ในการประชุมคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) ครั้งที่ 1/2567 เมื่อวันที่ 25 มิถุนายน พ.ศ. 2567 ณ ตึกภักดีบดินทร์ ทำเนียบรัฐบาล กพช. ได้พิจารณาถึงโครงการนำร่อง การซื้อขายไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน ในรูปแบบการทำสัญญาซื้อขายพลังงานไฟฟ้าได้โดยตรงเพื่อรองรับและดึงดูดนักลงทุนต่างประเทศให้เข้ามาลงทุนในประเทศไทยได้มากขึ้น โดยเฉพาะภาคอุตสาหกรรมที่เกี่ยวกับ Data Center ที่มีความต้องการพลังงานไฟฟ้าสะอาดอย่างสูงตามข้อกำหนดจากบริษัทแม่ ("ผู้ใช้พลังงานไฟฟ้าสะอาดฯ") ซึ่งที่ประชุม กพช. ได้มีมติเห็นชอบแนวทางการดำเนินการโครงการนำร่องการซื้อขายไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนในรูปแบบการทำสัญญาซื้อขายพลังงานไฟฟ้าได้โดยตรง (Direct Power Purchase Agreement: Direct PPA) ผ่านการขอใช้บริการระบบโครงข่ายไฟฟ้าให้แก่บุคคลที่สาม (Third Party Access: TPA) โดย กพช. ได้เห็นชอบกรอบการดำเนินการในปริมาณไม่เกิน 2,000 เมกะวัตต์ ("โครงการนำร่องฯ") โดยบริษัทที่สามารถเข้าร่วมโครงการนำร่องฯ นี้ได้ต้องมีลักษณะเป็นการลงทุนขนาดใหญ่ มีการดำเนินการที่เท่าเทียมกันในทุกประเทศที่ไปลงทุน และไม่มีการขายไฟฟ้ากลับเข้าสู่ระบบไฟฟ้าของประเทศ ("รูปแบบการประกอบกิจการฯ")
*วิเคราะห์รูปแบบการประกอบกิจการพลังงานตามมติ กพช.
ตามมติ กพช. ครั้งที่ 1/2567 ข้างต้น ผู้เขียนเห็นว่าการซื้อขายและส่งมอบพลังไฟฟ้าสะอาดตามโครงการนำร่องฯ นั้น นับได้ว่าเป็นก้าวย่างที่สำคัญเพื่อมุ่งหน้าสู่ระบบการผลิตพลังงานแบบกระจายศูนย์ การเปิดเสรีกิจการพลังงาน และการหยั่งรากของความเป็นประชาธิปไตยทางพลังงานในสังคมไทย ผู้เขียนเข้าใจว่าระบบโครงข่ายไฟฟ้าที่จะมีการลงทุนในโครงการนำร่องฯ จะต้องสามารถรองรับหน่วยไฟฟ้าที่ผลิตจากผู้ผลิตไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียน (ณ จุดรับพลังงานไฟฟ้าจากระบบผลิตไฟฟ้าต้นทางซึ่งอาจมีหลายจุดตามตำแหน่งของระบบผลิตที่กระจายตัว) ต้องสามารถส่งพลังงานไฟฟ้าจากจุดรับดังกล่าวผ่านไปยังผู้ใช้พลังงานไฟฟ้าสะอาดฯ (ณ จุดส่งมอบไฟฟ้าปลายทาง) กล่าวได้ว่าเป็นระบบโครงข่ายไฟฟ้าเพื่อป้อนหน่วยไฟฟ้าให้กับผู้ใช้พลังงานไฟฟ้าสะอาดฯ โดยเฉพาะ
มีความเป็นไปได้ที่ "การลงทุนขนาดใหญ่" นั้นจะเป็นการที่บริษัทพลังงานขนาดใหญ่รายหนึ่งลงทุนก่อสร้างระบบโครงข่ายไฟฟ้าเพื่อโครงการนำร่องฯ เพื่อรองรับการซื้อขายไฟฟ้าตามรูปแบบการประกอบกิจการฯ โดยบริษัทพลังงานรายนี้จะสามารถเป็นทั้งผู้ผลิตไฟฟ้าและค้าปลีกไฟฟ้าตาม Direct PPA และเป็นผู้ประกอบกิจการระบบโครงข่ายไฟฟ้าไปในเวลาเดียวกัน
การซื้อขายไฟฟ้าตามรูปแบบการประกอบกิจการฯ นี้ ผู้ผลิตซึ่งเป็นผู้ขายนั้นไม่ได้ขายหน่วยไฟฟ้าให้กับ กฟผ. กฟน. หรือ กฟภ. (เรียกโดยรวมว่า "การไฟฟ้าฯ") เพื่อให้การไฟฟ้าฯ รับและส่งพลังไฟฟ้าดังกล่าวไปจำหน่ายต่อในตลาดค้าปลีกแก่ผู้ใช้ไฟฟ้าทั่วไป ดังนั้น ผู้เขียนจึงเข้าใจว่าคำว่า "Direct" ในบริบทนี้จึงมีความหมายว่าเป็นการซื้อขายพลังไฟฟ้าโดยผ่านคนรับซื้อกลางแต่เป็นการซื้อขายโดยตรงระหว่างผู้ผลิตและผู้ใช้ไฟฟ้า อีกทั้งไม่ได้เป็นการส่งพลังงานไฟฟ้าเพื่อให้การไฟฟ้าฯ รับซื้อโดยอาศัยระบบโครงข่ายไฟฟ้าของการไฟฟ้าฯ จึงมิใช่การซื้อขายไฟฟ้าและการเชื่อมต่อและใช้ระบบโครงข่ายไฟฟ้าที่ต้องรอประกาศการรับซื้อไฟฟ้าที่คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) ประกาศเชิญชวนการรับซื้อไฟฟ้าตามมาตรา 11(4) แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 ("พรบ.การประกอบกิจการพลังงานฯ") ราคาซื้อขายไฟฟ้าสะอาดที่ซื้อขายกันตาม Direct PPA จึงมิใช่ราคาที่รัฐกำหนดตามสัญญาซื้อขายไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนทั่วไป
ผู้เขียนยังเข้าใจต่อไปว่า คำว่า "TPA" ในบริบทของโครงการนำร่องฯ นี้หมายรวมถึงการที่เจ้าของระบบโครงข่ายไฟฟ้าที่ได้ลงทุนก่อสร้างระบบโครงข่ายไฟฟ้านี้จะต้องเปิดโอกาสให้ผู้ผลิตไฟฟ้าซึ่งมิได้มีโครงข่ายไฟฟ้าเป็นของตัวเองสามารถขายไฟฟ้าให้กับผู้ใช้พลังงานไฟฟ้าสะอาดฯ ตาม Grid Code โดยใช้บริการระบบโครงข่ายไฟฟ้าของบริษัทที่ลงทุนก่อสร้างและเสียค่าตอบแทนการใช้บริการระบบโครงข่าย ในกรณีนี้ ผู้ผลิตไฟฟ้าที่มิได้มีโครงข่ายไฟฟ้าเป็นของตัวเองจะทำ Direct PPA กับผู้ใช้พลังงานไฟฟ้าสะอาดฯ และจะทำสัญญาใช้บริการระบบโครงข่ายไฟฟ้า (Wheeling Service Agreement) กับผู้รับใบอนุญาตประกอบกิจการระบบโครงข่ายไฟฟ้าสำหรับโครงการนำร่องฯ
*ใบอนุญาตประกอบกิจการและตลาดพลังงานที่เกี่ยวข้อง
เมื่อพิจารณาลักษณะการผลิตค้าปลีก การก่อสร้าง ใช้งาน ตลอดจนการให้บริการระบบโครงข่ายไฟฟ้าเพื่อรองรับรูปแบบการประกอบกิจการฯ แล้ว คำถามในมิติของการกำกับดูแลจึงเกิดขึ้นว่าผู้ประกอบกิจการที่เกี่ยวข้องจะต้องขอรับใบอนุญาตประกอบกิจการพลังงานจาก กกพ. ตาม พรบ.การประกอบกิจการพลังงานฯ หรือไม่ หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือตั้งคำถามได้ว่า "มีข้อกฎหมายใดเป็นอุปสรรคในการเข้าสู่ตลาดที่เกี่ยวข้องหรือไม่?"
การผลิตไฟฟ้าเกินว่า 1,000 กิโลโวลต์แอมแปร์จะต้องขอรับใบอนุญาตประกอบกิจการผลิตไฟฟ้าจาก กกพ. ตามมาตรา 47 แห่ง พรบ. การประกอบกิจการพลังงานฯ หากการผลิตไฟฟ้าดังกล่าวต้องมีการปลูกสร้างอาคาร หรือการตั้งโรงงานเพื่อประกอบกิจการพลังงาน ซึ่งผู้ประกอบกิจการจะต้องปฏิบัติตามกฎหมายว่าด้วยโรงงาน กฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคาร กฎหมายว่าด้วยการผังเมืองหรือกฎหมายว่าด้วยการพัฒนาและส่งเสริมพลังงาน กกพ. ก็สามารถใช้อำนาจตามมาตรา 48 แห่ง พรบ. การประกอบกิจการพลังงานฯ โดย กกพ. จะต้องขอความเห็นจากหน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายต่าง ๆ ดังกล่าว กล่าวได้ว่าใบอนุญาตนี้ทำหน้าที่เป็นใบเบิกทางให้ผู้ผลิตไฟฟ้าภายใต้โครงการนำร่องฯ เข้าสู่ตลาดผลิตไฟฟ้าซึ่งเป็นคนละตลาดกับตลาดผลิตไฟฟ้าของผู้ผลิตไฟฟ้าที่ผลิตและส่งไฟฟ้าให้การไฟฟ้าฯ
เมื่อผู้ผลิตไฟฟ้าประสงค์จะจำหน่ายไฟฟ้าสะอาดให้กับผู้ใช้พลังงานไฟฟ้าสะอาดฯ ในตลาดค้าปลีกไฟฟ้าซึ่งผู้เขียนเห็นว่าเป็นตลาดค้าปลีกไฟฟ้าคนละตลาดกับตลาดค้าปลีกไฟฟ้าสำหรับประชาชนทั่วไป ผู้ผลิตไฟฟ้าจะต้องขอรับใบอนุญาตจำหน่ายไฟฟ้าจาก กกพ. ตามมาตรา 47 แห่ง พรบ. การประกอบกิจการพลังงานฯ โดยผู้เขียนมีข้อสังเกตว่าผู้ผลิตซึ่งรับใบอนุญาตจำหน่ายไฟฟ้าในกรณีนี้ยังสามารถติดตั้งมิเตอร์เพื่อวัดปริมาณการรับไฟฟ้าจากระบบโครงข่ายไฟฟ้าเพื่อนับปริมาณหน่วยไฟฟ้าที่มีการส่งมอบตาม Direct PPA ได้
ในส่วนของการก่อสร้างและใช้งานระบบโครงข่ายไฟฟ้านั้น กกพ. มีอำนาจออกใบอนุญาตประกอบกิจการระบบโครงข่ายพลังงานตามมาตรา 47 แห่ง พรบ. การประกอบกิจการพลังงานฯ เนื่องจากกิจการระบบโครงข่ายนั้นถูกบัญญัติให้เป็นกิจการพลังงานประเภทหนึ่งควบคู่ไปกับกิจการไฟฟ้าและกิจการก๊าซธรรมชาติตามมาตรา 4 แห่ง พรบ. การประกอบกิจการพลังงานฯ กฎหมายได้ให้คำนิยามของ "ระบบโครงข่ายไฟฟ้า" เอาไว้ว่าระบบส่งไฟฟ้าหรือระบบจำหน่ายไฟฟ้า โดยที่ "ระบบส่งไฟฟ้า" หมายความว่า ระบบการนำไฟฟ้าจากระบบผลิตไฟฟ้าไปยังระบบจำหน่ายไฟฟ้า และให้หมายความรวมถึงศูนย์ควบคุมระบบไฟฟ้าที่ใช้ในการควบคุมระบบส่งไฟฟ้านั้นด้วย ส่วน "ระบบจำหน่ายไฟฟ้า" หมายความว่า ระบบการนำไฟฟ้าจากระบบส่งไฟฟ้า หรือระบบผลิตไฟฟ้าไปยังผู้ใช้ไฟฟ้าซึ่งไม่ใช่ผู้รับใบอนุญาต และให้หมายความรวมถึงศูนย์ควบคุมระบบไฟฟ้าที่ใช้ในการควบคุมระบบจำหน่ายไฟฟ้านั้นด้วย
ดังนั้น การก่อสร้างระบบที่นำเอาไฟฟ้าที่ผลิตจากพลังงานหมุนเวียนจากระบบผลิต ณ จุดเชื่อมต่อเพื่อนำไฟฟ้าไปยังผู้ใช้ไฟฟ้าสะอาดฯ จึงเป็นการประกอบกิจการที่สามารถขอรับใบอนุญาตประกอบกิจการระบบจำหน่ายจาก กกพ. และกล่าวได้ว่าใบอนุญาตนี้ทำให้ผู้รับใบอนุญาตประกอบกิจการะบบจำหน่ายไฟฟ้าเข้าสู่ตลาดระบบโครงข่ายไฟฟ้าเพื่อรองรับการค้าปลีกไฟฟ้าสะอาดโดยเฉพาะ โดยมีความเป็นไปได้ว่า "พื้นที่ที่จะมีการก่อสร้าง" ระบบจำหน่ายไฟฟ้าเพื่อโครงการนำร่องฯ อาจเป็นพื้นที่ในนิคมอุตสาหกรรม (กนอ.) สวนอุตสาหกรรม (กรอ.) พื้นที่เขตส่งเสริมเศรษฐกิจพิเศษ หรือพื้นที่ฐานทัพเรือสัตหีบ
*การเข้าสู่ตลาดระบบจำหน่ายไฟฟ้าเพื่อการส่งผ่านไฟฟ้าสะอาดผิดกฎหมายหรือไม่?
ตามมาตรา 8(5) แห่ง พ.ร.บ. การประกอบกิจการพลังงานฯ รัฐพึงมีแนวนโยบายพื้นฐานว่าด้วยกิจการพลังงานซึ่งสนับสนุนกิจการไฟฟ้าเพื่อสาธารณูปโภคพื้นฐาน การรักษาความมั่นคงและเชื่อถือได้ของระบบไฟฟ้า โดยรัฐจะเป็นผู้รับผิดชอบดำเนินการในกิจการระบบโครงข่ายไฟฟ้า ศูนย์ควบคุมระบบไฟฟ้า โรงไฟฟ้าพลังน้ำ ซึ่ง กฟผ. เป็นผู้ประกอบกิจการระบบส่งไฟฟ้า ส่วน กฟน. และ กฟภ. เป็นผู้ประกอบกิจการระบบจำหน่ายไฟฟ้า รวมทั้งการรักษาสัดส่วนกำลังผลิตไฟฟ้าที่เหมาะสมของกิจการไฟฟ้าของรัฐ นอกจากนี้ มาตรา 56 แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ยังบัญญัติให้รัฐต้องจัดหรือดำเนินการให้มีสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานที่จำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนอย่างทั่วถึงตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืนของโครงสร้างหรือโครงข่ายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐ อันจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนหรือเพื่อความมั่นคงของรัฐ รัฐจะกระทำด้วยประการใดให้ตกเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชนหรือทำให้รัฐเป็นเจ้าของน้อยกว่าร้อยละห้าสิบเอ็ดมิได้
ผู้เขียนเห็นว่า การลงทุนเพื่อก่อสร้างและใช้งานระบบจำหน่ายไฟฟ้าเพื่อรองรับโครงการนำร่องฯ และส่งผ่านพลังงานไฟฟ้าสะอาดไปให้กับผู้ใช้ไฟฟ้าฯ โดยเฉพาะโดยไม่มีการจ่ายไฟฟ้าที่ถูกจ่ายเข้าสู่ระบบโครงข่ายปะปนกับไฟฟ้าในระบบโครงข่ายไฟฟ้าของการไฟฟ้าฯ และไม่ได้นำเอาพลังงานไฟฟ้าไปจำหน่ายแก่ผู้ใช้ไฟฟ้าทั่วไปนั้น เป็นการประกอบกิจการระบบจำหน่ายซึ่งอยู่คนละตลาดกับตลาดระบบจำหน่ายไฟฟ้าของ กฟน. และ กฟภ. ดังนั้น การที่ กกพ. จะให้ใบอนุญาตประกอบกิจการระบบจำหน่ายนี้จึงไม่ได้ทำให้บทบาทของ กฟน. และ กฟภ. ในฐานะผู้ประกอบกิจการระบบจำหน่ายไฟฟ้าตามมาตรา 8(5) แห่ง พ.ร.บ. การประกอบกิจการพลังงานฯ
เมื่อการลงทุนเพื่อก่อสร้างระบบโครงข่ายไฟฟ้าเพื่อโครงการนำร่องฯ ตามรูปแบบการประกอบกิจการฯ นั้นเป็นการลงทุนโดยผู้ผลิตไฟฟ้าโดยเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชนผู้ลงทุนตั้งแต่ต้น กรณีนี้จึงมิใช่การทำให้โครงสร้างหรือโครงข่ายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐอันจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนหรือเพื่อความมั่นคงของรัฐ ตกเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชนหรือทำให้รัฐเป็นเจ้าของน้อยกว่าร้อยละห้าสิบเอ็ด ดังนั้น การที่ กกพ. จะให้ใบอนุญาตประกอบกิจการระบบจำหน่ายนี้จึงไม่ขัดต่อมาตรา 56 แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560
*การซื้อขายและส่งผ่านพลังงานไฟฟ้าสะอาดตามสัญญาที่เกี่ยวข้อง
ผู้เขียนเห็นว่า มีความเป็นไปได้อย่างยิ่งที่ Direct PPA ภายใต้โครงการนำร่องฯ จะทำถูกทำขึ้นระหว่างผู้ผลิต (Gen) และผู้ใช้ไฟฟ้า (Load) ซึ่งตั้งอยู่ห่างกันโดยระยะทาง มิใช่การซื้อไฟฟ้าจากระบบผลิตที่ติดตั้งอยู่ ณ สถานที่ของผู้ใช้ไฟฟ้า ดังนั้น สัญญาซื้อขายไฟฟ้านี้จึงมิใช่การทำสัญญาแบบ On-Site PPA และมีความเป็นไปได้ที่จะเป็นสัญญาซื้อขายพลังไฟฟ้าที่ทำขึ้นตามหลักการของสัญญาซื้อขายและส่งมอบพลังงานไฟฟ้าแบบเสมือน (Virtual PPA) กล่าวคือ ผู้ซื้อจ่ายเงินเพื่อตอบแทนการที่ผู้ผลิตได้จ่ายหน่วยไฟฟ้าสะอาดเข้าสู่ระบบโครงข่ายไฟฟ้าโดยผลของการปฏิบัติการชำระหนี้กระทำการดังกล่าวจะทำให้ผู้ซื้อสามารถใช้พลังงานไฟฟ้าสะอาดจากระบบโครงข่ายได้ ผู้เขียนเห็นว่าการทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้าในลักษณะนี้ควรจะทำให้บุคคลที่ขอรับใบอนุญาตผลิตไฟฟ้ามีสัญญาซื้อขายไฟฟ้าหรือสัญญาจะซื้อจะขายไฟฟ้ามาแสดงต่อ กกพ. ซึ่งเป็นเอกสารหลักฐานที่ต้องแสดงตามข้อ 7(1)(ก)1) ของระเบียบ กกพ. ว่าด้วยการขอรับใบอนุญาตและการอนุญาตการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2551 และมีความเป็นได้ที่ กกพ. จะจัดทำระเบียบประกาศ จัดหาไฟฟ้า กำหนดคุณสมบัติ หลักเกณฑ์ เงื่อนไขเฉพาะสำหรับการผลิตและจำหน่ายไฟฟ้าตาม Direct PPA
ผู้ผลิตและจำหน่ายในโครงการนำร่องฯ นั้นอาจไม่ได้มีเพียงคนเดียวและไม่จำเป็นว่าผู้ผลิตและจำหน่ายนั้นจะต้องเป็นเจ้าของระบบโครงข่ายไฟฟ้า ผู้ผลิตและจำหน่ายไฟฟ้าซึ่งไม่ได้มีโครงข่ายไฟฟ้าเป็นของตัวเองสามารถขอใช้ระบบโครงข่ายไฟฟ้าเพื่อโครงการนำร่องฯ โดยทำสัญญาใช้บริการระบบโครงข่ายไฟฟ้ากับเจ้าของระบบโครงข่ายไฟฟ้าและเสียค่าตอบแทนการใช้บริการระบบโครงข่าย ซึ่งรวมถึงค่าบริการเชื่อมต่อระบบโครงข่ายไฟฟ้า (Connection Charge) ค่าบริการความมั่นคงระบบไฟฟ้า (System Security Charge หรือ Ancillary Services Charge) ค่าบริการหรือค่าปรับในการปรับสมดุลหรือบริหารปริมาณไฟฟ้า (Imbalance Charge) ให้กับเจ้าของระบบโครงข่ายได้ ซึ่งผู้รับใบอนุญาตระบบจำหน่ายไฟฟ้ามีหน้าที่ตาม พ.ร.บ. การประกอบกิจการพลังงานฯ อย่างเป็นธรรม
ในมุมของผู้ใช้พลังงานไฟฟ้าสะอาดฯ สิ่งที่จะได้รับจากการจ่ายค่าบริการให้กับผู้ผลิตและจำหน่ายไฟฟ้าสะอาดตาม Direct PPA ก็คือการได้ใช้พลังงานไฟฟ้าซึ่งมีคุณสมบัติคือการเป็นไฟฟ้าสะอาดที่ผลิตจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนซึ่งทำให้ผู้ใช้ไฟฟ้าเหล่านี้ลดปริมาณการปล่อยคาร์บอนจากการใช้พลังงาน (SCOPE 2 Emission) ผ่านการยืนยันโดยใบรับรองการผลิตพลังงานหมุนเวียนที่ผู้ผลิตต้องโอนให้ผู้ใช้ไฟฟ้า
โดยสรุปแล้ว ผู้เขียนมีความเห็นว่า พ.ร.บ. การประกอบกิจการพลังงานฯ ในปัจจุบันมีศักยภาพที่จะรองรับและกำกับดูแลการทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้าแบบ Direct PPA ระหว่างผู้ผลิตและผู้ใช้พลังงานไฟฟ้าสะอาดฯ และเป็นกฎหมายที่รับรองสิทธิการเชื่อมต่อและใช้บริการระบบโครงข่ายไฟฟ้าแบบ TPA บุคคลที่ประสงค์จะประกอบกิจกาสามารถขอรับใบอนุญาตประกอบกิจการผลิต จำหน่าย และระบบจำหน่ายไฟฟ้าจาก กกพ. ได้ โดยที่การซื้อขายพลังงานไฟฟ้าสะอาดและการใช้บริการระบบโครงข่ายไฟฟ้านั้นเป็นคนละตลาดกับการผลิต จำหน่าย และระบบจำหน่ายทั่วไปที่การไฟฟ้าฯ เป็นผู้มีบทบาทหลัก
ผศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)
หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย