ใน EP นี้ ผู้เขียนจะขอเสนอบทสรุปจากงานเปิดตัวหนังสือ "กฎหมายพลังงาน (Energy Law)" และเสวนาทางวิชาการ หัวข้อบรรยาย บทบาทของกฎหมายพลังงานในช่วงเปลี่ยนผ่านพลังงาน ณ ห้องประชุมสุรเกียรติ์ เสถียรไทย ชั้น 4 คณะนิติศาสาตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยในวันที่ 15 กันยายน พ.ศ. 2566 ในส่วนที่ผู้เขียนได้นำเสนอ โดยครอบคลุมประเด็นดังต่อไปนี้ 1) กฎหมายกับนโยบายด้านพลังงาน 2) ทิศทางกิจการพลังงาน ในช่วงศตวรรษที่ 21 3) การเปลี่ยนแปลงและการเปลี่ยนผ่าน 4) วัตถุประสงค์และภารกิจของกฎหมายว่าด้วยการประกอบกิจการปิโตรเลียม 5) วัตถุประสงค์และภารกิจของกฎหมายว่าการประกอบกิจการไฟฟ้าและก๊าซธรรมชาติ และ 6) กฎหมายกับธุรกิจพลังงานที่เกิดขึ้นใหม่
*กฎหมายกับนโยบายด้านพลังงาน
เมื่อเรื่องของพลังงานที่อยู่รอบตัวเรา อาจจะไม่ใช่แค่เรื่องของเศรษฐกิจอย่างเดียวแต่เป็นเรื่องของการมีชีวิตอยู่อย่างดี ในศตวรรษที่ 21 จะเกิดอะไรขึ้นหากวันนี้ทุกท่านกลับบ้านไปแล้วเกิดไฟดับ-ไฟตก ไม่มีพลังงานใช้ความรู้สึกของทุกท่านจะเป็นอย่างไร พลังงานมีความสำคัญเพราะมีบทบาทสำคัญในการกำหนดและควบคุมการใช้พลังงานในสังคม และกำหนดเงื่อนไขทางกฎหมายเพื่อป้องกันความเสี่ยงและส่งเสริมการพัฒนาทรัพยากรพลังงานที่ยั่งยืน ดังนั้น หนังสือนี้นำเสนอข้อมูลและความเข้าใจในเรื่องนี้ขึ้นอย่างชัดเจน โดยสรุปถึงข้อสัมพันธ์ระหว่างกฎหมายและพลังงาน ความเข้าใจเรื่องนี้จะช่วยเพิ่มความมั่นใจในการเรียกร้องสิทธิในด้านพลังงานและสนับสนุนการพัฒนาแหล่งพลังงานที่ยั่งยืนในอนาคต
ทิศทางกิจการพลังงาน ตามแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรีต่อรัฐสภา (เมื่อวันที่ 11 กันยายน พ.ศ. 2566) ปรากฏว่ามีนโยบายเร่งด่วนถัดมา คือ การลดภาระค่าใช้จ่ายด้านพลังงานให้แก่ประชาชน อันเป็นปัจจัยสำคัญในการดำรงชีวิตและเศรษฐกิจ รัฐบาลจะสนับสนุนให้เกิดการบริหารจัดการราคาพลังงานทั้งค่าไฟฟ้า ค่าก๊าซหุงต้ม และค่าน้ำมันเชื้อเพลิงให้อยู่ในระดับที่เหมาะสมในทันที
นอกจากนี้ รัฐบาลจะปรับเปลี่ยนโครงสร้างการใช้พลังงานของประเทศ โดยวางแผนความต้องการและสนับสนุนการจัดหาแหล่งพลังงานอย่างเหมาะสม ส่งเสริมการผลิตและการใช้พลังงานสะอาดและพลังงานหมุนเวียน เพื่อให้สอดคล้องกับแนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจและสิ่งแวดล้อมอย่างยั่งยืน เร่งเจรจาการใช้พลังงานในพื้นที่อ้างสิทธิกับประเทศข้างเคียงและสำรวจแหล่งพลังงานเพิ่มเติม รวมถึงการสนับสนุนให้เกิดการจัดหาแหล่งพลังงานใหม่ ๆ ภายใต้กลไกตลาด เพื่อให้มั่นใจว่าประเทศไทยจะมีความมั่นคงทางพลังงานที่จะขับเคลื่อนประเทศต่อไป
*ทิศทางกิจการพลังงาน ในช่วงศตวรรษที่ 21
ประการที่หนึ่ง ราคาของพลังงาน หมายถึง ราคาของพลังงานต้องสมเหตุสมผล ทั้งด้านต้นทุน ราคา ต้องมีการจัดการให้เหมาะสมอย่างชัดเจน เพื่อให้เกิดความยุติธรรมทั้งในแง่ราคาและการนำไปใช้งานกับธุรกิจประกอบการและภาคประชาชนราคาของพลังงานจะต้องมีความเหมาะสมและสมเหตุสมผลต้องมีการจัดหาให้เพียงพอ
ประการที่สอง ความยั่งยืน หมายถึง พลังงานหมุนเวียนพลังงานที่ใช้ไม่หมด สามารถนำกลับมาใช้ใหม่ได้ ซึ่งมีแหล่งกำเนิดตามธรรมชาติรอบ ๆ ตัวเราไม่ว่าจะเป็น แสงอาทิตย์ ลม น้ำ ความร้อนใต้พิภพ ชีวมวล และก๊าซชีวภาพ รวมถึงผลผลิตและวัสดุเหลือทิ้งจากการเกษตร เช่น แกลบ ชานอ้อย กากมันสำปะหลัง หรือมูลสัตว์ ก็สามารถนำมาใช้เป็นวัตถุดิบในการผลิตพลังงานหมุนเวียนได้เป็นอย่างดี ปัจจุบันพลังงานหมุนเวียนเป็นพลังงานทางเลือกที่นำมาใช้ทดแทนพลังงานจากเชื้อเพลิงฟอสซิล หรือพลังงานที่ใช้แล้วหมดไป จำพวกน้ำมัน ถ่านหิน ก๊าซธรรมชาติ หินน้ำมัน และทรายน้ำมัน เป็นต้น
ประการที่สาม กลไกตลาด หมายถึง ภาวะของราคาสินค้าในตลาดเกิดการเปลี่ยนแปลง โดยขึ้นและลงตามแรงของอุปสงค์และอุปทาน ซึ่งใช้กับระบบเศรษฐกิจเสรี เป็นการเปลี่ยนแปลงของราคาสินค้าและราคาบริการต่าง ๆ ที่มีความผันผวนโดยเกิดจากอุปสงค์ ได้แก่ ผู้ซื้อผู้บริโภค และอุปทาน ได้แก่ ผู้ขาย ผู้ผลิต นั่นเองการแข่งขันของตลาด การแข่งขันเชิงคู่แข่งขัน กลยุทธ์ต่างๆ
ประการที่สี่ ความมั่นคง หมายถึง ความมั่นคงทางพลังงาน ปริมาณความต้องการด้านพลังงานต้องสอดคล้องกับอัตราการเจริญเติบโตจะต้องผลิตพลังงานให้เพียงพอต่อความต้องการ อีกทั้งการรักษาเสถียรภาพของระบบพลังงาน ซึ่งไม่ได้หมายความเพียงแค่ว่าจะต้องพึ่งพาตนเองในการผลิตกระแสไฟฟ้า แต่รวมถึงระดับราคาของไฟฟ้าจากการผลิตดังกล่าว และผลข้างเคียงต่าง ๆ จากการผลิตไฟฟ้า ทั้งในประเด็นสิ่งแวดล้อม สังคม เศรษฐกิจและเสถียรภาพในภาพรวม
*การเปลี่ยนแปลงและการเปลี่ยนผ่าน
การประกอบกิจการไฟฟ้าตลอดจนกิจกรรมที่เกี่ยวข้องนั้น มิได้จำกัดเฉพาะการประกอบกิจการผลิต การจัดการให้ได้มา การจัดส่ง การจำหน่ายไฟฟ้าหรือการควบคุมระบบไฟฟ้า โดยมีโครงสร้างอุตสาหกรรมที่ตั้งอยู่ในรูปแบบการประกอบกิจการรวมศูนย์ (Centralized Model) ต่อไป (แต่โครงสร้างอุตสาหกรรมลักษณะนี้ก็ยังมีอยู่และมีความจำเป็น)
ระบบในอดีตเป็นระบบ Centralized Model คือ การรวมศูนย์อำนาจ ตัวอย่างเช่น โครงสร้างกิจการไฟฟ้าของประเทศไทยเป็นรูปแบบที่กำหนดให้ กฟผ. เป็นผู้ผลิตส่งไฟฟ้าและเป็นผู้ซื้อไฟฟ้าแต่เพียงรายเดียว รวมทั้งเป็นผู้ดูแลศูนย์ควบคุมระบบกำลังไฟฟ้า (System Operator) ในการสั่งเดินเครื่องผลิตไฟฟ้า หรือที่เรียกว่าระบบ Enhanced Single Buyer (ESB) กฟผ. มีอำนาจที่จะรับซื้อไฟฟ้าไว้แต่เพียงผู้เดียว
ระบบในปัจจุบัน เริ่มมีผู้ผลิตไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนและมีความประสงค์ที่จะขายไฟฟ้าให้กับบุคคลอื่น โดยผ่านระบบโครงข่ายผ่านแพลตฟอร์มต่าง ๆ ระบบอิเล็กทรอนิกส์ เช่น เจ้าของอาคารสามารถผลิตไฟฟ้าจากแผงโซลาร์เซลล์ที่ติดตั้งบนดาดฟ้าของอาคาร หรืออาจเป็นกรณีที่เจ้าของอาคารผลิตไฟฟ้าจากกระจกพลังงานแสงอาทิตย์ เจ้าของอาคารเหล่านี้จะมีสถานะเป็นทั้งผู้ใช้ไฟฟ้า (เช่น ยังคงเป็นลูกค้าของการไฟฟ้าฝ่ายจำหน่าย) และขณะเดียวกันก็เป็นผู้ผลิตไฟฟ้าอีกด้วย เมื่อสามารถผลิตไฟฟ้าได้ เจ้าของอาคารเหล่านี้ย่อมประสงค์จะขายไฟฟ้าของตนให้กับผู้ใช้ไฟฟ้ารายอื่นและรับชำระราคาค่าไฟฟ้าจากผู้ซื้อ
การเกิดขึ้นและพัฒนาของตลาดไฟฟ้านั้นเป็นสิ่งที่จะต้องมีการวางแผน ดำเนินการ และกำกับดูแลอย่างรอบคอบและตอบสนองต่อนโยบายพลังงานของประเทศ ระดับการพัฒนาของเทคโนโลยี ตลอดจนพฤติกรรมในการใช้ไฟฟ้าของผู้ใช้ไฟฟ้าในแต่ละช่วงเวลา พระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 ยังขาดบทบัญญัติที่รับรองว่าบุคคลใดจะสามารถเข้าสู่ตลาดไฟฟ้าได้บ้าง ธุรกรรมที่จะเกิดขึ้นในตลาดไฟฟ้า เช่น การซื้อขายไฟฟ้าระหว่างเอกชน ทางเลือกในการซื้อไฟฟ้า (เช่นซื้อไฟฟ้าที่ผลิตจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียน) การซื้อขายกำลังการผลิต (Capacity) จากโรงไฟฟ้าเสมือน (Virtual Power Plant) ส่งผลให้เกิดปัญหาข้อกฎหมายขึ้นว่าการธุรกรรมนั้นเกิดขึ้นได้โดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่
ความท้าทายที่เกิดขึ้นคือการเขียน Virtual Power Plant ลงไปในสัญญาเพราะไม่สามารถที่จะใช้คำได้โดยตรง "กฎหมายในปัจจุบันยังไม่รองรับสถานะของผู้ใช้ไฟฟ้าที่ผลิตไฟฟ้าได้เองและรองรับธุรกรรมการซื้อขายไฟฟ้าและการให้บริการผ่านแพลตฟอร์มต่าง ๆ ทางระบบเทคโนโลยีสารสนเทศส่งผลให้การดำเนินการดังกล่าวมิอาจกระทำได้หรือเกิดอุปสรรคในการดำเนินการ" เครื่องมือและระบบกฎหมายต่าง ๆ ในปัจจุบันจึงมีความสำคัญอย่างมากเพื่อที่จะเข้ามารองรับการเปลี่ยนแปลงและการเปลี่ยนผ่านความพร้อมในระบบของพลังงานในรูปแบบพลังงานในช่วงเปลี่ยนผ่านพลังงาน ความพร้อมของระบบกฎหมายที่จะต้องปรับในช่วงเวลานั้น ๆ หากในช่วงเวลานั้นยังไม่มีกฎหมายที่ครอบคลุมไม่ว่าจะเป็นเรื่องของไฟฟ้า หรือ ปิโตรเลียมจึงเป็นข้อจำกัดทางกฎหมายที่จะประเมินขอบเขตของนิยามการบังคับใช้ ผู้ที่มีอำนาจบังคับใช้ตามกฎหมาย การสร้างโครงกฎหมายให้สมเหตุสมผล
*หลักการและข้อความคิดพื้นฐานด้านพลังงาน
หลักการและข้อความคิดพื้นฐานด้านพลังงานประกอบด้วย ความมั่นคงทางพลังงาน หลักการพัฒนาที่ยั่งยืน ประชาธิปไตยทางพลังงาน การเปิดเสรีกิจการพลังงาน ตลาดพลังงาน โดยมีประเด็นสำคัญในการพิจารณาถึงความสัมพันธ์ของบทบาทของกฎหมายกับข้อความคิดเหล่านี้ และความสัมพันธ์ระหว่างระบบกฎหมายกับลักษณะทางเทคนิคของการประกอบกิจการและธุรกิจพลังงาน
ข้อความคิดพื้นฐานจะเป็นฐานในการกำหนดเป้าหมายของกำกับดูแลการประกอบกิจการพลังงานทุกประเภท นอกจากนี้ ในการส่งเสริมการแข่งขันนั้น องค์กรกำกับดูแลจะต้องรู้ว่าประเภทของตลาด คู่แข่งขันคือผู้ใด ผู้ใดเป็นผู้มีส่วนแบ่งในตลาด หรือเป็นกิจการแบบผูกขาดแบบธรรมชาติ องค์กรกำกับดูแลจะต้องตระหนักถึงการกำกับคุณภาพ การกำกับกำหหนดราคา โดยจะต้องมีความชัดเจนว่าพลังงานควรจะ "มีราคาถูก" หรือควรจะอยู่ในราคา "ที่สมเหตุสมผล" หากการใช้พลังงานคาร์บอนต่ำส่งผลให้ราคาพลังงานสูงขึ้นในช่วงการเปลี่ยนผ่านทางพลังงานสู่สังคมคาร์บอนต่ำแล้ว ราคาที่เพิ่มขึ้นดังกล่าวควรเป็น "ภาระของใคร" และผู้ใช้พลังงานควรมีทางเลือกในการรับบริการ "พลังงานสะอาด" ที่อาจมีราคาแพงขึ้นกว่าราคาพลังงานอื่นหรือไม่
*วัตถุประสงค์และภารกิจของกฎหมายว่าด้วยการประกอบกิจการปิโตรเลียม
กฎหมายว่าด้วยปิโตรเลียมมีภารกิจพื้นฐานในการประกาศให้รัฐเป็นเจ้าของทรัพยากรปิโตรเลียม ณ แหล่งกำเนิด ดังนั้น ผู้ใดที่มีความประสงค์ที่จะแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรปิโตรเลียมที่รัฐเป็นเจ้าของก็จะต้องอยู่ภายใต้กฎเกณฑ์และกติกาว่าด้วยการขอรับสิทธิในการประกอบกิจการ การจ่ายค่าตอบแทนให้ภาครัฐ เพื่อเป็นการชำระให้แก่ภาครัฐเรียกว่าค่าตอบแทนจากการใช้ประโยชน์จากพลังงานที่ใช้แล้วหมดไป กฎหมายจะต้องรับรอง "สิทธิตามกฎหมาย" ในการสกัดเอาทรัพยากรปิโตรเลียมขึ้นจากแหล่งกำเนิด ตลอดจนวิวัฒนาการและวิธีการในการกำกับดูแลการประกอบกิจการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมซึ่งอาจเรียกได้ว่าเป็นอุตสาหกรรมปิโตรเลียมขั้นต้น (Upstream Petroleum Industry)
กฎหมายว่าด้วยปิโตรเลียมควรจะมีขอบเขตครอบคลุมประเด็นเกี่ยวกับการประกอบกิจการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมทั้งในมิติทางเทคนิค และผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อการประกอบกิจการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมนั้นเกิดขึ้นนอกชายฝั่ง โดยให้ความสำคัญกับการกำกับดูแลตามกฎหมายว่าด้วยปีโตรเลียม กฎหมายจะต้องไม่เป็นอุปสรรคต่อการสร้างนิติสัมพันธ์ในทางสัญญาเพื่อความร่วมมือระหว่างผู้ประกอบการเพื่อการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมผ่านสัญญาร่วมกิจการสำรวจและผลิตปิโตรเลียม (Joint Operating Agreement)
นอกจากนี้ กฎหมายยังต้องมีศักยภาพในการบริหารจัดการรายได้ของรัฐที่ได้จากการสำรวจและผลิตปิโตรเลียม และเป็นฐานทางกฎหมายในการกำกับดูแลการประกอบกิจการค้า กลั่นน้ำมัน แยกสภาพก๊าซธรรมชาติ การขนส่งน้ำมันและก๊าซธรรมชาติซึ่งอาจเรียกโดยรวมว่าเป็นอุตสาหกรรมปิโตรเลียมขั้นกลางและขั้นปลาย (Midstream and Downstream Petroleum Industry)
*วัตถุประสงค์และภารกิจของกฎหมายว่าด้วยการประกอบกิจการไฟฟ้าและก๊าซธรรมชาติ
ขอบเขตการบังคับใช้กฎหมายว่าด้วยการประกอบกิจการไฟฟ้าและก๊าซธรรมชาติสามารถแบ่งออกเป็นการบังคับใช้กฎหมายกับผู้ประกอบการ (Operator) ผู้ใช้พลังงาน และองค์กรกำกับและองค์กรผู้กำหนดนโยบาย อีกทั้งยังมีกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องต่าง ๆ กฎหมายกับการจัดหาทุนเพื่อประกอบกิจการพลังงานทั้งปิโตรเลียมและไฟฟ้า ตัวอย่างเช่นการทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้า โดยจ้างการไฟฟ้าเพื่อส่งไฟฟ้าให้แก่บุคคลอื่นส่งมอบไฟฟ้าไปยังปลายทางใครเป็นผู้กำกับดูแลในเรื่องนี้
กฎหมายว่าการประกอบกิจการไฟฟ้าและก๊าซธรรมชาติจะต้องมีศักยภาพในการกำหนดถึงภารกิจและอำนาจหน้าที่ของรัฐในการเป็น "ผู้ประกอบกิจการไฟฟ้าและก๊าซธรรมชาติ" โดยให้ความสำคัญกับการผลิต ระบบโครงข่าย ตลอดจนการจำหน่ายไฟฟ้าและก๊าซธรรมชาติให้กับผู้ใช้พลังงาน กฎหมายควรจะถูกพัฒนาให้มีศักยภาพในการรองรับการเปลี่ยนแปลงจากระบบรวมศูนย์ซึ่งรัฐ (โดยผ่านรัฐวิสาหกิจ) เป็นผู้มีบทบาทหลักไปสู่ระบบกระจายศูนย์ซึ่งมีผู้ประกอบกิจการกระจายตัว การเพิ่มการแข่งขันในกิจการพลังงาน ซึ่งส่งผลต่อกรอบในการกำกับดูแลการประกอบกิจการไฟฟ้าและก๊าซธรมชาติอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
สัญญาสำคัญที่เกี่ยวข้องกับการประกอบกิจการไฟฟ้าและก๊าซธรรมชาติ ได้แก่ สัญญาซื้อขายก๊าซธรรมชาติ (Gas Sale Agreement) สัญญาซื้อขายไฟฟ้า (Power Purchase Agreement) และสัญญาใช้บริการระบบโครงข่ายไฟฟ้า (Wheeling Service Agreement) เมื่อการประกอบกิจการพลังงานโดยเฉพาะอย่างยิ่งการประกอบกิจการผลิตไฟฟ้านั้นจำเป็นต้องอาศัยเงินลงทุนจำนวนมาก กฎหมายจะต้องรองรับหรืออย่างน้อยจะต้องไม่เป็นอุปสรรคต่อการจัดหาเงินทุนเพื่อการพัฒนาและดำเนินโครงการพลังงานโดยเฉพาะอย่างยิ่งโครงการผลิตไฟฟ้าโดยเฉพาะอย่างยิ่งในรูปแบบของสินเชื่อโครงการ (Project Finance)
*กฎหมายกับธุรกิจพลังงานที่เกิดขึ้นใหม่
ธุรกิจพลังงานที่เกิดขึ้นใหม่อันเป็นผลจากหลายปัจจัยและความท้ายทายใหม่ในอนาคต การปรับตัวของผู้ประกอบกิจการพลังงานในเชิงธุรกิจ จากเดิมผู้ประกอบกิจการมีเพียงแต่ปิโตรเลียม จะมีการเปลี่ยนแปลงเป็นรูปแบบผสมผสาน (hybrid) เป็นผู้ประกอบกิจการปิโตรเลียมและไฟฟ้าได้หรือไม่
กฎหมายจะต้องสามารถรับรองสิทธิต่าง ๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการปรับตัวและพัฒนาการของธุรกิจพลังงานอันเป็นผลจากปัญหาการเปลี่ยนแปลงทางภูมิอากาศ ความเจริญก้าวหน้าทางเทคโนโลยีซึ่งรวมถึงเทคโนโลยีพลังงานพลิกโฉม (Disruptive Energy Technologies)
นอกจากนี้ กฎหมายยังมีบทบาทในการรับรองสิทธิในการประกอบกิจการและอำนาจรัฐในการกำกับดูแลการผลิตและใช้ประโยชน์จากไฮโดรเจนในฐานะพลังงานทางเลือกบทบาทของกฎหมายในการสนับสนุนและอำนาจของรัฐในการกำกับดูแลธุรกิจการดักจับ การใช้ประโยชน์ และการกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์ ( Carbon Capture, Utilization and Storage หรือ CCUS) ซึ่งจะต้องมีการใช้ประโยชน์จากแหล่งกักเก็บ เช่น โครงสร้างกักเก็บทางธรณีวิทยาอีกด้วย
ผศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)
หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย