EP 22 ของ Power of the Act ได้อธิบายถึงแนวทางในการประเมินผลกระทบต่อการแข่งขันในตลาดพลังงานหลังการรวมกิจการซึ่งทำให้เห็นว่า "การแข่งขัน" ในกิจการพลังงานเป็นสิ่งสำคัญ
อย่างไรก็ตาม อุตสาหกรรมพลังงานนั้นโดยเฉพาะอย่างกิจการผลิต การส่ง ระบบโครงข่าย การค้าปลีกไฟฟ้าและก๊าซธรรมชาตินั้นอาจไม่ได้เป็นการประกอบกิจการที่มีการแข่งขันกัน หรืออาจอยู่ใน "สภาพแวดล้อม" ที่ไม่ได้เอื้ออำนวยให้มีการแข่งขัน เช่น อยู่ในตลาดที่มีการผูกขาดหรือมีผู้แข่งขันน้อยราย เช่น อุตสาหกรรมไฟฟ้าในลักษณะผูกขาดและรวมตัวในแนวดิ่ง (Vertical-Integrated Monopoly) ไม่ว่าโดยผู้ประกอบการไฟฟ้าที่เป็นของรัฐหรือเอกชนก็ตาม
คำถามที่ตามมาก็คือหากจะมีการ "เปิดเสรีกิจการไฟฟ้า" เพื่อสร้าง "สภาพแวดล้อม" ที่อยู่เอื้ออำนวยให้มีการแข่งขันในกิจการไฟฟ้าแล้ว รัฐที่ประสงค์จะดำเนินนโยบายดังกล่าวควรดำเนินการอย่างไร การมีเพียงกฎหมายที่บัญญัติให้กิจการไฟฟ้าเป็นกิจการที่มีการแข่งขัน ให้รัฐส่งเสริมการแข่งขัน ป้องกันการผูกขาด และคุ้มครองผู้ใช้พลังงานอาจเป็นเพียง "ความหวัง" ที่ถูกเขียนให้เป็นลายลักษณ์อักษรแต่ไม่อาจบรรลุได้
ใน EP 23 นี้เราจะมาร่วมกันค้นหาว่า การเปิดเสรีและเพิ่มการแข่งขันในกิจการไฟฟ้าในประเทศประเทศญี่ปุ่นนั้นมี "แนวทาง" และ "วิวัฒนาการ" อย่างไร
*ปลายศตวรรษที่ 19 : เริ่มต้นด้วยการที่รัฐเป็นผู้มีบทบาทสำคัญ
บริษัทไฟฟ้าแห่งแรกของประเทศญี่ปุ่นมีชื่อว่า "Tokyo Electric Japan" ซึ่งได้รับอนุญาตให้มีการจัดตั้งขึ้นอย่างเป็นทางการเมื่อเดือนธันวาคม ค.ศ. 1883 (โปรดดู Takeo Kikawa, ?The History of Japan?s Electric Power Industry? (2012) 46 Hitotsubashi Journal of Commerce and Management)
ต่อมาในช่วงสงครามโลกครั้งที่สองรัฐบาลของประเทศญี่ปุ่นได้จัดตั้งบริษัทซึ่งรัฐบาลเป็นเจ้าของทั้งหมดชื่อ "Nihon Hatsusoden Co." ขึ้นเพื่อดำเนินกิจการผลิตและส่งไฟฟ้า และบริษัทผู้จำหน่ายไฟฟ้าขึ้นอีก 9 แห่ง
จากนั้นในปี ค.ศ. 1951 ได้มีการจัดตั้งผู้ประกอบกิจการไฟฟ้าทั่วไปซึ่งเอกชนเป็นเจ้าของขึ้น 9 แห่ง ตามภูมิภาคของประเทศญี่ปุ่น (General Electricity Utilities หรือ "GEU") ประกอบด้วย Hokkaido, Tohoku, Tokyo, Chubu, Hokuriku, Kansai, Chugoku, Shikoku and Kyushu Electric Power Companies (และ Okinawa Electric Power Co. ในปี ค.ศ. 1972) โดยบริษัทเหล่านี้มีหน้าที่ต้องจัดหาไฟฟ้าในภูมิภาคของตน (โปรดดู The Federation of Electric Power Companies of Japan, ?History of Japan?s Electric Power Industry? (FEPC, March 2019))
ในช่วงเวลาดังกล่าว บริษัทไฟฟ้าทั้ง 9 แห่ง ได้ทำหน้าที่ผลิต ประกอบกิจการสายส่ง สายจำหน่าย และค้าปลีกไฟฟ้าในบริเวณที่ตนรับผิดชอบ (ซึ่งลักษณะคล้ายคลึงกับลักษณะการประกอบกิจการของ Vertically-Integrated Monopoly Utility หรือ IOU ของสหรัฐอเมริกาช่วง ค.ศ. 1930) โดยไม่มีผู้จำหน่ายไฟฟ้าอิสระ (Independent Distributors of Electricity) (โปรดดู Peter Fraser, ?Japan - Regulatory Reform in Electricity? (OECD, December 1998))
*ปลายศตวรรษที่ 20 : เริ่มเปิดโอกาสให้เอกชนเข้าประกอบกิจการผลิตไฟฟ้า
อุตสาหกรรมไฟฟ้าของประเทศญี่ปุ่นนั้นถูกปฏิรูปมาอย่างต่อเนื่องตั้งแต่ ปี ค.ศ. 1995 นับตั้งแต่ ค.ศ. 1995 ประเทศญี่ปุ่นได้เริ่มเพิ่มการแข่งขันในกิจการผลิตไฟฟ้าและลดบทบาทของรัฐในอุตสาหกรรมไฟฟ้าลง (Deregulation) โดยได้มีการแก้ไข Electricity Business Act (ซึ่งเป็นกฎหมายที่สามารถเทียบเคียงได้กับพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 ของประเทศไทย) เปิดโอกาสให้ผู้ผลิตไฟฟ้าอิสระ (Independent Power Producer หรือ "IPPs") เข้าสู่อุตสาหกรรมผลิตไฟฟ้า และเปิดโอกาสให้ผู้ใช้ไฟฟ้ารายใหญ่สามารถซื้อไฟฟ้าจากบุคคลอื่นที่ไม่ใช่ GEU การเปิดโอกาสให้ผู้ใช้ไฟฟ้ามีทางเลือกในการซื้อไฟฟ้า (และขณะเดียวกันก็ทำให้ผู้ผลิตไฟฟ้าสามารถสนองรับอุปสงค์ดังกล่าวได้) สามารถเรียกได้ว่าการปฏิรูปภาคไฟฟ้าครั้งที่หนึ่งในประเทศญี่ปุ่น
ต่อมาในปี ค.ศ. 1999 ก็ได้มีการปฏิรูปภาคไฟฟ้าเป็นครั้งที่สอง โดยเปิดโอกาสให้ผู้ใช้ไฟฟ้าเช่นโรงงานอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ ห้างสรรพสินค้า โรงแรม อาคารสำนักงานที่ใช้ไฟฟ้าตั้งแต่ 2,000 kW สามารถซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตและผู้จัดหาไฟฟ้า (Power Producers and Suppliers หรือ "PPS") โดยรับไฟฟ้าผ่านสายส่งไฟฟ้าของบริษัทไฟฟ้าอื่นได้ และได้มีการสร้างกฎเกณฑ์เพื่อความเป็นธรรมและโปร่งใสในการใช้สายส่งไฟฟ้าโดย PPS (โปรดดู TEPCO, ?Liberalization of the Electric Power Market? (TEPCO, March 2019)) ซึ่งอาจเรียกได้ว่าการปฏิรูปภาคไฟฟ้าครั้งที่สอง
*ต้นศตวรรษที่ 21 : คุ้มครองสิทธิของผู้ประกอบกิจการที่ไม่ได้มีโครงข่ายไฟฟ้าเป็นข่ายตัวเอง
การปฏิรูปภาคไฟฟ้าครั้งที่สามเกิดขึ้นตั้งแต่ช่วงต้นทศวรรษแรกของ ปี ค.ศ. 2000 โดยรัฐให้ความสำคัญกับสิทธิในการเชื่อมต่อและใช้ระบบโครงข่ายไฟฟ้าของบุคคลอื่น (Third-Party Access หรือ "TPA") ในปี ค.ศ. 2003 มีการเปิดโอกาสให้ผู้ใช้ไฟฟ้าขนาดกลาง เช่น โรงงานอุตสาหกรรมขนาดกลาง ร้านค้าขนาดกลาง และอาคารขนาดกลางซึ่งใช้ไฟฟ้าตั้งแต่ 500 kW ขึ้นไปสามารถซื้อไฟฟ้าจาก PPS ได้
นอกจากนี้ ยังได้มีการจัดตั้งตลาดซื้อขายไฟฟ้าทันที (Spot Market) เพื่อส่งเสริมการทำธุรกรรมในตลาดไฟฟ้าดังกล่าว โดยได้ได้มีการจัดตั้ง Japan Electric Power Exchange (JEPX) ขึ้นในเดือนพฤศจิกายน ค.ศ. 2003 ทั้งนี้ JEPX ทำหน้าที่เป็นตลาดที่รองรับธุรกิจได้แก่การซื้อและขายไฟฟ้า (โปรดดู Reiji Takahashi, Norifumi Takeuchi, Kunihiro Yokoi, Wataru Higuchi and Yoshihiro Tsutaya, ?Japan? in The Energy Regulation and Markets Review (4th edition) (London, 2015) Law Business Research Ltd)
การปฏิรูปภาคพลังงานครั้งที่สี่เกิดขึ้นในปี ค.ศ. 2008 รัฐบาลญี่ปุ่นตัดสินใจชะลอการเปิดเสรีในกิจการค้าปลีกไฟฟ้าสำหรับครัวเรือนแต่ก็ได้มีการปรับปรุงอัตราค่าบริการสายส่งไฟฟ้า (Wheeling Rate) (เมื่อกิจการระบบส่งไฟฟ้าเป็นกิจการที่มีผูกขาดโดยธรรมชาติ (Natural Monopoly) การกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าในตลาดนี้ จึงไม่ได้มุ่งที่จะเพิ่มตัวผู้ประกอบการให้แข่งขันการสร้างระบบโครงข่าย หากแต่เป็นการกำกับให้อัตราค่าใช้บริการระบบโครงข่ายนั้นสะท้อนต้นทุนที่แท้จริง มีความเป็นธรรมต่อผู้ลงทุน แต่ขณะเดียวกันก็เป็นอัตราที่สมเหตุสมผลสำหรับผู้ใช้บริการ)
*การเปิดเสรีกิจการไฟฟ้าทุกส่วนตั้งแต่ปี ค.ศ. 2016
การปฏิรูปภาคไฟฟ้าครั้งที่ห้าเกิดขึ้นในปี ค.ศ. 2013 รัฐบาลญี่ปุ่นได้ตระหนักถึงความสำคัญของการขยายสายส่งและสายจำหน่ายไฟฟ้า การเปิดเสรีของตลาดค้าปลีกและผลิตไฟฟ้าอย่างเต็มรูปแบบ และการแยกโครงสร้างทางกฎหมายของผู้รับใบอนุญาตธุรกิจไฟฟ้า (รวมเรียกว่า "Policy on Electricity System Reform") ในการดำเนินการตามนโยบายดังกล่าว รัฐบาลญี่ปุ่นได้มีการจัดตั้ง Cross-regional Coordination of Transmission Operators ("OCCTO") ซึ่งไม่ได้เป็นหน่วยงานรัฐ จัดตั้งขึ้นเพื่อทำการตรวจสอบระบบส่งไฟฟ้าและเป็นศูนย์กลางในการสร้างความร่วมมือในการเข้าถึงโครงข่ายไฟฟ้า (โปรดดู Article 3 ของ Article of Organization for Cross-regional Coordination of Transmission Operators, Japan)
นอกจากนี้ ยังได้มีการแก้ไข Electricity Business Act ในปี 2018 กำหนดให้ผู้รับใบอนุญาตธุรกิจการไฟฟ้าให้แยกธุรกิจสายส่งหรือสายจำหน่ายในทางกฎหมาย (Legal Unbundling) (โปรดดู METI, ?Partial Revision of the Ordinance for Enforcement of the Electricity Business Act?)
ตั้งแต่เดือนเมษายน 2016 มีการเปิดเสรีกิจการไฟฟ้าทุกส่วน (Full Market Liberalization) ผู้ใช้ไฟฟ้าทุกรายมีสิทธิเลือกซื้อไฟฟ้าและรับบริการในตลาดค้าปลีกไฟฟ้าที่มีการแข่งขันได้ อย่างไรก็ตาม มีข้อสังเกตว่ารัฐยังคงกำกับดูแลอัตราค่าบริการภายใต้โครงสร้างอุตสาหกรรมไฟฟ้าที่มีการเปิดเสรีกิจการค้าปลีกไฟฟ้า ผู้ค้าปลีกไฟฟ้ามีหน้าที่ต้องปรับการไม่สมดุลระหว่างปริมาณไฟฟ้าที่วางแผนกับปริมาณไฟฟ้าที่ผลิตจริง โดยมีหน่วยของเวลาเป็น 30 นาที
ความแตกต่างระหว่างอุปสงค์ซึ่งวางแผนโดยผู้ค้าปลีกไฟฟ้าและอุปสงค์ที่แท้จริงจะถูกปรับในฐานะความไม่สมดุล ("Imbalance") ระหว่างผู้ประกอบกิจการสายส่งและสายจำหน่ายซึ่งได้ทำการจัดหาไฟฟ้าที่ไม่สมดุล (Imbalance Electricity) ไปล่วงหน้าและผู้ค้าปลีกไฟฟ้าหลังจากที่ได้ขายไฟฟ้า (โปรดดู METI, ?Partial Revision of the Ministerial Order as the Basis for Calculating Imbalance Rates?) โดยอัตราค่าความไม่สมดุล (Imbalance Rate) นั้นจะตกเป็นภาระของผู้ค้าปลีกไฟฟ้า โดยมีอัตราตามราคาตลาดซึ่งมีวิธีการคำนวณตามที่ METI กำหนดขึ้น (โปรดดู Ordinance of the Ministry of Economy, Trade and Industry No. 22 of 2016)
โดยสรุป ประสบการณ์การปฏิรูปภาคไฟฟ้าของประเทศญี่ปุ่นแสดงให้เห็นว่าการแข่งขันในกิจการไฟฟ้าและการพัฒนาให้เกิด "ตลาด" นั้นมิได้เป็นสิ่งที่เกิดขึ้นโดยปราศจากการวางแผนและลงมือดำเนินการตามนโยบายของรัฐ ตั้งแต่ ปี ค.ศ. 1995 ผู้ใช้ไฟฟ้ารายใหญ่ (ใช้ไฟฟ้าตั้งแต่ 2,000 kW) สามารถ "เลือก" ซื้อไฟฟ้าจากผู้ประกอบกิจการไฟฟ้าที่มิได้เป็นผู้ประกอบการรายใหญ่ (รายเดิม) ต่อมาในช่วงต้นปี ค.ศ. 2000 ผู้ใช้ไฟฟ้าขนาดกลาง (ใช้ไฟฟ้าตั้งแต่ 500 kW และถูกขยายให้รวมถึงผู้ใช้ไฟฟ้าตั้งแต่ 50 kW) ก็สามารถซื้อไฟฟ้าจากตลาดซื้อขายไฟฟ้าที่มีลักษณะเป็น Spot Market ได้ และตั้งแต่ปี ค.ศ. 2016 ผู้ใช้ไฟฟ้าทั่วไป เช่น สำนักงานขององค์กรธุรกิจ ร้านสะดวกซื้อ และภาคครัวเรือนก็สามารถซื้อไฟฟ้า (ในระดับค้าปลีก) และรับบริการด้านไฟฟ้าจากตลาดที่มีการแข่งขันกันได้
ผศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)
หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย