ทำเนียบรัฐบาล--29 ธ.ค.--บิสนิวส์
คณะรัฐมนตรีรับทราบบันทึกความเห็นเรื่องหนังสือแจ้งความจำนงขอรับความช่วยเหลือทางวิชาการและการเงินจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ พร้อมกฎหมายระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้อง ตามที่กระทรวงการต่างประเทศเสนอ
ทั้งนี้ กระทรวงการต่างประเทศรายงานว่า ได้จัดทำบันทึกความเห็นเรื่องหนังสือแจ้งความจำนงขอรับความช่วยเหลือทางวิชาการและการเงินจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 1 ธันวาคม 2541 โดยมีสาระสำคัญสรุปได้ ดังนี้
โดยที่คำว่า "หนังสือสัญญา" ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 224 วรรคสองของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ไม่มีคำจำกัดความในกฎหมายไทย และโดยที่ "หนังสือสัญญา" นี้คือ "สนธิสัญญา" ตามกฎหมายระหว่างประเทศนั่นเอง จึงต้องใช้คำจำกัดความในกฎหมายระหว่างประเทศ กล่าวคือ ตามอนุสัญญาเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญา ค.ศ. 1969 (Vienna Convention on the Lawof Treaties, 1969) และอนุสัญญาเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญาระหว่างรัฐและองค์การระหว่างประเทศ หรือระหว่างองค์การระหว่างประเทศ ค.ศ. 1986 (Vienna Convention on the Law of Treaties between States and International Organization of between International Organization, 1986) ซึ่งบัญญัติไว้เกี่ยวกับคำนิยามของคำว่า "สนธิสัญญา" เหมือนกันว่า "สนธิสัญญาหมายถึงความตกลงระหว่างประเทศที่ได้ทำขึ้นเป็นลายลักษณ์อักษรระหว่างรัฐต่าง ๆ (หรือในกรณีที่เป็นองค์การระหว่างประเทศ ก็คือระหว่างรัฐกับองค์การระหว่างประเทศ หรือระหว่างองค์การระหว่างประเทศด้วยกัน) และอยู่ภายใต้กฎหมายระหว่างประเทศ ไม่ว่าจะได้ทำขึ้นเป็นฉบับเดียวหรือสองฉบับ หรือหลายฉบับ ผนวกเข้าด้วยกันและไม่ว่าจะเรียกชื่ออย่างไร" จากคำนิยามดังกล่าวจะเห็นได้ว่าองค์ประกอบของการเป็นสนธิสัญญาระหว่างประเทศอย่างน้อยต้องประกอบด้วย
1. เป็นความตกลงสองฝ่าย
2. ความตกลงนั้นต้องทำเป็นลายลักษณ์อักษร
3. ทำขึ้นระหว่างรัฐ หรือระหว่างรัฐกับองค์การระหว่างประเทศหรือระหว่างองค์การระหว่างประเทศด้วยกันเอง
4. อยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายระหว่างประเทศ
แต่หนังสือแสดงเจตจำนงหรือหนังสือที่รัฐบาลไทยทำถึงกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) เพื่อขอความช่วยเหลือทางการเงิน เป็นเอกสารที่ฝ่ายไทยแถลงเกี่ยวกับสภาพทางเศรษฐกิจและแผนฟื้นฟูเศรษฐกิจของไทย ที่ผ่ายไทยจัดทำขึ้นแต่ฝ่ายเดียวและลงนามโดยเจ้าหน้าที่ไทยที่รับผิดชอบ ไม่มีเจ้าหนี้ของ IMF ลงนามด้วย นอกจากนั้น ทาง IMF ก็ไม่มีเอกสารใดซึ่งกำหนดให้รัฐบาลไทยจะต้องปฏิบัติตามแผนงานในหนังสือแสดงเจตจำนง หรือระบุว่าถ้ารัฐบาลไทยไม่ปฏิบัติตามแผนงานที่ระบุไว้ในหนังสือแสดงเจตจำนง IMF มีสิทธิที่จะดำเนินการอย่างไรกับประเทศไทย กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ ไม่มีการกำหนดสิทธิและหน้าที่ไว้หรือไม่ก่อให้เกิดพันธะผูกพันใด ๆ นั่นเอง และรัฐบาลไทยอาจเปลี่ยนแปลงข้อความในหนังสือแสดงเจตจำนงได้ฝ่ายเดียวโดยไม่ต้องขอความเห็นชอบจากทาง IMF
ประเด็นสำคัญอีกข้อหนึ่งก็คือ IMF เองก็ไม่มีเจตนาที่จะให้หนังสือแสดงเจตจำนงนี้เป็นความตกลงระหว่างประเทศหรือมีความผูกพันทางกฎหมาย ดังเห็นได้จากข้อ 3 ของ Guidelines on Conditionality ของ IMF ซึ่งเป็นไปตาม Decision ที่ 6056-(79/38) ลงวันที่ 2 มีนาคม ค.ศ. 1979 ของคณะกรรมการบริหาร IMF ที่ว่า "Stand-by Arrangement ไม่เป็นความตกลงระหว่างประเทศ และด้วยเหตุนี้จึงให้หลีกเลี่ยงการใช้ภาษาที่มีนัยทางสัญญาทั้งใน Stand-by Arrangement และในหนังสือแสดงเจตจำนง"
สำหรับกรณีที่ IMF เห็นชอบให้ความช่วยเหลือทางการเงินผ่านโครงการเงินกู้ Stand-by Arrangement นั้น ก็เป็นเพียงขั้นตอนการดำเนินการตามสิทธิที่ไทยพึงมีในฐานะประเทศสมาชิกของ IMF ประเทศหนึ่งเท่านั้น ตัว Stand-by Arrangement เองก็มิได้เป็นความตกลงระหว่างประเทศตามที่ระบุไว้ในข้อ 3 ของ Guidelines on Conditionality ของ IMF ที่กล่าวถึงข้างต้น แต่เป็นเพียงข้อมติภายในของ IMF ที่เห็นชอบให้ความช่วยเหลือแก่ประเทศสมาชิกในรูปแบบตามที่ IMF กำหนดไว้เท่านั้น
ยิ่งกว่านั้น กรมสนธิสัญญาและกฎหมายได้ขอให้สถานเอกอัครราชทูตของไทยที่ประจำอยู่ในประเทศเม็กซิโก ฟิลิปปินส์เกาหลีใต้ และอินโดนีเซีย ตรวจสอบเรื่องนี้กับรัฐบาลของประเทศเหล่านั้นแล้ว ได้รับแจ้งว่าประเทศเหล่านั้นต่างก็ถือว่าหนังสือแสดงเจตจำนงที่ตนจัดทำถึง IMF มิได้เป็นสนธิสัญญาหรือความตกลงระหว่างประเทศ และไม่ได้นำหนังสือฯ ดังกล่าวเสนอขอความเห็นชอบจากรัฐสภาของตนทั้ง ๆ ที่ประเทศเหล่านั้นก็มีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญในเรื่องนี้เช่นเดียวกับหรือเข้มงวดมากกว่ารัฐธรรมนูญของไทย
สรุปแล้วจึงต้องถือว่าหนังสือแดงเจตจำนงหรือหนังสือที่รัฐบาลไทยทำถึงกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) เพื่อขอความช่วยเหลือทางการเงิน มิได้เป็นสนธิสัญญาตามกฎหมายระหว่างประเทศ เนื่องจากเป็นเพียงคำแถลงฝ่ายเดียวไม่มีคู่สัญญา ไม่มีข้อผูกพันทางกฎหมาย และไม่มีความตกลงที่เป็นลายลักษณ์อักษรระหว่างไทยกับ IMF เกี่ยวกับเงื่อนไขการปฏิบัติตามสัญญา ฉะนั้นหนังสือแสดงเจตจำนงจึงไม่ถือว่าเป็น "หนังสือสัญญา" ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 224 วรรคสอง
--ที่ประชุมคณะรัฐมนตรี(ชุดนายชวน หลีกภัย)--วันที่ 29 ธันวาคม 2541--
คณะรัฐมนตรีรับทราบบันทึกความเห็นเรื่องหนังสือแจ้งความจำนงขอรับความช่วยเหลือทางวิชาการและการเงินจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ พร้อมกฎหมายระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้อง ตามที่กระทรวงการต่างประเทศเสนอ
ทั้งนี้ กระทรวงการต่างประเทศรายงานว่า ได้จัดทำบันทึกความเห็นเรื่องหนังสือแจ้งความจำนงขอรับความช่วยเหลือทางวิชาการและการเงินจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 1 ธันวาคม 2541 โดยมีสาระสำคัญสรุปได้ ดังนี้
โดยที่คำว่า "หนังสือสัญญา" ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 224 วรรคสองของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ไม่มีคำจำกัดความในกฎหมายไทย และโดยที่ "หนังสือสัญญา" นี้คือ "สนธิสัญญา" ตามกฎหมายระหว่างประเทศนั่นเอง จึงต้องใช้คำจำกัดความในกฎหมายระหว่างประเทศ กล่าวคือ ตามอนุสัญญาเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญา ค.ศ. 1969 (Vienna Convention on the Lawof Treaties, 1969) และอนุสัญญาเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญาระหว่างรัฐและองค์การระหว่างประเทศ หรือระหว่างองค์การระหว่างประเทศ ค.ศ. 1986 (Vienna Convention on the Law of Treaties between States and International Organization of between International Organization, 1986) ซึ่งบัญญัติไว้เกี่ยวกับคำนิยามของคำว่า "สนธิสัญญา" เหมือนกันว่า "สนธิสัญญาหมายถึงความตกลงระหว่างประเทศที่ได้ทำขึ้นเป็นลายลักษณ์อักษรระหว่างรัฐต่าง ๆ (หรือในกรณีที่เป็นองค์การระหว่างประเทศ ก็คือระหว่างรัฐกับองค์การระหว่างประเทศ หรือระหว่างองค์การระหว่างประเทศด้วยกัน) และอยู่ภายใต้กฎหมายระหว่างประเทศ ไม่ว่าจะได้ทำขึ้นเป็นฉบับเดียวหรือสองฉบับ หรือหลายฉบับ ผนวกเข้าด้วยกันและไม่ว่าจะเรียกชื่ออย่างไร" จากคำนิยามดังกล่าวจะเห็นได้ว่าองค์ประกอบของการเป็นสนธิสัญญาระหว่างประเทศอย่างน้อยต้องประกอบด้วย
1. เป็นความตกลงสองฝ่าย
2. ความตกลงนั้นต้องทำเป็นลายลักษณ์อักษร
3. ทำขึ้นระหว่างรัฐ หรือระหว่างรัฐกับองค์การระหว่างประเทศหรือระหว่างองค์การระหว่างประเทศด้วยกันเอง
4. อยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายระหว่างประเทศ
แต่หนังสือแสดงเจตจำนงหรือหนังสือที่รัฐบาลไทยทำถึงกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) เพื่อขอความช่วยเหลือทางการเงิน เป็นเอกสารที่ฝ่ายไทยแถลงเกี่ยวกับสภาพทางเศรษฐกิจและแผนฟื้นฟูเศรษฐกิจของไทย ที่ผ่ายไทยจัดทำขึ้นแต่ฝ่ายเดียวและลงนามโดยเจ้าหน้าที่ไทยที่รับผิดชอบ ไม่มีเจ้าหนี้ของ IMF ลงนามด้วย นอกจากนั้น ทาง IMF ก็ไม่มีเอกสารใดซึ่งกำหนดให้รัฐบาลไทยจะต้องปฏิบัติตามแผนงานในหนังสือแสดงเจตจำนง หรือระบุว่าถ้ารัฐบาลไทยไม่ปฏิบัติตามแผนงานที่ระบุไว้ในหนังสือแสดงเจตจำนง IMF มีสิทธิที่จะดำเนินการอย่างไรกับประเทศไทย กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ ไม่มีการกำหนดสิทธิและหน้าที่ไว้หรือไม่ก่อให้เกิดพันธะผูกพันใด ๆ นั่นเอง และรัฐบาลไทยอาจเปลี่ยนแปลงข้อความในหนังสือแสดงเจตจำนงได้ฝ่ายเดียวโดยไม่ต้องขอความเห็นชอบจากทาง IMF
ประเด็นสำคัญอีกข้อหนึ่งก็คือ IMF เองก็ไม่มีเจตนาที่จะให้หนังสือแสดงเจตจำนงนี้เป็นความตกลงระหว่างประเทศหรือมีความผูกพันทางกฎหมาย ดังเห็นได้จากข้อ 3 ของ Guidelines on Conditionality ของ IMF ซึ่งเป็นไปตาม Decision ที่ 6056-(79/38) ลงวันที่ 2 มีนาคม ค.ศ. 1979 ของคณะกรรมการบริหาร IMF ที่ว่า "Stand-by Arrangement ไม่เป็นความตกลงระหว่างประเทศ และด้วยเหตุนี้จึงให้หลีกเลี่ยงการใช้ภาษาที่มีนัยทางสัญญาทั้งใน Stand-by Arrangement และในหนังสือแสดงเจตจำนง"
สำหรับกรณีที่ IMF เห็นชอบให้ความช่วยเหลือทางการเงินผ่านโครงการเงินกู้ Stand-by Arrangement นั้น ก็เป็นเพียงขั้นตอนการดำเนินการตามสิทธิที่ไทยพึงมีในฐานะประเทศสมาชิกของ IMF ประเทศหนึ่งเท่านั้น ตัว Stand-by Arrangement เองก็มิได้เป็นความตกลงระหว่างประเทศตามที่ระบุไว้ในข้อ 3 ของ Guidelines on Conditionality ของ IMF ที่กล่าวถึงข้างต้น แต่เป็นเพียงข้อมติภายในของ IMF ที่เห็นชอบให้ความช่วยเหลือแก่ประเทศสมาชิกในรูปแบบตามที่ IMF กำหนดไว้เท่านั้น
ยิ่งกว่านั้น กรมสนธิสัญญาและกฎหมายได้ขอให้สถานเอกอัครราชทูตของไทยที่ประจำอยู่ในประเทศเม็กซิโก ฟิลิปปินส์เกาหลีใต้ และอินโดนีเซีย ตรวจสอบเรื่องนี้กับรัฐบาลของประเทศเหล่านั้นแล้ว ได้รับแจ้งว่าประเทศเหล่านั้นต่างก็ถือว่าหนังสือแสดงเจตจำนงที่ตนจัดทำถึง IMF มิได้เป็นสนธิสัญญาหรือความตกลงระหว่างประเทศ และไม่ได้นำหนังสือฯ ดังกล่าวเสนอขอความเห็นชอบจากรัฐสภาของตนทั้ง ๆ ที่ประเทศเหล่านั้นก็มีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญในเรื่องนี้เช่นเดียวกับหรือเข้มงวดมากกว่ารัฐธรรมนูญของไทย
สรุปแล้วจึงต้องถือว่าหนังสือแดงเจตจำนงหรือหนังสือที่รัฐบาลไทยทำถึงกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) เพื่อขอความช่วยเหลือทางการเงิน มิได้เป็นสนธิสัญญาตามกฎหมายระหว่างประเทศ เนื่องจากเป็นเพียงคำแถลงฝ่ายเดียวไม่มีคู่สัญญา ไม่มีข้อผูกพันทางกฎหมาย และไม่มีความตกลงที่เป็นลายลักษณ์อักษรระหว่างไทยกับ IMF เกี่ยวกับเงื่อนไขการปฏิบัติตามสัญญา ฉะนั้นหนังสือแสดงเจตจำนงจึงไม่ถือว่าเป็น "หนังสือสัญญา" ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 224 วรรคสอง
--ที่ประชุมคณะรัฐมนตรี(ชุดนายชวน หลีกภัย)--วันที่ 29 ธันวาคม 2541--