มาตรการป้องกันการทุจริต กรณีการค้าระหว่างประเทศแบบรัฐต่อรัฐ จากโครงการรับจำนำข้าวและการระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ

คณะรัฐมนตรีมีมติรับทราบตามที่คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (คณะกรรมการ ป.ป.ช.) เสนอมาตรการป้องกันการทุจริต กรณีการค้าระหว่างประเทศแบบรัฐต่อรัฐ จากโครงการรับจำนำข้าวและการระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ และมอบหมายให้กระทรวงพาณิชย์และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องรับไปพิจารณาดำเนินการในส่วนที่เกี่ยวข้องเพื่อให้การดำเนินการเกี่ยวกับการค้าระหว่างประเทศแบบรัฐต่อรัฐ จากโครงการรับจำนำข้าวและการระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐเป็นไปตามข้อเสนอแนะของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ และแนวทางการปฏิบัติงานในการเจรจาและทำสัญญาซื้อขายข้าวแบบรัฐต่อรัฐของกระทรวงพาณิชย์ ที่ได้ประชุมร่วมกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องแล้วต่อไป

คณะกรรมการ ป.ป.ช. รายงานว่า

1. นโยบายยกระดับราคาข้าวในช่วงปี 2554 – 2557 ที่ผ่านมาเป็นนโยบายที่ให้ความช่วยเหลือเกษตรกรผู้ผลิต โดยเข้าไปแทรกแซงกลไกราคาและตลาดอย่างต่อเนื่อง ทั้งนี้ ในการระบายข้าวของรัฐบาลในขณะนั้น ได้กำหนดให้การระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐเป็นเครื่องมือที่สำคัญ ซึ่งปรากฏข้อเท็จจริงว่าได้มีการบิดเบือนวิธีการผิดไปจากระเบียบวิธีการค้าระหว่างประเทศตามรูปแบบรัฐต่อรัฐ อีกทั้งมีการกล่าวอ้างข้อจำกัดทางการค้าซึ่งเป็นความลับที่ไม่สามารถเปิดเผยได้ เพื่อไม่ให้กระทบกับความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ อันนำไปสู่การแสวงหาประโยชน์อันมิชอบและเป็นช่องทางของการทุจริตในการบริหารราชการ รวมถึงการปกปิดข้อมูลเพื่อไม่ให้ได้รับการตรวจสอบ โดยเฉพาะรายละเอียดของคู่สัญญา ข้อตกลง และเงื่อนไขต่าง ๆ ซึ่งสร้างความเสียหายให้กับประเทศเป็นอย่างมาก

2. การทุจริตที่เกิดขึ้นในชั้นการระบายข้าวหรือขายข้าวจากสต็อกของรัฐบาลซึ่งมีผลต่อเนื่องมาจากการดำเนินนโยบายโครงการรับจำนำหรือรับซื้อข้าวเปลือกตามนโยบายของรัฐบาลเป็นขั้นตอนการทุจริตที่สำคัญและมีวิธีการทุจริตที่ซับซ้อนในหลายขั้นตอนซึ่งสอดประสานกันทั้งระบบ ดังนั้น เพื่อให้การแก้ไขปัญหาดังกล่าวเป็นไปอย่างครอบคลุมรอบด้าน คณะกรรมการ ป.ป.ช. จึงเสนอมาตรการป้องกันการทุจริต กรณีการค้าระหว่างประเทศแบบรัฐต่อรัฐ จากโครงการรับจำนำข้าวและการระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ ดังนี้

ด้านนโยบาย

สภาพปัญหา / ข้อเสนอแนะ

การแทรกแซงตลาดสินค้าเกษตร

ตลาดสินค้าเกษตรโดยเฉพาะข้าวโดยหลักการแล้วรัฐบาลไม่ควรแทรกแซง เนื่องจากเป็นสินค้าซึ่งกลไกตลาดสามารถทำงานได้ดีอยู่แล้ว แต่ยังคงมีสาเหตุบางประการที่รัฐบาลควรเข้าไปแทรกแซง เช่น กรณีปริมาณข้าวผลิตที่ผลิตได้ในประเทศมีจำนวนมากส่งผลให้อุปทานข้าวเพิ่มมากขึ้นและราคาข้าวลดลง รัฐจึงจำเป็นต้องดูดซับอุปทานดังกล่าวโดยการแทรกแซงตลาด ส่งผลให้เกษตรกรสามารถขายข้าวได้ราคาดีขึ้น เป็นต้น แต่อย่างไรก็ตาม การใช้นโยบายดังกล่าวเป็นการดำเนินการที่ทำให้เกิดการทุจริตและการบิดเบือนกลไกตลาดจากภาครัฐได้ รวมทั้งอาจเป็นการกระทำผิดข้อตกลงกับพันธสัญญาขององค์การการค้าโลก (WTO) ที่กำหนดไม่ให้มีการอุดหนุนสินค้าเกษตรภายในประเทศและการอุดหนุนส่งออก

1) รัฐบาลต้องมีนโยบายชัดเจนที่มุ่งเน้นช่วยเหลือเกษตรกรโดยจัดให้มีมาตรการหรือกลไกที่จะช่วยให้เกษตรกรประกอบเกษตรกรรมอย่างมีประสิทธิภาพ ได้ผลผลิตที่มีปริมาณและคุณภาพสูง สามารถดำเนินการช่วยเหลือสินค้าเกษตรให้มีราคาสูงขึ้น โดยใช้กลไกของการเพิ่มตลาดและลดต้นทุนการผลิต

2) การระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ ให้คณะอนุกรรมการพิจารณาระบายข้าวภายใต้คณะกรรมการนโยบายและบริหารจัดการข้าวดำเนินการเท่าที่จำเป็น ยึดหลักประสิทธิภาพ ประสิทธิผลและกลุ่มเป้าหมายให้ชัดเจน โดยคำนึงถึงต้นทุนและผลประโยชน์ของนโยบายดังกล่าว โดยเฉพาะอย่างยิ่งภาระทางการคลัง

3) คณะกรรมการนโยบายและบริหารจัดการข้าว ควรกำหนดกรอบนโยบายและเป้าหมายของการบริหารจัดการเรื่องข้าวในแต่ละปีอย่างเหมาะสม

ด้านการดำเนินงานของหน่วยงาน

สภาพปัญหา

1. ขั้นตอนก่อนการระบายข้าว

ประธานอนุกรรมการพิจารณาระบายข้าวเป็นบุคคลผู้มีส่วนสำคัญที่จะกำหนดให้มีการระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ ซึ่งในช่วงที่มีการทุจริตจากการระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐปี 2554 – 2555 ประธานอนุกรรมการฯ ได้แก่ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์และรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงพาณิชย์ ซึ่งมีที่มาจากข้าราชการการเมือง โดยเป็นผู้พิจารณาให้ความเห็นชอบขายข้าวและให้ความเห็นชอบในการแก้ไขสัญญาด้วย ซึ่งเมื่อพิจารณาอำนาจหน้าที่ของคณะอนุกรรมการฯ แล้วพบว่า ประธานอนุกรรมการฯ จำเป็นต้องเป็นผู้มีความรู้เกี่ยวกับสต็อกข้าวของรัฐบาล ราคาข้าวของตลาดโลก วิธีการระบายข้าวซึ่งจะทำให้เกิดประโยชน์โดยรวมต่อระบบการค้าข้าวของประเทศ ซึ่งข้าราชการประจำย่อมจะเป็นผู้มีความรู้ ความสามารถในการจัดการข้าว รวมทั้งทักษะการบริหารสต็อกข้าวได้ดีกว่าข้าราชการการเมือง

ที่ผ่านมาหลายรัฐบาลมักเสนอให้มีการระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ โดยให้สาเหตุว่าข้าวมีปริมาณมากเกินไปส่งผลให้ต้นทุนในการเก็บรักษาข้าวมีราคาสูงตามไปด้วยหรือเพื่อความสัมพันธ์อันดีระหว่างประเทศ ซึ่งไม่พบว่ามีกฎหมาย ระเบียบ หรือหลักเกณฑ์ที่เกี่ยวกับความจำเป็นที่จะใช้อ้างเพื่อทำการระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐจะมีก็เพียงแนวปฏิบัติเท่านั้น

ข้อเสนอแนะ

1.1 เห็นควรให้ข้าราชการประจำของกระทรวงพาณิชย์ ทำหน้าที่เป็นประธานอนุกรรมการพิจารณาระบายข้าว เพื่อระบายข้าวอย่างเหมาะสมภายใต้กรอบนโยบายและความรับผิดชอบที่ชัดเจนของรัฐบาล

*ปัจจุบันประธานอนุกรรมการพิจารณาระบายข้าวตามคำสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ 175/2557 เรื่อง แต่งตั้งคณะอนุกรรมการพิจารณาระบายข้าว ลงวันที่ 6 มิถุนายน 2557 ได้กำหนดให้ปลัดกระทรวงพาณิชย์ ซึ่งเป็นข้าราชการประจำ ทำหน้าที่เป็นประธานอนุกรรมการฯ ดังนั้น ข้อเสนอแนะในส่วนนี้จึงเห็นควรให้ประธานอนุกรรมการพิจารณาระบายข้าวมีที่มาจากข้าราชการประจำต่อไป

1.2 ในการดำเนินการของคณะอนุกรรมการฯ ควรจัดให้มีช่องทางการรับฟังความคิดเห็นของภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง และให้มีการเปิดเผยรายงานประชุมคณะอนุกรรมการฯ ต่อสาธารณะ

1.3 เห็นควรให้กรมการค้าต่างประเทศกำหนดระเบียบ หลักเกณฑ์ หรือคู่มือที่เกี่ยวข้องเพื่อใช้อ้างถึงความจำเป็นและความเหมาะสมในการกำหนดให้มีการระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ

2. วิธีการระบายข้าว

สภาพปัญหา

วิธีการระบายข้าวของกรมการค้าต่างประเทศมีจำนวน 5 วิธี ได้แก่ 1) ขายแบบรัฐต่อรัฐ 2) ขายเป็นการทั่วไป 3) ขายในตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้า 4) ขายให้แก่องค์กร และ 5) บริจาค ซึ่งคณะอนุกรรมการพิจารณาระบายข้าวสามารถคัดเลือกวิธีการระบายข้าวได้หลายรูปแบบ ซึ่งในช่วงรัฐบาล ปี 2554 – 2555 คณะอนุกรรมการฯ ได้เลือกวิธีการระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ ซึ่งสร้างกลไกอันนำไปสู่การทุจริตและสร้างความเสียหาย

ข้อเสนอแนะ

เห็นควรให้กรมการค้าต่างประเทศพิจารณาระบายข้าวด้วยวิธีอื่น ได้แก่ การระบายข้าวภายในประเทศให้กับบริษัทเอกชนควรใช้วิธีการประมูลที่โปร่งใสและเปิดเผย แต่ถ้ามีความจำเป็นเร่งด่วนอาจประสานกับผู้ประกอบการค้าข้าวโดยนำรายชื่อมาจากสมาคมผู้ค้าข้าว ซึ่งต้องเป็นผู้ค้าข้าวจริงมิใช่นายหน้าเข้ามาแข่งขัน และการส่งเสริมการระบายข้าวในตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้าโดยให้พัฒนาตลาดสินค้นเกษตรล่วงหน้าให้เป็นแหล่งสำคัญของการระบายข้าว

3. ขั้นตอนการพิจารณาสัญญาก่อนลงนามในสัญญาระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ

สภาพปัญหา

การดำเนินการที่ผ่านมามีการแก้ไขสัญญาการค้าระหว่างประเทศแบบรัฐต่อรัฐเพื่อประโยชน์ของผู้ซื้อ โดยเฉพาะการแก้ไขสัญญาเพิ่มชนิดและปริมาณข้าว ซึ่งถือเป็นสาระสำคัญนอกขอบเขตของสัญญาและมีผลเสมือนหนึ่งเป็นการสัญญาฉบับใหม่ที่ควรต้องมีการเจรจาใหม่อย่างรอบคอบรัดกุมบนเงื่อนไขที่เกิดประโยชน์แก่ประเทศชาติและทำเป็นสัญญาฉบับใหม่

การเปลี่ยนแปลงข้อตกลงและเงื่อนไขของสัญญาซื้อขายข้าว จากเงือนไขเดิม คือ Free on Board : FOB (สัญญาซื้อขายที่มีการกำหนดราคาสินค้ารวมค่าใช้จ่าย ต่าง ๆ เกี่ยวกับสินค้าจนกระทั่งขนสินค้าขึ้นบนระวางเรือ) หรือ Cost Insurance and Freight : CIF (สัญญาซื้อขายที่มีการกำหนดราคาสินค้า โดยรวมค่าระวางขนส่งสินค้าและค่าเบี้ยประกันภัยไว้ด้วย) เป็นการส่งมอบข้าวแบบหน้าคลังสินค้า (Ex Warehouse) ทำให้กลุ่มบุคคลผู้กระทำทุจริตที่มีอำนาจเกี่ยวข้องกับการระบายข้าวสามารถแอบนำข้าวที่ส่งมอบกันหน้าโกดังสินค้าออกไปขายเวียนภายในประเทศได้ แต่หากเป็นการซื้อขายข้าวแบบ FOB หรือ CIF จะสามารถยืนยันได้ว่าข้าวจะถูกส่งออกไปต่างประเทศ

ข้อตกลงเรื่องการชำระราคาข้าวโดยใช้แคชเชียร์เช็คจะทำให้เกิดช่องทางในการชำระเงินโดยการออกเช็คภายในประเทศได้ ซึ่งขัดกับหลักการทั่วไปของการค้าระหว่างประเทศ ที่นิยมการชำระเงินแบบ Letter of Credit (L/C) เพราะเป็นวิธีที่สามารถตรวจสอบได้ว่าสินค้าถูกส่งไปยังต่างประเทศจริง

ราคาข้าวเป็นข้อตกลงหนึ่งของสัญญาซื้อขายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ ซึ่งที่ผ่านมามีการตกลงราคาขายข้าวตาม “ราคามิตรภาพ” ส่งผลให้รัฐบาลขาดทุนจากการขายข้าว เนื่องจากรัฐบาลรับซื้อข้าวเปลือกจากเกษตรกรในราคาตันละ 15,000 – 20,000 บาท แต่เมื่อระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ กลับขายในราคามิตรภาพ (ประมาณตันละ 10,000 – 12,000 บาท) จึงนำไปสู่ความเสียหายแก่งบประมาณแผ่นดินหรือภาษีประชาชนเป็นจำนวนมาก

ข้อเสนอแนะ

ให้กรมการค้าต่างประเทศจัดทำสัญญามาตรฐานเกี่ยวกับการค้าระหว่างประเทศแบบรัฐต่อรัฐ (Standard Contract) โดยคำนึงถึงการตรวจสอบคู่สัญญาเกี่ยวกับสถานะการเป็นตัวแทนของรัฐบาลกลางการส่งมอบข้าว การชำระเงิน และราคาข้าว มาพิจารณาประกอบการจัดทำสัญญาดังกล่าวด้วย ดังนี้

3.1 คู่สัญญาของรัฐ ต้องเป็นรัฐบาลกลางหรือตัวแทนที่ได้รับมอบหมายเป็นลายลักษณ์อักษรให้ดำเนินการแทนรัฐบาลกลางเท่านั้น

3.2 วิธีการส่งมอบข้าว ไม่ควรส่งมอบข้าวแบบหน้าคลังสินค้า (Ex Warehouse) และควรกำหนดวิธีการควบคุมเพื่อให้มีการส่งออกไปต่างประเทศจริง

3.3 วิธีการชำระเงิน ควรชำระเงินค่าข้าวผ่านธนาคารโดยวิธี Letter of Credit (L/C)

3.4 ราคาข้าว ไม่ควรกำหนดราคามิตรภาพหรือราคาที่ต่ำกว่าราคาตลาด

รวมทั้ง กำหนดหลักเกณฑ์หรือเงื่อนไขเกี่ยวกับการแก้ไขสัญญาการค้าระหว่างประเทศแบบรัฐต่อรัฐ โดยอาจดำเนินการร่วมกับสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (สคก.) กระทรวงการต่างประเทศ (กต.) และสำนักงานอัยการสูงสุด (อส.)

4. การเปิดเผยข้อมูลการขายข้าวแบบรัฐต่อรัฐให้สาธารณชนรับทราบ

สภาพปัญหา

การระบายข้าวจากสต็อกรัฐบาลโดยวิธีการซื้อขายข้าวแบบรัฐต่อรัฐตามโครงการรับจำนำข้าวเปลือกของรัฐบาลที่ผ่านมาเป็นไปในลักษณะปกปิดข้อมูลข่าวสาร ซึ่งส่อให้เห็นว่าเป็นการดำเนินการที่ไม่มีความโปร่งใส่ ขัดกับหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี โดยให้เหตุผลว่าการเจรจาซื้อขายข้าวแบบรัฐต่อรัฐไม่สามารถเปิดเผยต่อสาธารณชนได้ เพราะต้องอาศัยความสัมพันธ์ระหว่างประเทศเป็นหลัก โดยเฉพาะประเทศผู้ซื้อที่ไม่ต้องการให้เปิดเผยข้อมูลเนื่องจากเป็นเรื่องที่มีความอ่อนไหวสูงเป็นข้อมูลด้านความมั่นคงทางด้านอาหารของประเทศผู้ซื้อ

ข้อเสนอแนะ

เห็นควรให้กรมการค้าต่างประเทศเปิดเผยสัญญาการค้าระหว่างประเทศแบบรัฐต่อรัฐทั้งฉบับ แต่หากกรมการค้าต่างประเทศไม่สามารถเปิดเผยสัญญาทั้งฉบับได้ ควรเปิดเผยข้อมูลบางส่วนของสัญญาฯ เช่น ปริมาณข้าว ชนิดของข้าว ราคาข้าว วิธีการส่งมอบข้าว และการชำระเงิน เป็นต้น พร้อมทั้งจัดทำคู่มือเผยแพร่ให้ประชาชนได้รับทราบสิทธิในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารดังกล่าว เพื่อให้ร่วมกันตรวจสอบการบริหารงานของภาครัฐ

--ที่ประชุมคณะรัฐมนตรี พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา (นายกรัฐมนตรี) วันที่ 22 มกราคม 2562--