี้รัฐบาลประเภทต่าง ๆ

• การออกตราสารหนี้โดยหน่วยงานของรัฐ

หน่วยงานของรัฐบางประเภทได้รับอนุญาตให้ออกตราสารหนี้เพื่อเป็นทุนหมุนเวียน ตัวอย่างเช่น สถาบันบริหารกองทุนพลังงาน (องค์การมหาชน) ได้ออกตราสารหนี้เพื่อให้กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงชดเชยราคาน้ำมันตามนโยบายพยุงราคาน้ำมันของรัฐบาล ในกรณีที่กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงมีเงินทุนหมุนเวียนไม่เพียงพอ ข้อมูลที่ได้จากการออกพันธบัตรและการกู้อื่น ๆ ของกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงจะแสดงให้เห็นการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณเพื่อช่วยอุดหนุนรายจ่ายการบริโภคน้ำมันของประชาชน อย่างไรก็ดีการระดมเงินจากการออกตราสารหนี้อยู่จะอยู่ในหัวข้อนี้ ในขณะที่การระดมเงิน โดยการกู้จะอยู่ในหัวข้อถัดไป ซึ่ง ธปท. เผยแพร่การออกพันธบัตรของหน่วยงานของรัฐในตาราง FM_CM_005 นอกจากนี้ ยังรวมการออกหุ้นกู้โดยบริษัท DAD SPV ของธนารักษ์พัฒนาด้วย

• การกู้จากสถาบันการเงิน

แบ่งเป็นการกู้ยืมจาก ธปท. และสถาบันการเงินอื่น

• กู้จาก ธปท. เดิมที ธปท. มีเงินฝากอยู่ที่คลังจังหวัด เพื่อให้คลังจังหวัดทำหน้าที่แทนธปท. ในจังหวัดนั้น ๆ ในบางครั้งเมื่อคลังจังหวัดมีหน้าที่จ่ายเงินให้ส่วนราชการและเงินที่อยู่ในคลังจังหวัดมีไม่พอจ่าย จะมีการใช้เงินฝากของ ธปท. เพื่อทดรองจ่ายออกไปในระยะสั้น ๆ ระหว่างการรอเงินระหว่างทาง หรือการตัดบัญชีจากกรมบัญชีกลาง ธปท. ได้ปิดบัญชีดังกล่าวตั้งแต่ปีงบประมาณ 2548 เนื่องจาก ธปท. ได้จัดตั้งศูนย์จัดการธนบัตร จึงรับโอนงานด้านการเป็นตัวแทนธปท. ของคลังจังหวัดกลับมาดำเนินการเอง ทำให้การกู้โดยช่องทางนี้ปิดไปโดยปริยาย
• กู้จากสถาบันการเงินอื่น นับรวมการออกตั๋วสัญญาใช้เงิน (Promissory Note) อยู่ในกลุ่มนี้ด้วย การกู้ระยะสั้นระหว่างรอการออกพันธบัตรใหม่เพื่อชดเชยพันธบัตรเดิมที่ครบอายุ การกู้โดยหน่วยงานของรัฐอื่น ๆ เช่น สำนักงานกองทุนหมู่บ้าน กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง เป็นต้น

• การกู้ต่างประเทศสุทธิ

หนี้ต่างประเทศ (ตาราง EC_PF_003_S2) เป็นหนี้สกุลเงินตราต่างประเทศ ซึ่งในการเบิกจ่ายเงินกู้ต่างประเทศจะเป็นการเบิกจ่ายนอกงบประมาณทั้งสิ้น ทำให้ในการวิเคราะห์กิจกรรมทางเศรษฐกิจของรัฐบาลโดยดุลเงินสดจะไม่รวมกิจกรรมจากเงินกู้ต่างประเทศ อย่างไรก็ดีใน ปัจจุบันรัฐบาลมีการชำระคืนหนี้ต่างประเทศเป็นส่วนใหญ่ และการกู้เพื่อโครงการลงทุนขนาดใหญ่บางครั้งเป็นการกู้โดยรัฐวิสาหกิจ เช่น กู้เพื่อสร้างรถไฟฟ้าสายสีม่วง ซึ่งจะไม่ปรากฎเป็นกิจกรรมการลงทุนของภาครัฐบาล แต่จะเป็นกิจกรรมของรัฐวิสาหกิจแทน หรือหากรัฐบาลกู้เพื่อให้รัฐวิสาหกิจกู้ต่อ การใช้ข้อมูลดังกล่าวก็จะเห็นเป็นการขาดดุลของรัฐบาล (กิจกรรมของรัฐบาล) โดยที่เครื่องชี้ทั้งหมดที่ได้กล่าวถึงเป็นข้อมูลยอดคงค้าง ณ สิ้นเดือน ซึ่งในบางกรณีได้แก่ข้อมูล EC_MB เป็นข้อมูลที่ใช้เกณฑ์คงค้างซึ่งจะรวมดอกเบี้ยที่เกิดขึ้นระหว่างงวด (accrued interest) ต้องมีการปรับให้เป็นเกณฑ์เงินสด และเมื่อรวมการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นระหว่างเดือนของทุกเครื่องชี้จะแสดงให้เห็นถึงฐานะการให้กู้ยืมสุทธิของรัฐบาล และรัฐบาลท้องถิ่น ในช่วงเวลานั้น ๆ

เครื่องชี้ที่พัฒนาขึ้นใหม่นี้จะเสมือนกับดุลเงินให้กู้ยืมสุทธิ ซึ่งมีความหมายถึงการบริหารทางด้านการเงินผ่านทางด้านสินทรัพย์และหนี้สิน ซึ่งแสดงการเปลี่ยนแปลงของสินทรัพย์และหนี้สินระหว่างงวด ซึ่งดุลเงินให้กู้ยืมสุทธิที่เป็นบวกหมายถึงสถานะสินทรัพย์สุทธิ (สินทรัพย์หักด้วยหนี้สิน) เพิ่มขึ้น (หรือรัฐบาลมีฐานะการเงินดีขึ้นนั่นเอง) ซึ่งอาจจะหมายถึงมีการเพิ่มขึ้นในสินทรัพย์มากกว่าการเพิ่มขึ้นของหนี้สิน หรือการลดลงของสินทรัพย์น้อยกว่าการลดลงของหนี้สิน และในขณะเดียวกันยังหมายความถึงการที่รัฐบาลดึงเงินออกจากระบบคือการมีรายได้มากกว่ารายจ่ายนั่นเอง ในขณะที่ดุลเงินให้กู้ยืมสุทธิที่เป็นลบ หมายถึงสถานะสินทรัพย์สุทธิลดลง (ฐานะการเงินเลวลง) คือการเพิ่มขึ้นในสินทรัพย์น้อยกว่าการเพิ่มขึ้นในหนี้สินหรือการลดลงของสินทรัพย์มากกว่าการลดลงในหนี้สินนั่นเองและยังหมายถึงการที่รัฐบาลมีรายจ่ายมากกว่ารายได้อีกด้วย

4.1 ดุลการให้กู้ยืมสุทธิของภาครัฐบาล

จากข้อมูลทั้งหมดที่ได้กล่าวถึงข้างต้น สามารถนำมาประมวลเป็นเครื่องชี้แสดงดุลการให้กู้ยืมสุทธิของภาครัฐบาล อันแสดงปฏิสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจของภาครัฐบาลกับภาคเศรษฐกิจอื่น ๆ ได้ดังภาพที่ 5 โดยเปรียบเทียบกับดุลเงินสดเดิม จะพบความแตกต่างของข้อมูลอย่างชัดเจน ใน 8 ช่วงเวลาด้วยกัน คือ 1) กุมภาพันธ์ 2552 2) มีนาคม 2552 3) เมษายน 2552 4) กันยายน 2552 5) พฤศจิกายน 2552 6) มกราคม 2553 7) กุมภาพันธ์2553 8) มีนาคม 2553 และแม้แต่ช่วงที่ดุลการให้กู้ยืมสุทธิของภาครัฐบาลไปในทิศทางเดียวกันกับดุลเงินสดก็ยังมีความแตกต่างถึง 15 พันล้าน เช่นเดือน เมษายน — พฤษภาคม 2553 โดยที่ความแตกต่างที่เกิดขึ้นเป็นสัญญาณบอกความผิดปกติที่เตือนให้นักวิเคราะห์ควรทำการค้นหาสาเหตุต่อไป เนื่องจากดุลการให้กู้ยืมสุทธิของภาครัฐบาลนั้นประกอบด้วยสองส่วนคือ ดุลที่มาจากรัฐบาลกลาง และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นักวิเคราะห์จึงควรพิจารณาทั้งสองส่วนประกอบกัน

4.2 ดุลการให้กู้ยืมสุทธิของรัฐบาลกลาง

รัฐบาลกลางประกอบด้วยเงินในงบประมาณและเงินนอกงบประมาณ ซึ่งจะหมายรวมถึงส่วนราชการต่าง ๆ ดังนั้น เมื่อนำเครื่องชี้ดุลการให้กู้ยืมสุทธิของรัฐบาลกลางที่ได้เปรียบเทียบกับดุลเงินสด (ซึ่งจะเน้นเฉพาะส่วนที่กรมบัญชีกลางควบคุม) ดังภาพที่ 6 พบว่าเป็นสาเหตุของความแตกต่างที่เห็นจากภาพที่ 5 ระหว่างเครื่องชี้ดุลของภาครัฐบาลกับดุลเงินสดในช่วงที่ 2), 3), 5), 6), 7) และ 8) โดยที่ความแตกต่างเกิดจากสองสาเหตุหลักคือ การเหลื่อมเวลาการจ่ายเงินของส่วนราชการไปยังภาคเศรษฐกิจจริงทำให้มีเงินตกค้างอยู่ในบัญชีเงินฝากนอกงบประมาณหลังจากที่กรมบัญชีกลางจ่ายออกไป และการเกินดุลของเงินนอกงบประมาณ อยู่เสมอ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกองทุนประกันสังคมที่มีภาระที่จะต้องจ่ายบำนาญให้สมาชิกที่จะเกษียณในอนาคต

โดยทั่วไปแล้วความแตกต่างของดุลการให้กู้ยืมสุทธิของรัฐบาลกลางกับดุลเงินสด แสดงดุลเงินนอกงบประมาณที่อยู่นอกเหนือการควบคุมของกรมบัญชีกลาง มักจะสอดคล้องกับข้อมูลบัญชีเงินฝากออมทรัพย์ แสดงให้เห็นถึงการพักเงินในบัญชีเพื่อที่จะรอจ่ายออกไป ดังภาพที่ 7 แต่เมื่อทิศทางของเงินฝากออมทรัพย์ไม่เป็นไปในทางเดียวกัน แสดงให้เห็นถึงการบริหารสินทรัพย์ของกองทุนว่ามีการเพิ่มหรือลดในสินทรัพย์ทางการเงินประเภทอื่น เช่นในกรณีเดือนพฤศจิกายน 2552 และ มีนาคม 2553 มีการซื้อตราสารหนี้ของรัฐบาลสูงขึ้น เพื่อปรับพอร์ตของกองทุนเงินนอก หรือในช่วง พฤษภาคม 2553 ที่มีการขาดดุลของเงินนอกงบประมาณ แต่เงินฝากเพิ่มสูงขื้นแสดงให้เห็นถึงการปรับลดสินทรัพย์ประเภทอื่น เพื่อมาใช้จ่ายของกองทุนเงินนอกงบประมาณ เป็นต้น

4.3 ดุลเงินให้กู้ยืมสุทธิขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

รายได้ส่วนใหญ่ของอปท. มาจากส่วนกลาง มีจำนวนน้อยที่จัดเก็บเอง ส่วนของรายได้ที่ได้มาสม่ำเสมอจะมาจากการแบ่งส่วนภาษีมูลค่าเพิ่ม สุราและสรรพสามิต รวมถึงการจัดสรรภาษีมูลค่าเพิ่มเพิ่มเติมจากพรบ.กำหนดแผนการกระจายอำนาจ ที่มีช่วงเวลาการโอนสม่ำเสมอ ในขณะที่เงินอุดหนุนทั่วไป ซึ่งจะได้รับจัดสรรจากงบประมาณจะได้รับไม่แน่นอน ขึ้นอยู่กับว่างบประมาณ ผู้มีอำนาจลงนาม (นายกรัฐมนตรี) และสถานะการเงินพร้อมเพียงพอสำหรับการจ่ายเงินก้อนหรือไม่ อีกทั้งรายจ่ายบางรายการเป็นรายจ่ายสำหรับโครงการลงทุนจึงอาจจะทำให้มีระยะเวลาในการเบิกจ่ายล่าช้าออกไป ดังนั้น ในช่วงที่มีการโอนเงินอุดหนุนทั่วไปให้กับท้องถิ่น ตัวอย่างเช่นในปีงบประมาณ 2552 งวดแรก เดือนมกราคม งวดสองเดือนกุมภาพันธ์ และงวด 3 ในเดือนพฤษภาคม หรือปีงบประมาณ 2553 งวดแรก เดือนธันวาคม และงวดสองที่เดือนกุมภาพันธ์ จะพบว่ามีการเกินดุลการให้กู้ยืมสุทธิของรัฐบาลท้องถิ่นในช่วงเวลาเดียวกันเสมอ (ภาพที่ 8) ซึ่งการเกินดุล ในเดือนกุมภาพันธ์ 2552 และ 2553 อธิบายความแตกต่างที่ 1, 7 และ 8 ส่วนการขาดดุลในเดือนกันยายน 2552 อธิบายความแตกต่างในช่วงที่ 4 นอกจากนี้จะสังเกตได้ว่าในช่วงเดือนธันวาคม 2552 มีการเกินดุลของอปท.อยู่สูงเช่นกันแต่ไม่ได้ปรากฎในดุลการให้กู้ยืมสุทธิภาครัฐบาลเนื่องจากมีการขาดดุลของเงินนอกงบประมาณมาชดเชย

โดยที่ดุลการให้กู้ยืมสุทธิขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแสดงให้เห็นว่าในช่วงปัจจุบัน อปท. ดำเนินงบประมาณแบบสมดุลมาเป็นระยะเวลาหนึ่งแล้ว เพียงแต่จะมีการเหลื่อมจ่ายของเงินที่โอนมาจากส่วนกลางที่มักจะโอนมาในช่วงต้นปีงบประมาณ ซึ่งจะสามารถจ่ายออกไปได้ในช่วงครึ่งหลังของปีงบประมาณ

แม้ว่าเครื่องชี้ดุลการให้กู้ยืมสุทธิเป็นข้อมูลที่เริ่มต้นตั้งแต่ กุมภาพันธ์ 2552 เนื่องจาก ธปท. เพิ่งเริ่มมีข้อมูลการถือครองสินทรัพย์ทางการเงิน องค์ประกอบที่นำมาคำนวณเครื่องชี้ดุลการให้กู้ยืมสุทธิตัวอื่น ๆ เช่นการออกพันธบัตรโดยหน่วยงานของรัฐ การกู้ยืมของรัฐบาล หรือการกู้หนี้ต่างประเทศ ก็สามารถนำมาใช้ประกอบการวิเคราะห์การใช้นโยบายการคลังได้

อย่างไรก็ดี เครื่องชี้ดุลการให้กู้ยืมสุทธิมีข้อจำกัดในการอธิบายเหมือนข้อมูลที่คำนวณจากทางด้านกระแสเงินสดอื่น ๆ เพราะกิจกรรมบางอย่างเกิดขึ้นก่อนแล้วธุรกรรมทางการเงินจึงเกิดขึ้นตามหลัง ซึ่งอาจจะทำให้เห็นกิจกรรมบางอย่างของภาครัฐไม่ชัดเจน เช่น กิจกรรมการลงทุนก่อสร้างศูนย์ราชการ ซึ่งจะเห็น เมื่อมีการก่อหนี้และชำระเงิน หรือ ในการลงบัญชีใด ๆ ที่เป็นเจ้าหนี้ลูกหนี้โดยที่ไม่มีตราสารกำกับจะครอบคลุมไม่ถึง เช่น การชำระล่วงหน้าเพื่อซื้อทรัพย์สินถาวร ในกรณีของดาวเทียมธีออส เป็นต้น ดังนั้น ข้อมูลที่ใช้ในการวิเคราะห์กิจกรรมทางเศรษฐกิจควรใช้ข้อมูลตามเกณฑ์คงค้างเป็นทางเลือกแรก อย่างไรก็ดี ในปัจจุบันยังไม่มีหน่วยงานใดที่เผยแพร่ข้อมูลตามเกณฑ์คงค้างเต็มรูปแบบ จึงคงต้องรอระบบ GFMIS สมบูรณ์และกรมบัญชีกลางสามารถทำรายงานการเงินแผ่นดินตามเกณฑ์คงค้างต่อไป

นอกจากนี้ การใช้ข้อมูลตัวรวม (aggregate) เพื่อใช้วิเคราะห์นโยบายบางอย่างอาจทำได้ไม่เต็มที่ เช่น กองทุนประกันสุขภาพถ้วนหน้าที่ในโรงพยาบาลบางแห่งแบกรับภาระการขาดทุนจากการดำเนินงานและอาจจะทำให้บัญชีเงินฝากลดลงหรือมีหนี้ค้างชำระกับเจ้าหนี้การค้าก็จะถูกกลบหายไปจากเงินเกินดุลของส่วนราชการอื่นดังนั้นในการวิเคราะห์ฐานะการคลังที่เกิดจากนโยบายบางอย่างอาจจะไม่เพียงพอ

จากขอบเขตของข้อมูลดุลเงินสดที่แคบ จำกัดเฉพาะกิจกรรมที่เบิกจ่ายภายใต้ความควบคุมของกรมบัญชีกลาง และไม่เพียงพอต่อการวิเคราะห์ภาพการคลังโดยสมบูรณ์ จึงนำมาสู่การปรับปรุงเครื่องชี้เพื่อที่จะนำมาใช้ในการมองภาพการคลังที่กว้างขึ้นให้ครอบคลุมภาครัฐบาลทั้งหมด ซึ่งรวมทั้งกิจกรรมของส่วนราชการกองทุนเงินนอกงบประมาณ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยที่ยังใช้แนวคิด วิธีการคำนวณโดยอิงจากทางด้านการจัดหาเงิน (financing) เหมือนดุลเงินสดเดิม แต่ขยายขอบเขตสินทรัพย์ทางการเงิน ซึ่งเดิมครอบคลุมเฉพาะเงินคงคลัง ให้ครอบคลุมการถือครองตราสารหนี้และตราสารทุน และขอบเขตของหนี้สินที่เดิมครอบคลุมการกู้เพื่อชดเชยการขาดดุล ให้ครอบคลุมการออกตราสารหนี้ของภาครัฐบาลทั้งหมด ที่ผ่านสถาบันการเงิน ตลาดเงินและตลาดทุน

เครื่องชี้ดุลการให้กู้ยืมสุทธิที่คำนวณได้มีความแตกต่างจากดุลเงินสดอยู่บ้างเนื่องจากสาเหตุของการเหลื่อมเวลาในการใช้เงินของส่วนราชการและการเกินดุลของส่วนราชการและกองทุนเงินนอกงบประมาณ ซึ่งหากจะวิเคราะห์ย้อนหลังไปไกลกว่าช่วงเดือนกุมภาพันธ์ 2552 ควรต้องใช้ข้อมูลองค์ประกอบที่ใช้คำนวณเครื่องชี้ดุลการให้กู้ยืมสุทธิเป็นรายตัว เนื่องจากองค์ประกอบแต่ละตัวของสินทรัพย์หรือหนี้สินสามารถบอกกิจกรรมบางประเภทของรัฐบาลได้

อย่างไรก็ดี แม้ว่าเครื่องชี้ดุลการให้กู้ยืมสุทธิยังคงมีขอ้ จำกัดอยู่บ้างในแง่ของการที่เป็นข้อมูลกระแสเงินสด ที่อาจจะเกิดขึ้นไม่พร้อมกับกิจกรรมทางเศรษฐกิจ และการเป็นข้อมูลสุทธิและเป็นข้อมูลตัวรวมจึงไม่สามารถนำไปใช้วิเคราะห์ผลกระทบต่อฐานะการเงินของส่วนราชการและกองทุนเงินนอกงบประมาณเป็นรายๆ ได้ แต่ก็ทำให้เห็นภาพในการดำเนินนโยบายการคลังของรัฐบาลกลางและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและเม็ดเงินสุทธิที่ไหลเข้าหรือออกจากระบบเศรษฐกิจโดยรวม

Commision of the European Communities, International Monetary Fund, Organization for Economic Cooperation and Development, United Nations, World Bank, 1993, System of National Accounts 1993, (Brussels/Luxembourg, New York, Paris, Washington D.C.).

International Monetary Fund (2001) Government Finance Statistics Manual 2001, 2nd ed., (Washington D.C.).

Wickens, Tobias (2008) Government Finance Statistic Manual 2001 Companion Material: Nonfinancial

Public Sector Statistics-Consolidation, IMF (Washington D.C.).

กลุ่มพัฒนาเงินนอกงบประมาณ (2551), “เงินนอกงบประมาณ”, วารสารกรมบัญชีกลาง ปีที่ 45 ฉบับที่ 5, ก.ย.-ต.ค. 51, กรมบัญชีกลาง (กรุงเทพ), หน้า 25-28.

ยุววรรณ รัฐกุล (2547), คู่มือการใช้ข้อมูลการคลังของประเทศไทย, ธนาคารแห่งประเทศไทย (กรุงเทพ).

(*2) System of National Account (SNA) 1993 เป็นคู่มือการประมวลสถิติมาตรฐานหลัก ได้กำหนด หน่วยสถาบัน (Institutional Unit) เป็นพื้นฐานที่มาตรฐานสถิติ เศรษฐกิจอื่น ๆ ได้แก่ Balance of Payment Monetary and Finance Statistic และ GFS ได้ยึดถือเพื่อให้ข้อมูลสถิติต่าง ๆ ที่จัดทำขึ้นมีความสอดคล้องกันและสามารถใช้ข้อมูลเพื่อประกอบกันได้ โดย SNA 1993 ได้กำหนดหน่วยสถาบันไว้แยกเป็น 5 กลุ่มหลัก ๆ ได้แก่

1. ภาคธุรกิจที่ไม่ใช่สถาบันการเงิน ที่ประกอบด้วยคณะที่ผลิตสินค้าและบริการที่มิใช่การเงินให้แก่ตลาด

2. ภาคธุรกิจที่เป็นสถาบันการเงิน ที่ให้บริการทางการเงินแก่ตลาด

3. ภาครัฐบาลเป็นหน่วยที่ทำหน้าที่รัฐบาลเป็นหน้าที่หลัก

4. หน่วยงานที่ไม่แสวงหากำไรที่ให้บริการภาคครัวเรือน ที่เป็นหน่วยงานในประเทศให้สินค้าและบริการที่ไม่มีขายในตลาดเป็นการทั่วไป ยกเว้นหน่วยงานที่ควบคุมและได้รับเงินสนับสนุนหลักมาจากรัฐบาล

5. ภาคครัวเรือน เป็นการรวมกลุ่มเล็ก ๆ ของคนที่ใช้ที่พักอาศัยร่วมกันและมีการแบ่งปันรายได้และความมั่งคั่งระหว่างกันบางส่วนหรือทั้งหมด

(*3) GFSM2001 และ Wicken, Tobias (2008)

(*4) ตัวอย่างในประเทศไทย คือ กรณีของ บริษัท ธนารักษ์พัฒนาสินทรัพย์ ที่ตั้ง DAD SPV ขึ้นเพื่อออกหุ้นกู้มาเพื่อระดมทุนเพื่อใช้ในการสร้างศูนย์ราชการบนถนนแจ้งวัฒนะ โดยได้ผูกพันงบประมาณรายจ่ายของกระทรวงการคลังเป็นระยะเวลา 30 ปีเพื่อจ่ายค่าเช่า จึงควรต้องกำหนดให้เป็นส่วนหนึ่งของภาครัฐบาล

(*5) กลุ่มพัฒนาเงินนอกงบประมาณ (2551) ได้สรุปไว้ว่ากฎหมายที่บัญญัติการจ่ายเงินเป็นที่มาของเงินนอกงบประมาณมีอยู่ 2 ฉบับ ได้แก่

พระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491 มีเงินนอกงบ 4 ประเภท ได้แก่

1. เงินยืมทดรองราชการ ส่วนราชการสามารถสำรองไว้ใช้ตามจำนวนที่เห็นสมควร

2. เงินฝาก เงินที่กระทรวงการคลังรับฝากไว้

3. เงินขายบิล เงินที่กระทรวงการคลังรับไว้ที่หนึ่ง เพื่อโอนไปจ่าย ณ อีกที่หนึ่ง

4. ทุนหมุนเวียน ทุนที่ตั้งขึ้นเพื่อกิจการ ซึ่งอนุญาตให้นำรายรับสมทบทุนไว้ใช้จ่ายได้โดยกฎหมาย

พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 มีเงินนอกงบ อีก 7 ประเภท ได้แก่

1. เงินบูรณะทรัพย์สิน เงินที่ส่วนราชการได้รับเป็นค่าชดใช้ความเสียหายหรือสิ้นเปลืองทรัพย์สิน และต้องจ่ายเพื่อบูรณะทรัพย์สิน

2. เงินบริจาค เงินที่มีผู้มอบให้หรือเกิดจากทรัพย์สินที่มีผู้มอบให้เพื่อหาดอกผลให้ไปใช้จ่ายในกิจการของส่วนราชการ

3. เงินช่วยเหลือจากต่างประเทศ คือเงินได้รับจากต่างประเทศ ไม่ว่าจะเป็นเงินกู้หรือเงินให้เปล่า

4. เงินบำรุงการศึกษา เงินที่สถานศึกษาได้รับเพื่อบำรุงการศึกษานอกเหนือจากเงินงบประมาณรายจ่าย

5. เงินบำรุงของหน่วยบริการในสังกัดกระทรวงสาธารณสุข คือเงินทั้งปวงที่หน่วยบริการได้รับไว้เนื่องจากการดำเนินงาน

6. เงินทดรองราชการ เงินที่กระทรวงการคลังจ่ายและอนุญาตให้ส่วนราชการมีไว้ตามจำนวนที่เห็นสมควร

7. เงินทุนสำรองจ่าย เงินทุนจำนวนร้อยล้านบาทซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังสั่งจ่ายจากเงินคงคลังเพื่อให้นำไปใช้จ่ายในกรณีที่มีความจำเป็นโดยอนุมัติคณะรัฐมนตรี และเมื่อจ่ายไปแล้วให้ขอตั้งรายจ่ายชดใช้เพื่อสมทบทุนไว้จ่ายต่อไป

(*6) กลุ่มเงินนอกงบประมาณ กรมบัญชีกลาง ได้ดูแลเงินนอกงบประมาณ 2 ประเภท คือ เงินนอกงบประมาณประเภททุนหมุนเวียน (ณ เดือนมิถุนายน 2553 มีทั้งสิ้น 103 กองทุน โดยที่ทุนหมุนเวียนส่วนใหญ่จะต้องฝากเงินไว้กับกระทรวงการคลัง มีเพียงบางกองทุนเท่านั้นที่มีกฏหมายอนุญาตให้ฝากเงินกับสถาบันการเงินได้โดยไม่ต้องฝากที่กระทรวงการคลัง) และเงินนอกงบประมาณประเภทเงินฝากกระทรวงการคลัง

(*7) หรือเงินนอกงบประมาณประเภททุนหมุนเวียน ซึ่งใน 13 กองทุนที่ สศค.เผยแพร่ มีบางส่วนที่ฝากเงินกับสถาบันการเงินภายนอก

(*8) คู่มือเล่มปัจจุบันคือ GFS Manual 2001 และทางสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) ได้เผยแพร่สถิติการคลังตามมาตรฐานดังกล่าวเฉพาะข้อมูลดุลและรายได้รายจ่าย (เฉพาะตัวรวม ไม่มีการจำแนกประเภท) เป็นรายเดือน และเรียกว่า ระบบสถิติเพื่อการศึกษาวิเคราะห์นโยบายการคลัง (ระบบ สศค.)

(*9) เดิม ธปท. ได้ข้อมูลดุลเงินสดจากกรมบัญชีกลางเป็นประจำทุกเดือน จนกระทั่ง เมื่อมีการเริ่มใช้ระบบ GFMIS ซึ่งปรับปรุงระบบการเบิกจ่าย โดยให้ธนาคารกรุงไทยเป็นผู้ดูแลการรับฝากเงินเข้าบัญชีเงินคงคลังแทน หลังจากที่ธปท. ยกเลิกการให้คลังจังหวัดเป็นผู้ทำหน้าที่แทน ธปท. ในจังหวัดต่าง ๆ ซึ่งทำให้ระยะเวลาการนำฝาก เพิ่มเวลาขึ้นเป็น T+2 ทำให้เกิดปัญหาในการบันทึกกระแสเงินสด ว่าจะใช้เวลาใดในการนับว่าเงินนั้นได้เข้าบัญชีเงินคงคลังแล้ว อีกทั้ง ส่วนราชการที่นำฝากเข้าบัญชีเงินคงคลังผ่านกรุงไทย บันทึกข้อมูลเข้าระบบ GFMIS ไม่สอดคล้องกับเงินที่เข้าบัญชี ทำให้กรมบัญชีกลางไม่สามารถแยกได้ว่าเป็นบัญชีเงินนอกงบประมาณ หรือในงบประมาณ

(*10) ในดุลเงินสดของ สศค. จะแยกเฉพาะกลุ่มตั๋วเงินคลังที่ออกในวงเงินกู้เพื่อชดเชยขาดดุลเป็นส่วนหนึ่งของการกู้เพื่อชดเชยขาดดุลเท่านั้น ในขณะที่การขายตั๋วเงินคลังหรือออกตั๋วเงินคลังเพื่อเสริมสภาพคล่องจะอยู่ในดุลเงินนอกงบประมาณ

(*11) พรบ. ธปท. หมวด 6 ส่วนที่ 4

(*12) กล่าวถึงเงินคงคลังประกอบด้วยเงินฝากที่อยู่ใน บัญชีเงินคงคลัง 1 และบัญชีเงินคงคลัง 2 ที่ดูแลโดยธปท. และคลังจังหวัดและคลังอำเภอ

(*13) สำนักงานประกันสังคม นับเป็นหน่วยงานรัฐบาลที่เป็นนักลงทุนรายใหญ่ในสินทรัพย์ทางการเงินหลายประเภท เป็นไปตามระเบียบคณะกรรมการประกันสังคมว่าด้วยการจัดหาผลประโยชน์ของกองทุนประกันสังคม พ.ศ. 2549 โดยมีกรอบกว้าง ๆ คือ ให้ลงทุนในหลักทรัพย์มั่นคงสูงไม่ต่ำกว่าร้อยละ 60 และหลักทรัพย์เสี่ยงไม่เกินร้อยละ 40 ในทางปฏิบัติ ณ สิ้นปี 2551 สำนักงานประกันสังคมมีหลักทรัพย์มั่นคงสูงร้อยละ 84 และหลักทรัพย์เสี่ยงร้อยละ 16

ข้อคิดเห็นที่ปรากฏในบทความนี้เป็นความเห็นของผู้เขียน ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของธนาคารแห่งประเทศไทย

ที่มา: ธนาคารแห่งประเทศไทย