ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง มีมติเอกฉันท์พิพากษาโทษจำคุก น.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร อดีตนายกรัฐมนตรี ในคดีทุจริตจำนำข้าว เป็นเวลา 5 ปี ไม่รอลงอาญา เนื่องจากละเว้นปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต เป็นความผิดตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 157 (เดิม) และ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2542 มาตรา 123/1
"ศาลมีมติเอกฉันท์ไม่รอลงอาญา ออกหมายจับตามคำพิพากษา"องค์คณะผู้พิพากษาฯ กล่าว
ในคดีนี้โจทก์ฟ้องว่า ระหว่างวันที่ 23 ส.ค.54-6 พ.ค.57 จำเลยดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 23 ส.ค.54 แถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรีต่อรัฐสภา โดยมีนโยบายเร่งด่วนที่จะดำเนินการในปีแรก คือ นโยบายยกระดับราคาสินค้าเกษตรและให้เกษตรเข้าถึงแหล่งเงินทุน นำระบบจำนำสินค้าเกษตรมาใช้ในการสร้างความมั่นคงด้านรายได้ให้แก่เกษตรกร ด้วยการรับจำนำข้าวเปลือกเจ้าและข้าวเปลือกหอมมะลิ ความชื้นไม่เกิน 15% ที่ราคาตันละ 15,000 บาท และตันละ 20,000 บาทตามลำดับ
จำเลยและคณะรัฐมนตรีมีมติให้ดำเนินโครงการรวม 5 ฤดูกาลผลิต ได้แก่ 1.โครงการรับจำนำข้าวเปลือกนาปี ปีการผลิต 2554/55 2.โครงการรับจำนำข้าวเปลือกนาปรัง ปีการผลิต 2555 3.โครงการรับจำนำข้าวเปลือก ปีการผลิต 2555/56 (ครั้งที่ 1) 4.โครงการรับจำนำข้าวเปลือก ปีการผลิต 2555/56 (ครั้งที่ 2) และ 5.โครงการรับจำนำข้าวเปลือก ปีการผลิต 2556/57 (ครั้งที่ 1) เริ่มดำเนินโครงการรับจำนำข้าวเปลือก ปีการผลิต 2554/55 ในวันที่ 7 ต.ค.54 โดยไม่จำกัดปริมาณข้าวเปลือกที่รับจำนำทั้งโครงการ และไม่จำกัดปริมาณข้าวเปลือกของเกษตรกรแต่ละราย กำหนดความชื้นไม่เกิน 15% ราคารับจำนำข้าวเปลือกหอมมะลิ (42 กรัม) ตันละ 20,000 บาท ข้าวเปลือกเจ้า 100% ตันละ 15,000 บาท
ขณะเริ่มดำเนินโครงการ สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) และธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธกส.) ได้มีหนังสือถึงจำเลยแจ้งสภาพปัญหาต่างๆ ที่เคยเกิดขึ้นจากการดำเนินโครงการรับจำนำข้าวเปลือกในอดีต พร้อมระบุลักษณะความเสียหายและสาเหตุที่ทำให้การดำเนินโครงการไม่ประสบผลสำเร็จตามวัตถุประสงค์ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการบิดเบือนกลไกตลาด การที่รัฐบาลต้องเสียค่าใช้จ่ายในการเก็บรักษาข้าวที่เข้าโครงการรับจำนำเป็นจำนวนมาก และระบายออกไม่ทันจนเป็นเหตุให้ข้าวเสื่อมคุณภาพทำให้ราคาข้าวตกต่ำ รวมถึงผลกระทบ/ความเสียหาย ประการสำคัญมีการทุจริตในทุกขั้นตอนของกระบวนการรับจำนำ ผู้ได้รับประโยชน์จากนโยบายมีเพียงบุคคลบางกลุ่ม ไม่ครอบคลุมเกษตรกรอย่างทั่วถึง
นอกจากนี้ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) นักวิชาการ สื่อมวลชนได้มีหนังสือ การอภิปราย และการแสดงความคิดเห็นถึงปัญหาการทุจริตที่เกิดขึ้นในทุกขั้นตอนของการดำเนินโครงการ ปัญหาด้านการเงินการคลังของประเทศ และผลขาดทุนสะสมจากการดำเนินโครงการ ซึ่งสร้างความเสียหายต่องบประมาณแผ่นดินและเกษตรกร อีกทั้งคณะอนุกรรมการปิดบัญชีโครงการรับจำนำข้าวเปลือกได้มีหนังสือถึงจำเลยในฐานะประธานคณะกรรมการนโยบายข้าวแห่งชาติ (กขช.)หลายครั้ง ครั้งสุดท้ายรายงานผลการปิดบัญชีโครงการรับจำนำข้าวเปลือก เพียงวันที่ 31 พ.ค.56 มีผลขาดทุนสะสม 332,372.32 ล้านบาท
ผลจากการดำเนินโครงการรับจำนำข้าวเปลือก ได้ก่อให้เกิดความเสียหาต่อชาติบ้านเมืองอย่างมหาศาล ทั้งความเสียหายที่อาจคำนวณเป็นเงินได้ และความเสียหายที่ไม่อาจคำนวณเป็นเงินได้ตามที่หน่วยงานได้เคยเสนอแนะและทักท้วงจำเลยไว้แล้ว ได้แก่ ความเสียหายจาการทุจริตและความไม่โปร่งใสในกระบวนการและขั้นตอนต่างๆ เช่น การโกงความชื้นและน้ำหนักเพื่อกดราคารับจำนำจากชาวนา การนำข้าวจากประเทศเพื่อนบ้านมาสวมสิทธิจำนำ การสับเปลี่ยนข้าวในโกดังกลางของรัฐบาล การสวมสิทธิเกษตรกร ค่าใช้จ่ายอันเกินสมควรและเปล่าประโยชน์ ข้าวสูญหายหรือขาดบัญชี การระบายข้าวล่าช้ามากส่งผลให้ข้าวสารเสื่อมคุณภาพ การปลอมปนข้าว ข้าวขาดมาตรฐาน การไม่รับซื้อข้าวตามชั้นคุณภาพ ทำให้เกษตรกรขาดแรงจูงใจในการปรับปรุงคุณภาพของข้าว ความเสียหายต่อระบบการค้าข้าว ระบบเศรษฐกิจ และการคลังของประเทศ มีผลขาดทุนสูงมาก ส่งผลให้หนี้สาธารณะของประเทศเพิ่มสูงขึ้น ก่อให้เกิดความเสี่ยงต่อระบบการคลังของประเทศ การจ่ายเงินให้เกษตรกรล่าช้า เนื่องจากเงินทุนหมุนเวียนไม่เพียงพอ เกษตรกรบางส่วนไม่ได้รับเงินจากการจำนำ และความเสียหายจากการทุจริตในขั้นตอนการระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ และการระบายข้าวโดยวิธีอื่น
จำเลยได้ทราบถึงปัญหาต่างๆ ที่จะเกิดขึ้นจากการเสนอแนะ การแจ้งเตือน และการทักท้วงจากภาคส่วนต่างๆ จึงต้องใช้ความระมัดระวัง ความทุ่มเทใส่ใจ และความรอบคอบในการดำเนินโครงการรับจำนำข้าวเปลือกไม่ให้เกิดความเสียหาย โดยต้องกำหนดหลักเกณฑ์ในการรับจำนำที่สมเหตุผล เงื่อนไขการดำเนินการที่เหมาะสมและรัดกุม ตลอดจนมีประสิทธิภาพในการป้องกันความเสียหายได้อย่างแท้จริงไว้ตั้งแต่เริ่มดำเนินโครงการ
แต่กลับมิได้ใช้ความระมัดระวังเช่นว่านั้นให้เพียงพอ โดยงดเว้นการป้องกันความเสียหาย ทำให้โครงการรับจำนำข้าวเปลือกสร้างความเสียหายต่อเกษตรกร งบประมาณแผ่นดิน กระทรวงการคลัง ประเทศชาติ และประชาชนอย่างมหาศาล และไม่ระงับยับยั้งโครงการรับจำนำข้าวเปลือก หรือระงับความเสียหายด้วยวิธีการทำให้เหตุแห่งการทุจริตและความเสียหายหมดสิ้นไป หรือปรับปรุงแก้ไขหลักเกณฑ์ต่างๆ ให้สามารถบรรเทาปัญหาที่เกิดขึ้นและป้องกันปัญหาที่จะเกิดขึ้นซ้ำต่อเนื่องไปอีก จึงเป็นการเอื้อประโยชน์แก่ผู้ทำธุรกิจค้าข้าวจากการทุจริตในขั้นตอนรับซื้อข้าวเปลือก ขั้นตอนการระบายข้าว
รวมถึงรัฐมนตรีบางคนที่รับผิดชอบโครงการแสดงพฤติการหลีกเลี่ยงการตรวจสอบ ปกปิดข้อมูลในขั้นตอนการระบายข้าว ส่อไปในทางรู้เห็นและได้ผลประโยชน์กับการทุจริต แต่จำเลยกลับปล่อยให้ดำเนินโครงการรับจำนำข้าวเปลือกต่อไปโดยงดเว้นไม่ป้องกันความเสียหายจากการทุจริตที่เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่อง เป็นเหตุให้ผู้ทุจริตได้รับประโยชน์จากโครงการต่อไปอีก จึงเป็นการแสวงหาประโยชน์ที่มิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมายสำหรับผู้อื่น และเป็นการปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติในตำแหน่งหน้าที่ และใช้อำนาจในตำแหน่งหรือหน้าที่โดยมิชอบ เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่กระทรวงการคลัง ประเทศชาติ เกษตรกร ผู้หนึ่งผู้ใด และประชาชน
ทั้งนี้ จำเลยให้การปฏิเสธข้อกล่าวหาทั้งหมด
โจทก์อ้างพยานบุคคล 38 ปาก เอกสาร 213 แฟ้ม (หมาย จ.1 ถึง จ.400)
จำเลยอ้างพยานบุคคล 84 ปาก เอกสาร 149 แฟ้ม (หมาย ล.1 ถึง ล.436)
การตรวจพยานหลักฐาน ศาลฯ อนุญาตให้โจทก์นำพยานเข้าไต่สวน 15 ปาก จำเลยนำพยานเข้าไต่สวน 42 ปาก แต่ฝ่ายจำเลยนำเข้าไต่สวนจริง 30 ปาก รวมพยานบุคคลทั้งหมด 45 ปาก กำหนดนัดไต่สวนรวม 25 นัด เริ่มไต่สวนนัดแรกเมื่อวันที่ 15 ม.ค.59 นัดสุดท้ายเมื่อวันที่ 21 ก.ค.60
ศาลฯ วินิจฉัยในปัญหาข้อกฎหมายว่า ข้อที่จำเลยต่อสู้ว่าโครงการรับจำนำข้าวเปลือกเป็นนโยบายของรัฐบาล คณะกรรมการ ป.ป.ช.ไม่มีอำนาจไต่สวนจำเลยในฐานะนายกรัฐมนตรี ซึ่งเป็นฝ่ายบริหารในการใช้อำนาจบริหารราชการแผ่นดินนั้น ศาลฯ เห็นว่า รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 มาตรา 3 ได้บัญญัติให้องค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตยแบ่งแยกออกเป็น 3 ฝ่าย คือ บริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ โดยมีเจตนารมณ์เพื่อให้เป็นกลไกตรวจสอบและถ่วงดุลกัน การใช้อำนาจอธิปไตยของแต่ละฝ่ายต้องเป็นไปตามบทกฎหมายและระเบียบข้อบังคับต่างๆ และย่อมถูกตรวจสอบการใช้อำนาจได้ ไม่ว่าจะเป็นการตรวจสอบทางการเมืองโดยองค์กรทางการเมืองหรือการตรวจสอบโดยองค์กรตุลาการหรือศาล
อีกทั้งตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 178 บัญญัติว่าในการบริหารราชการแผ่นดิน รัฐมนตรีต้องดำเนินการตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และนโยบายที่ได้แถลงไว้ตามมาตรา 176 และต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎรในหน้าที่ของตน รวมทั้งต้องรับผิดชอบร่วมกันต่อรัฐสภาในนโยบายทั่วไปของคณะรัฐมนตรี แสดงให้เห็นว่าการกระทำของฝ่ายบริหารย่อมต้องถูกตรวจสอบการใช้อำนาจเช่นเดียวกันกับองค์กรที่ใช้อำนาจรัฐโดยทั่วไป
โดยรัฐธรรมนูญได้บัญญัติการตรวจสอบการกระทำในฐานะรัฐบาลหรือการกระทำทางรัฐบาลให้รัฐมนตรีต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎรในหน้าที่ของตน รวมทั้งต้องรับผิดชอบร่วมกันต่อรัฐสภาในนโยบายทั่วไปของคณะรัฐมนตรี และวางบทบาทของรัฐสภาให้เป็นผู้ตรวจสอบการดำเนินการของรัฐมนตรีตามบทบัญญัติหมวด 6 รัฐสภา เช่น การตั้งกระทู้ถามรัฐมนตรีในเรื่องที่เกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ สภาผู้แทนราษฎรลงมติไม่ไว้วางใจ อันเป็นผลให้รัฐมนตรีทั้งคณะพ้นจากตำแหน่งหรือความเป็นรัฐมนตรีสิ้นสุดลงเฉพาะตัวตามมาตรา 180 หรือมาตรา 182 แล้วแต่กรณี เป็นต้น หรือในหมวด 12 การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ส่วนที่ 3 การถอดถอนจากตำแหน่ง มาตรา 270 ถึงมาตรา 274 การตรวจสอบการกระทำทาวรัฐบาลต้องกระทำโดยรัฐสภาเท่านั้น ศาลฯ จึงไม่มีอำนาจวินิจฉัยว่านโยบายของรัฐบาลชอบด้วยกฎหมายหรือมีความเหมาะสมหรือไม่
แต่ในส่วนการกระทำในฐานะฝ่ายปกครอง มีหน้าที่กำกับโดยทั่วไปซึ่งการบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 มาตรา 11 (1) และ (3) ย่อมจะต้องถูกตรวจสอบโดยองค์กรตุลาการหรือศาลได้ตามบทบัญญัติหมวด 10 หากการดำเนินการทางปกครองก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิทธิของบุคคลที่ได้รับคุ้มครองทางกฎหมาย ซึ่งอาจมีความรับผิดทั้งทางปกครอง หรือทางแพ่ง หรือทางอาญา แล้วแต่กรณี หาใช่ว่าคงมีเพียงความรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎร หรือรัฐสภาเท่านั้นไม่ อันเป็นหลักการเดียวกันกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน
ดังนั้น แม้โครงการรับจำนำข้าวเปลือกจะเป็นการดำเนินการตามนโยบายที่รัฐบาลแถลงต่อรัฐสภา แต่หากปรากฎว่าในขั้นตอนปฏิบัติตามโครงการมีการดำเนินที่ไม่เป็นไปตามบทบัญญัติของกฎหมายก็ย่อมถูกตรวจสอบโดยกระบวนการยุติธรรมได้ โดยเฉพาะคดีนี้เป็นการกล่าวหาจำเลยซึ่งเป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองว่ากระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการมิใช่เป็นการตำหนิข้อบกพร่องหรือการดำเนินนโยบายผิดพลาดที่ต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภา จึงอยู่ในอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการ ป.ป.ช.ที่จะไต่สวนข้อเท็จจริงเพื่อดำเนินคดีอาญาแก่จำเลยได้ตามบทบัญญัติมาตรา 250 และ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2542 มาตรา 19 และโจทก์มีอำนาจฟ้อง
ปัญหาว่าจำเลยกระทำความผิดตามฟ้องหรือไม่ ศาลฯ เห็นว่า ในการดำเนินโครงการรับจำนำข้าวเปลือกทั้ง 5 ฤดูกาลผลิต แม้ว่าจะพบความเสียหายหลายประการ เช่น การสวมสิทธิการรับจำนำ การนำข้าวจากประเทศเพื่อนบ้านมาสวมสิทธิ ข้าวสูญหาย การออกใบประทวนอันเป็นเท็จ การใช้เอกสารปลอม การโกงความชื้นและน้ำหนักเพื่อกดราคารับซื้อจากชาวนา ข้าวสูญหายจากโกดัง ข้าวเสื่อมสภาพ ข้าวเน่า ข้าวไม่ตรงตามมาตรฐานกระทรวงพาณิชย์ แต่เป็นความเสียหายที่เกิดจากฝ่ายปฏิบัติ จำเลยในฐานะประธาน กขช.ได้มีการกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการเพื่อป้องกันความเสียหายไว้ตั้งแต่ตอนเริ่มโครงการ อีกทั้งเมื่อพบความเสียหายดังกล่าวในขณะดำเนินโครงการก็ได้มีการปรับปรุงหลักเกณฑ์และวิธีปฏิบัติเป็นระยะๆ เพื่อป้องกันความเสียหายแล้ว กรณีความเสียหายในส่วนนี้ยังฟังไม่ได้ว่าจำเลยปฏิบัติหรือละเว้นปฏิบัติหน้าที่เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใดหรือปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต หรือใช้อำนาจในตำแหน่งหรือหน้าที่โดยมิชอบ
ส่วนประเด็นเรื่องการระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐโดยกรมการค้าต่างประเทศขายข้าวในสต็อกของรัฐให้บริษัท กว่างตง และบริษัท ห่ายหนานฯ รัฐวิสาหกิจของจีนนั้น ศาลฯ มีคำวินิจฉัยว่าเป็นการขายที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากมีการแอบอ้างสัญญาแบบรัฐต่อรัฐเพื่อนำข้าวมาเวียนขายให้แก่ผู้ค้าข้าวภายในประเทศ อันเป็นการแสวงหาผลประโยชน์โดยทุจริต
ในเรื่องนี้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้นำไปอภิปรายไม่ไว้วางใจให้จำเลยทราบรายละเอียดและวิธีการขายที่ไม่เป็นไปตามแนวปฏิบัติของการขายแบบรัฐต่อรัฐ ตลอดจนผู้ประกอบธุรกิจค้าข้าวที่เคยเกี่ยวข้องกับการทุจริตเกี่ยวกับการค้าข้าวในอดีต และบุคคลที่เป็นผู้ช่วยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพรรคที่จำเลยสังกัด ได้รับการแต่งตั้งเป็นตัวแทนของรัฐวิสาหกิจจีนที่มาซื้อข้าว
อีกทั้งก่อนมีการอภิปรายไม่ไว้วางใจ จำเลยได้ให้สัมภาษณ์ยืนว่าเป็นการขายแบบรัฐต่อรัฐจริง ภายหลังอภิปรายไม่ไว้วางใจ แม้นายบุญทรง เตริยาภิรมย์ อดีต รมว.พาณิชย์ ได้แต่งตั้งคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงในเรื่องการขายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ แต่องค์ประกอบคณะกรรมการล้วนแต่เป็นข้าราชการกระทรวงพาณิชย์ภายใต้การบังคับบัญชาของนายบุญทรง และทำการตรวจสอบไม่ตรงตามประเด็นที่อภิปรายแสดงให้เห็นว่าไม่ตั้งใจตรวจสอบอย่างจริงจัง และจำเลยเพิ่งปรับนายบุญทรงออกจากตำแหน่ง รมว.พาณิชย์ในวันที่ 30 มิ.ย.56
ตามพฤติการณ์แสดงให้เห็นว่าจำเลยทราบว่าสัญญาขายข้าวแบบรัฐต่อรัฐไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่ไม่ระงับยับยั้งปล่อยให้มีการส่งมอบข้าวตามสัญญาให้รัฐวิสาหกิจจีนต่อไปอีก อันเป็นการแสวงหาประโยชน์ที่มิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมายสำหรับผู้อื่น การกระทำของจำเลยจึงเป็นการละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต เป็นความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 (เดิม) และ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามทุจริต พ.ศ.2542 มาตรา 123/1 ลงโทษจำคุก 5 ปี