ความพยายามในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและก้าวสู่สังคมคาร์บอนต่ำ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงเวลาของการเปลี่ยนผ่านทางพลังงานในขณะที่ความต้องการใช้พลังงานมีแนวโน้มจะเพิ่มสูงขึ้นนั้น มีความจำเป็นต้องอาศัยไฟฟ้าที่ผลิตจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียน
เมื่อวันที่ 24 ตุลาคม ค.ศ. 2022 Fei Gao (International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA), Luxemburg, Austria.) และคณะได้ตีพิพิมพ์บทความชื่อ "Implications of Intercontinental Renewable Electricity Trade for Energy Systems and Emissions) ในวารสารออนไลน์ "Nature Energy" ระบุว่า ความอุดมสมบูรณ์ของทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนในแต่ละภูมิภาคของโลกมีความแตกต่างหลากหลายทั้งในเชิงปริมาณ (ปริมาณทั้งหมด) และคุณภาพ (ปัจจัยด้านศักยภาพ)
โดยได้ตั้งข้อสังเกตว่า "การใช้ทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนนั้นมีความแตกต่างไปจากการใช้เชื้อเพลิงฟอสซิล (ซึ่งมักจะถูกขนส่งไปที่ต่าง ๆ ทั่วโลก) ในแง่ที่ว่ามักจะถูกใช้ในท้องถิ่นนั้น ๆ"
นอกจากนี้ พื้นที่ที่มีความต้องการใช้ไฟฟ้าสูงก็อาจเป็นบริเวณที่ไม่ได้มีทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนอย่างอุดมสมบูรณ์ในระดับที่เพียงพอต่อความต้องการใช้ไฟฟ้า ด้วยเหตุนี้ หากระบบส่งไฟฟ้า (การโครงข่ายไฟฟ้าที่สามารถส่งไฟฟ้าแรงดันสูงไปได้ในระยะทางไกลโดยมีการสูญเสียต่ำ สามารถเชื่อมโยงให้เกิดการส่งไฟฟ้าจากการผลิตในพื้นที่หนึ่งไปยังอีกพื้นที่หนึ่งของโลกได้ ย่อมช่วยการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนเพื่อผลิตไฟฟ้าและการซื้อขายไฟฟ้าระหว่างภูมิภาคหรือระหว่างประเทศมีความเป็นไปได้
อย่างไรก็ตาม ก่อนที่จะพิจารณาว่าจะ "ส่ง" ไฟฟ้าอย่างไร สมควรตั้งคำถามเสียก่อนว่า การซื้อขายไฟฟ้าระหว่างประเทศนั้นเป็นไปได้หรือไม่อย่างไร และเกิดขึ้นระหว่างประเทศสมาชิกอาเซียนได้หรือไม่
*การซื้อขายไฟฟ้าระหว่างประเทศสมาชิกอาเซียน
การซื้อขายไฟฟ้าระหว่างประเทศ (Cross-Border Electricity Trade) สามารถเกิดขึ้นได้ในรูปแบบหลัก ๆ ได้แก่ แบบทวิภาคี (Bilateral Model) แบบพหุภาคี (Multilateral Model) และแบบรวมกันเป็นปึกแผ่น (Unified Model)
การซื้อขายในรูปแบบทวิภาคีเป็นการซื้อขายระหว่างประเทศสองประเทศ ซึ่งอาจเกิดขึ้นในรูปแบบการขายทางเดียว เช่น ประเทศไทยนำเข้าไฟฟ้าจากประเทศลาว หรืออาจเป็นการซื้อขายแบบสองทาง เช่น การซื้อขายไฟฟ้าระหว่างกันของประเทศลาวและประเทศเวียดนาม (Thang Nam Do and Paul J. Burke, ?Is ASEAN ready to move to multilateral cross-border electricity trade?? (Asia Pacific Viewpoint 9 May 2022)
การซื้อขายไฟฟ้าแบบพหุภาคีเป็นการซื้อขายไฟฟ้าระหว่างประเทศโดยมีประเทศที่เข้าร่วมหลายประเทศ เช่น การซื้อขายไฟฟ้าที่มีการไหลเวียนของไฟฟ้าระหว่างกันในหลายประเทศ โดยมีการส่งไฟฟ้าผ่านประเทศต่าง ๆ (Wheeling) และมีการจ่ายค่าตอบแทนให้กับประเทศที่เป็นรัฐทางผ่าน ค่าตอบแทนดังกล่าวจะเรียกว่า "ค่าส่งผ่านไฟฟ้า (Wheeling Charges) เช่น การซื้อขายไฟฟ้าที่ประเทศลาวส่งออกไฟฟ้าไปยังประเทศมาเลเซียผ่านทางประเทศไทย
การซื้อขายไฟฟ้าแบบพหุภาคีนั้นอาจเกิดขึ้นในรูปแบบการไหลเวียนของไฟฟ้าแบบหลายทิศทาง (Multidirectional Trade) ระหว่างตลาดไฟฟ้าหลาย ๆ ตลาดผ่านสัญญาซื้อขายไฟฟ้าหรือการซื้อขายไฟฟ้าในตลาดไฟฟ้าที่ถูกพัฒนาให้มีความกลมกลืนสอคล้องกันแล้ว (Harmonized Markets) ซึ่งมีจะเกิดขึ้นในกรณีที่มีไฟฟ้าเหลือในตลาดภายในประเทศซึ่งจะมีการขายไปยังต่างประเทศโดยมีองค์กรระดับภูมิภาคทำหน้าที่เก็บรวบรวมข้อมูลเกี่ยวกับอุปสงค์และอุปทานส่วนเกิน และทำหน้าที่จัดการให้อุปสงค์และอุปทาน และเก็บเงินจากการซื้อขาย เช่น ตลาดซื้อไฟฟ้าไฟฟ้าภายในสหภาพยุโรป (European Union Internal Energy Market)
การซื้อขายไฟฟ้าในรูปแบบรวมกันเป็นปึกแผ่นนั้นจะมีหน่วยงานระดับภูมิภาคที่รับผิดชอบในการบริหารจัดการระบบไฟฟ้าของแต่ละประเทศ เช่น Nord Pool ของกลุ่มประเทศสแกนดิเนเวีย โดยสารัตถะแล้ว Nord Pool (เป็นบริษัทจำกัด) ที่ให้บริการตลาดไฟฟ้าแบบตลาดซื้อขายไฟฟ้าล่วงหน้าหนึ่งวัน (Day-Ahead Market) และตลาดซื้อขายไฟฟ้าระหว่างวัน (Intraday Market) ซึ่งทำหน้าที่ในการจัดการคำเสนอซื้อและคำเสนอขายไฟฟ้าล่วงหน้าที่ครอบคลุมพื้นที่ของกลุ่มประเทศนอร์ดิก (เดนมาร์ก ฟินแลนด์ ไอซ์แลนด์ นอร์เวย์ และสวีเดน และดินแดนปกครองตนเองในสังกัดประเทศเหล่านั้นสามแห่ง) ประเทศบอลติก (สามประเทศทางตะวันออกเฉียงเหนือของทะเลบอลติก คือลิทัวเนีย ลัตเวีย และเอสโตเนีย) และกลุ่มประเทศยุโรปตะวันตกได้แก่ออสตเรีย เบลเยียม ฝรั่งเศส เยอรมนี เนเธอร์แลนด์ ลักเซมเบิร์ก และโปแลนด์ (โปรดดู Europex, ?Nord Pool? https://www.europex.org/members/nord-pool/ สำหรับข้อมูลเพิ่มเติม)
*ความร่วมมือในเรื่องความเชื่อมโยงของระบบโครงข่ายไฟฟ้า
สัญญาซื้อขายไฟฟ้าก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์ในเชิงพาณิชย์ระหว่างผู้ซื้อและผู้ขายไฟฟ้า เช่น หน้าที่ของผู้ขายในการส่งไฟฟ้าตามปริมาณและคุณภาพที่กำหนด และหน้าที่ของผู้ซื้อในการชำระค่าตอบแทนการปฏิบัติการชำระหนี้ของผู้ขาย
อย่างไรก็ตาม การจะปฏิบัติการตามนิติสัมพันธ์ข้างต้นโดยเฉพาะอย่างยิ่งการ "ส่งไฟฟ้า" ระยะไกลไปยังอีกประเทศหนึ่ง เช่น การจะส่งไฟฟ้าที่ผลิตในประเทศลาว ผ่านประเทศไทย ไปยังประเทศมาเลเซียนั้นจำเป็นต้องอาศัยระบบโครงข่ายไฟฟ้าในทางกายภาพ โดยโครงข่ายไฟฟ้า (ระบบส่งไฟฟ้า) นี้จะต้องเป็นระบบที่เชื่อมต่อกันระหว่างประเทศลาว ประเทศไทย และประเทศมาเลเซีย
เมื่อแต่ละประเทศมีระบบโครงข่ายไฟฟ้าเป็นของตนเอง มีโครงกิจการไฟฟ้าเป็นของตนเอง และมีเจ้าของหรือผู้ประกอบกิจการระบบส่งไฟฟ้าของตนเอง จึงเกิดคำถามว่า "ความเชื่อมโยงระหว่างประเทศในภูมิภาคอาเซียน" ในมิติของระบบโครงข่ายไฟฟ้าจะเกิดขึ้นได้หรือไม่ ?
ประเทศสมาชิกอาเซียนได้เลือกที่จะสร้างความร่วมมือระหว่างประเทศเพื่อประโยชน์ในการส่งไฟฟ้ากันในระดับภูมิภาคผ่าน "Memorandum of Understanding on the ASEAN Power Grid" ข้อ 1 ของบันทึกความเข้าใจดังกล่าวระบุถึงวัตถุประสงค์ของความร่วมมือเอาไว้ว่า "ภายในบังคับของเงื่อนไขของบันทึกความเข้าใจฉบับนี้ กฎหมาย กฎระเบียบ ข้อบังคับ นโยบายในประเทศซึ่งบังคับในแต่ละช่วงเวลาของแต่ละประเทศ ประเทศสมาชิกตกลงที่จะเสริมสร้างและส่งเสริมกรอบความร่วมมือแบบกว้าง ๆ ในการร่วมมือกันพัฒนานโยบาย ASEAN ร่วมกันเพื่อการเชื่อมโยงกันในทางพลังงาน (Power Interconnection) และการค้า และเพื่อการก้าวไปสู่การมีระบบโครงข่ายไฟฟ้าของอาเซียน (ASEAN Power Grid) เพื่อส่งเสริมให้เกิดความมั่นคงทางพลังงานในระดับภูมิภาค (Regional Energy Security) และความยั่งยืน (Sustainability) บนพื้นฐานของประโยชน์ร่วมกัน"
ข้อ 2 ย่อหน้าที่ 1 ของ Memorandum of Understanding on the ASEAN Power Grid กำหนดให้ประเทศสมาชิกทำความตกลง ไม่ว่าในรูปแบบทวิภาคีหรือพหุภาคีเพื่อพัฒนานโยบายของ ASEAN ในเรื่องความเชื่อมโยงทางพลังงานและการค้าเพื่อให้เกิดระบบโครงข่ายไฟฟ้าของอาเซียน (ASEAN Power Grid) ขึ้น
และในมิติของกฎหมายนั้น ข้อ ย่อหน้าที่ 4 ระบุว่า "ให้มีการศึกษาประเมิน ทบทวนกฎหมายกฎระเบียบ และโครงสร้างการเชื่อมโยงระบบการส่งไฟฟ้าและการซื้อขายไฟฟ้าของประเทศสมาชิกและของ ภูมิภาค ทั้งแบบทวิภาคีและพหุภาคีเพื่อให้กฎหมาย ของแต่ละประเทศมีความสอดคล้องกัน โดยเฉพาะในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับการศึกษาความเหมาะสมทาง เศรษฐกิจ การก่อสร้าง การหาเงินทุน การปฏิบัติการและการบำรุงรักษาโครงข่ายระบบการส่งไฟฟ้าข้ามพรมแดนของอาเซียน"
ข้อกำหนดข้างต้นแสดงให้เห็นว่าการซื้อขายและส่งไฟฟ้าระหว่างประเทศนั้นจำเป็นที่จะต้องเกิดขึ้นและตกอยู่ในบังคับของกฎหมายที่ "มีความสอดคล้องกัน" ด้วยเหตุนี้ จึงเกิดประเด็นให้ต้องพิจารณาว่าความสอดคล้องกันดังกล่าวนี้มีความหมายและขอบเขตในการพิจารณาอย่างไร
*กฎหมายและกฎระเบียบเกี่ยวกับการก่อสร้างและใช้งานระบบส่งไฟฟ้าข้ามพรมแดน
ผู้เขียนมีความเห็นว่าประเด็นทางกฎหมายที่เกี่ยวข้องนั้นมีทั้งประเด็นที่เป็นเรื่องภายในของแต่ละประเทศโดยเฉพาะ และมีประเด็นที่แต่ละประเทศจะต้องสร้างความร่วมมือกัน (หรืออาจเรียกได้ว่าเป็นประเด็นข้อกฎหมายที่มีลักษณะข้ามพรมแดน)
การก่อสร้างระบบส่งไฟฟ้านั้นจะเกิดโดยการดำเนินการให้ได้มาซึ่งที่ดินเพื่อก่อสร้างและเป็นที่ตั้งของระบบส่งไฟฟ้าไม่ว่าจะเป็นการทำให้ได้มาซึ่งกรรมสิทธิ์ของที่ดินหรือการทำให้ได้มาซึ่งสิทธิในการใช้ที่ดินโดยไม่ได้มาซึ่งกรรมสิทธิ์ (การรอนสิทธิ) ต้องมีการขออนุญาตต่าง ๆ จากหน่วยงานกำกับดูแล เช่น ขอรับใบอนุญาตประกอบกิจการระบบส่งไฟฟ้า ในกรณีของประเทศไทยจะต้องขอรับใบอนุญาตประกอบกิจการระบบส่งไฟฟ้าจากคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงานตามมาตรา 47 แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน ผู้รับใบอนุญาตมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามมาตรฐานด้านความปลอดภัยที่กฎหมายกำหนด และจะต้องคิดค่าบริการระบบส่งไฟฟ้า (ซึ่งเป็นกิจการที่มีลักษณะผูกขาดโดยธรรมชาติ) ตามที่คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงานกำหนด ประเด็นเหล่านี้ ย่อมเป็นประเด็นเกี่ยวกับการกำกับดูแลตามกฎหมายภายในของแต่ละประเทศ
นอกจากนี้ ผู้รับใบอนุญาตที่มีระบบโครงข่ายพลังงานมีหน้าที่ตามมาตรา 81 วรรคหนึ่งแห่งพระราชบัญญัติกาประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 ต้องยินยอมให้ผู้รับใบอนุญาตหรือผู้ประกอบกิจการพลังงานรายอื่นใช้หรือเชื่อมต่อระบบโครงข่ายพลังงานของตน ทั้งนี้ ตามข้อกำหนดที่ผู้รับใบอนุญาตที่มีระบบโครงข่ายพลังงานประกาศกำหนด
และตามมาตรา 82 ในกรณีที่คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงานเห็นว่าข้อกำหนดเกี่ยวกับการเชื่อมต่อระบบโครงข่ายพลังงาน ข้อกำหนดเกี่ยวกับการใช้บริการระบบโครงข่ายพลังงาน และข้อกำหนดเกี่ยวกับการปฏิบัติการระบบโครงข่ายพลังงานไม่เป็นไปตามหลักการตามมาตรา 81 ให้คณะกรรมการมีอำนาจสั่งให้ผู้รับใบอนุญาตที่ออกข้อกำหนดดังกล่าวแก้ไขหรือปรับปรุงข้อกำหนดให้เป็นไปตามหลักการตามมาตรา 81 ได้
*ข้อกำหนดการเชื่อมโยงระบบโครงข่ายไฟฟ้า (Grid Code) และการสร้างความสอดคล้องกลมกลืนของ Grid Code ของแต่ละประเทศ
Grid Code คือเอกสารทางเทคนิคมีประกอบด้วยกฎเกณฑ์ ขั้นตอน แนวการปฏิบัติ เกณฑ์ และความรับผิดชอบที่ทั้งผู้ให้และผู้ใช้บริการระบบส่งไฟฟ้าต้องปฏิบัติตามซึ่งมักจะต้องได้รับการอนุมัติจากองค์กรกำกับดูแลกิจการพลังงานอย่างไรก็ตาม เนื้อหาของ Grid Code อาจมีความแตกต่างกันไปในแต่ละประเทศ (โปรดดู Southeast Asia Regional Initiative for Energy Integration (SARI/EI), Harmonization of Grid Codes, Operating Procedures and Standards to Facilitate/Promote Cross-Border Electricity Trade in the South Asia Region: Framework Grid Code Guidelines, 2016)
อย่างไรก็ตาม เมื่อระบบส่งไฟฟ้าที่ตั้งอยู่ในแต่ละประเทศจะต้อง "ทำงานร่วมกัน" ก็ย่อมมีประเด็นต้องพิจารณาต่อไปว่า Grid Code นั้นควรจะถูกพัฒนาอย่างไร ในประเด็นนี้ SARI/EI ได้เสนอแนวทางในการสร้างความสอดคล้องกลมกลืนของ Grid Code (Harmonization of the Grid Codes) โดยอ้างอิง SAARC Inter-Governmental Framework Agreement (IGFA) เสนอให้ Grid Code ของแต่ละประเทศมีความสอดคล้องกันในเรื่อง เช่น (1) การวางแผนเพื่อการเชื่อมโยงระบบส่งไฟฟ้าระหว่างโครงข่ายโดยผ่านสัญญาทวิภาคีและพหุภาคี (Planning of Cross-Border Interconnections) (2) สร้างระบบการคุ้มครองความมั่นคงปลอดภัยของระบบโครงข่าย (Electricity Grid Protection System) (3) สร้างระบบการดำเนินการและเครื่องมือในการหักกลบลบหนี้ในทางบัญชี (System Operation and Settlement Mechanism)
จะเห็นได้ว่าการสร้างความสอดคล้องกลมกลืนของ Grid Code เพื่อการเชื่อมโยงระบบส่งไฟฟ้าข้ามพรมแดนนั้นให้ความสำคัญกับความเชื่อมโยงของการใช้งานระบบส่งไฟฟ้า โดยมิได้จำกัดเฉพาะความมั่นคงปลอดภัยของระบบส่งไฟฟ้าภายในประเทศเท่านั้น แต่จะต้องมีความครอบคลุมถึงความมั่นคงปลอดภัยของระบบส่งไฟฟ้าที่เชื่อมโยงกันข้ามพรมแดนด้วย คำว่า "ระบบพลังงาน" ในยุคที่ระบบส่งไฟฟ้า (ถูกพัฒนาให้สามารถ) ทำงานเชื่อมโยงกันเพื่อรองรับการส่งผ่านไฟฟ้าข้ามพรมแดนอาจหมายรวมถึงระบบที่ครอบคลุมทำงานของระบบโครงข่ายไฟฟ้าในหลายประเทศ
นอกเหนือจากการสร้างความสอดคล้องกันของ Grid Code แล้ว ผู้เขียนยังมีข้อสังเกตต่อไปว่าการสร้างความสอดคล้องกลมกลืนทางกฎหมายของแต่ละประเทศนั้นยังจะต้องพิจารณาถึงแนวทางในการกำกับดูแลอัตราค่าบริการอีกด้วย ในการทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้าข้ามพรมแดนนั้นผู้ซื้อและผู้ขายย่อมประสงค์ที่จะทราบถึงค่าบริการอันเกิดจากการส่งไฟฟ้า ดังนั้น ต้นทุนที่เกิดจากการใช้ระบบส่งไฟฟ้าจึงเป็นประเด็นสำคัญที่จะต้องมีกฎกติกาที่ชัดเจน การมีหลักเกณฑ์ในการกำหนดอัตราค่าบริการที่ชัดเจนและใช้ปัจจัยในการกำหนดที่สอดคล้องกันย่อมมีส่วนช่วยให้การคิดค่าบริการส่งผ่านไฟฟ้าผ่านระบบส่งไฟฟ้าของแต่ละประเทศมีความโปร่งใส โปรดติดตามบทวิเคราะห์ในประเด็นการกำกับอัตราค่าบริการระบบส่งไฟฟ้าสำหรับการส่งผ่านไฟฟ้าข้ามพรมแดนได้ใน Power of The Act ตอนที่ 19
ผศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)
หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย