การดำเนินงานภายใต้อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

คณะรัฐมนตรีเห็นชอบท่าทีและกรอบการเจรจาเพิ่มเติม ของประเทศไทยสำหรับการเจรจา ในการประชุม รัฐภาคีอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ครั้งที่ 15 (Conference of the Parties: COP 15) ณ กรุงโคเปนเฮเกน ราชอาณาจักรเดนมาร์ก ตามที่กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเสนอ

สาระสำคัญของเรื่อง

ท่าทีและกรอบการเจรจาของประเทศไทยสำหรับการเจรจา ในการประชุมรัฐภาคีอนุสัญญา สหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ครั้งที่ 15 (Conference of the Parties: COP 15) ณ กรุงโคเปนเฮเกน ราชอาณาจักรเดนมาร์ก

การกำหนดท่าทีของประเทศไทยพิจารณาจากเอกสารการเจรจา (Negotiating Text) และใช้ผลการศึกษาจากรายงานสถานการณ์ ฉบับที่ 4 (Forth Assessment Report — AR4) ของคณะกรรมการระหว่างรัฐบาลว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ(Intergovernmental Panel on Climate Change — IPCC) ซึ่งเป็นข้อมูลทางวิทยาศาสตร์เป็นเกณฑ์ประกอบการตัดสินใจ โดย AR4 จะกล่าวถึงการกำหนดการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิโลก ระดับความเข้มข้นของ ก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ในชั้นบรรยากาศเป็นต้น ร่วมกับข้อมูลจากการเจรจาใน 7 ครั้งที่ผ่านมา

หลักการสำคัญที่ประเทศไทยควรนำมาใช้ในการเจรจา ได้แก่ ความรับผิดชอบในระดับที่แตกต่างโดยคำนึงถึงศักยภาพ (Common but differentiated and Respective Capability) ความรับผิดชอบในอดีต (Historical Responsibility) การพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development) การขจัดปัญหาความยากจน (Poverty Eradication) หลักการของความเสมอภาค (Equity Principle) ความเป็นธรรมด้านสิ่งแวดล้อม (Environmental Justice) รูปแบบการบริโภค (Consumption Pattern) การปล่อยก๊าซเรือนกระจกในลักษณะการใช้ชีวิตเพื่อความอยู่รอดและการใช้ชีวิตแบบฟุ่มเฟือย (Emission for Survival & Luxury) และสิทธิในการพัฒนา (Global Development Rights)

1. ความร่วมมือระยะยาวภายใต้อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Long-term Cooperation Action under the Convention : LCA)

1.1 วิสัยทัศน์ในระยะยาว

การกำหนดวิสัยทัศน์จะต้องมองการณ์ไกล โดยไม่มีผลกระทบต่อการผลิตอาหารและต้องมีการบริโภคที่ยั่งยืนกว่าปัจจุบัน รวมทั้งไม่กระทบต่อการพัฒนาที่ยั่งยืนของประเทศกำลังพัฒนา ทั้งนี้จะต้องควบคุมอุณหภูมิของโลกไม่ให้สูงขึ้นเกินกว่า 2 องศาเซลเซียส โดยมีระดับความเข้มข้นของก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ในบรรยากาศไม่เกิน 450 ppm ซึ่งในการกำหนดเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจกจะต้องใช้ปี 1990 เป็นปีฐาน โดยเป้าหมายระยะสั้นในปี 2020 กำหนดการลดก๊าซเรือนกระจกอยู่ระหว่างร้อยละ 25-40

1.2 การส่งเสริมการลดก๊าซเรือนกระจก

1.2.1 การลดก๊าซเรือนกระจกของประเทศพัฒนาแล้ว

จะต้องดำเนินการโดยยอมรับพันธกรณีผูกพันทางกฎหมาย (legally binding commitments) ในลักษณะ Economy-wide Reduction Commitment สำหรับปี 2013-2017 หรือปี 2020 โดยยึดหลักความรับผิดชอบของการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในอดีต (historical responsibility) และขีดความสามารถของประเทศ (National Capability) ทั้งนี้ การลดต้องสามารถวัดได้ รายงานได้ และตรวจสอบได้ (Measurable,Reportable and Verifiable: MRV)

1.2.2 การลดก๊าซเรือนกระจกของประเทศกำลังพัฒนา

เป็นการลดก๊าซเรือนกระจกที่เหมาะสมของประเทศ (Nationally appropriate mitigation actions : NAMA) โดยดำเนินการด้วยความสมัครใจ บนพื้นฐานของการพัฒนาที่ยั่งยืน และได้รับการสนับสนุนในเรื่องของการถ่ายทอดเทคโนโลยี การเงิน และการพัฒนาศักยภาพในการลดก๊าซเรือนกระจก

1.2.3 การลดก๊าซเรือนกระจกจากการตัดไม้ทำลายป่าและความเสื่อมโทรมของป่าของประเทศกำลังพัฒนา (Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation in Developing Countries : REDD Plus)

ประเทศไทยจะต้องมีการศึกษาถึงผลดีและผลเสียของ REDD Plus โดยเปรียบเทียบกับการลดก๊าซเรือนกระจกในกระบวนการผลิตของประเทศพัฒนาแล้ว รวมทั้งติดตามประเด็นการเจรจาเพื่อให้เกิดความชัดเจนในการกำหนดท่าที เพื่อไม่ให้เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศในระยะยาว

1.2.4 ความร่วมมือและการดำเนินการลดก๊าซเรือนกระจกรายภาค

1) การลดก๊าซเรือนกระจกจากภาคการเกษตร

(1) ประเทศไทยให้ความสำคัญกับการลดก๊าซเรือนกระจก แต่ต้องคำนึงถึงหลักการของอนุสัญญาฯ เป็นสำคัญ คือ การลดก๊าซเรือนกระจกจากภาคเกษตรกรรม ต้องไม่คุกคามการผลิตอาหาร (Food production is not threatened) และต้องคำนึงถึงรูปแบบการบริโภค (consumption pattern) เป็นสำคัญ

(2) การปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากภาคเกษตรกรรมเป็นการปล่อยเพื่อความอยู่รอด (Emissions for survival) และเกี่ยวข้องกับความยากจน (poverty) โดยตรง ดังนั้น จึงต้องให้ความสำคัญในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากการใช้ชีวิตอย่างฟุ่มเฟือย (emissions for luxury lifestyle) เป็นอันดับแรก

(3) ควรเน้นเรื่องการวิจัยและพัฒนา (R&D) เพื่อการปรับตัว (Adaptation) โดยต้องได้รับการสนับสนุนจากประเทศที่พัฒนาแล้ว

(4) มิให้นำเรื่องการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากภาคเกษตรมาเป็นข้อกีดกันทางการค้า

2) การลดก๊าซเรือนกระจกจากภาคการใช้เชื้อเพลิงในการขนส่งระหว่างประเทศจะต้องคำนึงถึงหลักการของความเสมอภาค (Equity) ความรับผิดชอบในระดับที่แตกต่าง (Common but differentiated responsibilities) ระบบเศรษฐกิจระหว่างประเทศแบบเปิด (Open international economic system) โดยจะต้องป้องกันไม่ให้เป็นข้อจำกัดหรือการกีดกันทางการค้าระหว่างประเทศ และจะต้องไม่มีเป้าหมาย (Emission target) ในการลด

1.2.5 การส่งเสริมการลดก๊าซเรือนกระจกโดยใช้กลไกทางการตลาด เพื่อให้เกิดประสิทธิผลทางด้านการลงทุน

ควรจะเน้นให้ดำเนินการตามแผนปฏิบัติการบาหลี (Bali Action Plan) ที่ไม่ได้คำนึงถึงกลไกทางการตลาดอย่างเดียว แต่จะต้องมีกลไกอื่นๆ ที่มิใช่กลไกทางด้านการตลาดด้วย และควรให้เกิดความสมดุลระหว่างการใช้กลไกทางการตลาดและกลไกอื่นๆ

1.2.6 ผลกระทบต่อเศรษฐกิจและสังคมจากการใช้มาตรการในการลดก๊าซเรือนกระจก

มาตรการในการลดก๊าซเรือนกระจกจะต้องคำนึงถึงการพัฒนาทางเศรษฐกิจของประเทศกำลังพัฒนา การพัฒนาที่ยั่งยืน และนโยบายและมาตรการรวมทั้งกลไกทางการตลาดของประเทศพัฒนาแล้ว ต้องไม่เป็นมาตรการฝ่ายเดียว (Unilateral) และเป็นข้อกีดกันทางการค้าต่อประเทศกำลังพัฒนา

1.3 การส่งเสริมการปรับตัว

ประเทศที่พัฒนาแล้วจะต้องสนับสนุนประเทศกำลังพัฒนาในการปรับตัว ทั้งในด้านการเงิน เทคโนโลยี และการพัฒนาขีดความสามารถในการปรับตัว โดยมีกระบวนการการสนับสนุนกรอบเป้าหมายและกลไกการดำเนินงานที่ชัดเจน และเป็นไปตามพันธกรณี

1.4 การส่งเสริมการพัฒนาและถ่ายทอดเทคโนโลยีเพื่อดำเนินงานด้านการลดก๊าซเรือนกระจกและการปรับตัว

เน้นการขับเคลื่อนโดยภาครัฐ และจะต้องมีกลไกการดำเนินการที่ชัดเจน เช่น กองทุนสนับสนุนการลงทุนร่วมด้านการพัฒนาเทคโนโลยี การร่วมวิจัยและพัฒนา การลดข้อจำกัดในเรื่องสิทธิบัตรของเทคโนโลยีและมีงบประมาณเพื่อสนับสนุนการแก้ปัญหาเรื่องสิทธิบัตร ทั้งนี้จะต้องให้ความสำคัญระหว่างการลดก๊าซเรือนกระจกกับการปรับตัวเท่าๆ กัน รวมทั้งการพัฒนาศักยภาพด้วย

1.5 การส่งเสริมด้านการเงินและการลงทุนเพื่อสนับสนุนการดำเนินงานด้านการลดก๊าซเรือนกระจกและการปรับตัว และความร่วมมือด้านเทคโนโลยี

ถือเป็นพันธกรณีของประเทศที่พัฒนาแล้วที่จะต้องดำเนินการภายใต้อนุสัญญาฯ แต่ปัจจุบันยังไม่ได้ดำเนินการตามพันธกรณีอย่างเพียงพอ จึงจำเป็นจะต้องมีกลไกการดำเนินงานที่เป็นรูปธรรม มีประสิทธิภาพ และโปร่งใส รวมทั้งสนับสนุนกลไกทางการเงินใหม่

1.6 การพัฒนาขีดความสามารถ

เน้นการเพิ่มประสิทธิภาพการพัฒนาขีดความสามารถสำหรับประเทศกำลังพัฒนา ทั้งในเรื่องการปรับตัวและการลดก๊าซเรือนกระจก

2. พันธกรณีต่อเนื่องสำหรับประเทศไทยในภาคผนวกที่ 1 ภายใต้พิธีสารเกียวโต

2.1 การไม่สนับสนุนการยกเลิก Kyoto Protocol และมี Protocol ใหม่ โดยเห็นควรให้ประเทศพัฒนาแล้วรับผิดชอบ และดำเนินการอย่างจริงจังให้เป็นไปตามพันธกรณี

2.2 พันธกรณีรอบ 2 ของประเทศในกลุ่ม Annex I (ภายหลังปี ค.ศ.2012)

2.2.1 ปีฐานควรใช้ปี 1990 เพราะสัดส่วนในภาพรวมเป็นประโยชน์ต่อประเทศกำลังพัฒนา รวมทั้งประเทศไทย

2.2.2 เป้าหมาย ควรกำหนดให้สอดคล้องกับวิสัยทัศน์ร่วมระยะยาว (shared vision) ในคณะทำงานเฉพาะกิจว่าด้วยความร่วมมือระยะยาวภายใต้อนุสัญญา (the Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperation Action under the Convention : AWG-LCA) ที่เสนอให้อุณหภูมิสูงขึ้นไม่เกินกว่า 2 องศาเซลเซียส และความเข้มข้นของ Co2 ในบรรยากาศไม่เกิน 450 ppm ซึ่งอาจไม่น้อยกว่าร้อยละ 25-40 ภายในปี 2020 และเป็นร้อยละ 80-95 ในปี 2050 ซึ่งเป็นไปตามผลการศึกษาของ IPCC

2.3 การใช้ประโยชน์ที่ดิน การเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินและป่าไม้ (Land Use,Land-Use Change and Forestry : LULUCE)

การเจรจามี 2 ทางเลือก คือ การปรับเปลี่ยนกฎเกณฑ์ภายในพิธีสารเกียวโตที่เกี่ยวข้องในบางส่วน (Activity-based approach) และการปรับเปลี่ยนกฎเกณฑ์ภายในพิธีสารเกียวโตเกี่ยวข้องโดยกำหนดแนวทางใหม่ (Land-based approach) ซึ่งประเทศไทยจะต้องมีการติดตามประเด็นรายละเอียดในการเจรจาเพื่อให้เกิดความชัดเจน ประกอบการกำหนดท่าทีของประเทศต่อไป

--ที่ประชุมคณะรัฐมนตรี นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ (นายกรัฐมนตรี) วันที่ 10 พฤศจิกายน 2552 --จบ--