องค์กรความร่วมมือระหว่างประเทศของเยอรมัน (Deutsche Gesellschaft fur Internationale Zusammenarbeit หรือ "GIZ") ได้สนับสนุนโครงการ "Collaborative Actions for the Prevention of Single-Use Plastics in South-East Asia" หรือ "CAP SEA" โครงการนี้มีวัตถุประสงค์ที่จะลดขยะพลาสติกโดยเฉพาะอย่างยิ่งพลาสติกแบบใช้ครั้งเดียวทิ้ง (Single-Use Plastic หรือ "SUP") ทั้งป้องกันการเกิดขึ้นและการใช้ซ้ำ การดำเนินโครงการครอบคลุมประเทศไทย ประเทศอินโดนีเซีย และประเทศมาเลเซีย ซึ่งกรมควบคุมมลพิษของประเทศไทยได้มีส่วนร่วมในการดำเนินการ และมีระยะเวลาดำเนินโครงการตั้งแต่เดือนสิงหาคม ค.ศ. 2019 ถึงเดือนกุมภาพันธ์ ค.ศ. 2023
*การออกแบบบรรจุภัณฑ์เพื่อการรีไซเคิล (D4R)
GIZ ให้คำอธิบายเอาไว้อย่างชัดเจนในรายงาน "Design-for-Recycling (D4R) ? State of Play" (เผยแพร่เมื่อเดือนกุมภาพันธ์ ค.ศ. 2021) ว่าการลดปริมาณขยะนั้นสามารถเริ่มต้นตั้งแต่ในขั้น "ต้นน้ำ" กล่าวคือผู้ออกแบบผลิตภัณฑ์ (Design Phase) สามารถออกแบบผลิตภัณฑ์ให้มีความสามารถถูกรีไซเคิลได้แต่แรก โดยผู้ออกแบบควรตั้งคำถามแต่แรกว่าสิ่งที่กำหนดออกแบบนั้นในท้ายที่สุดแล้ววัสดุที่จะไหลเข้าสู่กระบวนการกลายเป็นมูลฝอย (Waste Stream) ในกระบวนการใด และควรตั้งคำถามอีกว่า วัสดุเหล่านี้จะถูกเก็บรวบรวม คัดแยก หรือรีไซเคิลตามสถานการณ์ในปัจจุบันหรือไม่
การรีไซเคิลอาจเรียกได้ว่าเป็นการผลิตใหม่ (Recycling) โดยการแยกวัสดุที่ไม่สามารถนำกลับมาใช้ซ้ำออกจากขยะมูลฝอยและรวบรวมมาใช้เป็นวัตถุดิบในการผลิตสินค้าขึ้นใหม่ ในกรณีของพลาสติกนั้น Ellen MacArthur Foundation ซึ่งเป็นองค์กรเพื่อการกุศลในสหราชอาณาจักรซึ่งมีภารกิจในการส่งเสริมให้เกิดระบบเศรษฐกิจหมุนเวียนได้ให้คำอธิบายเอาไว้ใน "A Guide to Investor Engagement on Plastic Packaging: Petrochemicals" (เผยแพร่เมื่อเดือนกรกฎาคม ค.ศ. 2021) ว่าการรีไซเคิลพลาสติกนั้นเป็นไปได้ทั้งแบบ Mechanical Recycling และ Chemical Recycling แบบแรกเป็นการรีไซเคิลโดยการเปลี่ยนพลาสติกเป็นวัตถุดิบแบบทุติยภูมิ (Secondary Raw Materials) โดยปราศจากเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางเคมีของพลาสติก ส่วนแบบหลังเป็นการกระบวนทางเคมี เช่น กระบวนการสลายตัวพลาสติกด้วยความร้อนที่ไม่สมบูรณ์ในภาวะที่ปราศจากออกซิเจนหรือมีออกซิเจนน้อยที่สุด (Pyrolysis) หรือกระบวนการแปรสภาพพลาสติกให้กลายเป็นแก๊ส (Gasification) โดยผลลัพธ์ของกระบวนการคือไฮโดรคาร์บอนที่ซับซ้อนน้อยกว่าซึ่งสามารถไปใช้เป็นวัตถุดิบตั้งต้นในอุตสาหกรรมปิโตรเคมีต่อไป
*สถานการณ์ในประเทศไทย
ตามแผนปฏิบัติการด้านจัดการขยะพลาสติก ระยะที่ 1 (พ.ศ. 2563-2565) ที่จัดทำขึ้นโดยกรมควบคุมมลพิษ ประเทศไทยมีขยะพลาสติกเกิดขึ้นประมาณร้อยละ 12 ของปริมาณขยะที่เกิดขึ้นทั้งหมด หรือประมาณปีละ 2 ล้านตัน แต่มีการนำเอาขยะพลาสติกกลับไปใช้ประโยชน์เฉลี่ยเพียงประมาณเพียงปีละ 0.5 ล้านตันเท่านั้น ส่วนที่เหลืออีก 1.5 ล้านตันไม่ได้ถูกนำกลับไปใช้ประโยชน์กล่าวคือไม่ได้ถูกบริหารจัดการให้เข้าสู่ระบบเศรษฐกิจหมุนเวียนโดยส่วนใหญ่เป็นพลาสติกแบบใช้ครั้งเดียวทิ้ง อาทิ ถุงร้อน ถุงเย็น ถุงหูหิ้ว แก้วพลาสติก หลอดพลาสติก กล่องโฟมบรรจุอาหาร
ในทางปฏิบัติ การนำพลาสติกกลับมารีไซเคิลนั้นมีขั้นตอนที่ซับซ้อนและต้องเสียค่าใช้จ่ายสูง เนื่องจากขยะพลาสติกส่วนใหญ่ไม่ได้ถูกคัดแยกออกจากขยะทั่วไปทำให้มีการปนเปื้อนกับขยะอินทรีย์ ขยะเศษอาหาร รวมทั้งพลาสติกมีหลากหลายชนิดและมีคุณสมบัติที่แตกต่างกันในแต่ละชนิด หากจะนำกลับไปรีไซเคิลจำเป็นต้องมีการแยกพลาสติกโดยละเอียด เพื่อแยกพลาสติกแต่ละชนิดออกจากกัน ส่วนใหญ่พลาสติกที่นำกลับไปรีไซเคิลอย่างเป็นรูปธรรมในเชิงพาณิชย์ได้เกือบร้อยละ 100 คือ ขวดพลาสติกที่บรรจุน้ำดื่มชนิด Polyethylene Terephthalate หรือ "PET" สำหรับถุงพลาสติกในปัจจุบันมีการนำกลับเข้าสู่โรงงานเพื่อรีไซเคิลเพียงบางส่วนเท่านั้น
กรมควบคุมมลพิษได้แสดงบทวิเคราะห์ว่าปัญหาการจัดการขยะพลาสติกมีความสามารถสำคัญสามประการได้แก่ ปัญหาจากการออกแบบและการผลิต ปัญหาจากการบริโภค และปัญหาจัดการขยะพลาสติกภายหลังการบริโภค ในส่วนปัญหาจากการออกแบบและการผลิตนั้นมีสาเหตุจากการที่ ผลิตภัณฑ์หรือบรรจุภัณฑ์พลาสติกมีการออกแบบเพื่อสิ่งแวดล้อม (Design for Environment หรือ "DfE") ยังไม่มากเท่าที่ควร ไม่มีกฎหมายบังคับ ให้ผู้ผลิตระบุประเภทของพลาสติกที่ใช้เป็นผลิตภัณฑ์ ทำให้ไม่สามารถจำแนกประเภทของพลาสติกเพื่อการรีไซเคิลได้อย่างมีประสิทธิภาพ และขาดการวิจัยและพัฒนาการใช้วัสดุทดแทนพลาสติกหรือการใช้วัสดุทดแทนยังไม่แพร่หลาย เนื่องจากมีราคาแพง
ด้วยเหตุนี้ จึงเกิดคำถามขึ้นว่าหากจะมีการพัฒนากฎหมายให้มีศักยภาพในการแทรกแซงการออกแบบและผลิตบรรจุภัณฑ์พลาสติกเพื่อให้ผลิตภัณฑ์และบรรจุภัณฑ์พลาสติกนั้นมีการออกแบบเพื่อสิ่งแวดล้อม สามารถบังคับให้ผู้ผลิตระบุประเภทของพลาสติกหรือดำเนินการใด ๆ ที่จะช่วยให้มีการรีไซเคิลหรือใช้บรรจุภัณฑ์พลาสติกซ้ำนั้นกฎหมายดังกล่าวควรมีหลักการสำคัญอย่างไร
*กฎหมายบรรจุภัณฑ์ของสหภาพยุโรป
ปัญหาผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมจากพลาสติกแบบใช้ครั้งเดียวทิ้งนั้นมิได้มีแต่ในประเทศไทยเท่านั้น หากแต่ยังเกิดขึ้นในต่างประเทศอีกด้วย พลาสติกแบบใช้ครั้งเดียวซึ่งถูกใช้เพื่อเป็นบรรจุภัณฑ์ได้รับความนิยมมากกว่าบรรจุภัณฑ์พลาสติกที่สามารถใช้ซ้ำได้ โดย Ellen MacArthur Foundation ได้ให้ข้อมูลว่าบรรจุภัณฑ์พลาสติกมีสัดส่วนอย่างมากในการก่อให้เกิดขยะพลาสติก โดยมีสัดส่วนถึงร้อยละ 60 ของขยะพลาสติกหลังการบริโภค (Post-Consumer Plastic Waste) ในยุโรป (ข้อมูลจาก European Commission เผยแพร่เมื่อปี ค.ศ. 2018)
รัฐสภายุโรปและคณะมนตรีแห่งสหภาพยุโรปได้ออก Directive 94/62/EC on Packaging and Packaging Waste ("Packaging and Waste Packaging Directive") ในวันที่ 20 ธันวาคม ค.ศ. 1994 (ซึ่งได้รับการแก้ไขเรื่อยมา) Directive นี้เริ่มต้นด้วยการแสดงให้อารัมภบทว่า วิธีการที่ดีที่สุดในการป้องกันการเกิดขึ้นของขยะบรรจุภัณฑ์คือการ "ลดปริมาณการมีบรรจุภัณฑ์" แต่กฎหมายฉบับนี้ก็ยอมรับว่าบรรจุภัณฑ์เองก็ต้องมีบทบาทในทางสังคมและเศรษฐกิจที่สำคัญยิ่ง ดังนั้น กฎหมายฉบับนี้จึงต้องไม่ส่งผลกระทบต่อคุณภาพและการขนส่งของบรรจุภัณฑ์หรือการสินค้าที่มีบรรจุภัณฑ์
ดังนั้น กฎหมายว่าด้วยบรรจุภัณฑ์และขยะบรรจุภัณฑ์นั้นจะต้องมีรายละเอียดเกี่ยวกับนิยามของบรรจุภัณฑ์แต่ละประเภท Article 1 ย่อหน้า 1 ของ Packaging and Waste Packaging Directive ให้ความหมายของบรรจุภัณฑ์เอาไว้ว่า "ผลิตภัณฑ์ที่ทำขึ้นด้วยวัตถุที่มีลักษณะในประการใด ๆ จากวัตถุดิบหรือสิ่งที่ผ่านการแปรรูปมาแล้ว ซึ่งสามารถใช้เพื่อการห่อหุ้ม (Containment Protection) สามารถใช้เพื่อการจัดส่งและส่งมอบ (Handling Delivery) และการนำเสนอถึงตัวสินค้า (Presentation of Goods) จากผู้ผลิตไปยังผู้ใช้หรือผู้บริโภค
ทั้งนี้ บรรจุภัณฑ์นั้นสามารถแบ่งตามชั้นของการบรรจุภัณฑ์ได้สามชั้นได้แก่ บรรจุภัณฑ์ปฐมภูมิกล่าวคือบรรจุภัณฑ์ชั้นที่ติดกับตัวสินค้าและมีผิวสัมผัสกับสินค้า ณ จุดที่มีการซื้อขายสินค้านั้น บรรจุภัณฑ์ทุติยภูมิ กล่าวคือการบรรจุภัณฑ์เพื่อรวมเอาตัวสินค้าไว้ด้วยกัน ณ จุดที่มีการซื้อขายสินค้า ไม่ว่าสินค้านั้นจะถูกขายให้กับผู้ใช้หรือผู้บริโภค หรือเพื่อเติมเต็มชั้นวางสินค้า บรรจุภัณฑ์ในชั้นนี้สามารถถูกแกะออกได้โดยไม่กระทบต่อคุณสมบัติของตัวสินค้า และบรรจุภัณฑ์ตติยภูมิกล่าวคือบรรจุภัณฑ์เพื่อการขนส่ง กล่าวคือเป็นบรรจุภัณฑ์เพื่อประโยชน์ในการส่งมอบตัวสินค้าแต่ละหน่วยหรือการเป็นสินค้าที่ถูกรวมกลุ่มเอาไว้แล้วเพื่อป้องกันความเสียหายจากการส่งมอบและการขนส่ง
ยกตัวอย่างเช่น หากสินค้าเป็นอาหารแช่แข็งซึ่งสามารถนำไปอุ่นร้อนให้สามารถบริโภคได้ บรรจุภัณฑ์ปฐมภูมิได้แก่ตัวบรรจุภัณฑ์ที่ห่อหุ้มและมีผิวสัมผัสกับตัวอาหารโดยตรง อาหารแช่แข็งแต่ละหน่วยนี้สามารถถูกรวมเอาไว้ด้วยกันในถุงหรือกล่องที่บรรจุอาหารแช่แข็งเอาไว้หลาย ๆ ชิ้นบรรจุภัณฑ์ในขั้นนี้จะมีลักษณะเป็น บรรจุภัณฑ์ทุติยภูมิ และเพื่อประโยชน์ในการส่งขนสินค้าไปยังปลายทาง ผู้ผลิตอาจเอาอาหารแช่แข็งถุงหรือกล่องรวมอาหารแช่แข็งนี้ไปบรรจุในกล่องขนาดใหญ่อีกชั้นเพื่อการขนส่งสินค้าซึ่งเป็นบรรจุภัณฑ์ตติยภูมิ
Article 4 ของ Packaging and Waste Packaging Directive วางหลักการสำคัญของเอาไว้ว่ารัฐจะต้องมีมาตรการเพื่อป้องกันมิให้เกิดขยะบรรจุภัณฑ์ เช่น กำหนดเพดานการใช้ถุงหูหิ้วพลาสติกน้ำหนักเบา (Lightweight Carrier Plastic Bags) ที่บุคคลคนหนึ่งจะใช้ได้ หากเราซื้ออาหารแช่แข็งหนึ่งกล่องจาก ร้านสะดวกซื้อ เรายังสามารถซื้อและบริโภคอาหารแช่แข็งนี้โดยการอุ่นร้อนได้โดยไม่ต้องใช้ถุงพลาสติกหูหิ้วจากร้านสะดวกซื้อดังกล่าว
อย่างไรก็ตาม การกำหนดเพดานดังกล่าวไม่ได้ทำให้ขยะบรรจุภัณฑ์พลาสติกหมดไป ตราบเท่าที่อาหารแช่แข็งดังกล่าวยังเป็นที่ต้องการของตลาด ก็ยังอาจเกิดขยะพลาสติกจากถาดบรรจุมีผิวสัมผัสกับตัวอาหารโดยตรง และซองพลาสติกที่ใช้ห่อหุ้มตัวถาด ตลอดจนบรรจุภัณฑ์เพื่อการขนส่งอาหารแช่แข็งชิ้นนี้ หลังจากที่ผู้บริโภครับประทานอาหารแล้วบรรจุภัณฑ์เหล่านี้มักจะถูกจำหน่ายออกจากระบบเศรษฐกิจหลังการใช้งานเพียงครั้งเดียว บรรจุภัณฑ์พลาสติกเหล่านี้ควรถูกบริหารจัดการเพื่อให้มีการใช้ประโยชน์ต่อไป
ดังนั้น Article 6 ของ Packaging and Waste Packaging Directive จึงกำหนดให้รัฐกำหนดเป้าหมายขั้นต่ำให้มีการนำทรัพยากรกลับคืนจากของเสียหรือใช้ประโยชน์จากของเสียตามน้ำหนักของขยะบรรจุภัณฑ์ หรืออาจกำหนดให้มีปริมาณขั้นต่ำที่จะต้องนำเอาขยะบรรจุภัณฑ์กลับมารีไซเคิล นอกจากนี้ รัฐยังควรกระตุ้นให้การใช้ขยะบรรจุภัณฑ์ที่เผาไหม้ได้ (Combustible) เพื่อผลิตพลังงานขึ้นโดยเตาเผาขยะโดยตรง ในกรณีที่การดำเนินการนี้เป็นทางเลือกที่ดีกว่าการรีไซเคิล
กฎหมายมีบทบาทในการทำให้บรรจุภัณฑ์มีสัดส่วนที่รีไซเคิลได้โดยกำหนดหน้าที่ให้ผู้ผลิตโดย Article 9 ของ Packaging and Waste Packaging Directive กำหนดให้บรรจุภัณฑ์ที่จะเข้าสู่ตลาดได้นั้นจะต้องมีคุณสมบัติที่จำเป็น (Essential Requirements) ตาม Annex II ซึ่งกำหนดให้บรรจุภัณฑ์จะต้องถูกผลิตขึ้นในลักษณะที่ถูกรีไซเคิลได้โดยสัดส่วนนั้นให้เทียบกับน้ำหนักของวัสดุที่ในการผลิตอื่นตามมาตรฐานที่กำหนด โดยสัดส่วนของน้ำหนักดังกล่าวจะถูกกำหนดให้มีความเหมาะสมกับประเภทของบรรจุภัณฑ์แต่ละประเภท
จะเห็นได้ว่าขยะบรรจุภัณฑ์นั้นจะต้องไม่ถูกจำหน่ายออกนอกวงจรทางเศรษฐกิจและต้องถูกนำมาบริหารจัดการไม่ว่าจะโดยกระบวนการ "Recovery" "Recycle" หรือ "Energy Recovery" อย่างไรก็ตาม บรรจุภัณฑ์พลาสติกนั้นจะถูกนำเข้ากระบวนการบริหารจัดการดังกล่าวได้ก็ต่อเมื่อมีระบบที่รองรับการคืนหรือเก็บรวบรวมขยะบรรจุภัณฑ์จากผู้บริโภค ดังนั้น Article 6 ของ Packaging and Waste Packaging Directive จึงกำหนดให้รัฐต้องจัดให้มีระบบการคืนหรือเก็บรวบรวมบรรจุภัณฑ์ที่กลายเป็นของเสียจากผู้บริโภค
ระบบการบริหารจัดการดังกล่าวควรจะเป็นระบบที่เปิดกว้างให้ผู้มีส่วนได้เสียเช่น ผู้จัดหาวัตถุดิบสำหรับบรรจุภัณฑ์พลาสติก ผู้ผลิตบรรจุภัณฑ์ ผู้ใช้ ผู้นำเข้า ผู้ค้า ผู้จำหน่าย ตลอดจนหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องได้เข้ามีส่วนร่วม โดยจะต้องเป็นระบบที่ผู้มีส่วนได้เสียสามารถเข้าถึงได้และเสียค่าตอบแทนการใช้บริการในลักษณะที่จะไม่ก่อให้เกิดอุปสรรคการประกอบธุรกิจหรือจำกัดการแข่งขัน
โดยสรุป ประเทศไทยควรที่จะพัฒนากฎหมายที่ส่งผลตั้งแต่ในชั้น "ต้นน้ำ" ตั้งแต่ขั้นตอนของการออกแบบบรรจุภัณฑ์พลาสติกโดยกำหนดเป้าหมายให้บรรจุภัณฑ์นั้นจะต้องเป็นบรรจุภัณฑ์ที่มีรูปแบบลักษณะที่สามารถรีไซเคิลขยะบรรจุภัณฑ์ได้ และกำหนดคุณสมบัติของบรรจุภัณฑ์ที่สามารถถูกรีไซเคิลได้ การพัฒนากฎหมายดังกล่าวจะช่วยส่งสัญญาณที่ชัดเจนต่อตลาดบรรจุภัณฑ์ที่สามารถรีไซเคิลได้ กล่าวคือ จะช่วยส่งเสริมให้เกิดความต้องการบรรจุภัณฑ์ที่สามารถถูกรีไซเคิลได้ ผู้ออกแบบที่สามารถตอบสนองต่อความต้องการดังกล่าวได้ย่อมมีโอกาสที่จะ "ขาย" บรรจุภัณฑ์ที่สอดคล้องกับหลัก D4R ได้
ผศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)
หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย