ทำเนียบรัฐบาล--26 ธ.ค.--นิวส์สแตนด์
คณะรัฐมนตรีรับทราบรายงานผลการดำเนินงานของคณะกรรมการปรับปรุงพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 ตามที่คณะกรรมการปรับปรุงพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 เสนอ โดยมีประเด็นการปรับปรุงที่สำคัญ ดังนี้
1. การกู้เงินและการบริหารหนี้สาธารณะ
ควรนำการก่อหนี้จากต่างประเทศเข้าไปรวมอยู่ในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี โดยนำเสนอเป็นเพดานเงินกู้ ให้ฝ่ายนิติบัญญัติพิจารณาเฉพาะวงเงินกู้ที่จะต้องมีการชำระคืนโดยเงินรายได้แผ่นดินหรือที่จะเป็นภาระต่องบประมาณแผ่นดิน และไม่ต้องเสนอรายละเอียดเป็นรายโครงการ แต่ฝ่ายบริหารจะต้องไปจัดเตรียมแผนการก่อหนี้ต่างประเทศให้อยู่ในกรอบเพดานที่กำหนด เพื่อเป็นการแสดงถึงความโปร่งใสในการใช้จ่ายเงินกู้ และควรให้มีกฎหมายบริหารหนี้ (Debt Management Law) เป็นการเฉพาะ เพื่อให้สามารถบริหารหนี้ได้อย่างคล่องตัว
ทั้งนี้ ในประเด็นเรื่องการก่อหนี้โดยการกู้เงินเพื่อนำมาใช้จ่ายนั้น ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ กรรมการ มีความเห็นว่า การนำเสนอการก่อหนี้จากต่างประเทศควรจะแสดงโครงการต่าง ๆ ด้วย เพื่อให้ฝ่ายนิติบัญญัติได้มีโอกาสพิจารณาภาพรวมของการใช้จ่ายภาครัฐ รวมทั้งความเหมาะสม ความจำเป็น และความซ้ำซ้อนของโครงการ
2. การจัดทำงบประมาณ
การจัดทำงบประมาณประจำปี คณะรัฐมนตรีควรจะต้องนำเสนอนโยบายเศรษฐกิจและการคลังระดับมหภาค (Macro Fiscal Policy) ให้รัฐสภาพิจารณาไปพร้อมกับการเสนองบประมาณประจำปีที่เสนอ ต้องประกอบด้วยงบประมาณรายได้ และงบประมาณรายจ่าย เพื่อให้การพิจารณาอนุมัติงบประมาณมีความครอบคลุมทั้งภาครายรับและภาครายจ่ายทั้งหมด นอกจากนี้ ให้จัดทำกรอบการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายล่วงหน้าให้ครอบคลุมปีงบประมาณที่พิจารณา และปีงบประมาณล่วงหน้าอีก 3 ปี โดยยึดแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และนโยบายรัฐบาลเป็นหลัก รวมทั้งกำหนดให้ส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐ แสดงฐานะของรายรับและรายจ่ายที่เป็นเงินนอกงบประมาณที่อยู่ในการครอบครองเพื่อประกอบการพิจารณาอนุมัติงบประมาณ และกำหนดให้นำเงินนอกงบประมาณมาสมทบเพื่อแบ่งเบาภาระเงินงบประมาณ และก่อให้เกิดความเป็นธรรมในการจัดสรรงบประมาณของส่วนราชการอื่น ๆ ที่ไม่มีเงินนอกงบประมาณ
3. การบริหารงบประมาณ
3.1 ระบบเงินประจำงวด ปัจจุบันเงินประจำงวดใช้เป็นเครื่องมือในการบริหารงบประมาณรายจ่ายให้มีประสิทธิภาพและประหยัด หากจะเลิกใช้เงินประจำงวดเป็นกลไกในการบริหารงบประมาณ ต้องปรับปรุงระบบการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีให้สมบูรณ์ โดยเฉพาะการจัดทำงบประมาณโครงการลงทุน ฝ่ายการเมืองและส่วนราชการจะต้องมีวินัยทางการคลังอย่างจริงจัง และเนื่องจากการปรับปรุงและบังคับใช้หลักการดังกล่าวนี้จะต้องใช้เวลาระยะหนึ่งในช่วงการเปลี่ยนผ่านนี้ รัฐบาลจึงควรใช้กลไกประจำงวดเพื่อบริหารจัดการกับโครงการลงทุนที่ยังไม่สมบูรณ์ดังกล่าวนี้ต่อไป
3.2 การโอนเปลี่ยนแปลงงบประมาณ ควรกำหนดหลักการไว้ในพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ ให้สำนักงบประมาณโอนเปลี่ยนแปลงงบประมาณได้ตามหลักเกณฑ์ที่ได้รับอนุมัติจากคณะรัฐมนตรี โดยหลักเกณฑ์จะกำหนดขอบเขตการโอนเปลี่ยนแปลงที่ชัดเจน เพื่อแสดงถึงความโปร่งใสในการใช้จ่ายงบประมาณ
4. การติดตามและประเมินผล
ควรมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการติดตามประเมินผลให้เป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการงบประมาณอย่างชัดเจน ทั้งนี้ จะต้องนำผลการติดตามและประเมินผลมาใช้ในขั้นตอนการจัดทำงบประมาณอย่างเป็นระบบ โดยในการติดตามและประเมินผล อาจกำหนดองค์กรที่ชัดเจนขึ้นมาดำเนินการ หรือให้ส่วนราชการกลางที่มีอยู่ขณะนี้ดำเนินการโดยส่วนราชการต่าง ๆ ในขณะนี้ (สำนักงบประมาณ กรมบัญชีกลาง สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน และสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ) จะต้องมีการประสานกันให้สอดคล้องเป็นระบบ ให้มีการประเมินทั้งผลการดำเนินงาน คุณภาพการพัฒนาบุคลากรและด้านการเงิน นอกจากนี้ ควรให้สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือนเข้ามามีส่วนร่วมด้วย เพื่อจะได้ทราบถึงผลการปฏิบัติงานของหัวหน้าส่วนราชการต่าง ๆ ด้วย
5. การปรับปรุงวิธีการงบประมาณที่เกี่ยวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ให้มีการกำหนดหมวดหนึ่งโดยเฉพาะในพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณฯ โดยกำหนดวิธีการจัดสรรเงินอุดหนุนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ ให้ชัดเจน และในการเสนอขอตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปีขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้มีคณะกรรมการร่วมระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับจังหวัด เป็นผู้พิจารณาประมวล และกลั่นกรองคำของบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เสนอรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย โดยให้หน่วยงานระดับจังหวัดเป็นสำนักงานเลขานุการ และควรมีสำนักงบประมาณร่วมเป็นกรรมการอยู่ด้วยทุกชุดและทุกระดับ
6. การก่อหนี้ผูกพันงบประมาณข้ามปี
ปัจจุบันรายการผูกพันงบประมาณข้ามปีที่จะต้องเสนอขออนุมัติต่อคณะรัฐมนตรี จะรวมถึงกรณีผูกพันในเรื่องเล็กน้อยด้วย เช่น การเช่าบ้าน การเช่าทรัพย์สิน ซึ่งเป็นค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานปกติ มีใช่การผูกพันงบประมาณเพื่อดำเนินโครงการ หรือการลงทุนจัดหาทรัพย์สิน กรณีดังกล่าวจึงเป็นการเพิ่มขั้นตอนการปฏิบัติงาน เพิ่มภาระงาน และเกิดความไม่คล่องตัวในการบริหารงาน จึงควรปรับปรุงบทบัญญัติ ยกเว้นให้ไม่ต้องเสนอขออนุมัติก่อหนี้ผูกพันข้ามปีต่อคณะรัฐมนตรี สำหรับรายการในลักษณะงบดำเนินงาน และในกรณีมีความจำเป็นต้องโอนเปลี่ยนแปลงงบประมาณรายจ่ายเพื่อกำหนดเป็นงาน/โครงการใหม่ระหว่างปีงบประมาณที่มีการผูกพันงบประมาณเกิน 2 ปีงบประมาณ จะต้องขออนุมัติจากรัฐสภาก่อน ทั้งนี้เนื่องจากการก่อหนี้ผูกพันข้ามปีงบประมาณเป็นข้อยกเว้นของหลักการก่อหนี้ผูกพันได้เฉพาะภายในปีงบประมาณ และเพื่อให้การใช้จ่ายงบประมาณเป็นไปตามแผนงาน/โครงการและวัตถุประสงค์ที่ได้รับอนุมัติจากรัฐสภา
7. การยุบเลิกกองทุน
โดยที่หลักการใช้จ่ายเงินแผ่นดินควรจะต้องมีความเป็นเอกภาพ ดังนั้น หลักการงบประมาณที่ดีจึงไม่ควรจะมีกองทุนเกิดขึ้นมาก การที่มีกองทุนมากหมายถึงเงินจะไม่เข้าสู่กระบวนการใช้จ่ายเงินแผ่นดินตามปกติ ควรต้องมีบทบัญญัติมาตราหนึ่งในกฎหมายวิธีการงบประมาณที่ให้สำนักงบประมาณยุบเลิกกองทุนได้ ถ้ามีเหตุผลอื่นใดที่เห็นสมควรนอกเหนือจากที่ได้กำหนดไว้ตามหลักเกณฑ์ของกฎหมายที่ให้อำนาจกระทรวงการคลัง รวมหรือยุบเลิกทุนหมุนเวียนที่ได้ผ่านรัฐสภาไปแล้ว โดยให้สามารถยุบเลิกกองทุนโดยพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี
--ที่ประชุมคณะรัฐมนตรี (ชุดนายชวน หลีกภัย)--วันที่ 26 ธ.ค. 2543--
-สส-
คณะรัฐมนตรีรับทราบรายงานผลการดำเนินงานของคณะกรรมการปรับปรุงพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 ตามที่คณะกรรมการปรับปรุงพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 เสนอ โดยมีประเด็นการปรับปรุงที่สำคัญ ดังนี้
1. การกู้เงินและการบริหารหนี้สาธารณะ
ควรนำการก่อหนี้จากต่างประเทศเข้าไปรวมอยู่ในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี โดยนำเสนอเป็นเพดานเงินกู้ ให้ฝ่ายนิติบัญญัติพิจารณาเฉพาะวงเงินกู้ที่จะต้องมีการชำระคืนโดยเงินรายได้แผ่นดินหรือที่จะเป็นภาระต่องบประมาณแผ่นดิน และไม่ต้องเสนอรายละเอียดเป็นรายโครงการ แต่ฝ่ายบริหารจะต้องไปจัดเตรียมแผนการก่อหนี้ต่างประเทศให้อยู่ในกรอบเพดานที่กำหนด เพื่อเป็นการแสดงถึงความโปร่งใสในการใช้จ่ายเงินกู้ และควรให้มีกฎหมายบริหารหนี้ (Debt Management Law) เป็นการเฉพาะ เพื่อให้สามารถบริหารหนี้ได้อย่างคล่องตัว
ทั้งนี้ ในประเด็นเรื่องการก่อหนี้โดยการกู้เงินเพื่อนำมาใช้จ่ายนั้น ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ กรรมการ มีความเห็นว่า การนำเสนอการก่อหนี้จากต่างประเทศควรจะแสดงโครงการต่าง ๆ ด้วย เพื่อให้ฝ่ายนิติบัญญัติได้มีโอกาสพิจารณาภาพรวมของการใช้จ่ายภาครัฐ รวมทั้งความเหมาะสม ความจำเป็น และความซ้ำซ้อนของโครงการ
2. การจัดทำงบประมาณ
การจัดทำงบประมาณประจำปี คณะรัฐมนตรีควรจะต้องนำเสนอนโยบายเศรษฐกิจและการคลังระดับมหภาค (Macro Fiscal Policy) ให้รัฐสภาพิจารณาไปพร้อมกับการเสนองบประมาณประจำปีที่เสนอ ต้องประกอบด้วยงบประมาณรายได้ และงบประมาณรายจ่าย เพื่อให้การพิจารณาอนุมัติงบประมาณมีความครอบคลุมทั้งภาครายรับและภาครายจ่ายทั้งหมด นอกจากนี้ ให้จัดทำกรอบการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายล่วงหน้าให้ครอบคลุมปีงบประมาณที่พิจารณา และปีงบประมาณล่วงหน้าอีก 3 ปี โดยยึดแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และนโยบายรัฐบาลเป็นหลัก รวมทั้งกำหนดให้ส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐ แสดงฐานะของรายรับและรายจ่ายที่เป็นเงินนอกงบประมาณที่อยู่ในการครอบครองเพื่อประกอบการพิจารณาอนุมัติงบประมาณ และกำหนดให้นำเงินนอกงบประมาณมาสมทบเพื่อแบ่งเบาภาระเงินงบประมาณ และก่อให้เกิดความเป็นธรรมในการจัดสรรงบประมาณของส่วนราชการอื่น ๆ ที่ไม่มีเงินนอกงบประมาณ
3. การบริหารงบประมาณ
3.1 ระบบเงินประจำงวด ปัจจุบันเงินประจำงวดใช้เป็นเครื่องมือในการบริหารงบประมาณรายจ่ายให้มีประสิทธิภาพและประหยัด หากจะเลิกใช้เงินประจำงวดเป็นกลไกในการบริหารงบประมาณ ต้องปรับปรุงระบบการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีให้สมบูรณ์ โดยเฉพาะการจัดทำงบประมาณโครงการลงทุน ฝ่ายการเมืองและส่วนราชการจะต้องมีวินัยทางการคลังอย่างจริงจัง และเนื่องจากการปรับปรุงและบังคับใช้หลักการดังกล่าวนี้จะต้องใช้เวลาระยะหนึ่งในช่วงการเปลี่ยนผ่านนี้ รัฐบาลจึงควรใช้กลไกประจำงวดเพื่อบริหารจัดการกับโครงการลงทุนที่ยังไม่สมบูรณ์ดังกล่าวนี้ต่อไป
3.2 การโอนเปลี่ยนแปลงงบประมาณ ควรกำหนดหลักการไว้ในพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ ให้สำนักงบประมาณโอนเปลี่ยนแปลงงบประมาณได้ตามหลักเกณฑ์ที่ได้รับอนุมัติจากคณะรัฐมนตรี โดยหลักเกณฑ์จะกำหนดขอบเขตการโอนเปลี่ยนแปลงที่ชัดเจน เพื่อแสดงถึงความโปร่งใสในการใช้จ่ายงบประมาณ
4. การติดตามและประเมินผล
ควรมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการติดตามประเมินผลให้เป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการงบประมาณอย่างชัดเจน ทั้งนี้ จะต้องนำผลการติดตามและประเมินผลมาใช้ในขั้นตอนการจัดทำงบประมาณอย่างเป็นระบบ โดยในการติดตามและประเมินผล อาจกำหนดองค์กรที่ชัดเจนขึ้นมาดำเนินการ หรือให้ส่วนราชการกลางที่มีอยู่ขณะนี้ดำเนินการโดยส่วนราชการต่าง ๆ ในขณะนี้ (สำนักงบประมาณ กรมบัญชีกลาง สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน และสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ) จะต้องมีการประสานกันให้สอดคล้องเป็นระบบ ให้มีการประเมินทั้งผลการดำเนินงาน คุณภาพการพัฒนาบุคลากรและด้านการเงิน นอกจากนี้ ควรให้สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือนเข้ามามีส่วนร่วมด้วย เพื่อจะได้ทราบถึงผลการปฏิบัติงานของหัวหน้าส่วนราชการต่าง ๆ ด้วย
5. การปรับปรุงวิธีการงบประมาณที่เกี่ยวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ให้มีการกำหนดหมวดหนึ่งโดยเฉพาะในพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณฯ โดยกำหนดวิธีการจัดสรรเงินอุดหนุนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ ให้ชัดเจน และในการเสนอขอตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปีขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้มีคณะกรรมการร่วมระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับจังหวัด เป็นผู้พิจารณาประมวล และกลั่นกรองคำของบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เสนอรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย โดยให้หน่วยงานระดับจังหวัดเป็นสำนักงานเลขานุการ และควรมีสำนักงบประมาณร่วมเป็นกรรมการอยู่ด้วยทุกชุดและทุกระดับ
6. การก่อหนี้ผูกพันงบประมาณข้ามปี
ปัจจุบันรายการผูกพันงบประมาณข้ามปีที่จะต้องเสนอขออนุมัติต่อคณะรัฐมนตรี จะรวมถึงกรณีผูกพันในเรื่องเล็กน้อยด้วย เช่น การเช่าบ้าน การเช่าทรัพย์สิน ซึ่งเป็นค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานปกติ มีใช่การผูกพันงบประมาณเพื่อดำเนินโครงการ หรือการลงทุนจัดหาทรัพย์สิน กรณีดังกล่าวจึงเป็นการเพิ่มขั้นตอนการปฏิบัติงาน เพิ่มภาระงาน และเกิดความไม่คล่องตัวในการบริหารงาน จึงควรปรับปรุงบทบัญญัติ ยกเว้นให้ไม่ต้องเสนอขออนุมัติก่อหนี้ผูกพันข้ามปีต่อคณะรัฐมนตรี สำหรับรายการในลักษณะงบดำเนินงาน และในกรณีมีความจำเป็นต้องโอนเปลี่ยนแปลงงบประมาณรายจ่ายเพื่อกำหนดเป็นงาน/โครงการใหม่ระหว่างปีงบประมาณที่มีการผูกพันงบประมาณเกิน 2 ปีงบประมาณ จะต้องขออนุมัติจากรัฐสภาก่อน ทั้งนี้เนื่องจากการก่อหนี้ผูกพันข้ามปีงบประมาณเป็นข้อยกเว้นของหลักการก่อหนี้ผูกพันได้เฉพาะภายในปีงบประมาณ และเพื่อให้การใช้จ่ายงบประมาณเป็นไปตามแผนงาน/โครงการและวัตถุประสงค์ที่ได้รับอนุมัติจากรัฐสภา
7. การยุบเลิกกองทุน
โดยที่หลักการใช้จ่ายเงินแผ่นดินควรจะต้องมีความเป็นเอกภาพ ดังนั้น หลักการงบประมาณที่ดีจึงไม่ควรจะมีกองทุนเกิดขึ้นมาก การที่มีกองทุนมากหมายถึงเงินจะไม่เข้าสู่กระบวนการใช้จ่ายเงินแผ่นดินตามปกติ ควรต้องมีบทบัญญัติมาตราหนึ่งในกฎหมายวิธีการงบประมาณที่ให้สำนักงบประมาณยุบเลิกกองทุนได้ ถ้ามีเหตุผลอื่นใดที่เห็นสมควรนอกเหนือจากที่ได้กำหนดไว้ตามหลักเกณฑ์ของกฎหมายที่ให้อำนาจกระทรวงการคลัง รวมหรือยุบเลิกทุนหมุนเวียนที่ได้ผ่านรัฐสภาไปแล้ว โดยให้สามารถยุบเลิกกองทุนโดยพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี
--ที่ประชุมคณะรัฐมนตรี (ชุดนายชวน หลีกภัย)--วันที่ 26 ธ.ค. 2543--
-สส-