คณะรัฐมนตรีมีมติรับทราบรายงานความเสี่ยงทางการคลังประจำปีงบประมาณ 2563 ตามที่กระทรวงการคลังเสนอ
สาระสำคัญของเรื่อง
1.1 ด้านรายได้
1) สถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 (COVID-19) ได้ส่งผลกระทบต่อการจัดเก็บรายได้รัฐบาล โดยผลการจัดเก็บรายได้สุทธิในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 อยู่ที่ 2,391,570 ล้านบาท (ข้อมูล ณ วันที่ 31 ธันวาคม 2563) ต่ำกว่าปีก่อนร้อยละ 6.80 ซึ่งมีสาเหตุสำคัญมาจากรายได้ภาษีที่ลดลง ในขณะที่รายได้ของหน่วยงานอื่นและเงินนำส่งของรัฐวิสาหกิจยังคงขยายตัวจากปีก่อน
2) สัดส่วนรายได้รัฐบาลสุทธิต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (Gross Domestic Product: GDP) มีแนวโน้มลดลงอย่างต่อเนื่อง โดยค่าเฉลี่ยเคลื่อนที่ (Moving Average) 3 ปี ของสัดส่วนดังกล่าวลดลงจากร้อยละ 16.51 ในช่วงปีงบประมาณ พ.ศ. 2554 - 2556 เหลือร้อยละ 15.30 ในช่วงปีงบประมาณ พ.ศ. 2561 - 2563 และยังคงมีแรงกดดันต่อเนื่องในระยะสั้นจากผลกระทบของสถานการณ์การแพร่ระบาดของโรค COVID-19
3) การจัดเก็บภาษีเงินได้นิติบุคคลยังคงมีแรงกดดันจากผลประกอบการในปี 2563 ที่จะใช้เป็นฐานในการคำนวณภาษีเงินได้นิติบุคคลในปีงบประมาณ 2564 และการนำผลขาดทุนสุทธิที่เกิดขึ้นไปหักค่าใช้จ่ายสำหรับการคำนวณภาษีเงินได้นิติบุคคลได้ต่อเนื่องในระยะเวลา 5 ปี ข้างหน้า (Loss Carry Forward) รวมถึงแรงกดดันจากปัจจัยภายนอกในการพิจารณาปรับลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคล หากต่างประเทศมีนโยบายปรับลดอัตราเพิ่มเติมในอนาคต
4) การจัดเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและภาษีมูลค่าเพิ่มอยู่ในระดับต่ำเมื่อเทียบกับต่างประเทศ นอกจากนี้ การจัดเก็บภาษียาสูบและรายได้นำส่งคลังของโรงงานยาสูบมีแนวโน้มลดลงต่อเนื่องจากโครงสร้างตลาดและพฤติกรรมผู้บริโภคที่เปลี่ยนแปลงไป
5) การจัดเก็บภาษีจากฐานรายได้อยู่ในระดับต่ำ โดยสัดส่วนภาษีจากฐานรายได้ต่อ GDP ลดลงอย่างต่อเนื่อง ในขณะที่ภาษีจากฐานบริโภคขยายตัวใกล้เคียงกับอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจ นอกจากนี้ สัดส่วนภาษีจากฐานรายได้ต่อภาษีจากฐานบริโภคของประเทศไทยยังอยู่ในระดับต่ำเมื่อเทียบกับต่างประเทศ สะท้อนถึงกลไกการกระจายรายได้และการสร้างเสถียรภาพในตัวเอง (Automatic Stabilizer) ของระบบภาษีของประเทศไทยที่อาจไม่สามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพเท่าที่ควร
1.2 ด้านงบประมาณรายจ่าย
1) อัตราการเบิกจ่ายงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 อยู่ที่ร้อยละ 92 ซึ่งลดลงจากปีก่อน โดยเฉพาะรายจ่ายลงทุนเบิกจ่ายได้เพียงร้อยละ 66.28
2) สัดส่วนรายจ่ายที่ยากต่อการลดทอนต่องบประมาณรายจ่ายประจำปีปรับตัวเพิ่มสูงขึ้น โดยมีสาเหตุสำคัญมาจากรายจ่ายที่เกี่ยวข้องกับสวัสดิการบุคลากรภาครัฐและสวัสดิการสำหรับประชาชนทั่วไปที่เพิ่มขึ้นต่อเนื่องตามการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุของประเทศไทย และรายจ่ายดอกเบี้ยที่คาดว่าจะปรับตัวเพิ่มสูงขึ้นจากความจำเป็นในการกู้เงินของรัฐบาล
3) จากแผนการคลังระยะปานกลาง (Medium Term Fiscal Framework: MTFF) ปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 - 2568 รัฐบาลวางแผนในการจัดทำงบประมาณแบบขาดดุลต่อเนื่องในอีก 5 ปีงบประมาณข้างหน้า โดยกำหนดให้งบประมาณรายจ่ายประจำปีขยายตัวในระดับต่ำที่เฉลี่ยร้อยละ 1.40 ต่อปี ซึ่งอาจส่งผลให้เม็ดเงินรายจ่ายลงทุนปรับตัวลดลง
1.3 ฐานะการคลังและหนี้สาธารณะ
1) รายได้รัฐบาลที่ลดลงจากผลกระทบของการแพร่ระบาดของโรค COVID-19 ส่งผลให้รัฐบาลขาดดุลงบประมาณ ทั้งสิ้น 822,533 ล้านบาท โดยระดับเงินคงคลัง ณ สิ้นปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 อยู่ที่ 572,104 ล้านบาท สะท้อนถึงระดับกระแสเงินสดสำหรับการเบิกจ่ายงบประมาณยังอยู่ในระดับที่สามารถบริหารจัดการได้ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 อย่างไรก็ดี ความไม่แน่นอนของการจัดเก็บรายได้รัฐบาลท่ามกลางสถานการณ์การแพร่ระบาดของโรค COVID-19 อาจสร้างความตึงตัวด้านสภาพคล่องทางการคลัง
2) สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ณ สิ้นปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 เพิ่มขึ้นจากปีก่อนอยู่ที่ร้อยละ 49.34 จากความจำเป็นในการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ และการกู้เงินตามพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหา เยียวยา และฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 พ.ศ. 2563 (พ.ร.ก. กู้เงินฯ) อย่างไรก็ดี ประมาณการสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ตาม MTFF ปีงบประมาณ 2565 - 2568 จะเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง โดย ณ สิ้นปีงบประมาณ พ.ศ. 2568 คาดว่าจะอยู่ที่ร้อยละ 58.72 แต่ยังคงไม่เกินร้อยละ 60 ตามที่คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐกำหนด ทั้งนี้ ประมาณการสัดส่วนภาระดอกเบี้ยต่อรายได้มีแนวโน้มปรับตัวสูงขึ้นทั้งจากเม็ดเงินของดอกเบี้ยที่เพิ่มขึ้นตามระดับหนี้ และจากความสามารถในการจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลที่ลดลง
1.4 ความเสี่ยงของการเกิดวิกฤตการคลัง
ณ สิ้นปีไตรมาส 3 ปี 2563 ดัชนีรวมเตือนภัยทางการคลังภายใต้แบบจำลองระบบสัญญาณเตือนภัยทางการคลัง (Fiscal Early Warning System) มีค่าสูงขึ้นมาอยู่ที่ 2.47 แต่ยังอยู่ในระดับปกติ สอดคล้องกับอันดับความน่าเชื่อถือของพันธบัตรรัฐบาลไทยที่ยังคงอยู่ในระดับเดียวกับช่วงก่อนเกิดการแพร่ระบาดของโรค COVID-19 แต่มีการปรับมุมมอง (Outlook) ลงจากเชิงบวก (Positive) เป็นมีเสถียรภาพ (Stable) นอกจากนี้ อัตราผลตอบแทนของพันธบัตรรัฐบาลไทยในปี 2563 ที่อยู่ในระดับต่ำต่อเนื่อง สะท้อนถึงสภาพคล่องของตลาดตราสารหนี้ที่ยังอยู่ในระดับมีเสถียรภาพ
1.5 ข้อเสนอแนะ
1) ข้อเสนอระยะสั้นถึงปานกลาง
1.1) รัฐบาลจะต้องพิจารณาแนวทางในการเสริมสร้างสภาพคล่องเพื่อรองรับความไม่แน่นอนของการจัดเก็บรายได้รัฐบาลที่ยังคงมีอยู่ต่อเนื่องในอนาคต ประกอบการติดตามและประเมินการจัดเก็บรายได้และฐานะการคลัง
1.2) รัฐบาลควรพิจารณาชะลอการเบิกจ่ายงบประมาณของหน่วยรับงบประมาณต่าง ๆ โดยให้เบิกจ่ายเท่าที่จำเป็นต้องใช้จ่ายจริง และพิจารณาอนุมัติการใช้งบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น และรายการค่าใช้จ่ายในการบรรเทา แก้ไขปัญหา และเยียวยาผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการแพร่ระบาดของโรค COVID-19 เท่าที่จำเป็น โดยพิจารณาใช้แหล่งเงินจาก พ.ร.ก. กู้เงินฯ เป็นลำดับแรก
1.3) รัฐบาลควรติดตามสถานการณ์ตลาดตราสารหนี้อย่างใกล้ชิด พร้อมทั้งพิจารณามาตรการรองรับเพื่อป้องกันไม่ให้เกิดความผันผวนของตลาดตราสารหนี้ภาครัฐ
1.4) รัฐบาลจะต้องให้ความสำคัญสูงสุดกับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเพื่อชำระดอกเบี้ยอย่างพอเพียง เพื่อป้องกันการผิดนัดชำระหนี้ของรัฐบาล
1.5) รัฐบาลควรมีการติดตามและประเมินสถานการณ์การบริโภคยาสูบประกอบการพิจารณาปรับเพิ่มอัตราภาษีและการจัดทำประมาณการรายได้รัฐบาล รวมทั้งเพิ่มความเข้มงวดในการตรวจจับการบริโภคยาสูบที่ผิดกฎหมาย
2) ข้อเสนอระยะปานกลางถึงระยะยาว
2.1) รัฐบาลควรพิจารณาดำเนินการปฏิรูปโครงสร้างภาษี และเพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บภาษี เพื่อเพิ่มสัดส่วนรายได้ต่อ GDP ของรัฐบาล รวมถึงเพิ่มสัดส่วนภาษีฐานเงินได้ให้เพิ่มขึ้น เพื่อเป็นการเสริมสร้างกลไกการกระจายรายได้และการสร้างเสถียรภาพในตัวเอง (Automatic Stabilizer) ของระบบภาษีของประเทศไทย
2.2) รัฐบาลควรพิจารณาปฏิรูประบบสวัสดิการสำหรับประชาชน โดยบูรณาการข้อมูลและการทำงานของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องให้มีความเชื่อมโยงกัน เพื่อลดความซ้ำซ้อนในการจัดทำสวัสดิการระหว่างหน่วยงาน และเพิ่มประสิทธิภาพและความคุ้มค่าของงบประมาณด้านสวัสดิการสำหรับประชาชน
2.3) รัฐบาลควรพิจารณาขับเคลื่อนโครงการลงทุนภาครัฐที่ไม่เป็นภาระงบประมาณ เพื่อให้โครงการลงทุนภาครัฐยังสามารถเป็นเครื่องกลสำคัญในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจได้อย่างต่อเนื่อง 2. ความเสี่ยงทางการคลังจากภาคอื่น ๆ ที่ควรติดตาม
2.1 ระดับเงินกองทุนประกันสังคมที่ได้รับผลกระทบจากมาตรการปรับลดอัตราเงินสมทบของนายจ้างและลูกจ้าง และการจ่ายประโยชน์ทดแทนในกรณีว่างงาน ซึ่งเป็นผลมาจากการแพร่ระบาดของโรค COVID-19 รวมถึงยังมีแรงกดดันในอนาคตจากการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุโดยสมบูรณ์ของประเทศไทย
2.2 การชะลอการจ่ายเงินสงเคราะห์เพื่อการยังชีพให้แก่ผู้สูงอายุที่มีรายได้น้อยของกองทุนผู้สูงอายุ เนื่องจากจำนวนผู้สูงอายุที่เข้าข่ายได้รับการช่วยเหลือมีจำนวนเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ส่งผลให้รายได้ของกองทุนผู้สูงอายุที่มีแหล่งเงินหลักมาจากภาษีสุราและยาสูบไม่เพียงพอ
2.3 ผลประกอบการของรัฐวิสาหกิจ (ที่ไม่ใช่สถาบันการเงิน) (รัฐวิสาหกิจฯ) ที่ลดลง และคาดว่าจะยังไม่ฟื้นตัวในระยะสั้นถึงปานกลาง เป็นปัจจัยเสี่ยงที่ส่งผลกระทบต่อเงินนำส่งรายได้แผ่นดินของ รัฐวิสาหกิจฯ ในปี 2564
2.4 ระดับหนี้เสียของภาคการเงินทั้งสถาบันการเงินเฉพาะกิจ (Specialized Financial Institutions: SFIs) และธนาคารพาณิชย์ที่อาจปรับตัวสูงขึ้น หลังจากมาตรการพักต้นเงิน ลดดอกเบี้ย และขยายระยะเวลาชำระหนี้แก่ลูกหนี้ที่ได้รับผลกระทบจากโรค COVID-19 สิ้นสุดลงในไตรมาสที่ 2 ปี 2564 เป็นต้นไป
2.5 ผลการดำเนินงานตามพระราชกำหนดการให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่ผู้ประกอบวิสาหกิจที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 พ.ศ. 2563 และพระราชกำหนดการรักษาเสถียรภาพของระบบการเงินและความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ พ.ศ. 2563 ที่มีการกำหนดให้รัฐบาลต้องชดเชยความเสียหายบางส่วน
2.6 การเตรียมความพร้อมในการปฏิบัติตามมาตรฐานการรายงานทางการเงิน ฉบับที่ 9 เรื่อง เครื่องมือทางการเงิน (Thai Financial Reporting Standards 9: TFRS 9) ในกรณีของ SFIs ซึ่งกระทรวงการคลังมีนโยบายเลื่อนการปฏิบัติตามมาตรฐาน TFRS 9 ออกไปจนถึงวันที่ 1 มกราคม 2568
2.7 รายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ได้รับผลกระทบจากการลดภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง
ที่มา: ที่ประชุมคณะรัฐมนตรี พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา (นายกรัฐมนตรี) วันที่ 30 มีนาคม 2564