ในการพิจารณาคดีของศาลฎีกาแผนกคดีอาญาฯ นั้น ให้ยึดสำนวนของ ป.ป.ช. เป็นหลักใน
การพิจารณา และอาจไต่สวนหาข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานเพิ่มเติมได้ตามที่เห็นสมควร และใน
การพิพากษาคดีให้ถือเสียงข้างมากขององค์คณะผู้พิพากษา
หมวด ๑๓
จริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ(มาตรา ๒๗๐, ๒๗๑)
ร่างรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ บัญญัติหมวดนี้ขึ้นเพื่อให้ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้า
ที่ของรัฐต้องปฏิบัติตามแนวทางที่จะได้ตราขึ้น เพื่อให้การดำเนินการทางการเมืองและการบริหาร
ราชการแผ่นดินเป็นไปโดนสุจริตและเป็นธรรม โดยมาตรา ๒๗๐ กำหนดให้มีการจัดทำประมวลจ
ริยธรรมกำหนดมาตรฐานทางจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐแต่ละ
ประเภทขึ้น ซึ่งประมวลจริยธรรมดังกล่าวต้องมีกลไกและระบบในการดำเนินการเพื่อบังคับการ
และต้องกำหนดบทลงโทษในกรณีที่มีการฝ่าฝืนเอาไว้ (มาตรา ๒๗๐ วรรคสอง)
ในบทเฉพาะกาลมาตรา ๒๙๔ กำหนดให้ดำเนินการจัดทำประมวลจริยธรรมของผู้ดำรง
ตำแหน่งตามมาตรา ๒๗๐ ให้แล้วเสร็จภายในเวลา ๑ ปีนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ โดย
มาตรา ๒๗๑ กำหนดให้ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภามีอำนาจเสนอแนะหรือให้คำแนะนำในการ
จัดทำประมวลจริยธรรม
ในการดำเนินการให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของบทบัญญัติในเรื่องจริยธรรมของผู้ดำรง
ตำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ มาตรา ๒๗๑ กำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของผู้ตรวจ
การแผ่นดินของรัฐสภาในการส่งเสริมให้ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ข้าราชการ และเจ้าหน้าที่ของ
รัฐ มีจิตสำนึกในด้านจริยธรรม รวมทั้งรายงานการกระทำที่มีการฝ่าฝืนประมวลจริยธรรมเพื่อให้ผู้
ที่รับผิดชอบในการบังคับการให้เป็นไปตามประมวลจริยธรรมดำเนินการบังคับให้เป็นไปตาม
ประมวลจริยธรรม และในกรณีที่การฝ่าฝืนประมวลจริยธรรมมีลักษณะร้ายแรงหรือมีเหตุอันควร
เชื่อได้ว่าการดำเนินการของผู้รับผิดชอบจะไม่เป็นไปด้วยความเป็นธรรม ผู้ตรวจการแผ่นดินของ
รัฐสภาจะไต่สวนและเปิดเผยผลการไต่สวนต่อสาธารณะก็ได้ (มาตรา ๒๗๑ วรรคสอง)
นอกจากนี้ มาตรา ๒๗๐ วรรคสี่ ได้กำหนดหลักการให้การพิจารณา สรรหา กลั่นกรอง
หรือแต่งตั้งบุคคลใด เข้าสู่ตำแหน่งที่มีส่วนเกี่ยวข้องในการใช้อำนาจรัฐ รวมทั้งการโยกย้าย การ
เลื่อนตำแหน่ง การเลื่อนเงินเดือน และการลงโทษจะต้องเป็นไปตามระบบคุณธรรมและคำนึงถึง
พฤติกรรมทางจริยธรรมของบุคคลดังกล่าวด้วย
หมวด ๑๔
การปกครองท้องถิ่น (มาตรา ๒๗๒-๒๘๑)
๑๔.๑ หลักความเป็นอิสระของการปกครองส่วนท้องถิ่น (มาตรา ๒๗๒)
ยังคงหลักการเดิมนั่นคือรัฐต้องให้ความเป็นอิสระแก่ท้องถิ่นในการปกครองตนเอง แต่ทั้ง
นี้ต้องไม่ขัดต่อหลักความเป็นรัฐเดี่ยวตามมาตรา ๑ การมีอิสระของท้องถิ่นคือการที่ท้องถิ่น
สามารถดำเนินการได้เองโดยไม่ต้องรับคำสั่งหรืออยู่ใต้บังคับบัญชาตามลำดับชั้นของราชการ
บริหารส่วนกลาง มีอำนาจวินิจฉัยสั่งการและดำเนินกิจการได้ด้วยงบประมาณและเจ้าหน้าที่ของ
ตนเอง
นอกจากนี้ร่างรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ ยังบัญญัติขยายความหลักดังกล่าวให้ชัดเจนขึ้นโดย
กำหนดให้รัฐไม่เพียงให้ความเป็นอิสระเท่านั้น แต่รัฐจะต้องให้การสนับสนุนแก่องค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานหลักในการจัดทำบริการสาธารณะและการแก้ไขปัญหาในพื้นที่อีกด้วย
๑๔.๒ อำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (มาตรา ๒๗๔, ๒๘๐, ๒๘๑)
มาตรา ๒๗๔ กำหนดอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้สอดคล้องกับหลัก
ความเป็นอิสระตามมาตรา ๒๗๒ โดยคงหลักการเดิม คือ บัญญัติให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมี
ความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบาย การบริหารบุคคล การเงินการคลัง และมีอำนาจหน้าที่ของ
ตนเองโดยเฉพาะ และเพิ่มหลักการขึ้นมา โดยการให้อิสระแก่ท้องถิ่นนั้นต้องคำนึงถึงความสอด
คล้องกับการพัฒนาของจังหวัดและประเทศเป็นส่วนรวมด้วย (มาตรา ๒๗๔ วรรคหนึ่ง)
ในส่วนของกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ เนื่องในปัจจุบันได้มี
กฎหมายดังกล่าวอยู่แล้ว ร่างรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ จึงกำหนดเป็นหลักการสำคัญที่เกี่ยวกับการ
กระจายอำนาจเอาไว้เพื่อให้เป็นหลักการตามรัฐธรรมนูญต่อไป
มาตรา ๒๘๐ และ ๒๘๑ บัญญัติถึงหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการบำรุง
รักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น หรือวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น จัดการศึกษาอบรม
ฝึกอาชีพตามความเหมาะสมและความต้องการภายในท้องถิ่น และหน้าที่ในการรักษาคุณภาพสิ่ง
แวดล้อม โดยคงหลักการเดิมตามรัฐธรมนูญ ๒๕๕๐ ทุกประการ
และในบทเฉพาะกาลมาตรา ๒๙๘ กำหนดจัดทำและปรับปรุงกฎหมายว่าด้วยการกำหนด
แผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประมวลกฎหมายท้องถิ่น
และกฎหมายเกี่ยวกับข้าราชการส่วนท้องถิ่น เพื่อให้เป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญนี้ ภาย
ในสองปีนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้
๑๔.๓ หลักการกำกับดูแลการปกครองส่วนท้องถิ่น (มาตรา ๒๗๓)
คงหลักการเดิม นั่นคือการกำกับดูแลต้องทำเท่าที่จำเป็นตามที่กฎหมายบัญญัติ และสอด
คล้องกับรูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยต้องเป็นไปเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของ
ประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม และจะกระทบถึงสาระสำคัญแห่ง
หลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น หรือนอกเหนือจากที่กฎหมาย
บัญญัติไว้มิได้ (มาตรา ๒๗๓ วรรคหนึ่ง) นอกจากนี้ร่างรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ ได้กำหนดหลักการ
ใหม่ให้ต้องมีการกำหนดเป็นมาตรฐานกลางในการดำเนินงานเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
นำไปปฏิบัติได้ด้วยตนเอง มิใช่การกำกับในแต่ละกิจกรรม (มาตรา ๒๗๓ วรรคสอง)
๑๔.๔ การจัดองค์กรในการปกครองส่วนท้องถิ่น (มาตรา ๒๗๕)
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีองค์กรเดียวที่ทำหน้าที่สภาและฝ่ายบริหารพร้อมกันไม่ได้
สังเกตจาก บทบัญญัติที่ว่า “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีสภาท้องถิ่นและคณะผู้บริหาร
ท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น” (มาตรา ๒๗๕ วรรคหนึ่ง) ผู้แทนที่จะทำหน้าที่สภาท้องถิ่นนั้นต้อง
มาจากการเลือกตั้งโดยตรงและลับ (มาตรา ๒๗๕ วรรคสองและวรรคสี่) ส่วนผู้บริหารท้องถิ่นนั้น
อาจมาจากการเลือกตั้ง หรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่น (มาตรา ๒๗๕ วรรคสาม)โดย
สมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นมีวาระการดรงตำแหน่งเท่ากัน คือ ๔ ปี (มาตรา ๒๗๕
วรรคห้า)
หลักการที่กล่าวมาทั้งหมดนั้นเป็นหลักการเดิมของรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐มาตรา ๒๘๕ ทั้งนี้
มีการเพิ่มหลักการใหม่ขึ้นมาในมาตรา ๒๗๕ วรรคเก้า กำหนดให้มีการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นรูปแบบพิเศษซึ่งมีโครงสร้างการบริหารที่แตกต่างไปจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูป
แบบปกติได้
๑๔.๕ การมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครองส่วนท้องถิ่น (มาตรา ๒๗๖-๒๗๘)
เพื่อให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองส่วนท้องถิ่นมากยิ่งขึ้น ร่างรัฐธรรมนูญ
๒๕๕๐ จึงได้แก้ไขเพิ่มเติมหลักการของรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ ดังนี้
๑๔.๕.๑ การให้ประชาชนมีสิทธิที่จะถอดถอนผู้แทนท้องถิ่นโดยตรง (มาตรา ๒๗๖)
เป็นหลักการที่มีขึ้นเป็นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ โดยประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งใน
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำนวนหนึ่งสามารถเข้าชื่อเสนอต่อผู้ว่าราชการจังหวัด ให้มีการจัดการ
ลงคะแนนเพื่อถอดถอนผู้แทนระดับท้องถิ่นที่ประชาชนเห็นว่าไม่สมควรดำรงตำแหน่งอีกต่อไป
ปัญหาที่เกิดขึ้นก็คือ รัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ กำหนดเงื่อนไขของคะแนนที่จะมีผลเป็นการถอดถอนเอา
ไว้เคร่งครัดมาก ในการตราพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนฯ ๒๕๔๒ จึงต้องเดิน
ตามเงื่อนไขในรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ โดยไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ ผลที่เกิดขึ้นคือ ในเวลา ๘ ปีนับแต่มี
การประกาศใช้กฎหมายดังกล่าวไม่เคยมีผู้แทนท้องถิ่นคนใดที่ถูกถอดถอนโดยวิธีการลงคะแนน
ถอดถอนเลย
ร่างรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ จึงวางหลักการใหม่โดยไม่กำหนดเงื่อนไขใดๆเอาไว้ในรัฐ
ธรรมนญคงบัญญัติไว้แต่หลักการกว้างๆ การบัญญัติเช่นนี้จะทำให้สามารถแก้ไขกฎหมายว่าด้วย
การเข้าชื่อถอดถอนได้โดยไม่ทำให้เกิดกรณีที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ
๑๔.๕.๒ การให้ประชาชนมีสิทธิเสนอร่างกฎหมายท้องถิ่นได้ (มาตรา ๒๗๗)
การแก้ไขหลักการในเรื่องนี้ก็เป็นเช่นเดียวกับการถอดถอนผู้แทนท้องถิ่น นั่นคือ ร่างรัฐ
ธรรมนูญ ๒๕๕๐ จะไม่กำหนดรายละเอียดใดๆลงไป เพื่อให้ง่ายต่อการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายที่ใช้
บังคับอยู่ในปัจจุบัน นั่นคือ พระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น ๒๕๔๒
๑๔.๕.๓ การให้ประชาชนมีสิทธิออกเสียงประชามติ แสดงความเห็นต่อการดำเนินการ
ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จะส่งผลต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชน และตรวจสอบการ
บริหารงบประมาณ (มาตรา ๒๗๘)
เป็นหลักการที่เพิ่มขึ้นใหม่เพื่อให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการบริหารงานขององค์กรปก
ครองส่วนท้องถิ่นได้ใกล้ชิดยิ่งขึ้น เพื่อให้การบริหารงานเป็นไปตามความต้องการของประชาชน
อย่างแท้จริง โดยประชาชนสามารถมีส่วนร่วมในการบริหาร การแสดงความคิดเห็น การออกเสียง
ประชามติ และการตรวจสอบการบริหารงบประมาณของท้องถิ่น นอกจากนี้ ยังกำหนดให้นำหลัก
การพิจารณางบประมาณของสภาผู้แทนราษฎรมาใช้ในระดับท้องถิ่นด้วย กล่าวคือ หลักการห้าม
แปรญัตติที่จะทำให้ตนมีส่วนโดยตรงหรือโดยอ้อมในการใช้งบประมาณรายจ่าย
หมวด ๑๕
การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ (มาตรา ๒๘๒)
รัฐธรรมนูญก็เป็นเช่นเดียวกับกฎหมายทั่วไป ที่ไม่สามารถบัญญัติให้ใช้ได้กับทุกสภาว
การณ์ที่อาจเปลี่ยนแปลงไปได้ตลอดเวลา จึงจำเป็นต้องกำหนดให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ
ได้ แต่ทั้งนี้ ต้องกำหนดกระบวนการที่เคร่งครัดกว่าการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายทั่วไป เพื่อรักษา
หลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญเอาไว้
๑๕.๑ ผู้มีสิทธิเสนอญัตติแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ
ร่างรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ กำหนดให้ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวน ๑๐๐,๐๐๐ คน
สามารถเข้าชื่อเพื่อเสนอญัตติแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้ ซึ่งเป็นหลักการใหม่และเป็นหลักการ
เดียวที่ต่างจากรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ ซึ่งนอกจากประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งแล้ว ญัตติแก้ไขเพิ่มเติม
รัฐธรรมนูญอาจถูกเสนอได้โดยคณะรัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และสมาชิกรัฐสภา
๑๕.๒ ญัตติแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่ไม่อาจเสนอได้
หลักการสำคัญในรัฐธรรมนูญบางอย่างไม่อาจถูกแก้ไขได้ เนื่องจากจะทำให้หลักการใน
เรื่องอื่นถูกกระทบทั้งหมด หลักการที่ว่านั้นก็คือ หลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตย และ
หลักการในเรื่องความเป็นรัฐเดี่ยว ซึ่งร่างรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๘๒ (๑) วรรคสองกำหนดห้ามแก้
ไขหลักการดังกล่าวไม่ว่าจะโดยวิธีใดๆ และแน่นอนว่าหลักการอีกเรื่องหนึ่งที่ไม่อาจถูกแก้ไขเพิ่ม
เติมได้ก็คือ ตัวหลักการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามมาตรา ๒๘๒ นั่นเอง
๑๕.๓ ขั้นตอนการพิจารณา
ร่างรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ กำหนดให้มีการพิจารณาแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยที่ประชุม
รัฐสภา โดยแบ่งการพิจารณาออกเป็น ๓ วาระสรุปได้ดังนี้
วาระที่หนึ่ง เป็นการพิจารณาขั้นรับหลักการ โดยต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบไม่น้อยกว่า
กึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา หากเสียงกึ่งหนึ่งไม่รับหลักการ ญัตติดังกล่าว
ก็จะตกไป (มาตรา ๒๘๒(๓))
วาระที่สอง เป็นการพิจารณาเรียงลำดับมาตรา การออกเสียงลงคะแนนให้ถือเอาเสียงข้าง
มากเป็นประมาณ เมื่อการพิจารณาวาระที่สองเสร็จสิ้นแล้ว ให้รอไว้สิบห้าวัน เมื่อพ้นกำหนดนี้แล้ว
รัฐสภาจะพิจารณาในวาระที่สามต่อไป (มาตรา ๒๘๒(๔), (๕))
วาระที่สาม เป็นการลงมติให้ความเห็นชอบต่อร่างรัฐธรรมนูญ (ฉบับแก้ไขเพิ่มเติม) โดย
ต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบด้วยในการที่จะให้ออกใช้เป็นรัฐธรรมนูญมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวน
สมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา (มาตรา ๒๘๒(๖))__
--คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ--
การพิจารณา และอาจไต่สวนหาข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานเพิ่มเติมได้ตามที่เห็นสมควร และใน
การพิพากษาคดีให้ถือเสียงข้างมากขององค์คณะผู้พิพากษา
หมวด ๑๓
จริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ(มาตรา ๒๗๐, ๒๗๑)
ร่างรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ บัญญัติหมวดนี้ขึ้นเพื่อให้ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้า
ที่ของรัฐต้องปฏิบัติตามแนวทางที่จะได้ตราขึ้น เพื่อให้การดำเนินการทางการเมืองและการบริหาร
ราชการแผ่นดินเป็นไปโดนสุจริตและเป็นธรรม โดยมาตรา ๒๗๐ กำหนดให้มีการจัดทำประมวลจ
ริยธรรมกำหนดมาตรฐานทางจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐแต่ละ
ประเภทขึ้น ซึ่งประมวลจริยธรรมดังกล่าวต้องมีกลไกและระบบในการดำเนินการเพื่อบังคับการ
และต้องกำหนดบทลงโทษในกรณีที่มีการฝ่าฝืนเอาไว้ (มาตรา ๒๗๐ วรรคสอง)
ในบทเฉพาะกาลมาตรา ๒๙๔ กำหนดให้ดำเนินการจัดทำประมวลจริยธรรมของผู้ดำรง
ตำแหน่งตามมาตรา ๒๗๐ ให้แล้วเสร็จภายในเวลา ๑ ปีนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ โดย
มาตรา ๒๗๑ กำหนดให้ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภามีอำนาจเสนอแนะหรือให้คำแนะนำในการ
จัดทำประมวลจริยธรรม
ในการดำเนินการให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของบทบัญญัติในเรื่องจริยธรรมของผู้ดำรง
ตำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ มาตรา ๒๗๑ กำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของผู้ตรวจ
การแผ่นดินของรัฐสภาในการส่งเสริมให้ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ข้าราชการ และเจ้าหน้าที่ของ
รัฐ มีจิตสำนึกในด้านจริยธรรม รวมทั้งรายงานการกระทำที่มีการฝ่าฝืนประมวลจริยธรรมเพื่อให้ผู้
ที่รับผิดชอบในการบังคับการให้เป็นไปตามประมวลจริยธรรมดำเนินการบังคับให้เป็นไปตาม
ประมวลจริยธรรม และในกรณีที่การฝ่าฝืนประมวลจริยธรรมมีลักษณะร้ายแรงหรือมีเหตุอันควร
เชื่อได้ว่าการดำเนินการของผู้รับผิดชอบจะไม่เป็นไปด้วยความเป็นธรรม ผู้ตรวจการแผ่นดินของ
รัฐสภาจะไต่สวนและเปิดเผยผลการไต่สวนต่อสาธารณะก็ได้ (มาตรา ๒๗๑ วรรคสอง)
นอกจากนี้ มาตรา ๒๗๐ วรรคสี่ ได้กำหนดหลักการให้การพิจารณา สรรหา กลั่นกรอง
หรือแต่งตั้งบุคคลใด เข้าสู่ตำแหน่งที่มีส่วนเกี่ยวข้องในการใช้อำนาจรัฐ รวมทั้งการโยกย้าย การ
เลื่อนตำแหน่ง การเลื่อนเงินเดือน และการลงโทษจะต้องเป็นไปตามระบบคุณธรรมและคำนึงถึง
พฤติกรรมทางจริยธรรมของบุคคลดังกล่าวด้วย
หมวด ๑๔
การปกครองท้องถิ่น (มาตรา ๒๗๒-๒๘๑)
๑๔.๑ หลักความเป็นอิสระของการปกครองส่วนท้องถิ่น (มาตรา ๒๗๒)
ยังคงหลักการเดิมนั่นคือรัฐต้องให้ความเป็นอิสระแก่ท้องถิ่นในการปกครองตนเอง แต่ทั้ง
นี้ต้องไม่ขัดต่อหลักความเป็นรัฐเดี่ยวตามมาตรา ๑ การมีอิสระของท้องถิ่นคือการที่ท้องถิ่น
สามารถดำเนินการได้เองโดยไม่ต้องรับคำสั่งหรืออยู่ใต้บังคับบัญชาตามลำดับชั้นของราชการ
บริหารส่วนกลาง มีอำนาจวินิจฉัยสั่งการและดำเนินกิจการได้ด้วยงบประมาณและเจ้าหน้าที่ของ
ตนเอง
นอกจากนี้ร่างรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ ยังบัญญัติขยายความหลักดังกล่าวให้ชัดเจนขึ้นโดย
กำหนดให้รัฐไม่เพียงให้ความเป็นอิสระเท่านั้น แต่รัฐจะต้องให้การสนับสนุนแก่องค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานหลักในการจัดทำบริการสาธารณะและการแก้ไขปัญหาในพื้นที่อีกด้วย
๑๔.๒ อำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (มาตรา ๒๗๔, ๒๘๐, ๒๘๑)
มาตรา ๒๗๔ กำหนดอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้สอดคล้องกับหลัก
ความเป็นอิสระตามมาตรา ๒๗๒ โดยคงหลักการเดิม คือ บัญญัติให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมี
ความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบาย การบริหารบุคคล การเงินการคลัง และมีอำนาจหน้าที่ของ
ตนเองโดยเฉพาะ และเพิ่มหลักการขึ้นมา โดยการให้อิสระแก่ท้องถิ่นนั้นต้องคำนึงถึงความสอด
คล้องกับการพัฒนาของจังหวัดและประเทศเป็นส่วนรวมด้วย (มาตรา ๒๗๔ วรรคหนึ่ง)
ในส่วนของกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ เนื่องในปัจจุบันได้มี
กฎหมายดังกล่าวอยู่แล้ว ร่างรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ จึงกำหนดเป็นหลักการสำคัญที่เกี่ยวกับการ
กระจายอำนาจเอาไว้เพื่อให้เป็นหลักการตามรัฐธรรมนูญต่อไป
มาตรา ๒๘๐ และ ๒๘๑ บัญญัติถึงหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการบำรุง
รักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น หรือวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น จัดการศึกษาอบรม
ฝึกอาชีพตามความเหมาะสมและความต้องการภายในท้องถิ่น และหน้าที่ในการรักษาคุณภาพสิ่ง
แวดล้อม โดยคงหลักการเดิมตามรัฐธรมนูญ ๒๕๕๐ ทุกประการ
และในบทเฉพาะกาลมาตรา ๒๙๘ กำหนดจัดทำและปรับปรุงกฎหมายว่าด้วยการกำหนด
แผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประมวลกฎหมายท้องถิ่น
และกฎหมายเกี่ยวกับข้าราชการส่วนท้องถิ่น เพื่อให้เป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญนี้ ภาย
ในสองปีนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้
๑๔.๓ หลักการกำกับดูแลการปกครองส่วนท้องถิ่น (มาตรา ๒๗๓)
คงหลักการเดิม นั่นคือการกำกับดูแลต้องทำเท่าที่จำเป็นตามที่กฎหมายบัญญัติ และสอด
คล้องกับรูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยต้องเป็นไปเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของ
ประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม และจะกระทบถึงสาระสำคัญแห่ง
หลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น หรือนอกเหนือจากที่กฎหมาย
บัญญัติไว้มิได้ (มาตรา ๒๗๓ วรรคหนึ่ง) นอกจากนี้ร่างรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ ได้กำหนดหลักการ
ใหม่ให้ต้องมีการกำหนดเป็นมาตรฐานกลางในการดำเนินงานเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
นำไปปฏิบัติได้ด้วยตนเอง มิใช่การกำกับในแต่ละกิจกรรม (มาตรา ๒๗๓ วรรคสอง)
๑๔.๔ การจัดองค์กรในการปกครองส่วนท้องถิ่น (มาตรา ๒๗๕)
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีองค์กรเดียวที่ทำหน้าที่สภาและฝ่ายบริหารพร้อมกันไม่ได้
สังเกตจาก บทบัญญัติที่ว่า “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีสภาท้องถิ่นและคณะผู้บริหาร
ท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น” (มาตรา ๒๗๕ วรรคหนึ่ง) ผู้แทนที่จะทำหน้าที่สภาท้องถิ่นนั้นต้อง
มาจากการเลือกตั้งโดยตรงและลับ (มาตรา ๒๗๕ วรรคสองและวรรคสี่) ส่วนผู้บริหารท้องถิ่นนั้น
อาจมาจากการเลือกตั้ง หรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่น (มาตรา ๒๗๕ วรรคสาม)โดย
สมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นมีวาระการดรงตำแหน่งเท่ากัน คือ ๔ ปี (มาตรา ๒๗๕
วรรคห้า)
หลักการที่กล่าวมาทั้งหมดนั้นเป็นหลักการเดิมของรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐มาตรา ๒๘๕ ทั้งนี้
มีการเพิ่มหลักการใหม่ขึ้นมาในมาตรา ๒๗๕ วรรคเก้า กำหนดให้มีการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นรูปแบบพิเศษซึ่งมีโครงสร้างการบริหารที่แตกต่างไปจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูป
แบบปกติได้
๑๔.๕ การมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครองส่วนท้องถิ่น (มาตรา ๒๗๖-๒๗๘)
เพื่อให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองส่วนท้องถิ่นมากยิ่งขึ้น ร่างรัฐธรรมนูญ
๒๕๕๐ จึงได้แก้ไขเพิ่มเติมหลักการของรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ ดังนี้
๑๔.๕.๑ การให้ประชาชนมีสิทธิที่จะถอดถอนผู้แทนท้องถิ่นโดยตรง (มาตรา ๒๗๖)
เป็นหลักการที่มีขึ้นเป็นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ โดยประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งใน
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำนวนหนึ่งสามารถเข้าชื่อเสนอต่อผู้ว่าราชการจังหวัด ให้มีการจัดการ
ลงคะแนนเพื่อถอดถอนผู้แทนระดับท้องถิ่นที่ประชาชนเห็นว่าไม่สมควรดำรงตำแหน่งอีกต่อไป
ปัญหาที่เกิดขึ้นก็คือ รัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ กำหนดเงื่อนไขของคะแนนที่จะมีผลเป็นการถอดถอนเอา
ไว้เคร่งครัดมาก ในการตราพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนฯ ๒๕๔๒ จึงต้องเดิน
ตามเงื่อนไขในรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ โดยไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ ผลที่เกิดขึ้นคือ ในเวลา ๘ ปีนับแต่มี
การประกาศใช้กฎหมายดังกล่าวไม่เคยมีผู้แทนท้องถิ่นคนใดที่ถูกถอดถอนโดยวิธีการลงคะแนน
ถอดถอนเลย
ร่างรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ จึงวางหลักการใหม่โดยไม่กำหนดเงื่อนไขใดๆเอาไว้ในรัฐ
ธรรมนญคงบัญญัติไว้แต่หลักการกว้างๆ การบัญญัติเช่นนี้จะทำให้สามารถแก้ไขกฎหมายว่าด้วย
การเข้าชื่อถอดถอนได้โดยไม่ทำให้เกิดกรณีที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ
๑๔.๕.๒ การให้ประชาชนมีสิทธิเสนอร่างกฎหมายท้องถิ่นได้ (มาตรา ๒๗๗)
การแก้ไขหลักการในเรื่องนี้ก็เป็นเช่นเดียวกับการถอดถอนผู้แทนท้องถิ่น นั่นคือ ร่างรัฐ
ธรรมนูญ ๒๕๕๐ จะไม่กำหนดรายละเอียดใดๆลงไป เพื่อให้ง่ายต่อการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายที่ใช้
บังคับอยู่ในปัจจุบัน นั่นคือ พระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น ๒๕๔๒
๑๔.๕.๓ การให้ประชาชนมีสิทธิออกเสียงประชามติ แสดงความเห็นต่อการดำเนินการ
ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จะส่งผลต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชน และตรวจสอบการ
บริหารงบประมาณ (มาตรา ๒๗๘)
เป็นหลักการที่เพิ่มขึ้นใหม่เพื่อให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการบริหารงานขององค์กรปก
ครองส่วนท้องถิ่นได้ใกล้ชิดยิ่งขึ้น เพื่อให้การบริหารงานเป็นไปตามความต้องการของประชาชน
อย่างแท้จริง โดยประชาชนสามารถมีส่วนร่วมในการบริหาร การแสดงความคิดเห็น การออกเสียง
ประชามติ และการตรวจสอบการบริหารงบประมาณของท้องถิ่น นอกจากนี้ ยังกำหนดให้นำหลัก
การพิจารณางบประมาณของสภาผู้แทนราษฎรมาใช้ในระดับท้องถิ่นด้วย กล่าวคือ หลักการห้าม
แปรญัตติที่จะทำให้ตนมีส่วนโดยตรงหรือโดยอ้อมในการใช้งบประมาณรายจ่าย
หมวด ๑๕
การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ (มาตรา ๒๘๒)
รัฐธรรมนูญก็เป็นเช่นเดียวกับกฎหมายทั่วไป ที่ไม่สามารถบัญญัติให้ใช้ได้กับทุกสภาว
การณ์ที่อาจเปลี่ยนแปลงไปได้ตลอดเวลา จึงจำเป็นต้องกำหนดให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ
ได้ แต่ทั้งนี้ ต้องกำหนดกระบวนการที่เคร่งครัดกว่าการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายทั่วไป เพื่อรักษา
หลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญเอาไว้
๑๕.๑ ผู้มีสิทธิเสนอญัตติแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ
ร่างรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ กำหนดให้ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวน ๑๐๐,๐๐๐ คน
สามารถเข้าชื่อเพื่อเสนอญัตติแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้ ซึ่งเป็นหลักการใหม่และเป็นหลักการ
เดียวที่ต่างจากรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ ซึ่งนอกจากประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งแล้ว ญัตติแก้ไขเพิ่มเติม
รัฐธรรมนูญอาจถูกเสนอได้โดยคณะรัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และสมาชิกรัฐสภา
๑๕.๒ ญัตติแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่ไม่อาจเสนอได้
หลักการสำคัญในรัฐธรรมนูญบางอย่างไม่อาจถูกแก้ไขได้ เนื่องจากจะทำให้หลักการใน
เรื่องอื่นถูกกระทบทั้งหมด หลักการที่ว่านั้นก็คือ หลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตย และ
หลักการในเรื่องความเป็นรัฐเดี่ยว ซึ่งร่างรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๘๒ (๑) วรรคสองกำหนดห้ามแก้
ไขหลักการดังกล่าวไม่ว่าจะโดยวิธีใดๆ และแน่นอนว่าหลักการอีกเรื่องหนึ่งที่ไม่อาจถูกแก้ไขเพิ่ม
เติมได้ก็คือ ตัวหลักการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามมาตรา ๒๘๒ นั่นเอง
๑๕.๓ ขั้นตอนการพิจารณา
ร่างรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ กำหนดให้มีการพิจารณาแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยที่ประชุม
รัฐสภา โดยแบ่งการพิจารณาออกเป็น ๓ วาระสรุปได้ดังนี้
วาระที่หนึ่ง เป็นการพิจารณาขั้นรับหลักการ โดยต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบไม่น้อยกว่า
กึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา หากเสียงกึ่งหนึ่งไม่รับหลักการ ญัตติดังกล่าว
ก็จะตกไป (มาตรา ๒๘๒(๓))
วาระที่สอง เป็นการพิจารณาเรียงลำดับมาตรา การออกเสียงลงคะแนนให้ถือเอาเสียงข้าง
มากเป็นประมาณ เมื่อการพิจารณาวาระที่สองเสร็จสิ้นแล้ว ให้รอไว้สิบห้าวัน เมื่อพ้นกำหนดนี้แล้ว
รัฐสภาจะพิจารณาในวาระที่สามต่อไป (มาตรา ๒๘๒(๔), (๕))
วาระที่สาม เป็นการลงมติให้ความเห็นชอบต่อร่างรัฐธรรมนูญ (ฉบับแก้ไขเพิ่มเติม) โดย
ต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบด้วยในการที่จะให้ออกใช้เป็นรัฐธรรมนูญมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวน
สมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา (มาตรา ๒๘๒(๖))__
--คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ--