รายงานการประเมินความคุ้มค่าของสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน (องค์การมหาชน)

เรื่อง รายงานการประเมินความคุ้มค่าของสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน (องค์การมหาชน) ตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน (องค์การมหาชน) (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2562

คณะรัฐมนตรีรับทราบมติและข้อสังเกตของคณะกรรมการพัฒนาและส่งเสริมองค์การมหาชน (กพม.)เรื่อง รายงานการประเมินความคุ้มค่าของสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน (องค์การมหาชน) ตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน (องค์การมหาชน) (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2562 ตามที่สำนักงาน ก.พ.ร. ในฐานะ ฝ่ายเลขานุการ กพม. เสนอ ดังนี้

เรื่องเดิม

คณะรัฐมนตรีในการประชุมเมื่อวันที่ 4 สิงหาคม 2563 มีมติมอบหมายให้คณะกรรมการพัฒนาและส่งเสริมองค์การมหาชนเร่งดำเนินการประเมินผลการดำเนินการของสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน (องค์การมหาชน) หรือ บจธ. ว่าเกิดผลสัมฤทธิ์หรือมีความคุ้มค่าเมื่อเทียบกับภาระงบประมาณ และสมควรยุบเลิกหรือไม่ตามนัยมาตรา 5 แห่งพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน (องค์การมหาชน) (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2562 ซึ่งต้องดำเนินการภายในหนึ่งปีนับแต่วันที่พระราชกฤษฎีกาดังกล่าวมีผลใช้บังคับ

สาระสำคัญ

1. กพม. ในการประชุมครั้งที่ 2/2563 เมื่อวันที่ 10 มิถุนายน 2563 มีมติเห็นชอบกรอบการประเมินความคุ้มค่า บจธ. ซึ่งมีหลักในการพิจารณาจากผลการดำเนินงานตามบทบาท ภารกิจนับตั้งแต่เริ่มจัดตั้ง บจธ. ในปี 2554 ตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน (องค์การมหาชน) พ.ศ. 2554 เพื่อให้บรรลุเป้าหมายตามวัตถุประสงค์การจัดตั้ง ให้ได้ผลผลิต ผลลัพธ์ และผลกระทบอย่างมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผลและ มีประโยชน์ที่สมดุลกับทรัพยากรที่ใช้ ทั้งที่สามารถคำนวณเป็นตัวเงินได้และไม่สามารถคำนวณเป็นตัวเงินได้ ประกอบด้วยมิติการประเมิน 6 มิติ ดังนี้

มิติที่ 1 ประสิทธิภาพ การประเมินความมีประสิทธิภาพของการบริหารจัดการทรัพยากรว่าเป็นไปอย่างเกิดประโยชน์สูงสุดหรือไม่ เพื่อให้ได้มาซึ่งผลผลิต (output) ตามวัตถุประสงค์ โดยพิจารณาจากผลผลิตเทียบกับต้นทุนหรือปัจจัยนำเข้าทั้งหมด

มิติที่ 2 ประสิทธิผล การประเมินผลการดำเนินโครงการที่สะท้อนผลสำเร็จตามวัตถุประสงค์ที่กำหนดเป็นผลลัพธ์ (outcome) และเป้าหมายหรือไม่ โดยเปรียบเทียบผลผลิตที่ได้รับกับเป้าหมายที่คาดการณ์ไว้ก่อนดำเนินโครงการ

มิติที่ 3 ผลกระทบ การวิเคราะห์ผลที่ได้รับต่อเนื่องจากประสิทธิผลโครงการว่านำไปสู่การบรรลุเป้าประสงค์ของการพัฒนาหรือไม่ โดยครอบคลุมถึงผลกระทบทั้งทางตรงและทางอ้อมผลกระทบด้านบวกและด้านลบ ผลกระทบที่เป็นตัวเงินและไม่ใช่ตัวเงิน ผลกระทบที่คาดหมายและไม่ได้คาดหมาย

มิติที่ 4 การควบคุมดูแลกิจการ การประเมินการบริหารจัดการองค์กรในเชิงการควบคุมดูแล เพื่อให้ทรัพยากรขององค์กรถูกนำไปใช้อย่างมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล ตรงตามเป้าหมาย ให้เกิดประโยชน์สูงสุดตอบแทนกลับไปยังผู้มีส่วนได้เสียอย่างเป็นธรรม

มิติที่ 5 การวิเคราะห์ความซ้ำซ้อนในการดำเนินการตามบทบาท ภารกิจของ บจธ. การวิเคราะห์เปรียบเทียบกับส่วนราชการและหน่วยงานอื่นของรัฐ เช่น สำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ส.ป.ก.) กองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร (กฟก.) และกองทุนหมุนเวียนเพื่อการกู้ยืมแก่เกษตรกรและผู้ยากจน

มิติที่ 6 การวิเคราะห์ความจำเป็นในการใช้อำนาจรัฐ การวิเคราะห์ความจำเป็น ในการใช้อำนาจรัฐขององค์กรที่จัดตั้งขึ้นใหม่ในการได้มาซึ่งที่ดิน เช่น การเวนคืนที่ดิน 2. สำนักงาน ก.พ.ร. ในฐานะฝ่ายเลขานุการ กพม. ได้พิจารณารายงานการประเมิน ความคุ้มค่าของ บจธ. ตามกรอบการประเมินดังกล่าวแล้ว สรุปผลการประเมินและความเห็น ดังนี้

2.1 สรุปผลการประเมิน บจธ. ได้ดังนี้

1. ประสิทธิภาพ

รายงานผลการประเมินตนเองของ บจธ. ยังขาดความครบถ้วนและชัดเจน

เพียงพอที่จะประเมินผลได้ โดย บจธ. ต้องนำเสนอข้อมูลอย่างเป็นระบบ

โดยจำแนกผลผลิตย่อยและต้นทุนค่าใช้จ่ายที่ใช้ในแต่ละโครงการ

2. ประสิทธิผล

บจธ. มีความคุ้มค่าในด้านประสิทธิผลในระดับโครงการและผลผลิต และสามารถดำเนินการได้ดีตามวัตถุประสงค์ด้านการกระจายการถือครองที่ดิน แต่ยังไม่สามารถแสดงให้เห็นถึงผลลัพธ์จากการใช้ประโยชน์ในที่ดินและการพัฒนาศักยภาพของเกษตรกรและผู้ยากจน ซึ่งเป็นการถือว่าเป็นวัตถุประสงค์ที่สำคัญที่จะทำให้ภารกิจของ บจธ. เกิดผลสัมฤทธิ์ในระยะยาว

3. ผลกระทบ

ระยะเวลาการเข้าใช้ประโยชน์ของเกษตรกรในพื้นที่ยังไม่เกิดผล

ตามเจตนารมณ์ของการจัดสรรพื้นที่ และพื้นที่ส่วนใหญ่ยังอยู่ระหว่างดำเนินการตามขั้นตอนทางกฎหมายเพื่อให้เกษตรกรและผู้ยากจนเข้าใช้ประโยชน์ในพื้นที่ ประกอบกับยังขาดข้อมูลการติดตามการใช้ประโยชน์จากที่ดินและความช่วยเหลือรูปแบบอื่นที่ชัดเจนเพียงพอ จึงยังไม่สามารถประเมินผลความคุ้มค่าในมิติผลกระทบได้

4. การควบคุมดูแลกิจการ

ผลการดำเนินงานของ บจธ. แสดงให้เห็นถึงความคุ้มค่าในมิติการควบคุม ดูแลกิจการ เนื่องจาก บจธ. มีการบริหารจัดการองค์กรและคะแนนความโปร่งใสขององค์กรตามผลการประเมินการปฎิบัติงานประจำปีอยู่ในระดับสูง ซึ่งถือว่าเป็นการดำเนินการที่ส่งเสริมให้องค์การมหาชนมีระบบการบริหารจัดการที่ดี มีศักยภาพในการพัฒนาอย่างต่อเนื่อง และสอดคล้องกับมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 28 พฤษภาคม 2561 เรื่อง แนวทางการควบคุมดูแลกิจการของคณะกรรมการองค์การมหาชน

5. การวิเคราะห์ความซ้ำซ้อนในการดำเนินการตามบทบาท ภารกิจของ บจธ.

มีลักษณะภารกิจ รูปแบบการให้ความช่วยเหลือ และกลุ่มเป้าหมายใกล้เคียงกับส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐอื่นที่มีอยู่ในปัจจุบัน ได้แก่ สำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ส.ป.ก.) กรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการ สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) กรมส่งเสริมสหกรณ์ กองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร (กฟก.) และกองทุนหมุนเวียนเพื่อการกู้ยืมแก่เกษตรกรและผู้ยากจนของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์

จำเป็นต้องมีการทบทวนบทบาทภารกิจหรือความจำเป็นของหน่วยงานต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการกระจายการถือครองที่ดินและการช่วยเหลือเกษตรกรผู้ไม่มีที่ดินทำกิน ให้มีความชัดเจน เพื่อไม่ให้เกิดความซ้ำซ้อนและเป็นภาระกับงบประมาณ ตลอดจนสร้างความชัดเจนและลดความสับสนในการขอรับความช่วยเหลือจากรัฐของประชาชนหรือเกษตรกรกลุ่มเป้าหมายด้วย

6. การวิเคราะห์ความจำเป็นในการใช้อำนาจรัฐฝ่ายเดียวอันกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของบุคคลขององค์กรที่จัดตั้งขึ้นใหม่ (ธนาคารที่ดิน) ในการได้มาซึ่งที่ดิน

การจัดตั้งธนาคารที่ดินหรือองค์การอื่นที่มีวัตถุประสงค์ทำนองเดียวกับธนาคารที่ดินนั้น จำเป็นต้องใช้อำนาจในการดำเนินการตามภารกิจของหน่วยงาน ได้แก่ การจัดสรรให้เกษตรกรและผู้ยากจน หรือผู้ประสงค์จะใช้ประโยชน์ในที่ดิน และการสนับสนุนทางการเงินให้แก่การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ซึ่งเป็นภารกิจในการจัดทำบริการสาธารณะ มิใช่นำมาประกอบธุรกิจเพื่อแสวงหากำไรเช่นเดียวกับกิจการของเอกชน จึงไม่จำเป็นต้องกำหนดให้กฎหมายจัดตั้งหน่วยงานมีบทบัญญัติที่ยกเว้นกฎหมายใด

ไม่จำเป็นต้องยกเว้นกฎหมายและกำหนดให้มีการใช้อำนาจรัฐฝ่ายเดียวในกฎหมายจัดตั้งหน่วยงานดังกล่าวในส่วนการเวนคืนที่ดิน เนื่องจากหน่วยงานต้องปฏิบัติตามกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนและการได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์ และกฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับของหน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการจัดระบบสาธารณูปโภคและโครงสร้างพื้นฐาน อีกทั้งสามารถใช้สิทธิได้ตามกฎหมายที่บังคับใช้อยู่ในปัจจบัน เช่น ภาระจำยอม ขอเปิดทางจำเป็น เป็นต้น

2.2 ความเห็นของสำนักงาน ก.พ.ร.

1) โดยที่มาตรา 5 แห่งพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน (องค์การมหาชน) (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2562 กำหนดให้มีการประเมินความคุ้มค่าของ บจธ. ภายในหนึ่งปีนับจากวันที่กฎหมายมีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 8 มิถุนายน 2562 แต่ด้วยหลักการของการประเมินความคุ้มค่าตามกรอบการประเมินตามมติ กพม. ได้กำหนดระยะเวลาการรายงานผลการดำเนินการนับตั้งแต่เริ่มจัดตั้ง บจธ. ในปี 2554 ตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน (องค์การมหาชน) พ.ศ. 2554 อาจมีข้อจำกัดในการจัดเก็บข้อมูลย้อนหลังภายในระยะเวลาอันจำกัด ส่งผลให้รายงานผลการประเมินตนเองของ บจธ. ยังขาดความครบถ้วนสมบูรณ์เพียงพอที่จะวิเคราะห์เพื่อประเมินความคุ้มค่า บจธ. ได้ ประกอบกับบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวได้กำหนดให้มีการประเมินผล บจธ. ทุกปี สำนักงาน ก.พ.ร. จึงเห็นควรรับทราบรายงานการประเมินตนเองของ บจธ. และเสนอให้ กพม. ดำเนินการประเมินความคุ้มค่าต่อเนื่องในปีถัดไป โดยจะครบกำหนดในวันที่ 7 มิถุนายน 2564 เพื่อให้ บจธ. ได้มีระยะเวลาในการจัดเก็บและตรวจสอบความครบถ้วนถูกต้องของข้อมูลผลการดำเนินงาน ได้แก่ สัดส่วนผลผลิตต่อค่าใช้จ่าย ต้นทุนต่อหน่วย ความสำเร็จในการบรรลุวัตถุประสงค์ทั้ง 5 ข้อ Cost-Effectiveness และผลกระทบทุกด้านภายหลังเกษตรกรและผู้ยากจนเข้าใช้ประโยชน์ในพื้นที่

2) การเสนอร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งธนาคารที่ดินตามมาตรา 6 เห็นควรให้ กพม. เสนอคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ หรือ คทช. ซึ่งเป็นองค์กรที่ทำหน้าที่ดูแลนโยบายภาพรวมของการบริหารจัดการที่ดินทั้งประเทศ เป็นผู้พิจารณาบทบาทภารกิจของหน่วยงานที่จะตั้งขึ้นใหม่ โดยเฉพาะในภารกิจที่เกี่ยวข้องกับการกระจายการถือครองที่ดินและการให้ความช่วยเหลือเกษตรกร/ผู้ยากจนที่มีปัญหาเกี่ยวกับที่ดินทำกินให้ชัดเจน โดยเปรียบเทียบกับหน่วยงานที่มีอยู่ในปัจจุบัน เพื่อลดความซ้ำซ้อนในภารกิจและส่งเสริมการทำงานระหว่างหน่วยงานและให้การมีอยู่ของหน่วยงานเหล่านั้นเกิดประโยชน์แก่กลุ่มเป้าหมาย มีประสิทธิภาพและไม่เป็นภาระต่องบประมาณ 3. กพม. ในการประชุมครั้งที่ 4/2563 เมื่อวันที่ 12 พฤศจิกายน 2563 ได้พิจารณารายงานการประเมินความคุ้มค่า บจธ. ตามข้อเสนอของฝ่ายเลขานุการฯ แล้วมีมติและข้อสังเกต ดังนี้

3.1 เห็นชอบตามข้อเสนอของฝ่ายเลขานุการฯ และเห็นควรเสนอคณะรัฐมนตรีรับทราบรายงานการประเมินความคุ้มค่าของ บจธ. ที่ฝ่ายเลขานุการฯ ดำเนินการสำหรับรอบการประเมิน วันที่ 7 มิถุนายน 2563 ในเบื้องต้น เพื่อเป็นไปตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 4 สิงหาคม 2563 และเห็นควรให้ บจธ. ส่งข้อมูลที่ยังขาดความครบถ้วนสมบูรณ์ตามกรอบการประเมินที่ กพม. กำหนด ให้สำนักงาน ก.พ.ร. ในฐานะฝ่ายเลขานุการ กพม. นำมาใช้สำหรับการประเมินต่อเนื่องในปีถัดไป ซึ่งจะครบกำหนดในวันที่ 7 มิถุนายน 2564

3.2 เห็นควรเสนอข้อสังเกตเกี่ยวกับการดำเนินงานตามบทบาทภารกิจของ บจธ. ต่อคณะรัฐมนตรี ดังนี้

1) ด้วยนโยบายของรัฐที่ส่งเสริมให้มีการใช้ประโยชน์ในที่ดินของเอกชนแทนที่การถือครองไว้แล้วปล่อยให้รกร้างว่างเปล่า จึงเป็นโอกาสที่ บจธ. จะมีบทบาทเป็นตัวกลางระหว่างเจ้าของที่ดินเอกชนกับเกษตรกรหรือผู้มีรายได้น้อยที่ไม่มีที่ดินทำกินหรือมีแต่ไม่เพียงพอในการเช่าที่ดินของเอกชน เพื่อให้มีการใช้ประโยชน์ในที่ดินอย่างคุ้มค่า

2) บจธ. ควรเร่งดำเนินการเสนอกฎหมายจัดตั้งธนาคารที่ดินให้แล้วเสร็จโดยเร็วเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งฯ

ที่มา: ที่ประชุมคณะรัฐมนตรี พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา (นายกรัฐมนตรี) วันที่ 23 พฤศจิกายน 2563

แท็ก คณะรัฐมนตรี กฤษฎีกา