การปาฐกถาพิเศษ เรื่อง "นโยบายและทิศทางพลังงานไทย" โดย ดร.ประเสริฐ สินสุขประเสริฐ (ปลัดกระทรวงพลังงาน) ในงาน IEEE PES Dinner Talk 2024 ถูกจัดขึ้นโดย สมาคมไฟฟ้าและพลังงานไอทริปเปิลอี (ประเทศไทย) เมื่อวันที่ 28 พฤศจิกายน 2567 ปรากฏใจความสำคัญตอนหนึ่งในเรื่องนโยบายด้านพลังงานที่สำคัญของไทยในปี 2568 ที่ว่ารัฐบาลจะให้ความสำคัญกับการเพิ่มสัดส่วนของพลังงานสะอาดให้มากขึ้น โดยเตรียมพร้อมที่จะเป็น Digital Hub ของอาเซียน ซึ่งการที่นักลงทุนหลายรายสนใจที่จะลงทุนในโครงการ Data Center และ Cloud Service โดยอาศัยการซื้อขายไฟฟ้าโดยตรงระหว่างผู้ผลิตและผู้ใช้ไฟฟ้า (Direct PPA) และนโยบายอัตราราคาไฟฟ้าสีเขียว (Utility Green Tariff หรือ "UGT") เป็นกลไกสำคัญในการขับเคลื่อนโยบายดังกล่าว เพราะสิ่งที่นักลงทุนต้องการคือ ไฟฟ้าสะอาด ทั้ง 100% หรือ RE100 และต้องเป็นไฟฟ้าที่มีคุณภาพ
ในบทความนี้ผู้เขียนตั้งคำถามว่า "นโยบาย UGT" นั้น "ทำงาน" อย่างไรและสัญญาซื้อขายไฟฟ้าแบบ Direct PPA แบบใด ระหว่างใคร และใครบ้างที่จะสามารถได้ประโยชน์จากราคาไฟฟ้าสีเขียวนี้ โดยจะเริ่มจากการอธิบายว่า ประกาศคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน เรื่อง หลักเกณฑ์การให้บริการและการกำหนด UGT พ.ศ. 2566 มีสาระสำคัญอย่างไรและทำงานร่วมกับ Direct PPA อย่างไร ในลำดับถัดมาจะกล่าวถึง ทิศทางธุรกิจและการดำเนินการของภาครัฐ และความเป็นไปได้ของโครงการไฟฟ้าสีเขียวในอนาคตโดยเฉพาะอย่างยิ่งในพื้นที่ EEC
*ประกาศ UGT และ Direct PPA
ตามประกาศ UGT "ไฟฟ้าสีเขียว" หมายถึง พลังงานไฟฟ้าซึ่งมีใบรับรองการผลิตไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียน (Renewable Energy Certificate หรือ REC) โดยตัว UGT นั้นคือ อัตราที่เจ้าของโครงข่ายไฟฟ้าซึ่งเป็นผู้มีหน้าที่ตามประกาศฉบับนี้ (ได้แก่ กฟผ. กฟน. และ กฟภ.) จะเรียกเก็บจากผู้ใช้ไฟฟ้า เมื่อพิจารณาคำนิยามข้างต้นแล้ว ผู้เขียนเห็นว่าประกาศ UGT ฉบับนี้เป็นหมุดหมายสำคัญที่แสดงให้เห็นว่าระบบกฎหมาย (พลังงาน) ของประเทศไทยกำลังถูกพัฒนาให้รองรับการผลิตไฟฟ้าสีเขียวแบบกระจายศูนย์ภายใต้โครงการกิจการไฟฟ้าที่มีการแข่งขันมากขึ้น
การเป็นพลังงานไฟฟ้าที่มี REC รองรับ ย่อมหมายความว่าพลังงานไฟฟ้าที่ผู้ผลิตขายและส่งมอบให้กับผู้ซื้อไฟฟ้า (หรือจะเรียกในเชิงวิชาการว่าทรัพย์สินอันเป็นวัตถุของสัญญาตามสัญญาซื้อขายและการชำระหนี้กระทำการ) ตาม Direct PPA นั้นไม่จำเป็นต้องเป็นหน่วยอิเล็กตรอนหน่วยเดียวกับที่ผู้ผลิต (ผู้ขาย) จ่ายเข้าระบบโครงข่าย แต่มี REC ที่ออกมาเพื่อรับรองว่าผู้ผลิต (ผู้ขาย) ได้จ่ายหน่วยไฟฟ้าสีเขียวเข้าระบบโครงข่ายไฟฟ้าจริง
ส่วนการกำหนดว่า UGT เป็นอัตราที่ กฟผ. กฟน. และ กฟภ. เป็นผู้ "เรียกเก็บ" ย่อมหมายความว่าผู้ผลิต (ผู้ขาย) นั้นสามารถขายพลังงานไฟฟ้าตาม Direct PPA ให้กับผู้ใช้ไฟฟ้าปลายทางได้โดยไม่จำเป็นต้องมีโครงข่ายไฟฟ้าของตัวเอง หากแต่สามารถเชื่อมต่อและใช้บริการระบบโครงข่ายไฟฟ้าของการไฟฟ้าทั้งสามเพื่อให้การไฟฟ้าส่งผ่านไฟฟ้าไปยังปลายทางโดยไม่ต้องขายพลังงานไฟฟ้าให้การไฟฟ้า ในมิตินี้ ผู้เขียนเห็นว่าหากเป็นตามหลักการนี้สิทธิในการเชื่อมต่อและใช้ระบบโครงข่ายโดยผู้ประกอบกิจการไฟฟ้าที่ไม่มีระบบโครงข่ายเป็นของตัวเองตามมาตรา 81 แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 หรือที่เรียกว่า Third Party Access นั้นจะถูกคุ้มครองและบังคับใช้มากขึ้น
โดยข้อ 4 ของ ประกาศ UGT ได้แบ่ง UGT ในโครงสร้างอัตราค่าไฟฟ้าขายปลีกเป็นสองรูปแบบคือ รูปแบบที่หนึ่งคือ UGT แบบไม่เจาะจงแหล่งที่มาซึ่งเป็นการนำ REC ของโรงไฟฟ้าเดิมที่รัฐมีกรรมสิทธิ์มาให้บริการร่วมกับการให้บริการพลังงานไฟฟ้า (UGT 1) รูปแบบที่สองคือ อัตรา UGT สำหรับพลังงานไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียนใหม่หรือโรงไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียนเดิมในระบบไฟฟ้าทั้งของรัฐและเอกชน ซึ่งเป็นการให้บริการพลังงานไฟฟ้าและ REC จากแหล่งเดียวกัน โดยผู้ใช้ไฟฟ้าต้องเจาะจงกลุ่มของโรงไฟฟ้า (Portfolio) ซึ่งเป็นแหล่งที่มาของไฟฟ้า ในการขอรับบริการ (UGT 2)
รูปแบบของ UGT ข้างต้นแสดงให้เห็นว่าการผลิตและขายไฟฟ้าสีเขียวตามกฎหมายนั้นอยู่ในตลาดที่แข่งขันได้และไม่จำเป็นต้องมีการซื้อขายกันในตลาดไฟฟ้าภายใต้โครงสร้างกิจการไฟฟ้าแบบที่มีผู้รับซื้อรายเดียว เนื่องจาก ผู้ผลิต (ผู้ขาย) สามารถขายพลังงานไฟฟ้าที่ผลิตจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนเช่นโครงการโซลาร์ฟาร์มหรือโครงการทุ่นโซลาร์ลอยน้ำให้กับผู้ประกอบกิจการ Data Center หรือผู้ให้บริการ Cloud Service ซึ่งตั้งอยู่ห่างออกไปโดยอาศัยระบบโครงข่ายไฟฟ้าของ กฟผ. กฟน. และ กฟภ. ได้โดยให้การไฟฟ้าเป็นผู้เรียกเก็บค่าบริการตามสัญญา Direct PPA ได้
*ทิศทางธุรกิจและการดำเนินการของภาครัฐ
ข้อมูลจากฐานเศรษฐกิจ (เผยแพร่ ณ วันที่ 10 พฤศจิกายน 2567) แสดงให้เห็นว่า UGT จะเป็นเครื่องมือสำคัญที่รัฐจะใช้เพื่อดึงดูดและรองรับการลงทุนเพื่อทำให้ประเทศไทยกลายเป็น Digital Hub ของอาเซียน โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเป็นประเทศที่มีโครงการ Data Center และ Cloud Service ซึ่งการดำเนินโครงการเหล่านี้จำเป็นต้องมีไฟฟ้าสีเขียวให้บริการ
นายพูลพัฒน์ ลีสมบัติไพบูลย์ เลขาธิการสำนักงาน กกพ. และในฐานะโฆษก กกพ. เปิดเผยความคืบหน้าโครงการไฟฟ้าสีเขียวว่า ขณะนี้ UGT1 กำลังเตรียมจะเปิดให้บริการซื้อขายไฟฟ้า ซึ่งอยู่ระหว่างจัดทำแพลตฟอร์มรับลงทะเบียนผู้ต้องการใช้ไฟฟ้าสะอาด คาดว่าจะเปิดการซื้อขายได้ในเดือนมกราคม 2568
ตามเอกสารแนบท้ายประกาศ UGT นั้น อัตราของ UGT1 ประกอบด้วยอัตราค่าไฟฟ้าปกติรวมค่าไฟฟ้าตามสูตรการปรับอัตราค่าไฟฟ้าโดยอัตโนมัติ (FT) และมีค่าส่วนเพิ่ม (Premium) ซึ่งประกอบด้วย 2 ส่วนคือ ค่า REC ของโรงไฟฟ้าเดิมที่รัฐมีกรรมสิทธิ์และส่วนที่เป็นค่าบริหารจัดการ ซึ่งเลขาธิการสำนักงาน กกพ. ได้ให้ข้อมูลว่ามีความเป็นไปได้ที่ UGT 1 จะมีอัตราอยู่ 0.0594 บาทต่อหน่วย และให้คำอธิบายว่า ปัจจุบันค่าไฟฟ้า 4.18 บาทต่อหน่วย รวมกับค่า Premium 0.0594 บาทต่อหน่วย ซึ่งมาจากราคาตลาดของใบรับรองการผลิตไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียน (REC) 0.0500 บาท และค่าบริหารจัดการ 0.0094 บาท
ส่วน UGT2 นั้นเอกสารแนบท้ายประกาศ UGT กำหนดให้เป็นอัตราค่าบริการที่ไม่แบ่งตามช่วงเวลาของการใช้ประกอบด้วย (1) ส่วนที่เป็นอัตราค่าไฟฟ้าส่งที่ (Fixed Rate) ได้แก่ อัตราค่าพลังงานไฟฟ้า (Generation Charge) อัตราค่าบริการระบบส่งไฟฟ้า (Transmission Charge) และอัตราค่าบริการในระดับขายส่ง (Administrative Charge) และ (2) ส่วนที่เป็นอัตราค่าไฟฟ้าผันแปร (Variable Rate) ได้แก่ค่าใช้จ่ายตามนโยบายของรัฐในระดับขายส่ง (Policy Expense) และส่วนปรับปรุงอัตราค่าพลังงานไฟฟ้าของแต่ละ Portfolio ในระดับขายส่ง
เลขาธิการสำนักงาน กกพ. ได้ให้ข้อมูลว่า UGT 2 เป็นการซื้อไฟฟ้าแบบเจาะจงแหล่งที่มา (ระบุรายชื่อโรงไฟฟ้า) ซึ่งแบ่งเป็นกลุ่ม A และ B โดยกลุ่ม A เป็นค่าไฟฟ้าที่ซื้อจากโรงไฟฟ้าที่ผลิตไฟฟ้าเข้าระบบ (COD) ในปี พ.ศ. 2568-2570 เบื้องต้นประเมินไว้ที่ราว 4.5622 บาทต่อหน่วย และกลุ่ม B เป็นค่าไฟฟ้าที่ซื้อไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าที่ COD ระหว่างปี 2571-2573 ในอัตรา 4.5475 บาทต่อหน่วย
ในมิติของการร่างสัญญา Direct PPA นั้น คู่สัญญาสามารถนำเอาอัตรา UGT ที่รัฐกำหนดไปใช้เป็นฐานในการเจรจาราคาซื้อขาย ผู้เขียนมีความเห็นว่าการดำเนินการของ กกพ. นั้นแสดงถึงสัญญาณบวกของกฎหมาย (พลังงาน) ที่มีศักยภาพรองรับการเปลี่ยนผ่านทางพลังงานของประเทศอย่างเป็นระบบและรอบคอบ UGT และการซื้อขายไฟฟ้าสีเขียวโดยอาศัย Direct PPA นั้นแม้ว่าจะเกิดขึ้นได้ในตลาดที่มีการแข่งขันกันก็ตาม แต่เมื่อการซื้อขายนี้ต้องมีการใช้งานระบบโครงข่ายไฟฟ้า (ซึ่งมีลักษณะเป็นกิจการที่ผูกขาดโดยธรรมชาติ) รัฐจำเป็นต้องกำกับดูแลอัตราค่าบริการในส่วนนี้ให้สะท้อนถึงต้นทุนที่แท้จริงและสร้างความเป็นให้กับทั้งเจ้าของโครงข่ายและผู้ซื้อและขายไฟฟ้าผ่าน Direct PPA
*โครงการไฟฟ้าสีเขียวของเอกชนและโดยเอกชนในพื้นที่ EEC
หากลองนำเอา "สัญญาณบวก" ที่ปรากฏในประกาศ UGT ไม่ว่าจะเป็นนิยาม ข้อกำหนดเกี่ยวกับรูปแบบและองค์ประกอบของ UGT ตลอดจนการดำเนินการของ กกพ. แล้ว ผู้เขียนเห็นว่าระบบกฎหมาย (พลังงาน) ของประเทศไทยประกอบกับพระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ. 2561 นั้นสามารถทำงานร่วมกันเพื่อ "เริ่มดึงดูด" การลงทุนโครงการโครงการ Data Center และ Cloud Service ได้ "ทันที"
มาตรา 11 วรรคหนึ่ง (2) แห่งพระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ. 2561 ให้อำนาจแก่คณะกรรมการโนบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (กพอ.) ในการให้ความเห็นชอบแผนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและระบบสาธารณูปโภคในเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก และตามมาตรา 11 วรรคสอง เมื่อ กพอ. ได้มีมติอนุมัติหรือให้ความเห็นชอบแผนดังกล่าวแล้วให้นำเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อทราบ หากไม่มีข้อทักท้วงหรือไม่มีความเห็นเป็นอย่างอื่น ให้ถือว่าคณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติหรือเห็นชอบตามมติ กพอ.
จากอำนาจที่ปรากฏในพระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ. 2561 ผู้เขียนเห็นว่า กพอ. มีพลังงานทางกฎหมายในการขับเคลื่อนนโยบายพลังงานสีเขียวในพื้นที่ EEC โดยสามารถกำหนด "นโยบายไฟฟ้าสีเขียวซึ่งซื้อขายกันผ่าน Direct PPA" เพื่อโครงการ Data Center และ Cloud Service ที่ลงทุนในพื้นที่ EEC ได้ โดยกำหนดนโยบายว่าผู้ประกอบกิจการ Data Center และ Cloud Service ในพื้นที่ EEC มีสิทธิในการเข้าสู่ตลาดที่จะซื้อไฟฟ้าสีเขียวจากผู้ผลิตไฟฟ้าสีเขียวซึ่งตั้งอยู่ห่างออกไป (ไม่จำเป็นว่าจะต้องเป็นระบบผลิตที่ติดตั้งในตัวสถานประกอบการ Data Center และ Cloud Service) โดยใช้พลังงานไฟฟ้าจากระบบโครงข่าย (เช่นของ กฟภ.) เช่นเดิม
กพอ. สามารถกำหนดนโยบายที่ส่งให้ นักลงทุนสามารถซื้อพลังงานไฟฟ้าผ่าน Direct PPA กับผู้ผลิต (ผู้ขาย) ซึ่งมิใช่การไฟฟ้า โดยผู้ประกอบกิจการ Data Center และ Cloud Service นั้นจะได้รับ REC เป็นเครื่องยืนยันการใช้ไฟฟ้าสีเขียวเพื่อบรรลุเป้าหมายการใช้พลังงานสะอาด โดยอัตราที่ถูกเรียกเก็บนั้นจะเป็นไปตามอัตรา UGT ที่ถูกกำกับดูแลตาม ประกาศ UGT
หากจะมีการตั้งโรงไฟฟ้าสีเขียวขึ้นใหม่ในพื้นที่ EEC เพื่อขายพลังงานไฟฟ้าให้กับผู้ประกอบกิจการ Data Center และ Cloud Service ในพื้นที่ EEC ผู้ผลิตไฟฟ้าสีเขียวนั้นสามารถขอรับใบอนุญาตและขอรับสิทธิการประกอบกิจการจาก กพอ. โดย กพอ. จะมีอำนาจในการอนุมัติ อนุญาต และให้สิทธิประกอบกิจการผลิตไฟฟ้าได้โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 37 วรรคหนึ่ง (4) แห่งพระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ. 2561 โดย กพอ. ไม่จำเป็นต้องออกกฎระเบียบใหม่หรือคิดอัตราค่าบริการ UGT เองหากแต่สามารถอาศัยหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขตามพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 ซึ่งย่อมหมายรวมถึงประกาศ UGT ด้วย
โดยสรุป หากมีการบังคับใช้ทั้งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 และพระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ. 2561 ร่วมกันอย่างเป็นระบบและเต็มศักยภาพจะส่งผลให้ประเทศไทยมีความพร้อมที่จะเป็น Digital Hub ในมิติที่สามารถรองรับการจัดหาไฟฟ้าสีเขียวให้กับสถานประกอบการ การที่กฎหมายเป็นฐานรองรับให้คณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติหรือเห็นชอบตามมติ กพอ. ในเรื่องการซื้อขายไฟฟ้าสีเขียวระหว่างเอกชนนั้นมีผลต่อการปฏิบัติหน้าที่ตามนโยบายรัฐของหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้อง โดยมีความชัดเจนว่าการซื้อขายไฟฟ้าสีเขียวระหว่างเอกชนเป็นไปได้ตามนโยบายของรัฐ และการเชื่อมต่อและใช้โครงข่ายไฟฟ้าเพื่อรองรับ Direct PPA ตลอดจนการส่งมอบไฟฟ้าแบบเสมือนโดยใช้ REC ประกอบนั้นเป็นไปได้จริงในประเทศไทย โดยหน่วยงานของรัฐจะไม่ปฏิเสธการดำเนินการเพื่อรองรับนโยบายที่คณะรัฐมนตรีให้อนุมัติหรือให้ความเห็นชอบแล้ว ผู้เขียนเห็นว่าสัญญาณบวกจากการบังคับใช้กฎหมายที่มีในปัจจุบันให้เต็มศักยภาพโดยไม่ต้องมีการแก้ไขหรือตรากฎหมายระดับพระราชบัญญัติยิ่ง "มีให้เห็นหรือแสดงได้เร็ว" ยิ่งส่งผลดีต่อประเทศ
ผศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)
หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย