ม.รังสิต แนะรัฐลดการขาดดุลงบประมาณปิดความเสี่ยงวิกฤติการคลัง เสนอปฏิรูปการจัดทำงบโดยให้ภาคประชาชน-เอกชนมีส่วนร่วม

นายอนุสรณ์ ธรรมใจ คณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรังสิต แสดงความเห็นเกี่ยวกับการจัดทำงบประมาณรายจ่าย ประจำปี พ.ศ. 2562 และข้อเสนอแนะเพื่อการปฏิรูประบบงบประมาณว่า เป็นการจัดทำงบประมาณที่มีขนาดรายจ่ายเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง เป็นงบประมาณรายจ่ายสูงถึง 3.3 ล้านล้านบาท สะท้อนบทบาทของภาครัฐที่เพิ่มสูงขึ้นทางเศรษฐกิจ มีการทำขาดดุลงบประมาณสูงถึง 4.5 แสนล้านบาท ควรลดการขาดดุลลง เนื่องจากมีความจำเป็นน้อยลงในการใช้จ่ายเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ และมีความจำเป็นในการลดความเสี่ยงของวิกฤติฐานะการคลัง ในอนาคตต้องมีการบริหารการชำระหนี้สาธารณะให้ดี เพื่อไม่ให้เกิดการกระจุกตัวของการชำระหนี้ในอนาคตจนกระทบสภาพคล่องในอนาคต

ด้านรายจ่ายประจำยังคงเพิ่มขึ้น 4.7% ขณะที่รายจ่ายเพื่อการลงทุนเพิ่มเพียง 1% สะท้อนยังไม่มีการปฏิรูปโครงสร้างงบประมาณแต่อย่างใด เพราะรายจ่ายเพื่อการลงทุนยังคงมีสัดส่วนเพียงแค่ 22% ซึ่งควรปรับโครงสร้างให้เพิ่มเป็น 30% ของงบประมาณรายจ่าย และต้องทำควบคู่กับการปฏิรูประบบราชการ

รัฐบาล และ สนช. ต้องแยกแยะให้ได้ว่าโครงการต่างๆ ที่ปรากฎในงบประมาณโครงการไหนมีความสำคัญ มีความจำเป็นต่อประเทศชาติและประชาชน โครงการไหนเกิดขึ้นตามแรงขับเคลื่อนของกลุ่มผลประโยชน์ ทั้งนอกและในระบบราชการ การลงทุนโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจและโครงการก่อสร้างขนาดใหญ่ทั้งหลาย ต้องประเมินให้ได้ว่าค่าใช้จ่ายเกินจริงเกินจำเป็นหรือไม่ เพราะมีหลายโครงการในอดีตประสบภาวะขาดทุนและเป็นภาระทางการคลังมาจนถึงทุกวันนี้

"เราอาจลดการก่อหนี้สาธารณะเพิ่มเติม หากการจัดทำงบประมาณงบประมาณคำนึงถึงผลลัพธ์ (Result-based Budgeting) คือ หน่วยงานที่ใช้จ่ายเงินต้องรายงานผลลัพธ์ของการทำงานของหน่วยงาน และการประเมินสัมฤทธิผล โดยมีตัวชี้วัด (Performance Indicator) เช่น ผลลัพธ์ของเงินงบประมาณ 100 ล้านบาทที่จ่ายออกไปที่สามารถวัดได้ทั้งในเชิงปริมาณและคุณภาพ มีขนาดของงบกลางที่มากขึ้นอย่างชัดเจนสูงถึง 4.68 แสนล้านบาท และงบกลางมักไม่มีรายละเอียดรายการการใช้จ่าย ทำให้เงินสาธารณะ (Public Money) อาจใช้จ่ายอย่างไม่มีประสิทธิภาพ รั่วไหลได้ง่าย หรือใช้ไม่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์หรือเป้าหมายได้ หากมีการใช้จ่ายงบก้อนนี้ ควรชี้แจงรายละเอียดต่อประชาชนและควรผ่านการพิจารณาโดยรัฐสภาหลังการเลือกตั้งด้วย" นายอนุสรณ์กล่าว

นายอนุสรณ์ กล่าวว่า การจัดทำงบประมาณที่ขาดการมีส่วนร่วมของผู้แทนประชาชนและประชาชน เนื่องจากสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน มาจากการแต่งตั้งโดย คสช.ทำให้ระบบการคานอำนาจและการตรวจสอบงบประมาณไม่เกิดขึ้น บทบาทในการกลั่นกรองและทักท้วงรัฐบาลในการจัดทำงบประมาณจึงขาดหายไป การขาดการมีส่วนร่วมของประชาชนและพรรคการเมืองต่างๆ ที่ต้องทำหน้าที่บริหารประเทศต่อไปหลังการเลือกตั้ง ขาดการเปิดกว้างการเปิดกว้างให้มีการถกเถียงแลกเปลี่ยนกัน จนเกิด "ฉันทามติ" ในการจัดทำงบประมาณ ทำให้โดยภาพรวมแล้วการจัดทำงบประมาณปี 2562 ก่อนประเทศไทยกลับคืนสู่ประชาธิปไตยยังไม่ได้อยู่บนพื้นฐานของการมีส่วนร่วม (Participation) ความโปร่งใส (Transparency) ที่เน้นการตรวจสอบถ่วงดุลความรับผิดชอบ (Accountability) ความชอบธรรมทางการเมือง (Political Legitimacy) เน้นประสิทธิภาพและประสิทธิผล (Efficiency and Effectiveness) ทั้งหมดนี้ เรียกว่า หลักธรรมาภิบาลในการจัดทำงบประมาณให้เป็นไปตามยุทธศาสตร์ประเทศและการปฏิรูป งบประมาณยังไม่ได้เน้นย้ำบทบาทการถ่ายโอนรายได้ (Redistribution Policy) ผ่านเครื่องมือภาษีและการจัดสรรสวัสดิการให้ผู้มีรายได้น้อยอย่างบูรณาการและเชื่อมโยงกันเพื่อแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย

ทั้งนี้ การจัดสรรงบประมาณต้องเป็นไปตามความสำคัญและความเร่งด่วนของกิจกรรม เช่น รัฐบาลต้องตอบให้ได้ว่างบประมาณของกระทรวงกลาโหมในส่วนในการจัดซื้ออาวุธยุทโธปกรณ์นั้นมีความสำคัญหรือความจำเป็นเร่งด่วนอย่างไร เมื่อเทียบกับงบประมาณในการลงทุนเพื่อการบริหารจัดการน้ำ หรืองบประมาณเพื่อสวัสดิการรักษาพยาบาลและสวัสดิการการศึกษาของประชาชนที่ถูกปรับลดลง และรายจ่ายทางการศึกษาสามารถปรับรูปแบบให้เป็นเงินทุนสำหรับผู้เรียนไปเลือกซื้อบริการจากรัฐหรือเอกชนก็ได้ เป็นการเปลี่ยนจาก Supply-side financing เป็น Demand-side financing สำหรับการใช้จ่ายทางการศึกษา เช่นเดียวกับรายจ่ายงบประมาณทางด้านสวัสดิการสุขภาพ ภาครัฐใช้ซื้อบริการ (โดยผู้ผลิตอาจเป็นภาครัฐหรือเอกชนก็ได้) สอดคล้องกับความต้องการของประชาชนและทำให้การใช้งบประมาณเกิดประสิทธิภาพสูงสุด

"รัฐบาล และ สนช.ต้องชี้แจงต่อสาธารณชนด้วยว่า งบประมาณกลาโหมงบความมั่นคงที่เพิ่มขึ้น 20-21% นั้นมีความจำเป็นอย่างไร ทั้งที่ภัยคุกคามทางด้านความมั่นคงลดลงและไม่มีสัญญาณใดๆ ที่จะเกิดสงครามในภูมิภาคนี้ กองทัพได้รับการจัดสรรงบประมาณตลอดระยะเวลาสี่ปีของรัฐบาล คสช. ประมาณ 9 แสนล้านบาท ขณะที่สังคมไทยมีความเหลื่อมล้ำและความไม่เป็นธรรมทางเศรษฐกิจในระดับสูงติดอันดับโลก แรงงานระดับล่างและเกษตรกรรายย่อยมีความยากลำบากทางเศรษฐกิจ มีสัดส่วนของหนี้สินต่อรายได้สูงมาก จึงควรจัดทำงบประมาณมุ่งเป้าหมายไปกลุ่มคนผู้มีรายได้น้อยและคนยากจนเพิ่มขึ้น ขณะที่การจัดซื้ออาวุธจากต่างประเทศไม่ก่อให้เกิดผลผลิตใดๆ ในระบบเศรษฐกิจและไม่ก่อให้เกิดสวัสดิการใดๆต่อประชาชน" นายอนุสรณ์กล่าว

พร้อมระบุว่า งบประมาณทางด้านการศึกษาแม้นได้รับการจัดสรรสูงสุด แต่ได้รับงบประมาณลดลง 20,000 ล้านบาท ทั้งที่ประเทศมีความจำเป็นต้องลงทุนทางด้านทรัพยากรมนุษย์สูงเพื่อยกระดับขีดความสามารถในการแข่งขัน ข้อเท็จจริงของประเทศ ก็คือ เด็กกว่า 40% ไม่ได้อยู่กับพ่อแม่ เด็กไทย 1 ใน 5 ของเด็กก่อนวัยเรียน มีพัฒนาการต่ำกว่าวัย 2/3 ของครอบครัวไทยไม่สามารถมีเงินส่งลูกเรียนในระดับมหาวิทยาลัยได้ มีความไม่เสมอภาคทางการศึกษาระหว่างเมืองใหญ่กับชนบทสูงมาก ทรัพยากรมนุษย์ที่อ่อนแอย่อมไม่สามารถแบกรับภาระที่มากขึ้นของโครงสร้างสังคมผู้สูงอายุในอนาคตได้ดีนัก การปฏิรูปการศึกษาที่ล้มเหลวในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมา ทำให้เกิดต้นทุนค่าเสียโอกาสทางเศรษฐกิจและสังคมไม่ต่ำกว่า 1.5 ล้านล้านบาท คิดเป็น 10-11% ของจีดีพี

ส่วนยุทธศาสตร์ที่กำหนดไว้ในงบประมาณก็เป็นยุทธศาสตร์ที่คิดแบบราชการ ไม่ได้ผนวกเอาวิสัยทัศน์ระยะยาวเข้าไปด้วย เพื่อให้ประเทศไทยก้าวข้ามกับดักรายได้ระดับปานกลาง แต่ยุทธศาสตร์ส่วนใหญ่เป็นยุทธศาสตร์พื้นฐานเหมือนเช่นยุทธศาสตร์งบประมาณทุกปี ไม่มีอะไรใหม่ อาจไม่สามารถตอบสนองต่อพลวัตของเทคโนโลยีใหม่ที่พลิกผันระบบเศรษฐกิจ ระบบการผลิต ระบบการเงินและระบบการเมืองได้ดีนัก รวมทั้งยังติดกรอบคิดแบบราชการ

นายอนุสรณ์ ได้แสดงความเห็นว่าควรจัดทำงบประมาณเชิงยุทธศาสตร์โดยกำหนดไว้ 10 ยุทธศาสตร์ดังนี้

ยุทธศาสตร์ที่หนึ่ง ยุทธศาสตร์การปรับโครงสร้างอำนาจและส่งเสริมประชาธิปไตยให้เข้มแข็งมั่นคง

ยุทธศาสตร์ที่สอง ยุทธศาสตร์การเติบโตอย่างมีเสถียรภาพและยั่งยืนโดยเป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมและเอา "คุณภาพชีวิตของพลเมือง" เป็นศูนย์กลาง

ยุทธศาสตร์ที่สาม ยุทธศาสตร์ด้านความมั่นคงและ Greater Thailand/New Siam ยุทธศาสตร์นี้จะสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ความมั่นคงของรัฐบาล

ยุทธศาสตร์ที่สี่ ยุทธศาสตร์ด้านการพัฒนาขีดความสามารถในการแข่งขันและเครือข่ายความร่วมมือยุทธศาสตร์ลดอำนาจการผูกขาด สร้างความเป็นประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ เพิ่มการแข่งขัน เสรีภาพในการประกอบการ

ยุทธศาสตร์ที่ห้า ยุทธศาสตร์ด้านลดความเหลื่อมล้ำ สร้างความเสมอภาค ความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจและสังคม

ยุทธศาสตร์ที่หก ยุทธศาสตร์พัฒนาทรัพยากรมนุษย์ทุกช่วงวัยและการปรับโครงสร้างประชากรให้เหมาะสม

ยุทธศาสตร์ที่เจ็ดยุทธศาสตร์การลงทุนโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจ สังคมวัฒนธรรมและการเมือง

ยุทธศาสตร์ที่แปด ยุทธศาสตร์การปฏิรูประบบราชการ รัฐวิสาหกิจ ภาคเอกชน และ ภาคการเมือง

ยุทธศาสตร์ที่เก้า ยุทธศาสตร์ศูนย์กลางอาหาร การท่องเที่ยว และบริการทางการแพทย์ของโลก และ ยุทธศาสตร์อุตสาหกรรมเป้าหมาย

ยุทธศาสตร์ที่สิบ ยุทธศาสตร์บูรณาการสู่การเป็นศูนย์กลางทางเศรษฐกิจของภูมิภาค

นายอนุสรณ์ กล่าวว่า การจัดทำงบประมาณต้องเน้นการกระจายอำนาจทางการคลังอย่างแท้จริง เปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถมีส่วนสำคัญในการจัดการการศึกษา ทรัพยากรของชุมชน การกระจายอำนาจทางการคลังและการจัดทำงบประมาณแบบนี้ จะนำไปสู่การเพิ่มอำนาจประชาชนและลดอำนาจรัฐนั่นเอง ปรับเปลี่ยนการจัดสรรงบประมาณเสียใหม่ให้ลงสู่พื้นที่ และเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนในการกำหนดเป้าหมายด้านคุณภาพชีวิต เพื่อให้ทุกคนมีหลักประกันในชีวิต

นอกจากนี้งบประมาณปี 2562 เป็นงบประมาณแผ่นดินในช่วงรอยต่อของระบอบรัฐบาล คสช. กับระบอบรัฐบาลเลือกตั้ง จึงต้องมีการกำหนดให้ระบบตรวจสอบงบประมาณ และการกำหนดตัวชี้วัดที่ทำให้เกิดการทำงานต่อเนื่องด้วย ลดปัญหางบประมาณค้างท่อแล้วมาเร่งรัดใช้จ่ายในช่วงปลายปีงบประมาณ ทำให้มีการใช้งบประมาณอย่างไม่มีประสิทธิภาพ นอกจากนี้ ปัญหาการของบประมาณมากเกินจริงของหน่วยราชการและการบริหารจัดการกองทุนนอกงบประมาณต้องบริหารจัดการให้ดี

นายอนุสรณ์ กล่าวถึงข้อเสนอในการปฏิรูประบบงบประมาณว่า เมื่อประเทศไทยกลับคืนสู่ประชาธิปไตยแล้ว ขอเสนอให้ภาคประชาชน ภาควิชาการ ภาคเอกชน สามารถมีส่วนร่วมในการนำเสนองบประมาณของประชาชน (People Budget) ได้ โดยใช้แนวทางการจัดสรรงบประมาณแบบเพิ่มอำนาจประชาชน (People Empowerment) เสนอให้มีจัดตั้งคณะกรรมการบริหารงบประมาณที่มีตัวแทนจากภาคส่วนต่างๆ ซึ่งโครงสร้างปัจจุบันจะมีแต่ภาคราชการและภาคการเมือง และควรเพิ่มตัวแทนของภาคประชาชนในคณะกรรมการพิจารณางบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและระบบตรวจสอบการใช้งบประมาณ พร้อมขอให้มีการพิจารณาปรับเปลี่ยนการจัดสรรงบประมาณแบบ Supply-side โดยงบประมาณฐานะกรม ส่วนราชการเป็นผู้รับงบประมาณ เป็นการจัดสรรแบบ Demand-side เน้นส่งงบประมาณไปที่ประชาชนโดยตรงผ่านกลไกกองทุนหมู่บ้าน หรือโครงการ SML ที่ประชาชนมีส่วนร่วมโดยตรงในการบริหารจัดการงบประมาณ