ทำเนียบรัฐบาล--12 พ.ย.--บิสนิวส์
คณะรัฐมนตรีรับทราบผลคดีเรื่อง ส.ป.ก. จังหวัดภูเก็ต ตามที่สำนักงานอัยการสูงสุดเสนอ มีสาระสำคัญว่าคณะทำงานพิจารณาดำเนินคดีความผิดอาญาในเรื่องดังกล่าวได้พิจารณาเสนอความเห็น และอัยการสูงสุดได้พิจารณาแล้วเห็นพ้องด้วยกับความเห็นของคณะทำงาน จึงมีคำสั่งเด็ดขาดไม่ฟ้องผู้ต้องหาทุกคนทุกสำนวนคดีที่เกี่ยวกับ ส.ป.ก. จังหวัดภูเก็ต ดังต่อไปนี้
1. สำนวนการสอบสวนที่มีฝ่ายการเมืองเป็นผู้ต้องหา 49 คน (นายชวน หลีกภัย กับพวก)
คณะทำงานพิจารณาแล้วเห็นว่า จากคำให้การพยานประกอบกับเอกสารในสำนวนการสอบสวนในดดีและคำให้การพยานและเอกสารในสำนวนคดี นายเสรี ทองรื่น กับพวก และสำนวนคดีราษฎรในจังหวัดภูเก็ต จำนวน 15 คน แล้ว คดีมีประเด็นที่จะต้องพิจารณาอยู่ 2 ประเด็น คือ
1. ประเด็นเป็นเจ้าพนักงานปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด
2. ประเด็นเป็นเจ้าพนักงานปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต
ประเด็นที่ 1 การปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าพนักงานอันจะเป็นความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 จะต้องมีเจตนาพิเศษหรือมูลเหตุจูงใจคือ เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด แต่จากข้อเท็จจริงในสำนวนการสอบสวนกรณีผู้ต้องหาทั้ง 49 คน ในฐานะคณะรัฐมนตรีลงมติเมื่อวันที่ 4 พฤษภาคม 2536 เป็นการลงมติในหลักการใจความสำคัญว่า กรณีราษฎรครอบครองทำประโยชน์อยู่ก่อนทางราชการประกาศเป็นเขตป่าไม้ และการประกาศเขตป่าไม้ดังกล่าวทับที่ดินที่ราษฎรครอบครองอยู่ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์จะเพิกถอนที่ดินส่วนนั้นออกจากเขตป่าไม้ และกรมที่ดินจะดำเนินการออกเอกสารสิทธิตามประมวลกฎหมายที่ดินให้ ถ้าประกาศเขตป่าไม้แล้วราษฎรบุกรุกในภายหลังผู้บุกรุกจะได้สิทธิก็โดยผ่านกระบวนการปฏิรูปที่ดินเท่านั้น ซึ่งเมื่อพิจารณาจากหลักการดังกล่าวจะเห็นว่าเป็นการวางนโยบายให้ปฏิบัติเป็นการทั่วไปโดยไม่มีประเด็นโดยตรงตามที่ผู้กล่าวหากล่าวอ้าง ตรงกันข้ามเมื่อพิจารณามติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวประกอบคำแถลงนโยบายต่อรัฐสภาของ นายชวน หลีกภัย ผู้ต้องหาที่ 1 ซึ่งมีใจความว่า เร่งรัดการปฏิรูปที่ดินและการออกเอกสารสิทธิเพื่อกระจายการถือครองให้แก่เกษตรกรผู้ยากไร้ และเกษตรกรที่ครอบครองที่ดินทำกินอยู่ในที่ดินของรัฐประเภทต่าง ๆ จะเห็นได้ว่ามิตของคณะรัฐมนตรีดังกล่าวมีวัตถุประสงค์ก็เพื่อเร่งรัดการปฏิรูปที่ดินเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนทั่วไป เป็นการปฏิบัติตามนโยบายที่แถลงไว้ต่อรัฐสภา และการลงมติของคณะรัฐมนตรีดังกล่าว เห็นได้ว่าไม่ได้มีเจตนาพิเศษหรือมูลเหตุจูงใจเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ใด ไม่ได้เป็นกรณีเลือกปฏิบัติหรือกระทำการเพื่อกลุ่มบุคคลหนึ่งบุคคลใดในจังหวัดใดจังหวัดหนึ่งเป็นพิเศษ ซึ่งเห็นได้จากเอกสารบันทึกข้อความ ลงวันที่ 2 กรกฎาคม 2536 ที่นายสุเทพ เทือกสุบรรณ รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ขณะเกิดเหตุทำบันทึกถึงอธิบดีกรมป่าไม้ขอให้กรมป่าไม้เร่งรัดดำเนินการส่งมอบพื้นที่ที่จะทำการปฏิรูปที่ดินให้ครบทุกจังหวัด ประกอบกับมติคณะรัฐมนตรีเป็นการวางนโยบายซึ่งเป็นอำนาจของฝ่ายบริหารที่จะกระทำได้ การกระทำของผู้ต้องหาทั้ง 49 คน ที่ลงมติดังกล่าวจึงมิใช่การปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ใด
ประเด็นที่ 2 การปฏิบัติหน้าที่ทุจริตอันจะเป็นความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 นั้น ก็ต้องมีเจตนาพิเศษหรือมูลเหตุจูงใจโดยสุจริต คือเป็นการแสวงหาประโยชน์ที่มิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมายสำหรับตนเองหรือผู้อื่น ซึ่งจากข้อเท็จจริงในคดีนี้ไม่มีพยานหลักฐานว่า ผู้ต้องหาทั้ง 49 คน ได้รับประโยชน์จากผู้หนึ่งผู้ใดในการกระทำการดังกล่าวและไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่า ผู้ต้องหาทั้ง 49 คน ได้กระทำการเพื่อกลุ่มบุคคลหนึ่งบุคคลใดในจังหวัดใดจังหวัดหนึ่งโดยเฉพาะ มติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวมีวัตถุประสงค์เร่งรัดการปฏิรูปที่ดินเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนทั่วไป อันเป็นการปฏิบัติตามนโยบายที่แถลงไว้ต่อรัฐสภา และเป็นอำนาจของฝ่ายบริหารที่จะกระทำได้ การกระทำของผู้ต้องหาทั้ง 49 คนดังกล่าวจึงไม่เป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริตแต่อย่างใด
อัยการสูงสุดเห็นพ้องด้วยความความเห็นของคณะทำงานฯ สั่งไม่ฟ้องผู้ต้องหาทั้ง 49 คน ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 83 และ 157
2. สำนวนการสอบสวนที่มีเจ้าหน้าที่เป็นผู้ต้องหา 3 คน (นายเสรี ทองรื่น กับพวก)
คดีมีประเด็นที่จะต้องพิจารณาทางอาญาว่า การที่ผู้ต้องหาทั้งสามมิได้ทำการตรวจสอบคุณสมบัติของผู้ยื่นคำขอเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินว่ามีที่ดินเพียงพอแก่การครองชีพหรือไม่นั้น เป็นการปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมีมูลเหตุจูงใจเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด หรือปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต อันเป็นความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 83, 157 หรือไม่
คณะทำงานพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่ผู้ต้องหาทั้งสามปฏิบัติหน้าที่รับผิดชอบเกี่ยวกับการปฏิรูปที่ดินจังหวัดภูเก็ตในฐานะเป็นเจ้าพนักงานนั้น จะต้องปฏิบัติงานตามนโยบายของรัฐบาลด้วย ทั้งนี้ เมื่อวันที่ 21 ตุลาคม 2535สมัยรัฐบาลที่นายชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรี ได้แถลงนโยบายการปฏิรูปที่ดินต่อรัฐสภาว่า เร่งรัดการปฏิรูปที่ดินและการออกเอกสารสิทธิ เพื่อกระจายสิทธิการถือครองที่ดินให้แก่เกษตรกรผู้ยากไร้ โดยจะปรับปรุงกลไกการบริหารและการจัดการของรัฐ ตลอดจนจัดสรรงบประมาณให้สามารถครอบคลุมพื้นที่โดยเฉลี่ยปีละประมาณ 4 ล้านไร่ ต่อมาเมื่อวันที่ 4 พฤษภาคม 2536 คณะรัฐมนตรีได้มีมติว่า ที่ดินในเขตป่าสงวนแห่งชาติและเขตป่าไม้ถาวรที่เสื่อมสภาพแล้วมีราษฎรเข้าถือครองทำกินอยู่ (ยกเว้นพื้นที่ป่าอนุรักษ์ตามกฎหมายหรือตามมติคณะรัฐมนตรี) ให้กรมป่าไม้มอบให้ ส.ป.ก. นำไปดำเนินการปฏิรูปที่ดิน โดยออกเอสาร ส.ป.ก. 4-01 ตามกฎหมายว่าด้วยการปฏิรูปที่ดินเท่านั้น และต่อมาเมื่อวันที่ 24 พฤษภาคม2536 นายสุเทพ เทือกสุบรรณ รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ได้มีบันทึกต่อท้ายบันทึกข้อความของนางอัญชลี เทพบุตร ผู้ช่วยเลขานุการรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ (นายสุเทพ เทือกสุบรรณ) โดยสั่งการให้กรมป่าไม้มอบพื้นที่ป่าสงวนที่เสื่อมสภาพในจังหวัดภูเก็ตให้ ส.ป.ก. นำไปดำเนินการตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 4 พฤษภาคม 2536 โดยเร่งด่วนเป็นพิเศษ และนัดประชุมกรมป่าไม้ กรมที่ดิน ส.ป.ก. เพื่อจัดทำโครงการตามมติดังกล่าวที่จังหวัดภูเก็ตเป็นกรณีตัวอย่าง นอกจากนั้นได้มีหนังสือสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ กษ 1204/ว.908 ลงวันที่28 ธันวาคม 2535 ได้กำหนดเพิ่มเติมหลักเกณฑ์และวิธีการตรวจสอบข้อเท็จจริงก่อนการคัดเลือกเกษตรกรให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินความว่า ในกรณีที่ปฏิรูปที่ดิน จังหวัดพิจารณาเห็นว่ามีความจำเป็นเร่งด่วนที่จะต้องคัดเลือกและจัดเกษตรกรเข้าทำกินในที่ดินและการดำเนินการดังกล่าว (ตรวจสอบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับที่ดินว่ามีเพียงพอหรือไม่) จะทำให้ล่าช้า ให้เสนอคัดเลือกและจัดเกษตรกรเข้าทำกินในที่ดินโดยยังไม่ต้องตรวจสอบข้อเท็จจริงไปก่อนได้แล้วส่งบัญชีรายชื่อดังกล่าวเพื่อตรวจสอบข้อเท็จจริงในภายหลังตามหลักเกณฑ์และวิธีการปกติต่อไป
จากนโยบายของรัฐบาล มติคณะรัฐมนตรีและหนังสือสั่งการของนายสุเทพ เทือกสุบรรณ ดังกล่าวผู้ต้องหาทั้งสามในฐานะเจ้าพนักงานปฏิรูปที่ดินจึงต้องเร่งรีบดำเนินการ ประกอบกับแนวทางปฏิบัติงานของผู้ต้องหาทั้งสามในการสอบสวนสิทธิและพิจารณาคุณสมบัติของผู้ยื่นคำขอเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน ฟังได้ว่าผู้ต้องหาทั้งสามได้กระทำไปโดยเห็นว่า ราษฎรซึ่งเป็นผู้ถือครองที่ดินเดิมและทำกินอยู่ในที่ดินนั้นก่อนประกาศเขตปฏิรูปที่ดินเป็นเกษตรกรประเภทแรก ซึ่งมีสิทธิที่จะเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินนั้น โดยไม่ต้องพิจารณาว่าผู้ยื่นคำขอมีที่ดินอื่นเพียงพอแก่การครองชีพหรือไม่ เพราะไม่ใช่สาระสำคัญ ซึ่งความเข้าใจและการปฏิบัติงานของผู้ต้องหาทั้งสามก็เป็นไปในแนวทางเดียวกับเจ้าหน้าที่ ส.ป.ก. ทั่วราชอาณาจักร ประกอบกับคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมซึ่งมีอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบในการกำหนดนโยบายเกี่ยวกับการปฏิรูปที่ดินของ ส.ป.ก. ตามพระราชบัญญัติปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม มาตรา 19 ก็ได้มีการประชุมและมีมติเกี่ยวกับกรณีดังกล่าวว่า ในกรณีที่ผู้ครอบครองที่ดินของรัฐอยู่เดิมยื่นคำขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดิน ไม่ต้องนำระเบียบข้อ 6(6) ซึ่งมีความว่าเกษตรกรซึ่งไม่มีที่ดินหรือมีที่ดินเพียงเล็กน้อย แต่ไม่เพียงพอแก่การประกอบเกษตรกรรมเพื่อเลี้ยงชีพมาใช้บังคับเพราะเป็นการแก้ไขปัญหาราษฎรที่บุกรุกเข้าอยู่อาศัยและทำประโยชน์ในเขตป่าสงวนแห่งชาติโดยใช้วิธีการปฏิรูปที่ดิน และเป็นการลดกระแสการต่อต้านการดำเนินการปฏิรูปที่ดิน กับทั้งเป็นแนวทางปฏิบัติที่สอดคล้องกับมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 4 พฤษภาคม 2536 เนื่องจากต้องการให้ราษฎรผู้ครอบครองที่ดินในเขตป่าสงวนแห่งชาติทุกรายได้รับความเป็นธรรมจากการใช้กฎหมายของรัฐโดยเท่าเทียมกัน ครั้นต่อมาเมื่อมีประกาศพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตปฏิรูปที่ดินจังหวัดภูเก็ตแล้ว นายเสรี ทองรื่น ผู้ต้องหาที่ 1 ในฐานะปฏิรูปที่ดินจังหวัดภูเก็ตได้รวบรวมแบบสอบสวนสิทธิ และคำขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินเสนอต่อคณะอนุกรรมการปฏิรูปที่ดินอำเภอเมือง อำเภอถลาง อำเภอกะทู้ ซึ่งมีนายอำเภอแต่ละอำเภอเป็นประธานอนุกรรมการ หัวหน้าส่วนราชการระดับอำเภอกำนัน ผู้ใหญ่บ้านในเขต เป็นอนุกรรมการเพื่อพิจารณาคัดเลือกผู้มีสิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดิน ครั้นผ่านการคัดเลือกแล้วส.ป.ก. จังหวัดก็ได้รวบรวมมรายชื่อนำเสนอต่อคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดซึ่งมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธานกรรมการ หัวหน้าส่วนราชการจังหวัดต่าง ๆ ผู้แทนเกษตรกรรวมทั้งสิ้น 24 คน เป็นกรรมการพิจารณาอีกครั้งหนึ่ง แล้วมีมติเห็นชอบให้ผู้ยื่นคำขอเข้าทำประโยชน์ในจังหวัดภูเก็ตได้รับเอกสารสิทธิ ส.ป.ก. 4-01 จำนวน 480 ราย รวมทั้งราษฎรจำนวน 15 ราย ที่ต้องหาว่าแจ้งความเท็จต่อเจ้าพนักงานด้วย (และถูกเพิกถอนเอกสารสิทธิ ส.ป.ก. 4-01 ในเวลาต่อมา)
กรณีจึงเห็นได้ว่า การพิจารณาให้ราษฎรผู้ใดเป็นผู้มีสิทธิเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินเป็นอำนาจของคณะอนุกรรมการปฏิรูปที่ดินอำเภอและคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัด ที่จะพิจารณาอนุมัติ มิใช่เป็นอำนาจของผู้ต้องหาทั้งสาม ประกอบกับในการสอบสวนสิทธินั้นผู้ต้องหาทั้งสามก็ได้มีแนวทางปฏิบัติกับผู้ยื่นคำขอเข้าทำประโยชน์โดยทั่วไปเป็นแนวทางเดียวกัน คือ หากปรากฏว่าเป็นผู้ถือครองที่ดินเดิมและทำกินอยู่ในที่ดินนั้น โดยมีผู้ปกครองท้องที่ให้คำรับรองและตรวจดูเอกสารเกี่ยวกับการได้มาและทำประโยชน์ในที่ดินนั้นแล้ว ก็จะไม่สอบถามว่าผู้ยื่นคำขอเข้าทำประโยชน์จะมีที่ดินที่อื่นอีกหรือไม่ มิใช่เป็นการไม่สอบถามเฉพาะราษฎรจำนวน 15 ราย ที่ถูกเพิกถอนสิทธิการเข้าทำประโยชน์เท่านั้นและสอดคล้องกับแนวทางปฏิบัติของเจ้าพนักงานในจังหวัดอื่นและมติของคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม การปฏิบัติของผู้ต้องหาทั้งสามดังกล่าวเกิดจากความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนในกฎหมายและระเบียบเกี่ยวกับการปฏิรูปที่ดินยังฟังไม่ได้ว่าผู้ต้องหาทั้งสามปฏิบัติหน้าที่หรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด หรือปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต
อัยการสูงสุดเห็นพ้องด้วยกับความเห็นของคณะทำงานฯ สั่งไม่ฟ้องผู้ต้องหาทั้ง 3 คน ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 83 และ 157
3. สำนวนการสอบสวนที่มีราษฎรเป็นผู้ต้องหา 15 คน (นายบันลือ ต้นติวิท กับพวก)
คณะทำงานพิจารณาแล้วเห็นว่า จากคำให้การพยานประกอบกับเอกสารในสำนวนการสอบสวนในคดีและคำให้การพยานและเอกสารในสำนวนคดีนายเสรี ทองรื่น กับพวก และนายชวน หลีกภัย กับพวก แล้ว คดีมีประเด็นที่จะต้องพิจารณาอยู่ 2 ประเด็น คือ
1. การแจ้งให้เจ้าพนักงานจดตามแบบสอบสวนสิทธิหรือแบบ ส.ป.ก. 4-24 ก(1) เป็นการแจ้งให้เจ้าพนักงานจดข้อความอันเป็นเท็จ ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 267 หรือไม่
2. การยื่นคำขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินหรือแบบ ส.ป.ก. 4-23 ก(1) หรือคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเกินจำนวนที่กำหนดไว้ในกฎหมายปฏิรูปที่ดินหรือแบบ ส.ป.ก. 4.23 ข(1) ของผู้ต้องหานั้นเป็นการแจ้งความเท็จต่อเจ้าพนักงานตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 137 หรือไม่
ประเด็นที่ 1 ประเด็นข้อกล่าวหาในประเด็นที่ 1 นี้ คือ การกล่าวหาว่าผู้ต้องหาไม่แจ้งว่าตนมีที่ดินแปลงอื่นนอกเขตปฏิรูปที่ดิน ในประเด็นนี้ปรากฏข้อเท็จจริงว่าในการสอบสวนสิทธิผู้ต้องหามีเจ้าพนักงานเป็นผู้สอบสวนสิทธิ 2 คน คือ นายบรรลือศักดิ์ ไกรโชค และนางกันตพร สาชนะ เจ้าพนักงานผู้สอบสวนสิทธิผู้ต้องหาแต่ละคน เป็นผู้จดข้อความลงในแบบสอบสวนสิทธิโดยเป็นผู้ตั้งคำถามแก่ผู้ต้องหา เมื่อผู้ต้องหาตอบแล้วเจ้าพนักงานจะจดบันทึกลงในแบบสอบสวนสิทธิเรียงลำดับตามหัวข้อ 1 ถึงข้อ 8 โดยเฉพาะการกรอกข้อความลงในแบบสอบสวนสิทธิข้อ 2 นั้น ไม่ถือเป็นสาระสำคัญที่จะต้องทำการซักถาม เนื่องจากเป็นการจัดที่ดินให้แก่ผู้ถือครองเดิมตามพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรกรรม มาตรา 30 วรรคสาม และเจ้าหน้าที่ของ ส.ป.ก. ก็ได้ปฏิบัติเช่นนี้เหมือนกันทุกจังหวัด และการบันทึกในแบบสอบสวนสิทธิข้อ 2 นั้น ทาง ส.ป.ก. มีความมุ่งหมายเพื่อตรวจสอบว่าเคยได้รับการจัดที่ดินจากทางราชการมาก่อนหรือไม่สำหรับจังหวัดภูเก็ตส่วนใหญ่แล้วราษฎรไม่ได้รับการจัดที่ดินจากหน่วยราชการอื่น แต่จะเป็นผู้ถือครอบครองที่ดินเดิมและทำกินอยู่ในที่ดินนั้น จึงไม่ได้มีการกรอกข้อความโดยใช้การขีดแทน ส่วนรายที่มีการระบุที่ดินไว้หมายถึง ที่ดินแปลงอื่นที่อยู่ในเขตปฏิรูป และรายที่มีการบันทึกว่า ไม่มีที่ทำกินแปลงอื่นอีก หมายความว่า ไม่มีที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินแปลงอื่นอีกนอกจากนั้นเจ้าพนักงานผู้สอบถามและบันทึกแบบสอบสวนสิทธิก็ไม่ยืนยันว่า ได้สอบถามถึงการมีที่ดินแปลงอื่นหรือไม่ซึ่งผู้ต้องหาเองก็ให้การปฏิเสธโดยยืนยันว่าเจ้าพนักงานไม่ได้สอบถามในประเด็นดังกล่าว ประกอบกับเมื่อพิจารณาจากแบบสอบสวนสิทธิในข้อ 2 ก็ไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่า ผู้ต้องหาได้แจ้งข้อความใดที่ไม่ตรงต่อความจริง กรณีจึงฟังได้ว่าผู้ต้องหามิได้กระทำการใดอันเป็นการแจ้งข้อความที่เป็นเท็จต่อเจ้าพนักงานแต่อย่างใด ส่วนข้อพิจารณาว่า การที่ผู้ต้องหามิได้แจ้งที่ดินแปลงอื่น ๆ แก่เจ้าพนักงานจะเป็นการกระทำที่เป็นการงดเว้นได้หรือไม่นั้นเห็นว่า หลักกฎหมายในเรื่องการกระทำโดยงดเว้นตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 59 จะต้องเป็นการงดเว้นการที่จักต้องกระทำเพื่อป้องกันผล ผู้ที่จะเป็นผู้กระทำการงดเว้นนี้มิใช่ทุกคน เพราะเป็นไปไม่ได้ที่เมื่อบุคคลงดเว้นการกระทำอย่างใดอย่างหนึ่งแล้วเกิดผลขึ้นจะถือว่าบุคคลนั้นต้องรับผิด หากถือว่าบุคคลต้องรับผิดเมื่องดเว้นการกระทำอย่างใดอย่างหนึ่งและเกิดผลแล้ว ความผิดอาญาฐานงดเว้นก็จะหาขอบเขตไม่ได้ และย่อมจะเป็นการขัดต่อหลักไม่มีโทษไม่มีกฎหมายในเรื่องความชัดเจนแน่นอนของกฎหมายอาญา ในการพิจารณาเรื่องการงดเว้นจึงต้องพิจารณาอย่างจำกัด และเห็นกันทั่วไปว่าผู้ที่จะเป็นผู้กระทำความผิดฐานงดเว้นได้นั้นจะต้องเป็นผู้มีหน้าที่ในการมิให้เกิดผลที่ไม่พึงปรารถนานั้น
จากข้อเท็จจริงในคดี นายบรรลือศักดิ์ ไกรโชค นางกันตพร สาชนะ และนายเสรี ทองรื่น เจ้าพนักงานปฏิรูปที่ดินจังหวัดภูเก็ต ก็ให้การสอดคล้องตรงกันว่า เจ้าพนักงานไม่จำเป็นต้องสอบถามตามข้อ 2 ของแบบสอบสวนสิทธิเพราะไม่ใช่สาระสำคัญ หากปรากฏว่าผู้ถูกสอบสวนสิทธินั้นเป็นผู้ครอบครองที่ดินอยู่ก่อนการประกาศเขตปฏิรูปที่ดิน และการที่ผู้ต้องหาไม่ได้แจ้งข้อความดังกล่าวในข้อ 2 จึงถือไม่ได้ว่าผู้ต้องหามีหน้าที่ที่จะต้องแจ้งข้อเท็จจริงเกี่ยวกับที่ดินอื่นนอกเขตปฏิรูปที่ดินต่อเจ้าพนักงานผู้สอบสวนสิทธิ ผู้ต้องหาจึงไม่ได้เป็นผู้กระทำโดยการงดเว้น
ประเด็นที่ 2 ประเด็นข้อกล่าวหาในประเด็นที่ 2 คือ การกล่าวหาว่าผู้ต้องหาจำนวนหนึ่งยืนยันในคำขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินว่า ตนมีคุณสมบัติครบถ้วนตามความประสงค์ของทางราชการ อย่างหนึ่ง และกล่าวหาว่าผู้ต้องหาอีกจำนวนหนึ่งยืนยันในคำขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเกินจำนวนที่กำหนดไว้ในกฎหมายปฏิรูปที่ดินเป็นเท็จ อีกอย่างหนึ่ง ในประเด็นนี้เกี่ยวกับข้อกล่าวหาประการแรก ได้ความว่า เมื่อได้มีการประกาศพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตปฏิรูปที่ดินในจังหวัดภูเก็ตแล้ว ผู้ว่าราชการจังหวัดภูเก็ตในฐานะประธานคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดภูเก็ตได้ออกประกาศคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดภูเก็ต กำหนดให้เกษตรกรยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ผู้ต้องหาจึงได้ไปพบและยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินต่อเจ้าพนักงาน และเจ้าพนักงานได้บันทึกกรอบข้อความลงในคำขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินนั้น โดยอาศัยข้อมูลเกี่ยวกับที่ดินที่จะขอออก ส.ป.ก. 4-01 ตามแบบสอบสวนสิทธิของผู้ต้องหา ข้อ 7 ซึ่งได้ทำไว้ก่อนแล้วมากรอกบันทึกลงในคำขอเข้าทำประโยชน์ในฐานะผู้ถือครองเดิม ทั้งนี้ โดยเจ้าพนักงานผู้บันทึกและผู้ต้องหามีความเข้าใจตรงกันว่า ผู้ต้องหามีสิทธิเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินเพราะเป็นผู้ถือครองที่ดินเดิม การที่แบบคำขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดิน ข้อ 2 จะได้กำหนดข้อความไว้ในทำนองว่า ผู้ต้องหาเป็นผู้มีคุณสมบัติตามกฎหมายหรือระเบียบหรือคำสั่งหรือไม่ก็ตาม ย่อมทำให้ผู้ต้องหาเข้าใจโดยสุจริตว่าตนเป็นผู้มีคุณสมบัติครบถ้วนตามกฎหมายและระเบียบที่ทางราชการกำหนด ซึ่งสอดคล้องกับความเห็นและการปฏิบัติของเจ้าพนักงานปฏิรูปที่ดินซึ่งดำเนินการมาแต่ต้น กรณีดังกล่าวจึงเห็นว่าผู้ต้องหาไม่มีเจตนาที่จะแจ้งข้อความอันเป็นเท็จ สำหรับผู้ต้องหาที่ถูกกล่าวหาในประการที่สอง ที่ยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเกินจำนวนที่กำหนดในกฎหมายปฏิรูปที่ดิน (แบบ ส.ป.ก. 4-23 ข(1)) และรับรองข้อความในคำร้องว่าเป็นความจริงในท้ายคำร้องนั้น ก็ไม่ได้ความว่าข้อความใดในคำร้องดังกล่าวเป็นเท็จ
อัยการสูงสุดเห็นพ้องด้วยกับความเห็นของคณะทำงานฯ สั่งไม่ฟ้องผู้ต้องหาทุกสำนวนทั้ง 15 คน ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 137, 267
--ที่ประชุมคณะรัฐมนตรี (ชุดนายบรรหาร ศิลปอาชา)--วันที่ 12 พฤศจิกายน 2539--
คณะรัฐมนตรีรับทราบผลคดีเรื่อง ส.ป.ก. จังหวัดภูเก็ต ตามที่สำนักงานอัยการสูงสุดเสนอ มีสาระสำคัญว่าคณะทำงานพิจารณาดำเนินคดีความผิดอาญาในเรื่องดังกล่าวได้พิจารณาเสนอความเห็น และอัยการสูงสุดได้พิจารณาแล้วเห็นพ้องด้วยกับความเห็นของคณะทำงาน จึงมีคำสั่งเด็ดขาดไม่ฟ้องผู้ต้องหาทุกคนทุกสำนวนคดีที่เกี่ยวกับ ส.ป.ก. จังหวัดภูเก็ต ดังต่อไปนี้
1. สำนวนการสอบสวนที่มีฝ่ายการเมืองเป็นผู้ต้องหา 49 คน (นายชวน หลีกภัย กับพวก)
คณะทำงานพิจารณาแล้วเห็นว่า จากคำให้การพยานประกอบกับเอกสารในสำนวนการสอบสวนในดดีและคำให้การพยานและเอกสารในสำนวนคดี นายเสรี ทองรื่น กับพวก และสำนวนคดีราษฎรในจังหวัดภูเก็ต จำนวน 15 คน แล้ว คดีมีประเด็นที่จะต้องพิจารณาอยู่ 2 ประเด็น คือ
1. ประเด็นเป็นเจ้าพนักงานปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด
2. ประเด็นเป็นเจ้าพนักงานปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต
ประเด็นที่ 1 การปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าพนักงานอันจะเป็นความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 จะต้องมีเจตนาพิเศษหรือมูลเหตุจูงใจคือ เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด แต่จากข้อเท็จจริงในสำนวนการสอบสวนกรณีผู้ต้องหาทั้ง 49 คน ในฐานะคณะรัฐมนตรีลงมติเมื่อวันที่ 4 พฤษภาคม 2536 เป็นการลงมติในหลักการใจความสำคัญว่า กรณีราษฎรครอบครองทำประโยชน์อยู่ก่อนทางราชการประกาศเป็นเขตป่าไม้ และการประกาศเขตป่าไม้ดังกล่าวทับที่ดินที่ราษฎรครอบครองอยู่ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์จะเพิกถอนที่ดินส่วนนั้นออกจากเขตป่าไม้ และกรมที่ดินจะดำเนินการออกเอกสารสิทธิตามประมวลกฎหมายที่ดินให้ ถ้าประกาศเขตป่าไม้แล้วราษฎรบุกรุกในภายหลังผู้บุกรุกจะได้สิทธิก็โดยผ่านกระบวนการปฏิรูปที่ดินเท่านั้น ซึ่งเมื่อพิจารณาจากหลักการดังกล่าวจะเห็นว่าเป็นการวางนโยบายให้ปฏิบัติเป็นการทั่วไปโดยไม่มีประเด็นโดยตรงตามที่ผู้กล่าวหากล่าวอ้าง ตรงกันข้ามเมื่อพิจารณามติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวประกอบคำแถลงนโยบายต่อรัฐสภาของ นายชวน หลีกภัย ผู้ต้องหาที่ 1 ซึ่งมีใจความว่า เร่งรัดการปฏิรูปที่ดินและการออกเอกสารสิทธิเพื่อกระจายการถือครองให้แก่เกษตรกรผู้ยากไร้ และเกษตรกรที่ครอบครองที่ดินทำกินอยู่ในที่ดินของรัฐประเภทต่าง ๆ จะเห็นได้ว่ามิตของคณะรัฐมนตรีดังกล่าวมีวัตถุประสงค์ก็เพื่อเร่งรัดการปฏิรูปที่ดินเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนทั่วไป เป็นการปฏิบัติตามนโยบายที่แถลงไว้ต่อรัฐสภา และการลงมติของคณะรัฐมนตรีดังกล่าว เห็นได้ว่าไม่ได้มีเจตนาพิเศษหรือมูลเหตุจูงใจเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ใด ไม่ได้เป็นกรณีเลือกปฏิบัติหรือกระทำการเพื่อกลุ่มบุคคลหนึ่งบุคคลใดในจังหวัดใดจังหวัดหนึ่งเป็นพิเศษ ซึ่งเห็นได้จากเอกสารบันทึกข้อความ ลงวันที่ 2 กรกฎาคม 2536 ที่นายสุเทพ เทือกสุบรรณ รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ขณะเกิดเหตุทำบันทึกถึงอธิบดีกรมป่าไม้ขอให้กรมป่าไม้เร่งรัดดำเนินการส่งมอบพื้นที่ที่จะทำการปฏิรูปที่ดินให้ครบทุกจังหวัด ประกอบกับมติคณะรัฐมนตรีเป็นการวางนโยบายซึ่งเป็นอำนาจของฝ่ายบริหารที่จะกระทำได้ การกระทำของผู้ต้องหาทั้ง 49 คน ที่ลงมติดังกล่าวจึงมิใช่การปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ใด
ประเด็นที่ 2 การปฏิบัติหน้าที่ทุจริตอันจะเป็นความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 นั้น ก็ต้องมีเจตนาพิเศษหรือมูลเหตุจูงใจโดยสุจริต คือเป็นการแสวงหาประโยชน์ที่มิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมายสำหรับตนเองหรือผู้อื่น ซึ่งจากข้อเท็จจริงในคดีนี้ไม่มีพยานหลักฐานว่า ผู้ต้องหาทั้ง 49 คน ได้รับประโยชน์จากผู้หนึ่งผู้ใดในการกระทำการดังกล่าวและไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่า ผู้ต้องหาทั้ง 49 คน ได้กระทำการเพื่อกลุ่มบุคคลหนึ่งบุคคลใดในจังหวัดใดจังหวัดหนึ่งโดยเฉพาะ มติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวมีวัตถุประสงค์เร่งรัดการปฏิรูปที่ดินเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนทั่วไป อันเป็นการปฏิบัติตามนโยบายที่แถลงไว้ต่อรัฐสภา และเป็นอำนาจของฝ่ายบริหารที่จะกระทำได้ การกระทำของผู้ต้องหาทั้ง 49 คนดังกล่าวจึงไม่เป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริตแต่อย่างใด
อัยการสูงสุดเห็นพ้องด้วยความความเห็นของคณะทำงานฯ สั่งไม่ฟ้องผู้ต้องหาทั้ง 49 คน ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 83 และ 157
2. สำนวนการสอบสวนที่มีเจ้าหน้าที่เป็นผู้ต้องหา 3 คน (นายเสรี ทองรื่น กับพวก)
คดีมีประเด็นที่จะต้องพิจารณาทางอาญาว่า การที่ผู้ต้องหาทั้งสามมิได้ทำการตรวจสอบคุณสมบัติของผู้ยื่นคำขอเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินว่ามีที่ดินเพียงพอแก่การครองชีพหรือไม่นั้น เป็นการปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมีมูลเหตุจูงใจเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด หรือปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต อันเป็นความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 83, 157 หรือไม่
คณะทำงานพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่ผู้ต้องหาทั้งสามปฏิบัติหน้าที่รับผิดชอบเกี่ยวกับการปฏิรูปที่ดินจังหวัดภูเก็ตในฐานะเป็นเจ้าพนักงานนั้น จะต้องปฏิบัติงานตามนโยบายของรัฐบาลด้วย ทั้งนี้ เมื่อวันที่ 21 ตุลาคม 2535สมัยรัฐบาลที่นายชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรี ได้แถลงนโยบายการปฏิรูปที่ดินต่อรัฐสภาว่า เร่งรัดการปฏิรูปที่ดินและการออกเอกสารสิทธิ เพื่อกระจายสิทธิการถือครองที่ดินให้แก่เกษตรกรผู้ยากไร้ โดยจะปรับปรุงกลไกการบริหารและการจัดการของรัฐ ตลอดจนจัดสรรงบประมาณให้สามารถครอบคลุมพื้นที่โดยเฉลี่ยปีละประมาณ 4 ล้านไร่ ต่อมาเมื่อวันที่ 4 พฤษภาคม 2536 คณะรัฐมนตรีได้มีมติว่า ที่ดินในเขตป่าสงวนแห่งชาติและเขตป่าไม้ถาวรที่เสื่อมสภาพแล้วมีราษฎรเข้าถือครองทำกินอยู่ (ยกเว้นพื้นที่ป่าอนุรักษ์ตามกฎหมายหรือตามมติคณะรัฐมนตรี) ให้กรมป่าไม้มอบให้ ส.ป.ก. นำไปดำเนินการปฏิรูปที่ดิน โดยออกเอสาร ส.ป.ก. 4-01 ตามกฎหมายว่าด้วยการปฏิรูปที่ดินเท่านั้น และต่อมาเมื่อวันที่ 24 พฤษภาคม2536 นายสุเทพ เทือกสุบรรณ รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ได้มีบันทึกต่อท้ายบันทึกข้อความของนางอัญชลี เทพบุตร ผู้ช่วยเลขานุการรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ (นายสุเทพ เทือกสุบรรณ) โดยสั่งการให้กรมป่าไม้มอบพื้นที่ป่าสงวนที่เสื่อมสภาพในจังหวัดภูเก็ตให้ ส.ป.ก. นำไปดำเนินการตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 4 พฤษภาคม 2536 โดยเร่งด่วนเป็นพิเศษ และนัดประชุมกรมป่าไม้ กรมที่ดิน ส.ป.ก. เพื่อจัดทำโครงการตามมติดังกล่าวที่จังหวัดภูเก็ตเป็นกรณีตัวอย่าง นอกจากนั้นได้มีหนังสือสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ กษ 1204/ว.908 ลงวันที่28 ธันวาคม 2535 ได้กำหนดเพิ่มเติมหลักเกณฑ์และวิธีการตรวจสอบข้อเท็จจริงก่อนการคัดเลือกเกษตรกรให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินความว่า ในกรณีที่ปฏิรูปที่ดิน จังหวัดพิจารณาเห็นว่ามีความจำเป็นเร่งด่วนที่จะต้องคัดเลือกและจัดเกษตรกรเข้าทำกินในที่ดินและการดำเนินการดังกล่าว (ตรวจสอบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับที่ดินว่ามีเพียงพอหรือไม่) จะทำให้ล่าช้า ให้เสนอคัดเลือกและจัดเกษตรกรเข้าทำกินในที่ดินโดยยังไม่ต้องตรวจสอบข้อเท็จจริงไปก่อนได้แล้วส่งบัญชีรายชื่อดังกล่าวเพื่อตรวจสอบข้อเท็จจริงในภายหลังตามหลักเกณฑ์และวิธีการปกติต่อไป
จากนโยบายของรัฐบาล มติคณะรัฐมนตรีและหนังสือสั่งการของนายสุเทพ เทือกสุบรรณ ดังกล่าวผู้ต้องหาทั้งสามในฐานะเจ้าพนักงานปฏิรูปที่ดินจึงต้องเร่งรีบดำเนินการ ประกอบกับแนวทางปฏิบัติงานของผู้ต้องหาทั้งสามในการสอบสวนสิทธิและพิจารณาคุณสมบัติของผู้ยื่นคำขอเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน ฟังได้ว่าผู้ต้องหาทั้งสามได้กระทำไปโดยเห็นว่า ราษฎรซึ่งเป็นผู้ถือครองที่ดินเดิมและทำกินอยู่ในที่ดินนั้นก่อนประกาศเขตปฏิรูปที่ดินเป็นเกษตรกรประเภทแรก ซึ่งมีสิทธิที่จะเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินนั้น โดยไม่ต้องพิจารณาว่าผู้ยื่นคำขอมีที่ดินอื่นเพียงพอแก่การครองชีพหรือไม่ เพราะไม่ใช่สาระสำคัญ ซึ่งความเข้าใจและการปฏิบัติงานของผู้ต้องหาทั้งสามก็เป็นไปในแนวทางเดียวกับเจ้าหน้าที่ ส.ป.ก. ทั่วราชอาณาจักร ประกอบกับคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมซึ่งมีอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบในการกำหนดนโยบายเกี่ยวกับการปฏิรูปที่ดินของ ส.ป.ก. ตามพระราชบัญญัติปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม มาตรา 19 ก็ได้มีการประชุมและมีมติเกี่ยวกับกรณีดังกล่าวว่า ในกรณีที่ผู้ครอบครองที่ดินของรัฐอยู่เดิมยื่นคำขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดิน ไม่ต้องนำระเบียบข้อ 6(6) ซึ่งมีความว่าเกษตรกรซึ่งไม่มีที่ดินหรือมีที่ดินเพียงเล็กน้อย แต่ไม่เพียงพอแก่การประกอบเกษตรกรรมเพื่อเลี้ยงชีพมาใช้บังคับเพราะเป็นการแก้ไขปัญหาราษฎรที่บุกรุกเข้าอยู่อาศัยและทำประโยชน์ในเขตป่าสงวนแห่งชาติโดยใช้วิธีการปฏิรูปที่ดิน และเป็นการลดกระแสการต่อต้านการดำเนินการปฏิรูปที่ดิน กับทั้งเป็นแนวทางปฏิบัติที่สอดคล้องกับมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 4 พฤษภาคม 2536 เนื่องจากต้องการให้ราษฎรผู้ครอบครองที่ดินในเขตป่าสงวนแห่งชาติทุกรายได้รับความเป็นธรรมจากการใช้กฎหมายของรัฐโดยเท่าเทียมกัน ครั้นต่อมาเมื่อมีประกาศพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตปฏิรูปที่ดินจังหวัดภูเก็ตแล้ว นายเสรี ทองรื่น ผู้ต้องหาที่ 1 ในฐานะปฏิรูปที่ดินจังหวัดภูเก็ตได้รวบรวมแบบสอบสวนสิทธิ และคำขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินเสนอต่อคณะอนุกรรมการปฏิรูปที่ดินอำเภอเมือง อำเภอถลาง อำเภอกะทู้ ซึ่งมีนายอำเภอแต่ละอำเภอเป็นประธานอนุกรรมการ หัวหน้าส่วนราชการระดับอำเภอกำนัน ผู้ใหญ่บ้านในเขต เป็นอนุกรรมการเพื่อพิจารณาคัดเลือกผู้มีสิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดิน ครั้นผ่านการคัดเลือกแล้วส.ป.ก. จังหวัดก็ได้รวบรวมมรายชื่อนำเสนอต่อคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดซึ่งมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธานกรรมการ หัวหน้าส่วนราชการจังหวัดต่าง ๆ ผู้แทนเกษตรกรรวมทั้งสิ้น 24 คน เป็นกรรมการพิจารณาอีกครั้งหนึ่ง แล้วมีมติเห็นชอบให้ผู้ยื่นคำขอเข้าทำประโยชน์ในจังหวัดภูเก็ตได้รับเอกสารสิทธิ ส.ป.ก. 4-01 จำนวน 480 ราย รวมทั้งราษฎรจำนวน 15 ราย ที่ต้องหาว่าแจ้งความเท็จต่อเจ้าพนักงานด้วย (และถูกเพิกถอนเอกสารสิทธิ ส.ป.ก. 4-01 ในเวลาต่อมา)
กรณีจึงเห็นได้ว่า การพิจารณาให้ราษฎรผู้ใดเป็นผู้มีสิทธิเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินเป็นอำนาจของคณะอนุกรรมการปฏิรูปที่ดินอำเภอและคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัด ที่จะพิจารณาอนุมัติ มิใช่เป็นอำนาจของผู้ต้องหาทั้งสาม ประกอบกับในการสอบสวนสิทธินั้นผู้ต้องหาทั้งสามก็ได้มีแนวทางปฏิบัติกับผู้ยื่นคำขอเข้าทำประโยชน์โดยทั่วไปเป็นแนวทางเดียวกัน คือ หากปรากฏว่าเป็นผู้ถือครองที่ดินเดิมและทำกินอยู่ในที่ดินนั้น โดยมีผู้ปกครองท้องที่ให้คำรับรองและตรวจดูเอกสารเกี่ยวกับการได้มาและทำประโยชน์ในที่ดินนั้นแล้ว ก็จะไม่สอบถามว่าผู้ยื่นคำขอเข้าทำประโยชน์จะมีที่ดินที่อื่นอีกหรือไม่ มิใช่เป็นการไม่สอบถามเฉพาะราษฎรจำนวน 15 ราย ที่ถูกเพิกถอนสิทธิการเข้าทำประโยชน์เท่านั้นและสอดคล้องกับแนวทางปฏิบัติของเจ้าพนักงานในจังหวัดอื่นและมติของคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม การปฏิบัติของผู้ต้องหาทั้งสามดังกล่าวเกิดจากความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนในกฎหมายและระเบียบเกี่ยวกับการปฏิรูปที่ดินยังฟังไม่ได้ว่าผู้ต้องหาทั้งสามปฏิบัติหน้าที่หรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด หรือปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต
อัยการสูงสุดเห็นพ้องด้วยกับความเห็นของคณะทำงานฯ สั่งไม่ฟ้องผู้ต้องหาทั้ง 3 คน ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 83 และ 157
3. สำนวนการสอบสวนที่มีราษฎรเป็นผู้ต้องหา 15 คน (นายบันลือ ต้นติวิท กับพวก)
คณะทำงานพิจารณาแล้วเห็นว่า จากคำให้การพยานประกอบกับเอกสารในสำนวนการสอบสวนในคดีและคำให้การพยานและเอกสารในสำนวนคดีนายเสรี ทองรื่น กับพวก และนายชวน หลีกภัย กับพวก แล้ว คดีมีประเด็นที่จะต้องพิจารณาอยู่ 2 ประเด็น คือ
1. การแจ้งให้เจ้าพนักงานจดตามแบบสอบสวนสิทธิหรือแบบ ส.ป.ก. 4-24 ก(1) เป็นการแจ้งให้เจ้าพนักงานจดข้อความอันเป็นเท็จ ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 267 หรือไม่
2. การยื่นคำขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินหรือแบบ ส.ป.ก. 4-23 ก(1) หรือคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเกินจำนวนที่กำหนดไว้ในกฎหมายปฏิรูปที่ดินหรือแบบ ส.ป.ก. 4.23 ข(1) ของผู้ต้องหานั้นเป็นการแจ้งความเท็จต่อเจ้าพนักงานตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 137 หรือไม่
ประเด็นที่ 1 ประเด็นข้อกล่าวหาในประเด็นที่ 1 นี้ คือ การกล่าวหาว่าผู้ต้องหาไม่แจ้งว่าตนมีที่ดินแปลงอื่นนอกเขตปฏิรูปที่ดิน ในประเด็นนี้ปรากฏข้อเท็จจริงว่าในการสอบสวนสิทธิผู้ต้องหามีเจ้าพนักงานเป็นผู้สอบสวนสิทธิ 2 คน คือ นายบรรลือศักดิ์ ไกรโชค และนางกันตพร สาชนะ เจ้าพนักงานผู้สอบสวนสิทธิผู้ต้องหาแต่ละคน เป็นผู้จดข้อความลงในแบบสอบสวนสิทธิโดยเป็นผู้ตั้งคำถามแก่ผู้ต้องหา เมื่อผู้ต้องหาตอบแล้วเจ้าพนักงานจะจดบันทึกลงในแบบสอบสวนสิทธิเรียงลำดับตามหัวข้อ 1 ถึงข้อ 8 โดยเฉพาะการกรอกข้อความลงในแบบสอบสวนสิทธิข้อ 2 นั้น ไม่ถือเป็นสาระสำคัญที่จะต้องทำการซักถาม เนื่องจากเป็นการจัดที่ดินให้แก่ผู้ถือครองเดิมตามพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรกรรม มาตรา 30 วรรคสาม และเจ้าหน้าที่ของ ส.ป.ก. ก็ได้ปฏิบัติเช่นนี้เหมือนกันทุกจังหวัด และการบันทึกในแบบสอบสวนสิทธิข้อ 2 นั้น ทาง ส.ป.ก. มีความมุ่งหมายเพื่อตรวจสอบว่าเคยได้รับการจัดที่ดินจากทางราชการมาก่อนหรือไม่สำหรับจังหวัดภูเก็ตส่วนใหญ่แล้วราษฎรไม่ได้รับการจัดที่ดินจากหน่วยราชการอื่น แต่จะเป็นผู้ถือครอบครองที่ดินเดิมและทำกินอยู่ในที่ดินนั้น จึงไม่ได้มีการกรอกข้อความโดยใช้การขีดแทน ส่วนรายที่มีการระบุที่ดินไว้หมายถึง ที่ดินแปลงอื่นที่อยู่ในเขตปฏิรูป และรายที่มีการบันทึกว่า ไม่มีที่ทำกินแปลงอื่นอีก หมายความว่า ไม่มีที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินแปลงอื่นอีกนอกจากนั้นเจ้าพนักงานผู้สอบถามและบันทึกแบบสอบสวนสิทธิก็ไม่ยืนยันว่า ได้สอบถามถึงการมีที่ดินแปลงอื่นหรือไม่ซึ่งผู้ต้องหาเองก็ให้การปฏิเสธโดยยืนยันว่าเจ้าพนักงานไม่ได้สอบถามในประเด็นดังกล่าว ประกอบกับเมื่อพิจารณาจากแบบสอบสวนสิทธิในข้อ 2 ก็ไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่า ผู้ต้องหาได้แจ้งข้อความใดที่ไม่ตรงต่อความจริง กรณีจึงฟังได้ว่าผู้ต้องหามิได้กระทำการใดอันเป็นการแจ้งข้อความที่เป็นเท็จต่อเจ้าพนักงานแต่อย่างใด ส่วนข้อพิจารณาว่า การที่ผู้ต้องหามิได้แจ้งที่ดินแปลงอื่น ๆ แก่เจ้าพนักงานจะเป็นการกระทำที่เป็นการงดเว้นได้หรือไม่นั้นเห็นว่า หลักกฎหมายในเรื่องการกระทำโดยงดเว้นตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 59 จะต้องเป็นการงดเว้นการที่จักต้องกระทำเพื่อป้องกันผล ผู้ที่จะเป็นผู้กระทำการงดเว้นนี้มิใช่ทุกคน เพราะเป็นไปไม่ได้ที่เมื่อบุคคลงดเว้นการกระทำอย่างใดอย่างหนึ่งแล้วเกิดผลขึ้นจะถือว่าบุคคลนั้นต้องรับผิด หากถือว่าบุคคลต้องรับผิดเมื่องดเว้นการกระทำอย่างใดอย่างหนึ่งและเกิดผลแล้ว ความผิดอาญาฐานงดเว้นก็จะหาขอบเขตไม่ได้ และย่อมจะเป็นการขัดต่อหลักไม่มีโทษไม่มีกฎหมายในเรื่องความชัดเจนแน่นอนของกฎหมายอาญา ในการพิจารณาเรื่องการงดเว้นจึงต้องพิจารณาอย่างจำกัด และเห็นกันทั่วไปว่าผู้ที่จะเป็นผู้กระทำความผิดฐานงดเว้นได้นั้นจะต้องเป็นผู้มีหน้าที่ในการมิให้เกิดผลที่ไม่พึงปรารถนานั้น
จากข้อเท็จจริงในคดี นายบรรลือศักดิ์ ไกรโชค นางกันตพร สาชนะ และนายเสรี ทองรื่น เจ้าพนักงานปฏิรูปที่ดินจังหวัดภูเก็ต ก็ให้การสอดคล้องตรงกันว่า เจ้าพนักงานไม่จำเป็นต้องสอบถามตามข้อ 2 ของแบบสอบสวนสิทธิเพราะไม่ใช่สาระสำคัญ หากปรากฏว่าผู้ถูกสอบสวนสิทธินั้นเป็นผู้ครอบครองที่ดินอยู่ก่อนการประกาศเขตปฏิรูปที่ดิน และการที่ผู้ต้องหาไม่ได้แจ้งข้อความดังกล่าวในข้อ 2 จึงถือไม่ได้ว่าผู้ต้องหามีหน้าที่ที่จะต้องแจ้งข้อเท็จจริงเกี่ยวกับที่ดินอื่นนอกเขตปฏิรูปที่ดินต่อเจ้าพนักงานผู้สอบสวนสิทธิ ผู้ต้องหาจึงไม่ได้เป็นผู้กระทำโดยการงดเว้น
ประเด็นที่ 2 ประเด็นข้อกล่าวหาในประเด็นที่ 2 คือ การกล่าวหาว่าผู้ต้องหาจำนวนหนึ่งยืนยันในคำขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินว่า ตนมีคุณสมบัติครบถ้วนตามความประสงค์ของทางราชการ อย่างหนึ่ง และกล่าวหาว่าผู้ต้องหาอีกจำนวนหนึ่งยืนยันในคำขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเกินจำนวนที่กำหนดไว้ในกฎหมายปฏิรูปที่ดินเป็นเท็จ อีกอย่างหนึ่ง ในประเด็นนี้เกี่ยวกับข้อกล่าวหาประการแรก ได้ความว่า เมื่อได้มีการประกาศพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตปฏิรูปที่ดินในจังหวัดภูเก็ตแล้ว ผู้ว่าราชการจังหวัดภูเก็ตในฐานะประธานคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดภูเก็ตได้ออกประกาศคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดภูเก็ต กำหนดให้เกษตรกรยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ผู้ต้องหาจึงได้ไปพบและยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินต่อเจ้าพนักงาน และเจ้าพนักงานได้บันทึกกรอบข้อความลงในคำขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินนั้น โดยอาศัยข้อมูลเกี่ยวกับที่ดินที่จะขอออก ส.ป.ก. 4-01 ตามแบบสอบสวนสิทธิของผู้ต้องหา ข้อ 7 ซึ่งได้ทำไว้ก่อนแล้วมากรอกบันทึกลงในคำขอเข้าทำประโยชน์ในฐานะผู้ถือครองเดิม ทั้งนี้ โดยเจ้าพนักงานผู้บันทึกและผู้ต้องหามีความเข้าใจตรงกันว่า ผู้ต้องหามีสิทธิเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินเพราะเป็นผู้ถือครองที่ดินเดิม การที่แบบคำขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดิน ข้อ 2 จะได้กำหนดข้อความไว้ในทำนองว่า ผู้ต้องหาเป็นผู้มีคุณสมบัติตามกฎหมายหรือระเบียบหรือคำสั่งหรือไม่ก็ตาม ย่อมทำให้ผู้ต้องหาเข้าใจโดยสุจริตว่าตนเป็นผู้มีคุณสมบัติครบถ้วนตามกฎหมายและระเบียบที่ทางราชการกำหนด ซึ่งสอดคล้องกับความเห็นและการปฏิบัติของเจ้าพนักงานปฏิรูปที่ดินซึ่งดำเนินการมาแต่ต้น กรณีดังกล่าวจึงเห็นว่าผู้ต้องหาไม่มีเจตนาที่จะแจ้งข้อความอันเป็นเท็จ สำหรับผู้ต้องหาที่ถูกกล่าวหาในประการที่สอง ที่ยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเกินจำนวนที่กำหนดในกฎหมายปฏิรูปที่ดิน (แบบ ส.ป.ก. 4-23 ข(1)) และรับรองข้อความในคำร้องว่าเป็นความจริงในท้ายคำร้องนั้น ก็ไม่ได้ความว่าข้อความใดในคำร้องดังกล่าวเป็นเท็จ
อัยการสูงสุดเห็นพ้องด้วยกับความเห็นของคณะทำงานฯ สั่งไม่ฟ้องผู้ต้องหาทุกสำนวนทั้ง 15 คน ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 137, 267
--ที่ประชุมคณะรัฐมนตรี (ชุดนายบรรหาร ศิลปอาชา)--วันที่ 12 พฤศจิกายน 2539--