หากไฟฟ้าในประเทศไทยมีราคา "ถูกลง" ต้นทุนการผลิตราคาสินค้าและบริการในประเทศก็จะลดลง ดึงดูดการลงทุนได้มากขึ้น และช่วยให้ผู้ใช้ไฟฟ้าทั่วไปมีชีวิตความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น ผู้เขียนเห็นว่า "นโยบายค่าไฟฟ้าถูก" นั้นเป็นนโยบายที่น่าสนใจ (แม้ในรายละเอียดความถูกของค่าไฟฟ้านั้นจะต้องตั้งอยู่บนฐานของต้นทุนที่แท้จริงด้วย)
และมีคำถามตามมาคือ "ใครจะลงมือทำ ทำอะไร และใช้อำนาจใด" การจะทำให้นโยบายนี้เกิดขึ้นจริงเกี่ยวข้องกับทั้งผู้คิดนโยบาย ผู้ประกอบกิจการ และผู้กำกับดูแล ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าในปัจจุบัน ไม่มีหน่วยงานใดมีอำนาจแบบเบ็ดเสร็จที่จะดำเนินนโยบายค่าไฟฟ้าถูกได้ด้วยตนเองเพียงหน่วยงานเดียว
องค์กรผู้กำหนดนโยบายมีอำนาจตามกฎหมายในการกำหนดเป้าหมายหรือทิศทางของเป้าหมายด้านราคาพลังงาน แต่อาจมิได้มีอำนาจกำกับดูแลอัตราค่าไฟฟ้าที่ผู้ประกอบกิจการจะเรียกเก็บจากผู้ใช้ไฟฟ้าโดยตรง ในขณะที่องค์กรกำกับดูแลก็มิได้เป็นผู้คิดและเสนออัตราและเรียกเก็บค่าไฟฟ้าเอง หากเป็นภารกิจของตัวผู้ประกอบกิจการไฟฟ้า
ส่วนผู้ประกอบกิจการไฟฟ้าก็ถูกกำกับดูแลตามกรอบนโยบายของรัฐบาล ความสัมพันธ์อันเป็นระบบเช่นนี้ย่อมหมายความว่าหากรัฐบาลประสงค์จะทำให้ค่าไฟฟ้า "ถูกลง" ก็จะต้องอาศัยการทำงานร่วมกันขององค์กรและหน่วยงานทั้งที่เป็นผู้กำหนดนโยบาย ผู้กำกับดูแล และผู้ประกอบการ
อย่างไรก็ตาม หน่วยงานของรัฐเหล่านี้ย่อมจะใช้อำนาจได้เฉพาะตามที่กฎหมายให้อำนาจเท่านั้น ทั้งนี้ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 3 วรรคสอง ที่บัญญัติให้ หน่วยงานของรัฐ ต้องปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และหลักนิติธรรม เพื่อประโยชน์ส่วนรวมของประเทศชาติและความผาสุกของประชาชนโดยรวม
*เมื่อคนคิดและเสนออัตราค่าไฟฟ้าไม่ใช่กระทรวงพลังงาน แต่เป็นผู้ประกอบกิจการ
ใครเป็นคนเริ่มคิดว่าค่าไฟฟ้าจะเรียกเก็บกี่บาท?
ตามมาตรา 67 แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 ผู้รับใบอนุญาตประกอบกิจการพลังงานจะต้องเสนออัตราค่าบริการเพื่อให้คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) ให้ความเห็นชอบ
สำหรับกิจการไฟฟ้านั้น ผู้รับใบอนุญาตประกอบกิจการไฟฟ้าที่มีหน้าที่เสนออัตราค่าไฟฟ้าตามประกาศ กกพ. เรื่อง กรอบหลักเกณฑ์การกำหนดอัตราค่าไฟฟ้า (Electricity Tariff Regulatory Framework) พ.ศ. 2564 ได้แก่ การไฟฟ้านครหลวง (กฟน.) การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) และการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (กฟภ.)
การไฟฟ้าทั้งสามเป็นรัฐวิสาหกิจที่มีกฎหมายระดับพระราชบัญญัติจัดตั้ง และเป็นหน่วยงานของรัฐมีตกอยู่ในความสัมพันธ์ของกับรัฐในฐานะที่ถูกกำกับดูแล (ministeres de tutelle) มิใช่การถูกบังคับบัญชาโดยรัฐบาลซึ่งในทางหลักการแล้วจะถูกกำกับดูแลได้เฉพาะตามที่มีกฎหมายเปิดช่องให้รัฐบาลใช้อำนาจกำกับดูแลเท่านั้น
ประกาศ กกพ. กำหนดอัตราค่าไฟฟ้าฯ กำหนดให้การไฟฟ้าทั้งสามนำรายได้พึงได้รับสูงสุด (Maximum Allowed Revenue หรือ MAR) มากำหนดเป็นอัตราค่าไฟฟ้าฐาน โดยคิดตามประมาณการปริมาณไฟฟ้า หรือจำนวนผู้ใช้ไฟฟ้า โดยอาจเป็นราคาเดียวกันสำหรับผู้ใช้ไฟฟ้าประเภทเดียวกันทั้งประเทศ (Uniform Tariff) หรือแบ่งตามพื้นที่ (Zone) ช่วงเวลาของการใช้ อ้างอิงตามลักษณะการใช้ไฟฟ้าของประเทศ (Time of Use) หรือลักษณะการใช้ไฟฟ้าที่แตกต่างกันของกลุ่มผู้ใช้ไฟฟ้าตามหลักการของการกำหนดราคาแบบแรมซีย์ (Ramsey Pricing) แล้วแต่กรณี ที่สอดคล้องกับแผนการผลิต จัดหา จัดส่ง หรือจำหน่ายไฟฟ้าที่เหมาะสมและจำเป็นในรอบการกำกับ
ตามข้อ 9 ของประกาศ กกพ. กำหนดอัตราค่าไฟฟ้าฯ นั้น MAR จะพิจารณาตามประเภทของใบอนุญาต อันประกอบด้วย ประมาณการค่าใช้จ่ายดำเนินงาน ค่าเสื่อมราคาของสินทรัพย์ฐาน ภาษีเงินได้นิติบุคคล และผลตอบแทนการลงทุนแต่ละปีในรอบการกำกับที่เหมาะสมและจำเป็น (Prudent Cost of Service) ตามมาตรฐานการประกอบกิจการไฟฟ้าแต่ละประเภทที่มีประสิทธิภาพ โดยมีอัตราผลตอบแทนการลงทุนที่เหมาะสม โดยประกาศ กกพ. กำหนดอัตราค่าไฟฟ้าฯ ได้กำหนดกรอบหลักเกณฑ์สำหรับการกำหนดค่าใช้จ่ายดำเนินงานตามหลักการของการคำนวณมูลค่าปัจจุบันสุทธิของต้นทุนพลังงานต่อหน่วย (Levelised Cost of Energy) ตามประมาณการปริมาณไฟฟ้าหรือจำนวนผู้ใช้ไฟฟ้า แบ่งตามประเภทของใบอนุญาต
หากต้นทุนการผลิตและจัดหาไฟฟ้าแพง ความแพงดังกล่าวย่อมถูกส่งต่อมายังจำนวนเงินที่ผู้ใช้ต้องจ่าย ณ ปลายทาง ซึ่งค่าไฟฟ้าในปัจจุบัน "แพง" จากปัจจัยใด?
หากการไฟฟ้ามีต้นทุนต้องจ่าย ทั้งตัวไฟฟ้า และความพร้อมในการจ่ายไฟฟ้าแล้ว ต้นทุนนี้ย่อมกลายเป็นสิ่งที่ผู้ใช้ต้องจ่าย ตามข้อ 10(1)(ก) ของประกาศ กกพ. กำหนดอัตราค่าไฟฟ้าฯ สำหรับกิจการผลิตไฟฟ้านั้น หาก กฟผ. มีสัญญารับซื้อไฟฟ้า ทั้งที่เป็นสัญญาระหว่างผู้มีหน้าที่กับผู้ผลิตไฟฟ้ารายอื่น (Power Purchase Agreement) ให้ กฟผ. ซึ่งเป็นคู่สัญญาประมาณการค่าใช้จ่ายดำเนินงานจากต้นทุนการจัดหาไฟฟ้าจากผู้ผลิตไฟฟ้า (Prudent Cost of Service) โดยประมาณการจากค่าซื้อไฟฟ้าจากแต่ละสัญญา ดังนั้น หาก กฟผ. มีต้นทุนที่เกิดจากการซื้อไฟฟ้าจากสัญญาซื้อขายไฟฟ้าที่ได้ทำกับผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนแล้ว ต้นทุนดังกล่าวย่อมต้องถูกนำมารวมเอาเป็นการคิดค่าไฟฟ้า
เป็นไปได้ที่สัญญาซื้อขายไฟฟ้าระยะยาวที่ กฟผ. ได้ทำไว้เดิมนั้นจะมีข้อกำหนดให้ผู้ผลิตไฟฟ้ามีสิทธิเรียกเก็บทั้งค่าความพร้อมจ่าย (Availability Payment) ซึ่งเป็นค่าลงทุนและบำรุงรักษา อีกทั้งมีสิทธิเรียกเก็บค่าพลังงานไฟฟ้า (Energy Payment) เป็นค่าการผลิตไฟฟ้าที่ได้ผลิตจ่ายหน่วยไฟฟ้าให้การไฟฟ้าจริง หาก กฟผ. จะสามารถตัดหรือลดค่าตอบแทนแก่ผู้ผลิตทั้งค่า AP และ EP ได้ การลดค่าไฟฟ้าก็เป็นไปได้ โดยที่รับซื้อไฟฟ้าน้อยลงและพึ่งพาความพร้อมของโรงไฟฟ้าพลังความร้อนลดลงได้ เพราะมีการผลิตไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนมากขึ้น
แม้จะเป็นแนวคิดและนโยบายที่ดีและสมเหตุสมผล อย่างไรก็ตาม กฟผ. ก็ไม่อาจใช้อำนาจมหาชน ตัดหรือลด การจ่ายค่าตอบแทนตามสัญญาซื้อขายไฟฟ้าได้ทันทีโดยอ้างอิงเพียงนโยบายของรัฐบาล แต่จะต้องมีการดำเนินการเพื่อให้ กฟผ. ไม่ผิดสัญญาซื้อขายไฟฟ้าที่ได้ลงนามแล้ว เช่น อาจมีการเจรจากับผู้ผลิตเพื่อแก้ไขสัญญา หรืออาจต้องมีการชดเชยค่าตอบแทนที่ผู้ผลิตต้องเสียไปในอัตราที่เป็นธรรมกับผู้ผลิตอีกด้วย
การลดค่าตอบแทนที่ผู้ผลิตได้ตามข้อสัญญาที่มีอยู่อาจส่งผลกระทบต่อสิทธิในทรัพย์สินของผู้ผลิตเดิม และอาจกระทบต่อความสามารถในการชำระหนี้ตามสัญญาสินเชื่อโครงการของผู้ผลิตได้ โดยรัฐจะต้องตระหนักว่าการใช้อำนาจใดของรัฐจะต้องเป็นตามกฎหมายและสอดคล้องกับหลักนิติธรรมตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติ
*อำนาจกำกับดูแลอัตราค่าไฟฟ้ามีขอบเขตเพียงใด?
ใครสั่งใครให้ปฏิบัติอะไรได้?
ตาม มาตรา 68 แห่ง พรบ. การประกอบกิจการพลังงานฯ กกพ. ไม่ได้มีอำนาจสั่งให้ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนที่ขายไฟฟ้าให้ กฟผ. แก้ไขสัญญาซื้อขายไฟฟ้าตามแนวนโยบายของรัฐที่ประสงค์ให้ค่าไฟฟ้าถูกลง เพียงแต่มีอำนาจในการพิจารณาว่าอัตราค่าไฟฟ้าที่ กฟผ. เสนอไม่เหมาะสมอันเนื่องมาจากการเปลี่ยนแปลงสภาพเศรษฐกิจ สังคม การลงทุนหรือเทคโนโลยี กกพ. มีอำนาจปรับอัตราค่าบริการ หรือ สั่งให้ผู้รับใบอนุญาตปรับอัตราค่าบริการเพื่อเสนอให้ กกพ. โดยการปรับอัตราค่าบริการตามวรรคหนึ่งต้องกระทำภายใต้กรอบนโยบายและแนวทางที่ได้รับความเห็นชอบตามมาตรา 64
การ "สั่ง" ในกรณีนี้เป็นการใช้อำนาจกำกับดูแลที่ กกพ. มีอำนาจเหนือ กฟผ. มิใช่อำนาจกำกับดูแลเหนือผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนที่ขายไฟฟ้าให้ กฟผ. เนื่องจากไม่ได้เป็นผู้มีหน้าที่เสนออัตราค่าบริการให้ กกพ. พิจารณาตามกฎหมาย (ในปัจจุบัน) ตามประกาศ กกพ. กำหนดอัตราค่าไฟฟ้าฯ
ในมิตินี้อาจกล่าวได้ว่า สิทธิและหน้าที่ตามสัญญาซื้อขายไฟฟ้า ซึ่งเป็นเรื่องค่าตอบแทนตามสัญญาซื้อขายไฟฟ้าที่ได้ทำแล้วนั้น เป็นนิติสัมพันธ์ตามสัญญาระหว่างผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนกับการไฟฟ้าที่รับซื้อไฟฟ้า แม้ว่า กกพ. จะมีอำนาจตามมาตรา 65 แห่ง พรบ.การประกอบกิจการพลังงานฯ ในการ "กำหนดหลักเกณฑ์การกำหนดอัตราค่าบริการของผู้รับใบอนุญาตแต่ละประเภท" ภายใต้นโยบายและแนวทางที่คณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ ให้ความเห็นชอบ โดยจะต้องสอดคล้องกับแนวทาง เช่น ควรสะท้อนถึงต้นทุนที่แท้จริงและคำนึงถึงผลตอบแทนที่เหมาะสมของการลงทุนของการประกอบกิจการพลังงานที่มีประสิทธิภาพ และควรจูงใจให้มีการปรับปรุงประสิทธิภาพในการประกอบกิจการพลังงาน แต่มาตรา 65 นี้ก็ไม่สามารถเป็นฐานทางกฎหมายทำให้ กกพ. "สั่งให้ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนต้องแก้ไขสัญญาซื้อขายไฟฟ้า" เพื่อลดการเรียกเก็บค่าตอบแทนตามนโยบายรัฐได้
ทั้งนี้ หาก กกพ. จะออกกฎระเบียบมาเพื่อแก้ไขสัญญาซื้อขาย หรือใบอนุญาตที่ได้ให้แล้ว ซึ่งส่งผลเป็นการลดค่าตอบแทนที่ผู้ผลิตได้ตามเดิมโดยปราศจากการชดเชยหรือเยียวยา ก็อาจกลายเป็นการใช้กฎหมายย้อนหลังที่เป็นโทษกับเอกชนซึ่งอาจขัดต่อหลักนิติธรรมได้
*นโยบายค่าไฟฟ้าถูกมีผลบังคับทางกฎหมายเพียงใด?
ตามมาตรา 64 แห่ง พรบ.การประกอบกิจการพลังงานฯ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน โดยความเห็นชอบของคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) มีอำนาจกำหนดนโยบายและแนวทางการกำหนดอัตราค่าบริการในการประกอบกิจการพลังงาน โดยที่มาตรา 6(2) แห่งพระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ พ.ศ. 2535 บัญญัติให้ กพช. กำหนดหลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการกำหนดราคาพลังงานให้สอดคล้องกับนโยบายและแผนการบริหารและพัฒนาพลังงานของประเทศ
จากข้อกฎหมายข้างต้น กล่าวได้ว่ารัฐบาลสามารถกำหนดนโยบายให้ค่าไฟฟ้าจะต้องถูกลงจากการลดค่าใช้จ่ายจากค่า AP ที่ถูกส่งผ่านมาจากสัญญาซื้อขายไฟฟ้าได้ อย่างไรก็ตาม นโยบายดังกล่าวเรียกได้ว่าเป็นเครื่องมือทางนโยบาย ซึ่งมีผลทางกฎหมายให้ กกพ. ต้องใช้อำนาจกำกับดูแลให้สอดคล้องกับนโยบายที่ กพช. กำหนดขึ้น ความสัมพันธ์นี้ส่งผลทางกฎหมายให้ กกพ. มีหน้าที่ต้องกำกับดูแลอัตราค่าไฟฟ้าให้บรรลุเป้าหมายที่ กพช. กำหนด แต่ข้อสำคัญคือ กพช. ไม่ได้มีอำนาจตามกฎหมายสั่งการให้ผู้รับใบอนุญาตผลิตไฟฟ้าที่ขายไฟฟ้าให้ กฟผ. ต้องลดค่าตอบแทนตามสัญญาซื้อขายไฟฟ้าโดยตรง
กกพ. มีหน้าที่ตามมาตรา 11 วรรคหนึ่ง (1) แห่ง พรบ.การประกอบกิจการพลังงานฯ ต้องกำกับดูแลการประกอบกิจการพลังงานเพื่อให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของพระราชบัญญัตินี้ภายใต้กรอบนโยบายของรัฐแต่ พรบ.การประกอบกิจการพลังงานฯ ก็ไม่ได้มีบทบัญญัติให้ กกพ. มีอำนาจกำกับดูแลสั่งให้ผู้ผลิตไฟฟ้าต้องแก้ไขสัญญาซื้อขายไฟฟ้าเพื่อลดค่าตอบแทนจากค่า AP ลงตามนโยบายรัฐ
โดยสรุป ผู้เขียนเห็นว่านโยบายลดค่าไฟฟ้าลง (เพื่อเปิดทางให้ไฟฟ้าที่ผลิตจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนมีบทบาทในการสร้างความมั่นคง ยั่งยืน ยืดหยุ่น และเป็นประชาธิปไตยทางพลังงานมากขึ้น) โดยลดต้นทุนที่ถูกส่งผ่านจากค่าความพร้อมจ่ายไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าพลังความร้อน หรือค่าใช้จ่ายจากการซื้อไฟฟ้าที่ผลิตจากเชื้อเพลิงฟอสซิลตามสัญญาซื้อขายไฟฟ้าระยะยาวได้แล้ว ย่อมเป็นโยบายที่ดีและน่าสนับสนุนอย่างยิ่ง
อย่างไรก็ตาม การใช้อำนาจมหาชน ไม่ว่าจะเป็นอำนาจกำหนดนโยบาย และอำนาจกำกับดูแลนั้น จะต้องเป็นไปตามหลักการและบทบัญญัติทางกฎหมายและเป็นธรรมกับทุกคน เป้าหมายที่ดีจะต้องถูกบรรลุโดยวิธีการทางกฎหมายที่ถูกต้องและสอดคล้องกับหลักนิติธรรมอีกด้วย
ผศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)
หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย