ในวาระขึ้นปีใหม่ พ.ศ. 2567 ผู้เขียนขอตั้งโจทย์และเสนอถึงสิ่งที่อยากเห็นจากระบบพลังงานของประเทศไทย ความจริงที่กำลังเกิดขึ้นและเปลี่ยนแปลงไปอย่างต่อเนื่อง หยุดไม่ได้ และหลีกเลี่ยงไม่ได้ คือการที่เศรษฐกิจที่กำลังฟื้นตัวและเติบโต การที่ผู้ใช้ไฟฟ้าเริ่มผลิตไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนได้และประสงค์ที่จะ "ให้" หรือ "ขาย" ไฟฟ้าที่ผลิตระหว่างกัน หรือแม้กระทั่งความต้องการจะส่งออกไฟฟ้าที่ผลิตจากพลังงานหมุนเวียนในส่วนที่เหลือจากการใช้ไปขายให้ผู้ใช้ไฟฟ้าในต่างประเทศ และความต้องการของผู้ใช้ไฟฟ้าบางกลุ่มที่กำลังปรับตัวไปสู่การเป็นองค์กรที่ปล่อยคาร์บอนสุทธิเป็นศูนย์ ความเป็นจริงเหล่านี้ ย่อมส่งผลต่อระบบพลังงานของประเทศไทยอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ เราต้องการระบบพลังงานที่มั่นคง ยั่งยืน ยืดหยุ่น และเป็นประชาธิปไตยมากยิ่งขึ้น ซึ่งทุกองค์ประกอบที่ได้กล่าวมานั้นมีความเชื่อมโยงและส่งผลกระทบถึงกันและกัน
*ระบบพลังงานที่มั่นคง
โดยสารัตถะแล้วระบบพลังงานที่มั่นคงคือระบบที่ทำให้ผู้ใช้พลังงานมีพลังงานไม่ว่าจะเป็นเชื้อเพลิงฟอสซิล (เช่น น้ำมันและก๊าซธรรมชาติ) อย่างเพียงพอ ไม่หยุดชะงัก และมีราคาที่สมเหตุสมผลและไม่เป็นภาระแก่ผู้ใช้พลังงานมากจนเกินไป ระบบพลังงานจะไม่มั่นคงถ้าหากว่าการผลิตพลังงานไม่อาจเกิดขึ้นในระยะเวลาที่เหมาะสมหรือเกิดเหตุให้หยุดชะงัก คำถามคือประเทศไทยกำลังเผชิญหน้ากับความเสี่ยงที่การผลิตพลังงานจะหยุดชะงักไม่ต่อเนื่องหรือไม่ ? คำตอบคือ "มีความเสี่ยง"
บุคคลที่จะผลิตก๊าซธรรมชาติที่ฝังตัวอยู่ใต้พื้นพิภพ (หรือทรัพยากรปิโตรเลียม ณ แหล่งกำเนิด) นั้นจะต้องได้รับสิทธิในการสำรวจและผลิตจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงานในรูปของสัมปทาน สัญญาแบ่งปันผลผลิต และสัญญาจ้างบริการตามมาตรา 23 แห่งพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 ข้อกฎหมายดังกล่าวย่อส่งผลให้บุคคลที่ได้ไม่รับสิทธิประกอบกิจการสำรวจและผลิตจากรัฐไม่อาจสำรวจและผลิตก๊าซธรรมชาติได้โดยชอบด้วยกฎหมาย
พระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 ฉบับปัจจุบันเป็นหนึ่งในปัจจัยที่ก่อให้เกิดความเสี่ยงในการหยุดชะงักและความไม่ต่อเนื่องในการผลิตก๊าซธรรมชาติ ความไม่ต่อเนื่องในการประกอบกิจการปิโตรเลียมเนื่องจากข้อจำกัดที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงานไม่อาจต่อระยะเวลาผลิตปิโตรเลียมได้มากกว่าหนึ่งครั้งตามมาตรา 26 วรรคท้ายแห่งพระราชบัญญัติปิโตรเลียม และการขาดรายละเอียดเกี่ยวกับการยื่นคำขอต่อระยะเวลาผลิตปิโตรเลียมในแบบ ชธ/ป2 ตามกฎกระทรวงกำหนดแบบสัมปทานปิโตรเลียม พ.ศ. 2555 และแบบ ชธ/ป12 ตามกฎกระทรวงกำหนดแบบสัญญาแบ่งปันผลผลิต พ.ศ. 2561
ในกรณีที่ผู้ผลิตรายเดิมยังควรได้รับสิทธิในการผลิตก๊าซธรรมชาติอย่างต่อเนื่อง เช่น ยังมีก๊าซธรรมชาติที่สามารถผลิตได้จากหลุมผลิตนั้นยังมีศักยภาพในการผลิตและผู้ผลิตรายเดิมยังมีศักยภาพที่จะผลิตต่อไปได้ กฎหมายในปัจจุบันยังไม่อาจต่อระยะเวลาผลิตได้ การต่อระยะเวลาผลิตไม่ได้สามารถส่งผลให้ต้องมีการเปิดประมูลสิทธิประกอบกิจการใหม่และอาจต้องมีการเปลี่ยนตัวผู้ผลิต
การเปลี่ยนตัวผู้ผลิตสามารถส่งผลให้เกิดช่วงเวลาเปลี่ยนผ่านได้ การที่ผู้รับสิทธิรายใหม่ต้องเข้าถึงพื้นที่ผลิต ดำเนินการให้ติดตั้งอุปกรณ์ที่จำเป็นต่อการประกอบกิจการผลิต หรือแม้กระทั่งจะต้องใช้สิ่งติดตั้งเดิมของผู้ผลิตรายเดิม ช่วงเวลานี้อาจเกิดช่วงเวลาที่เป็นสุญญากาศในการผลิตได้ เช่น การที่ผู้ผลิตรายใหม่ไม่อาจเข้าถึงพื้นที่ผลิตได้ การที่ผู้ผลิตรายใหม่ต้องใช้เวลาในการจัดหาสิ่งติดตั้งหรือทำความคุ้นเคยกับสิ่งติดตั้งของผู้ผลิตรายเดิม
หากเกิดสุญญากาศดังกล่าวขึ้นย่อมหมายความว่า ประเทศไทยจะประสบกับความเสี่ยงที่การผลิตก๊าซธรรมชาตินั้นจะหยุดชะงัก การมีก๊าซธรรมชาติไม่เพียงพอส่งผลให้การผลิตไฟฟ้าที่อาศัยก๊าซธรรมชาติไม่มั่นคงไปด้วย หรืออาจต้องมีการซื้อหรือนำเข้าก๊าซธรรมชาติซึ่งมีราคาสูงขึ้นมาเพื่อใช้ในการผลิตไฟฟ้า กรณีนี้ ความมั่นคงทางพลังงานย่อมถูกกระทบในมิติของราคาที่เพิ่มสูงขึ้น
ด้วยเหตุนี้ จึงควรมีการแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 26 แห่งพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 โดยให้อำนาจแก่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงานในการต่อระยะเวลาผลิตปิโตรเลียม เพื่อให้ผู้ประกอบกิจการรายเดิมสามารถประกอบกิจการผลิตปิโตรเลียมได้อย่างต่อเนื่อง โดยไม่ถูกจำกัดให้ได้รับการขยายระยะเวลาได้เพียงครั้งเดียว ทั้งนี้ จะต้องเป็นไปหลักเกณฑ์ในการดุลพินิจในการต่อระยะเวลาบนพื้นฐานของหลักเทคนิคและวิธีการปฏิบัติงานปิโตรเลียมที่ดี
*ระบบพลังงานที่ยั่งยืน
แม้ว่าระบบกฎหมายไม่ควรเป็นอุปสรรคในการผลิตก๊าซธรรมชาติเพื่อความมั่นคงในการจัดหาพลังงาน อย่างไรก็ตาม ระบบกฎหมายก็ต้องถูกพัฒนาให้รองรับและส่งเสริมการผลิตไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนเพื่อลดการพึ่งพาไฟฟ้าที่ผลิตจากเชื้อเพลิงฟอสซิล เมื่อพลังงานหมุนเวียนโดยเฉพาะอย่างยิ่งแสงอาทิตย์นั้นกระจายตัวอยู่ทั่วประเทศ
คำถามคือผู้ผลิตไฟฟ้าจะสามารถผลิตไฟฟ้าจากแสงอาทิตย์และจะสามารถจ่ายพลังงานไฟฟ้าเข้าระบบโครงข่ายและขายไฟฟ้าให้กับผู้ใช้ไฟฟ้ารายอื่นได้หรือไม่ โดยมองว่าพลังงานไฟฟ้าก็เป็นสินค้าประเภทหนึ่งที่ผู้ขายและผู้ซื้อจะสามารถมีปฏิสัมพันธ์กันผ่าน "ตลาดพลังงาน" ได้
ตลาดไฟฟ้าเป็นสื่อกลางในการมีปฏิสัมพันธ์ระหว่างผู้ขายและผู้ใช้พลังงาน อีกทั้งผู้ให้บริการและผู้รับบริการพลังงาน การแข่งขันกันขายหรือให้บริการพลังงานย่อมส่งผลให้ผู้ใช้พลังงานได้รับประโยชน์ โดยการเกิดขึ้นและพัฒนาของตลาดไฟฟ้านั้นเป็นสิ่งที่ต้องมีการวางแผนและดำเนินการโดยสัมพันธ์กับนโยบายด้านพลังงานของรัฐ โดยจำเป็นต้องมีการกำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการควบคุมตลาดไฟฟ้าที่สามารถแข่งขันได้และที่ไม่อาจสามารถแข่งขันได้ ยังขาดหลักเกณฑ์ในการกำหนดคุณสมบัติของบุคคลที่จะเข้าสู่ตลาดไฟฟ้า เป็นต้น
การขาดความชัดเจนในเรื่องหลักเกณฑ์กำกับดูแลอาจส่งผลให้การแข่งขันในตลาดไม่เป็นธรรม รวมทั้งไม่มีความชัดเจนว่าบุคคลใดบ้างที่จะสามารถซื้อและขายไฟฟ้าในตลาดดังกล่าวได้ โดยจะรวมถึงผู้ใช้พลังงานซึ่งเป็นผู้ผลิตไฟฟ้าด้วยหรือไม่ เพียงใด
ด้วยเหตุนี้ จึงควรมีการแก้ไขพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 โดยมีบทบัญญัติที่ชัดเจนเกี่ยวกับตลาดพลังงาน โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเกิดขึ้นและพัฒนาการของตลาดไฟฟ้า ตลาดไฟฟ้าในประเทศไทยไม่จำเป็นต้องเป็นตลาดที่เปิดให้มีการซื้อขายไฟฟ้าแบบไร้ข้อจำกัด เพราะในช่วงเริ่มต้นรัฐสามารถกำหนดจำกัดให้เฉพาะ "ผู้เล่นรายใหญ่" เข้าสู่ตลาดได้ เช่น เฉพาะผู้ซื้อไฟฟ้าในปริมาณมากสามารถซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตเอกชนรายอื่นได้ และทยอยเปิดโอกาสให้ผู้ซื้อไฟฟ้าในปริมาณน้อยลงมีสิทธิเข้าสู่ตลาด ซึ่งเป็นแนวทางที่เกิดขึ้นในต่างประเทศ เช่น ประเทศญี่ปุ่น
*ระบบพลังงานที่ยืดหยุ่น
การตั้งเป้าหมายให้ระบบพลังงานทั้งมั่นคงและยั่งยืนอาจจะดูมีความย้อนแย้งกัน ระบบพลังงานควรส่งเสริมการผลิตและใช้ไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียน แต่แสงอาทิตย์นั้นมีความไม่แน่นอน มีสภาวะที่แสงอาทิตย์นั้น "มา ๆ หาย ๆ" ย่อมส่งผลให้ปริมาณไฟฟ้าในระบบโครงข่ายนั้นผันผวนไม่แน่นอนไปด้วย อย่างไรก็ตาม ผู้ใช้ไฟฟ้าย่อมต้องการไฟฟ้าที่แน่นอนไม่หยุดชะงัก ตลอดจนความแปรปรวนของสภาพอากาศอันเกิดจากปรากฏการณ์โลกเดือด การแก้ปัญหาความผันผวนดังกล่าวอาจดำเนินการโดยการที่ผู้ประกอบกิจการระบบโครงข่ายต้องซื้อไฟฟ้าที่ผลิตจากเชื้อเพลิงฟอสซิลมาจ่ายเข้าระบบเพื่อรองรับความต้องการใช้ไฟฟ้าต่อไป
เพื่อป้องกันและแก้ไขปัญหาข้างต้น โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในช่วงการเปลี่ยนผ่านทางพลังงาน ผู้ผลิตไฟฟ้าจากแสงอาทิตย์อาจใช้ระบบกักเก็บพลังงานเพื่อเก็บพลังงานไฟฟ้าที่ผลิตจากแสงอาทิตย์เอาไว้และกักเก็บไฟฟ้าเอาไว้ใช้หรือจำหน่ายในเวลาที่ไม่มีแสงอาทิตย์ การนำเทคโนโลยีระบบกักเก็บพลังงานมาใช้ย่อมสามารถช่วยให้ระบบพลังงานมีความยืดหยุ่น กล่าวคือ "ทนทาน" ต่อความเสี่ยงและภัยต่าง ๆ ที่จะให้การผลิตพลังงานหยุดชะงักหรือเกิดความไม่มั่นคง หรือแม้จะได้รับผลกระทบก็สามารถ "ลุกขึ้นยืน" ได้ในเวลาที่เหมาะสม
อย่างไรก็ตาม พระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 ในปัจจุบันยังไม่รองรับถึงการใช้ระบบกักเก็บไฟฟ้าในลักษณะดังกล่าว ส่งผลให้เกิดปัญหาว่าการใช้ระบบกักเก็บพลังงานนั้นเป็นการดำเนินการที่ต้องขอรับสิทธิตามกฎหมายหรือไม่ และหากมีการใช้งานระบบกักเก็บไฟฟ้าแล้วจะต้องมีการขอรับใบอนุญาตจากคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) หรือไม่ ดังนั้น จึงควรมีการแก้ไขพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 เพื่อสร้างความชัดเจนเกี่ยวกับการขอรับสิทธิในการใช้ระบบกักเก็บพลังงานและรองรับอำนาจในการกำกับดูแลการใช้ระบบกักเก็บพลังงาน
*ระบบพลังงานที่เป็นประชาธิปไตย
ผู้ใช้พลังงานควรมีทางเลือกในการซื้อพลังงาน ระบบพลังงานของประเทศที่มีความเป็นประชาธิปไตยควรจะเสริมสร้างพลังดังกล่าว เช่น หากผู้ใช้ไฟฟ้าประสงค์จะซื้อไฟฟ้าที่ผลิตจากพลังงานหมุนเวียนเพื่อใช้ในการประกอบกิจการและประกาศความเป็นองค์กรที่ปล่อยคาร์บอนสุทธิเป็นศูนย์ โดยอาจซื้อไฟฟ้าจากผู้ขายทั่วไป แลกเปลี่ยนกับบริษัทในเครือที่มีไฟฟ้าที่ผลิตจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนส่วนเกิน โดยไม่ถูกบังคับให้ต้องซื้อไฟฟ้าเฉพาะที่ผู้จำหน่ายไฟฟ้าประสงค์จะขายเท่านั้น
ในปัจจุบัน กกพ. ได้ "เดินหน้า" ให้เกิดการซื้อขายไฟฟ้าแบบกระจายศูนย์และรองรับทางเลือกของผู้ใช้ไฟฟ้าในรูปแบบโครงการทดสอบนวัตกรรม หรือที่เรียกว่า "Sandbox" โดยปรากฏตามประกาศสำนักงาน กกพ. เรื่องรายชื่อผู้ผ่านการคัดเลือกเบื้องต้นโครงการทดสอบนวัตกรรมที่นำเทคโนโลยีมาสนับสนุนการให้บริการด้านพลังงาน (ประกาศ ณ วันที่ 28 ธันวาคม พ.ศ. 2566) โดยปรากฏโครงการที่ผ่านการคัดเลือกเบื้องต้น เช่น "โครงการส่งไฟฟ้าจากระบบผลิตไฟฟ้าพลังงานแสงอาทิตย์ ของ Prosumer ให้กับ JTEKT Group Company แบบ Peer-to-Peer (P2P) โดยเชื่อมต่อระบบโครงข่ายไฟฟ้าของการไฟฟ้าฝ่ายจำหน่ายและโครงการศึกษาและพัฒนาแพลตฟอร์มการซื้อขายไฟฟ้าพลังงานสะอาด"
การดำเนินโครงการเหล่านี้ ย่อมแสดงให้เห็นถึงโอกาสที่ผู้ผลิตไฟฟ้าจากแสงอาทิตย์อาจมีการส่งพลังงานไฟฟ้าเข้าระบบโครงข่าย โดยเจ้าของระบบโครงข่ายไฟฟ้าจะนำพลังงานไฟฟ้าดังกล่าวไป "ส่งมอบ" ให้กับผู้ใช้ปลายทางหรืออาจมีการส่งมอบแบบเสมือน (และยืนยันการผลิตและใช้พลังงานสะอาดกันแบบการโอนใบรับรองการผลิตพลังงานหมุนเวียนหรือ "Renewable Energy Certificate") กรณีเหล่านี้ ผู้ขายไม่ถูกบังคับให้ต้องขายพลังงานให้กับเจ้าของระบบโครงข่าย ในขณะที่ผู้ซื้อก็ไม่ถูกบังคับให้ต้องซื้อไฟฟ้าจากเจ้าของระบบโครงข่ายเท่านั้น
พระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 ไม่ควรจะเหนี่ยวรั้งพัฒนาการดังกล่าว แต่ควรถูกพัฒนาให้สามารถรองรับธุรกรรมเหล่านี้ โดยมีบัญญัติที่รองรับการเกิดและทำงานของตลาดพลังงานใหม่ ๆ มีระบบการกำกับดูแลที่เปิดโอกาสให้มีการใช้แพลตฟอร์มดิจิทัลเพื่อให้มีการซื้อขายแลกเปลี่ยนและการให้บริการพลังงานรูปแบบใหม่ ๆ ตลอดจนการกำกับดูแลให้ระบบการเชื่อมต่อและใช้ระบบโครงข่ายไฟฟ้านั้นรองรับการผลิตและขายไฟฟ้าแบบกระจายศูนย์มากขึ้น ผลของการพัฒนากฎหมายดังกล่าวจะทำให้ผู้ใช้ไฟฟ้ามีทางเลือกมากขึ้น ในขณะที่ระบบพลังงานของประเทศรวมศูนย์น้อยลง มีผู้เล่นในตลาดมากขึ้น และผู้มีอำนาจเหนือตลาดพลังงานที่แข่งขันได้ลดอำนาจเหนือตลาดลง
โดยสรุป ทั้งพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 และพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 ต่างเป็นกฎหมายที่สำคัญต่อความมั่นคง ยั่งยืน ยืดหยุ่น และเป็นประชาธิปไตยของระบบพลังงานของประเทศ โดยครอบคลุมการประกอบกิจการตั้งแต่ต้นน้ำไปถึงปลายน้ำ มีบทบาทสำคัญต่อการเกิดและพัฒนาของตลาดพลังงาน และสามารถเสริมสร้างพลังให้กับผู้ใช้พลังงานในการมีทางเลือกโดยอิสระมากยิ่งขึ้น
ผศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)
หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย