Power of the Act EP 12 และ 13 ได้แสดงให้เห็นแล้วว่าการประกอบธุรกิจ "กักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์" นั้นก่อความเสี่ยงทั้งต่อ "โลก (Global Risk)" และ "ชุมชน (Local Risk)" โดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้าหากว่าคาร์บอนที่ถูกกักเก็บแล้วเกิดรั่วไหลออกมาจากแหล่งกักเก็บ
อย่างไรก็ตาม ความเสี่ยงที่เกิดจากการประกอบธุรกิจดักจับและกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์นั้นมิได้มีอยู่เฉพาะในขั้นตอนการกักเก็บเท่านั้น หากแต่เกิดขึ้นตั้งแต่ในขั้นตอนการ "ดักจับ (Capture)" แล้ว เมื่อการเลือกสถานที่และออกแบบกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์ (เช่น การอัดคาร์บอนไดออกไซด์ลงในแหล่งสะสมปิโตรเลียม) นั้นจำเป็นต้องถูกกำกับดูแล (Regulate) โดยหน่วยงานรัฐที่มีอำนาจและมีศักยภาพ การติดตั้งและใช้งานระบบการ "ดักจับ" (และขนส่ง) คาร์บอนไดออกไซด์ก็ควรจะถูกกำกับดูแลเช่นกัน
บทความนี้ มุ่งจะตอบคำถามดังกล่าวโดยอาศัยตัวอย่างการดักจับคาร์บอนไดออกไซด์ของโรงไฟฟ้า ซึ่งผู้เสนอได้เลือกโครงการ Peterhead CCS Project ของ Shell U.K. Limited เป็นกรณีศึกษา
*การดักจับคาร์บอนไดออกไซด์
คณะกรรมการระหว่างรัฐบาลว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Intergovernmental Panel on Climate Change หรือ "IPCC") ได้เผยแพร่รายงานพิเศษว่าด้วยการดักจับและกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์ (IPCC Special Report on Carbon dioxide Capture and Storage) อธิบายว่า "การดักจับคาร์บอนไดออกไซด์ (CO2)" มีวัตถุประสงค์คือการทำให้ได้มาซึ่งคาร์บอนไดออกไซด์ที่ได้จากกระบวนการดักจับคาร์บอนไดออกไซด์ (และสสารอื่นจากแหล่งกำเนิดและสสารที่ใช้เพื่อกระบวนการดักจับ) ที่เข้มข้นและอยู่ในรูปแบบที่พร้อมจะถูกขนส่งไปยังแหล่งกักเก็บต่อไป โรงไฟฟ้าขนาดใหญ่ซึ่งเป็นแหล่งกำเนิดมลพิษทางอากาศนั้นสามารถดำเนินการดักจับคาร์บอนไดออกไซด์เพื่อวัตถุประสงค์ของการนำไปกักเก็บต่อ
วิธีการแรกที่โรงไฟฟ้าขนาดใหญ่จะดักจับคาร์บอนไดออกไซด์ได้ คือ วิธีการดักจับหลังจากการเผาไหม้แล้ว กล่าวคือการแยกคาร์บอนไดออกไซด์ออกจากก๊าซไอเสีย (Flue Gas) ซึ่งถูกผลิตจากกระบวนการเผาเชื้อเพลิงในการผลิตไฟฟ้า เช่น ถ่านหิน ก๊าซธรรมชาติ หรือเชื้อเพลิงชีวมวลและถูกปล่อยออกมาในอากาศจะเรียกกันว่า "Post-Combustion"
ผู้ประกอบกิจการโรงไฟฟ้ามีทางเลือกที่จะดักจับคาร์บอนไดออกไซด์โดยใช้วิธีการเผาเชื้อเพลิงในการผลิตไฟฟ้าด้วยออกซิเจน (Oxygen) แทนการใช้อากาศ (Air) (เพื่อสูญเสียความร้อนจากการเผาไหม้) ผลจากการเผาโดยใช้ออกซิเจนจะประกอบด้วยไฮโดรเจนและคาร์บอนไดออกไซด์ วิธีการนี้จะเรียกว่า "Oxy-Fuel Combustion" นอกจากนี้ ทางเลือกที่สาม คือ การแยกคาร์บอนไดออกไซด์ออกจากเชื้อเพลิงในการผลิตไฟฟ้าตั้งแต่ในขั้นก่อนที่เชื้อเพลิงเหล่านี้จะถูกใช้ในกระบวนการผลิตไฟฟ้า หรือที่เรียกกันว่า "Pre-Combustion"
*โครงการ Peterhead CCS Project (สก๊อตแลนด์) ของ Shell U.K. Limited
Shell U.K. Limited ได้เผยแพร่เอกสารชื่อ "Peterhead CCS Project" เมื่อวันที่ 19 มกราคม ค.ศ. 2016 อธิบายว่า Peterhead Project เป็นโครงการที่มีวัตถุประสงค์ในการดักจับคาร์บอนไดออกไซด์จากการผลิตไฟฟ้าปีละประมาณ 1 ล้านตันจากกระบวนการผลิตไฟฟ้าโดยใช้ก๊าซธรรมชาติเป็นเชื้อเพลิง ผสมผสานกระบวนการทำงานของ Gas Turbine (กังหันก๊าซ) กับ Steam Turbine (กังหันไอน้ำ) เข้าไว้ด้วยกัน (Combined Cycle Gas Turbine) ซึ่งตั้งอยู่ในพื้นที่ของเมือง Aberdeen (สก๊อตแลนด์) โดยมีระยะเวลาโครงการซึ่งยาวได้ถึง 15 ปี
การดักจับคาร์บอนไดออกไซด์ในกระบวนการผลิตไฟฟ้าของ Peterhead Project นั้นจะเป็นดักจับคาร์บอนไดออกไซด์ของก๊าซไอเสียที่เป็นผลจากกังหันก๊าซของโรงไฟฟ้า (Peterhead Power Station) โดยใช้เทคโนโลยีที่อาศัยสารละลายเอมีน (Amine-Based Technology) (ซึ่งเป็นกระบวนการดูดคาร์บอนไดออกไซด์ซับด้วยสารละลายเอมีน
โดยคาร์บอนไดออกไซด์ที่ถูกดักจับแล้วจะถูกส่งไปยังโรงบีบอัด ทำให้เย็นลง และแยกออกซิเจนออกเพื่อให้อยู่ในสถานะที่เหมาะสมในการขนส่ง และท้ายที่สุดก็จะถูกส่งไปยังแท่นหลุมผลิตปิโตรเลียม (Wellhead Platform) นอกชายฝั่ง โดยผ่านท่อขนส่งที่ถูกสร้างขึ้นใหม่
*ความท้าทายทางกฎหมายในการกำกับดูแลการดักจับคาร์บอนไดออกไซด์
Peterhead CCS Project แสดงให้เห็นว่า Peterhead Power Station นั้นจะต้องถูกพัฒนาให้มีระบบการดักจับคาร์บอนไดออกไซด์ เราสามารถเรียกได้ว่าการพัฒนาโรงไฟฟ้าให้สามารถดักจับคาร์บอนไดออกไซด์ในกระบวนการผลิตได้นั้นนับได้เป็นจุดเริ่มต้น "การเดินทาง" ของคาร์บอนไดออกไซด์ไปยังแหล่งกักเก็บ ระบบการดักจับคาร์บอนไดออกไซด์ของโรงไฟฟ้าที่จะดักจับคาร์บอนไดออกไซด์ในกระบวนการผลิตไฟฟ้าย่อมเลี่ยงไม่ได้ที่จะได้สร้างคาร์บอนไดออกไซด์ที่มีความเข้มข้นขึ้น ผลที่ตามมาก็คือความเสี่ยงที่จะเกิดขึ้นจากคาร์บอนไดออกไซด์ที่เข้มข้นนั้น จึงเริ่มต้นตั้งแต่ในขั้นตอนการดักจับ
IPCC อธิบายว่าความเสี่ยงที่เกิดจากตัวคาร์บอนไดออกไซด์ที่ถูกดักจับนั้นสามารถพิจารณาได้จากการที่คาร์บอนไดออกไซด์มีฐานะที่เป็นสินค้าประเภทหนึ่ง (Carbon Dioxide as a Product) โดยสามารถอยู่ในสถานะที่เป็นก๊าซ ของเหลว หรือของแข็งก็ได้
โจทย์ทางกฎหมาย คือ การกำหนดประเภทของคาร์บอนไดออกไซด์ที่ถูกดักจับเหล่านี้ตามระดับความเข้มข้น (Concentration) และการเจือปน (Impurities) เพื่อประโยชน์ในการกำกับดูแลต่อไป เช่น คาร์บอนไดออกไซด์ที่ถูกจัดให้เป็นวัตถุอันตรายตามกฎหมายอาจตกอยู่ในบังคับของกฎหมายที่กำกับการ ผลิต นำเข้า ส่งออก ครอบครองและขนส่งที่เคร่งครัด
นอกจากนี้ โรงไฟฟ้าที่จะมีการติดตั้งและใช้งานระบบกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์นั้น ควรจะถูกออกแบบให้มีความเหมาะสมและปลอดภัยในการใช้งานระบบการดักจับคาร์บอนไดออกไซด์ ซึ่งจำเป็นที่จะต้องมีมาตรฐานและการกำกับดูแลโดยหน่วยงานรัฐที่มีอำนาจและความเชี่ยวชาญ โดยกฎหมายอาจกำหนดให้หน่วยงานรัฐที่ทำหน้าที่กำกับดูแลการติดตั้งและใช้งานระบบการดักจับนั้น ปรับใช้เทคนิคที่ดีที่สุดที่มีอยู่ (Best Available Techniques) ในการกำกับดูแล (เช่น Article 11 ของ Directive 2008/1/EC of the European Parliament and of the Council of 15th January 2008) หรืออาจกำหนดให้ระบบการดักจับและบีบอัดคาร์บอนไดออกไซด์เป็นประเภทของกิจการที่ถูกกำกับดูแล ซึ่งมักจะมีกระบวนการติดตามและตรวจสอบโดยหน่วยงานรัฐเพื่อป้องกันและลดความเสี่ยงจากอุบัติเหตุ
Shell U.K. Limited ได้ยกตัวอย่างความท้าทายอันเกิดจากการพัฒนาให้ Peterhead Power Station สามารถดักจับคาร์บอนไดออกไซด์ โดยระบุความว่าการดำเนินการดังกล่าวนั้นเป็น "ความเสี่ยงในการใช้งานโรงงานที่มีอยู่แล้ว" เช่น การหยุดชะงักของการผลิตไฟฟ้าจะส่งผลให้การดักจับคาร์บอนไดออกไซด์หยุดชะงักไปด้วย หรือการที่โรงไฟฟ้านั้นไม่ได้ถูกออกแบบไว้แต่เดิมให้สามารถทำงานร่วมกับระบบการดักจับคาร์บอนไดออกไซด์ได้
*แนวทางการปรับใช้และพัฒนากฎหมายเพื่อกำกับดูแล
การกำกับดูแลการดักจับคาร์บอนไดออกไซด์นั้น สามารถดำเนินการได้โดยผ่านกฎหมายและกรอบในการกำกับดูแล (Regulatory Frameworks) ที่มีอยู่แล้ว (และอาจมีการพัฒนากฎหมายต่อไปหากว่ามีช่องว่างในการกำกับดูแล) เช่น การกำกับดูแลการผลิต นำเข้า ส่งออก ครอบครองและขนส่งคาร์บอนไดออกไซด์ที่ถูกดักจับสามารถดำเนินการโดยผ่านกฎหมายเช่น พระราชบัญญัติวัตถุอันตราย พ.ศ. 2535 พระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. 2522 และอาจรวมถึงพระราชบัญญัติการค้าน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2543
รัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรม โดยความเห็นของคณะกรรมการวัตถุอันตรายมีอำนาจหน้าที่ตามมาตรา 18 แห่งพระราชบัญญัติวัตถุอันตราย พ.ศ. 2535 กำหนดให้คาร์บอนไดออกไซด์ที่ถูกดักจับจากกระบวนการผลิตไฟฟ้านั้นอาจถูกกำหนดเป็น "วัตถุอันตราย" ตามกฎหมาย ทั้งนี้ โดยพิจารณาถึงสถานะ ความเข้มข้น และการเจือปนของคาร์บอนไดออกไซด์ที่ถูกดักจับ
นอกจากนี้ ยังมีอำนาจกำหนดให้คาร์บอนไดออกไซด์ที่ถูกดักจับนั้นเป็นวัตถุอันตรายประเภทที่การผลิต การนำเข้า การส่งออก หรือการมีไว้ในครอบครองต้องจะต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนด (วัตถุอันตรายชนิดที่ 1) ประเภทที่ต้องแจ้งให้พนักงานเจ้าหน้าที่ทราบก่อนและต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดด้วย (วัตถุอันตรายชนิดที่ 2) ประเภทที่ต้องได้รับอนุญาตก่อน (วัตถุอันตรายชนิดที่ 3) หรือห้ามมิให้มีการผลิต การนำเข้า การส่งออก การนำผ่าน หรือการมีไว้ในครอบครอง (ประเภทที่ 4)
การขนส่งคาร์บอนไดออกไซด์ที่ถูกดักจับซึ่งถูกจัดให้เป็นวัตถุอันตรายโดยทางบกโดยรถ ตามพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. 2522 จะตกอยู่ในการบังคับและกำกับดูแลตามพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. 2522 ซึ่งมีข้อกำหนดเช่น ผู้ขับรถที่จะขนส่งวัตถุอันตรายจะต้องมีใบอนุญาตประเภทที่สี่ ซึ่งเป็นใบอนุญาตเป็นผู้ขับรถสำหรับรถที่ใช้ขนส่งวัตถุอันตรายตามประเภทหรือชนิดและลักษณะการบรรทุก (มาตรา 95 วรรคหนึ่ง (4) แห่งพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. 2522 โดยผู้ขับขี่จะต้องไม่รับบรรทุกวัตถุอันตรายโดยฝ่าฝืนข้อห้ามตามที่อธิบดีกรมการขนส่งกำหนด (ตามมาตรา 103 (4)แห่งพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. 2522)
นอกจากนี้ หากคาร์บอนไดออกไซด์ที่ถูกดักจับได้นั้นเป็นสิ่งที่ใช้เพื่อหรืออาจใช้เป็นวัตถุดิบในการกลั่นหรือผลิตหรือเพื่อให้ได้มาซึ่งน้ำมันเชื้อเพลิง ซึ่งหมายถึง "ก๊าซปิโตรเลียมเหลว น้ำมันเบนซิน น้ำมันเชื้อเพลิงสำหรับเครื่องบิน น้ำมันก๊าด น้ำมันดีเซล น้ำมันเตา น้ำมันหล่อลื่นและผลิตภัณฑ์ปิโตรเลียมอื่นที่ใช้หรืออาจใช้เป็นเชื้อเพลิงหรือเป็นสิ่งหล่อลื่น ก๊าซธรรมชาติ น้ำมันดิบ" คาร์บอนไดออกไซด์ที่ถูกดักจับในกรณีนี้จะมีสถานะเป็น "น้ำมันเชื้อเพลิง" ตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติการค้าน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2543 (เมื่อวันที่ 9 กุมภาพันธ์ ค.ศ. 2022 เว็บไซด์ Stanford News ให้ข้อมูลว่าคาร์บอนที่ถูกดักจับสามารถถูกน้ำมันผลิตเป็นน้ำมัน (Gasoline) ได้)
บุคคลที่จะรับจ้างทำการขนส่งคาร์บอนไดออกไซด์ที่ถูกดักจับและมีสถานะเป็นน้ำมันเชื้อเพลิงตามพระราชบัญญัติการค้าน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2543 ซึ่งมิใช่เป็นของตนเอง โดยใช้ยานพาหนะสำหรับการขนส่งน้ำมันเชื้อเพลิงโดยเฉพาะ จะมีสถานะเป็น "ผู้ขนส่งน้ำมัน" ตามพระราชบัญญัติการค้าน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2543 ซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงานอาจกำหนดให้การขนส่งคาร์บอนไดออกไซด์ในกรณีนี้ซึ่งมีปริมาณตามที่กำหนดเป็นการประกอบกิจการที่ต้องแจ้งต่ออธิบดีกรมธุรกิจพลังงานตามมาตรา 12 วรรคหนึ่งแห่งพระราชบัญญัติการค้าน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2543
ในส่วนของการก่อสร้างและใช้งานระบบการดักจับคาร์บอนไดออกไซด์ในโรงไฟฟ้านั้น การกำกับดูแลสามารถดำเนินการได้โดยผ่านกฎหมายเช่น พระราชบัญญัติกาประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 แม้ว่าการดักจับคาร์บอนไดออกไซด์จะมิใช่การประกอบกิจการพลังงานซึ่งต้องขอรับใบอนุญาตการประกอบกิจการพลังงานจากคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) ตามมาตรา 47 แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 (เนื่องจากมิใช่การประกอบกิจการไฟฟ้าอันได้แก่การผลิต การจัดให้ได้มา การจัดส่ง การจำหน่ายไฟฟ้าหรือการควบคุมระบบไฟฟ้า และมิใช่การประกอบกิจการก๊าซธรรมชาติอันได้แก่การขนส่งก๊าซธรรมชาติทางท่อผ่านระบบส่งก๊าซธรรมชาติ การเก็บรักษาและแปรสภาพก๊าซธรรมชาติจากของเหลวเป็นก๊าซ การจัดหาและค้าส่งก๊าซธรรมชาติ หรือการค้าปลีกก๊าซธรรมชาติผ่านระบบจำหน่ายก๊าซธรรมชาติ)
อย่างไรก็ตาม การดัดแปลงและติดตั้งระบบดักจับและขนส่งคาร์บอนไดออกไซด์ที่ถูกดักจับนั้น อาจส่งผลต่อการประกอบกิจการผลิตไฟฟ้าที่ได้มีการอนุญาตแล้ว จึงเกิดคำถามว่าการนำเอาระบบดักจับคาร์บอนไดออกไซด์มาใช้ควบคู่กับระบบการผลิตไฟฟ้าจะส่งผลกระทบต่อการทำงานของระบบการผลิตไฟฟ้าหรือไม่และจะต้องขออนุญาตจาก กกพ. หรือไม่
กกพ. มีอำนาจตามมาตรา 50 แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 ในการออกระเบียบกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขการขอรับใบอนุญาตและการออกใบอนุญาตประกอบกิจการพลังงาน ซึ่ง กกพ. สามารถกำหนดได้ว่าในกรณีที่การที่ผู้รับใบอนุญาตผลิตไฟฟ้าจะติดตั้งและใช้งานระบบการดักจับคาร์บอนไดออกไซด์มีลักษณะขอเปลี่ยนแปลงเปลี่ยนรายการซึ่งมีสาระสำคัญอันอาจกระทบต่อกำลังการผลิต มาตรฐานด้านความปลอดภัย หรือสิ่งแวดล้อม การเปลี่ยนแปลงรายการดังกล่าวต้องได้รับความเห็นชอบจาก กกพ. ก่อน หรือในกรณีที่ติดตั้งและใช้งานระบบการดักจับคาร์บอนไดออกไซด์นั้นเป็นการเปลี่ยนแปลงรายการของโรงไฟฟ้าที่มิใช่สาระสำคัญ กกพ. อาจกำหนดให้ผู้รับใบอนุญาตเพียงแจ้งสำนักงาน กกพ. ประจำเขตก็ได้ (โปรดดูข้อ 14 ของระเบียบคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงานว่าด้วยการขอรับใบอนุญาตและการอนุญาตการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2551)
จากข้อกฎหมายข้างต้นเราอาจสรุปได้ว่ากฎหมายของประเทศไทยและกรอบในการกำกับดูแลการผลิต นำเข้า ส่งออกและครอบครองวัตถุอันตราย การขนส่งวัตถุอันตราย และการประกอบกิจการพลังงานนั้นสามารถ "ถูกใช้" เพื่อเป็นฐานในการกำกับดูแลการดักจับคาร์บอนไดออกไซด์ในโรงไฟฟ้าได้
อย่างไรก็ตาม กรณีดังกล่าวยังปรากฎช่องว่างและความท้าทายในมิติการกำกับดูแล เช่น การที่ กกพ. จะต้องพิจารณาว่าการติดตั้งและใช้งานระบบการดักจับคาร์บอนไดออกไซด์ในกรณีใดจะส่งผลกระทบต่อการผลิตและมาตรฐานความปลอดภัยของโรงไฟฟ้าอย่างมีนัยสำคัญและจะต้องขออนุญาต กกพ. ก่อนจะดำเนินการ
นอกจากนี้ การที่พระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. 2522 นั้นมีขอบเขตการใช้บังคับการขนส่งวัตถุอันตรายทางบกโดย "รถ" เท่านั้น ในขณะที่พระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 นั้นใช้บังคับกับการขนส่ง "ก๊าซธรรมชาติ" ทางท่อผ่านระบบส่งก๊าซธรรมชาติ การเก็บรักษาและแปรสภาพก๊าซธรรมชาติจากของเหลวเป็นก๊าซ การจัดหาและค้าส่ง ก๊าซธรรมชาติ หรือการค้าปลีกก๊าซธรรมชาติผ่านระบบจำหน่ายก๊าซธรรมชาติเท่านั้น หมายความว่าการขนส่ง "คาร์บอนไดออกไซด์ที่ถูกดักจับผ่านทางท่อส่ง" (ดังกรณีของ Peterhead CCS Project ที่ได้มีการก่อสร้างท่อส่งคาร์บอนได้ออกไซด์ทางท่อโดยเฉพาะ) โดยตรง
ด้วยเหตุนี้ จึงมีประเด็นให้ต้องพิจารณาต่อไปว่าระบบกฎหมายของประเทศไทยจะสามารถกำกับการขนส่งคาร์บอนไดออกไซด์ผ่านทางท่อส่งคาร์บอนไดออกไซด์ได้หรือไม่ หรือควรถูกพัฒนาต่อไปในทิศทางใด ซึ่งผู้เขียนจะขอเสนอบทวิเคราะห์ในประเด็นข้อกฎหมายนี้ใน Power of the Act ใน EP ต่อไป
ผศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)
หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย