- ในช่วงที่ผ่านมา รัฐบาลได้พัฒนาโครงการสวัสดิการสังคมต่างๆ ให้กับประชาชนตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 ที่ให้รัฐจัดหาสวัสดิการสังคมให้กับประชาชนเพื่อตอบสนองความจำเป็นขั้นพื้นฐานของประชาชน ให้ประชาชนมีคุณภาพชีวิตที่ดีและสามารถพึ่งตนเองได้ สำหรับในปัจจุบัน รัฐบาลได้พยายามส่งเสริมการใช้จ่ายด้านสวัสดิการสังคมให้มากขึ้น เพื่อสร้างโอกาสและรายได้ของประชาชนโดยผ่านโครงการด้านสวัสดิการสังคมต่างๆ ของรัฐบาล
- ในบทความนี้ได้ศึกษาโครงการสวัสดิการสังคมที่สำคัญ 3 ด้าน ได้แก่ (1) รายจ่ายด้านการศึกษา(2) รายจ่ายด้านการสาธารณสุข และ (3) รายจ่ายสวัสดิการด้านอื่นๆ ประกอบด้วยเงินเบี้ยหวัด บำเหน็จบำนาญ และโครงการเบี้ยผู้สูงอายุหรือโครงการสร้างหลักประกันด้านรายได้แก่ผู้สูงอายุ
- ผลการประเมินรายจ่ายด้านสวัสดิการสังคมของประเทศไทย โดยการอ้างอิงข้อมูลของ International Institute for Management Development (IMD) พบว่า ในปี 2552 ประเทศไทยได้รับการจัดอันดับด้านสวัสดิการสังคมในกลุ่ม 57 ประเทศ ที่สำคัญ 2 ด้าน คือ (1) ด้านการศึกษา ประเทศไทยถูกจัดอยู่ในอันดับที่ 47 ของโลก โดยหากเปรียบเทียบในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิก พบว่า สัดส่วนรายจ่ายด้านการศึกษาต่อ GDP ของไทยอยู่ในระดับที่สูงกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศกลุ่มเอเชีย-แปซิฟิก แต่ปรากฎว่าคุณภาพการศึกษาของไทยกลับอยู่ในระดับที่ต้องพัฒนาให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น นอกจากนี้ สัดส่วนคนที่เข้าเรียนระดับมัธยมศึกษาของไทยยังมีสัดส่วนน้อยกว่าหลายประเทศในกลุ่มเอเชีย-แปซิฟิก และ (2) ด้านสาธารณสุข ด้านสุขภาพและสิ่งแวดล้อมของประเทศไทยถูกจัดอยู่ในอันดับที่ 50 ของโลก โดยหากเปรียบเทียบในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิก พบว่า รายจ่ายภาครัฐด้านสาธารณสุขต่อ GDP ของไทยไม่ได้มีความแตกต่างจากค่าเฉลี่ยของประเทศกลุ่มเอเชีย-แปซิฟิกมากนัก แต่ปรากฎว่าอายุขัยเฉลี่ยของคนไทยยังคงอยู่ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศกลุ่มเอเชีย-แปซิฟิก นอกจากนี้ ประเด็นที่สำคัญสำหรับการใช้จ่ายด้านสวัสดิการสังคมคือ การเข้าถึงกลุ่มเป้าหมาย โดยกลุ่มคนจนสามารถเข้าถึงการบริการด้านสวัสดิการสังคมเพื่อการสังคมสงเคราะห์และการศึกษาได้ค่อนข้างน้อย แม้ว่าจะสามารถเข้าถึงบริการด้านสาธารณสุขได้เป็นอย่างดี
- ดังนั้น ปัญหาของรายจ่ายด้านสวัสดิการสังคมของประเทศไทยอยู่ที่ประสิทธิภาพของการใช้จ่ายด้านสวัสดิการสังคมและการเข้าถึงกลุ่มเป้าหมาย ซึ่งในอนาคตการใช้จ่ายด้านสวัสดิการสังคมของไทยจึงควรให้ความสำคัญกับประเด็นสำคัญ ดังนี้ (1) กระบวนการกำหนดนโยบายควรมีลักษณะบูรณาการจากผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง (2) รูปแบบของสังคมสวัสดิการควรมีความพอประมาณ มีเหตุผล และสามารถสร้างความอยู่ดีกินดีให้กับประชาชนอย่างแท้จริง (3) การเข้าถึงกลุ่มเป้าหมายที่แท้จริง (4) การพัฒนาคุณภาพคนและ (5) การรักษาความยั่งยืนทางการคลัง
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 ได้บัญญัติให้รัฐมีหน้าที่ต้องให้บริการด้านสวัสดิการสังคมให้กับประชาชนเพื่อตอบสนองความจำเป็นขั้นพื้นฐานของประชาชน ให้ประชาชนมีคุณภาพชีวิตที่ดีและสามารถพึ่งตนเองได้ ดังนั้น ในช่วงที่ผ่านมา รัฐบาลจึงได้มีการจัดโครงการสวัสดิการสังคมต่างๆ ได้แก่ โครงการบริการทางการแพทย์เพื่อช่วยเหลือผู้ป่วยที่มีรายได้ต่ำ โครงการด้านการศึกษาที่รัฐบาลช่วยชดเชยค่าใช้จ่ายสำหรับเด็กที่ศึกษาในโรงเรียนของรัฐ หรือโครงการด้านการเกษตรที่รัฐบาลช่วยเหลือเกษตรกร เช่น การประกันราคาพืชผล การสร้างระบบชลประทานโดยไม่คิดค่าน้ำกับเกษตรกร เป็นต้น ซึ่งถือว่าที่ผ่านมา ประเทศไทยได้มีการพัฒนา ระบบสวัสดิการสังคมมาตามลำดับของการพัฒนาประเทศ สำหรับในปัจจุบัน รัฐบาลได้พยายามส่งเสริมการใช้จ่ายด้านสวัสดิการสังคมให้มากขึ้น เพื่อสร้างโอกาสและเพิ่มพูนรายได้ของประชาชนโดยผ่านโครงการด้านสวัสดิการสังคมต่างๆ ของรัฐบาล
บทความนี้จึงมีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาและวิเคราะห์รายจ่ายด้านสวัสดิการสังคมของไทยทั้งด้านการศึกษา สาธารณะสุข และรายจ่ายสวัสดิการสังคมด้านอื่นๆ พร้อมทั้งประเมินประสิทธิภาพของรายจ่ายด้านสวัสดิการสังคม โดยมีประเด็นต่างๆ ดังนี้ (1) ความหมายและปรัชญาของสวัสดิการสังคม (2) สวัสดิการสังคมของประเทศไทย (3) ผลการประเมินรายจ่ายด้านสวัสดิการสังคมของประเทศไทย และ (4) ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย
1.1 ความหมายของสวัสดิการสังคม
“สวัสดิการสังคม” ตามพระราชบัญญัติส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคม พ.ศ.2546 หมายถึงระบบการจัดบริการทางสังคมซึ่งเกี่ยวกับการป้องกัน การแก้ไขปัญหา การพัฒนา และการส่งเสริมความมั่นคงทางสังคม เพื่อตอบสนองความจำเป็นขั้นพื้นฐานของประชาชน ให้มีคุณภาพชีวิตที่ดีและพึ่งตนเองได้อย่างทั่วถึง เหมาะสม เป็นธรรม และให้เป็นไปตามมาตรฐาน ทั้งทางด้านการศึกษา สุขภาพอนามัย ที่อยู่อาศัย การทำงานและการมีรายได้นันทนาการ กระบวนการยุติธรรม และบริการทางสังคมทั่วไป โดยคำนึงถึงศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิที่ประชาชนจะต้องได้รับ และการมีส่วนร่วมในการจัดสวัสดิการสังคมทุกระดับ
1.2 ปรัชญาของสวัสดิการสังคม
แนวทางของปรัชญาของสวัสดิการสังคมสามารถแบ่งออกเป็น 2 ขั้วหลัก ได้แก่
1. รัฐสวัสดิการแบบเสรีนิยม (Liberal Welfare State) มีลักษณะสำคัญคือ รัฐสนับสนุนให้ “กลไกตลาด” เป็นตัวจัดการสวัสดิการเพื่อลดบทบาทของรัฐและลดการพึ่งพาสถาบันของรัฐ รัฐจะเข้ามาดูแลเฉพาะคนที่ไม่สามารถดูแลตนเองได้ และต้องมีการทดสอบความจำเป็นก่อน (means-testing) รวมทั้งการเน้นหลักการสงเคราะห์มากกว่าการสร้างความมั่นคงทางสังคมหรือประกันสังคม
2. รัฐสวัสดิการแบบสังคมนิยมประชาธิปไตย (Social Democratic Welfare State) มีลักษณะสำคัญคือ เป็นสวัสดิการแบบถ้วนหน้า (universal) ไม่เน้นการทดสอบความจำเป็นก่อน (means-testing) และอาจไม่ได้ให้ความสำคัญกับการจัดสวัสดิการโดยใช้กลไกตลาดเป็นหลัก แต่ใช้หลัก “เฉลี่ยทุกข์ เฉลี่ยสุข”
ทั้งนี้ การจัดสรรทรัพยากรของระบบสวัสดิการสังคมนั้น มีทั้งการจัดสรรแบบให้บางกลุ่ม (To some) ที่ให้เฉพาะกลุ่มคนที่ไม่สามารถดูแลตนเองได้และกลุ่มคนที่ต้องการความช่วยเหลือจากภาครัฐ เช่น ผู้ด้อยโอกาส หรือการจัดสรรแบบให้ทุกคน (To all) ที่ให้ประชาชนทุกคนอย่างทั่วถึง โดยเห็นว่านโยบายด้านสวัสดิการจะสร้างประโยชน์ต่อสังคมโดยรวม (Positive Externality)
สำหรับประเทศไทยในช่วง 10 ปีที่ผ่านมานั้น รายจ่ายด้านสวัสดิการสังคมของไทยได้เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะด้านการศึกษาและการบริการสาธารณะสุข ซึ่งจะเห็นได้ว่า ในปีงบประมาณ 2552 ประเทศไทยมีงบประมาณด้านสังคมและสวัสดิการชุมชนจำนวนกว่า 7.6 แสนล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 44.8 ของงบประมาณรายจ่ายรวม โดยงบประมาณส่วนใหญ่ได้จัดสรรให้กับด้านการศึกษาและสาธารณสุขเป็นหลัก ทั้งนี้ ในอนาคตที่จะมีการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคมต่างๆ เกิดขึ้น ไม่ว่าจะเป็นการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุของไทย (Aging Society) และการแข่งขันทางเศรษฐกิจที่สูงขึ้นที่จะทำให้การพัฒนาทุนมนุษย์ (Human capital) จะเป็นประเด็นที่สำคัญมากขึ้น และจะยิ่งสร้างความจำเป็นในการเพิ่มความต้องการใช้จ่ายด้านสวัสดิการสังคมให้มากขึ้นอีกในระยะต่อจากนี้ไปในปัจจุบัน ประเทศไทยมีโครงการสวัสดิการสังคมที่สำคัญอยู่ 3 ด้าน ดังนี้
2.1 รายจ่ายด้านการศึกษา
รัฐบาลได้ให้ความสำคัญกับการศึกษาเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง สะท้อนจากงบประมาณด้านสังคมและสวัสดิการทางชุมชนที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยเป็นรายจ่ายด้านการศึกษาสูงถึง 4.0 แสนล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 52.9 ของงบประมาณด้านสังคมและสวัสดิการชุมชน โดยโครงการ/มาตรการด้านการศึกษาหลักๆ ที่รัฐบาลได้จัดสรรขึ้น ได้แก่
1) นโยบายเรียนฟรี 15 ปี อย่างมีคุณภาพ เป็นโครงการที่รัฐบาลสนับสนุนให้ประชาชนได้มีโอกาสในการศึกษาขั้นพื้นฐานอย่างเท่าเทียมกันโดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย โดยมีเป้าหมายเพื่อส่งเสริมการศึกษาขั้นพื้นฐานและลดภาระด้านการศึกษาของผู้ปกครอง จากข้อมูลล่าสุด มีผู้ได้รับประโยชน์จากโครงการนี้จำนวน 12.3 ล้านคน โดยใช้งบประมาณในส่วนของสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) ในภาคการศึกษาที่ 1/2553 จำนวน 1.87 หมื่นล้านบาท ซึ่งจำแนกได้ ดังนี้
ค่าเล่าเรียน 9,204,332,750 บาท
ตำรา / หนังสือเรียน 8 กลุ่มสาระการเรียนรู้ 3,212,043,032 บาท
อุปกรณ์การเรียน 1,347,869,235 บาท
ชุดนักเรียน 2 ชุดต่อคนต่อปี 2,777,120,780 บาท
กิจกรรมพัฒนาผู้เรียน 2,247,562,635 บาท
(2) กองทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษา (กยศ.) มีวัตถุประสงค์เพื่อให้เงินกู้ยืมแก่นักเรียน นักศึกษาที่ขาดแคลนทุนทรัพย์เพื่อเป็นค่าเล่าเรียน ค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวเนื่องกับการศึกษา และค่าใช้จ่ายที่จำเป็นในการครองชีพระหว่างศึกษาในระดับมัธยมศึกษาตอนปลาย ระดับอาชีวะศึกษา และระดับอุดมศึกษาได้รับโอกาสทางการศึกษาอย่างทั่วถึงช่วยแบ่งเบาภาระด้านการเงินของผู้ปกครองและเป็นการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ของชาติโดยรวม โดยมุ่งหวังว่าผู้กู้ยืมจะสามารถเล่าเรียนได้จนสำเร็จตามหลักสูตร มีความรับผิดชอบต่อตนเองและสังคม รวมถึงมีจิตสำนึกในการชำระหนี้คืนเพื่อสร้างโอกาสทางการศึกษาให้กับรุ่นน้องต่อไป ทั้งนี้ ในช่วงที่ผ่านมา กองทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษาได้ให้กู้ยืมไปแล้วกว่า 4.0 แสนล้านบาท และมีผู้กู้ยืม 3.5 ล้านคน
(3) โรงเรียนและมหาวิทยาลัยของรัฐบาล เป็นหน่วยงานหนึ่งที่รัฐบาลให้การสนับสนุนเป็นอย่างมาก เนื่องจากเป็นส่วนสำคัญที่สุดในการพัฒนาประชาชนในประเทศและสร้างเสริมสวัสดิการให้คนในสังคม ปัจจุบันมีโรงเรียนและมหาวิทยาลัยของรัฐบาลมากถึงกว่า 3.7 หมื่นแห่ง และจากผลการสำรวจในปี 2551ของกระทรวงศึกษาธิการ พบว่า มีนักเรียน นิสิต นักศึกษา ที่ศึกษาอยู่ในสถานศึกษาภายใต้กำกับของรัฐบาลจำนวน 14.1 ล้านคนและมีบุคลากรทางการศึกษารวมทั้งหมด 7.0 แสนคน แยกเป็นในกรุงเทพฯ 9.4 หมื่นคน และจังหวัดอื่นๆ ประมาณ 6.1 แสนคน
ในด้านของรายจ่ายในภาคการศึกษาของรัฐบาล พบว่า รายจ่ายด้านการศึกษามีแนวโน้มเพิ่มขึ้นซึ่งจะเห็นได้จากงบประมาณด้านการใช้จ่ายเพื่อการศึกษาเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องตั้งแต่ปี 2551
ตารางที่ 1 งบประมาณด้านการศึกษา
ปีการศึกษา 2551 2552 2553 รวม (ล้านบาท) 364,634.2 419,233.2 402,891.5 - ก่อนวัยเรียน, ประถม, มัธยม 253,509.4 281,570.8 303,965.3 - การศึกษาระดับสูง 67,011.2 72,058.6 63,830.5 - ไม่จำกัดระดับ 157.4 138.6 2,060.1 - บริการสนับสนุนการศึกษา 33,212.2 53,667.0 22,577.5 - การศึกษาอื่นๆ 10,744.0 11,798.2 10,458.1
จะเห็นได้ว่า รัฐบาลได้ใช้งบประมาณสำหรับภาคการศึกษาเป็นอย่างมาก สะท้อนจากค่าใช้จ่ายงบประมาณด้านการศึกษาของไทยที่อยู่ในระดับสูงถึงร้อยละ 44.8 ของงบประมาณทั้งหมด นอกจากนี้ ยังมีการใช้จ่ายลงทุนด้านการศึกษาผ่านโครงการไทยเข็มแข็ง 2555 อีกจำนวน 5.2 หมื่นล้านบาท ในช่วงปี 2553 - 2555
2.2 รายจ่ายด้านสาธารณสุข
รัฐบาลมีการจัดสรรงบประมาณเป็นค่าใช้จ่ายในการรักษาสุขภาพของประชาชนที่สำคัญอยู่ 3 รูปแบบ ได้แก่
(1) ค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลของข้าราชการ ลูกจ้างและพนักงานของรัฐ รัฐบาลมีการจัดสรรงบประมาณสำหรับค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลของข้าราชการ ลูกจ้างและพนักงานของรัฐ ตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยเงินสวัสดิการเกี่ยวกับการรักษาพยาบาล พ.ศ. 2523 ที่ให้สิทธิข้าราชการในการเบิกจ่ายสวัสดิการรักษาพยาบาลโดยไม่จำกัดจำนวนครั้งและค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาล ไม่มีการระบุโรคที่อยู่นอกเหนือความคุ้มครอง รวมทั้งยังให้สวัสดิการครอบคลุมไปถึงบิดามารดา คู่สมรส และบุตรที่ยังไม่บรรลุนิติภาวะของข้าราชการและข้าราชการบำนาญ โดยในปีงบประมาณ 2554 มีการจัดสรรงบประมาณสูงถึงกว่า 62,000 ล้านบาท
อย่างไรก็ตาม ในอนาคตมีประเด็นที่ควรพึงระวังคือ ในช่วงที่ผ่านมามีการเบิกจ่ายค่าใช้จ่ายค่ารักษาพยาบาลสูงเกินกว่าวงเงินงบประมาณที่ตั้งไว้มาก โดยเฉพาะในปีงบประมาณ 2552 มีการเบิกจ่ายค่ารักษาพยาบาลสูงถึงกว่า 7.0 หมื่นล้านบาท โดยในจำนวนนี้ ร้อยละ 80 เป็นการจ่ายให้กับข้าราชการที่ไปรักษาในกรณี ผู้ป่วยนอก ซึ่งส่วนใหญ่เป็นค่ายาที่ใช้รักษาที่มีราคาแพง ยาผลิตนอกที่ไม่ใช่ยาบัญชีหลักและมีการจ่ายยาจำนวนมากและอีกร้อยละ 20 เป็นการจ่ายให้กับข้าราชการที่ไปรักษาในกรณีผู้ป่วยใน ดังนั้น ในอนาคตแนวโน้มค่ารักษาพยาบาลของข้าราชการจะมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้น ซึ่งจะสร้างภาระต่องบประมาณของรัฐบาลเป็นจำนวนมาก แม้ว่าในขณะนี้รัฐบาลได้มีมาตรการควบคุมค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาล โดยการเสนอมาตรการควบคุมการเบิกจ่ายค่ารักษาพยาบาลของข้าราชการให้คณะรัฐมนตรีอนุมัติเห็นชอบ ประกอบด้วยมาตรการควบคุม การใช้ยา และมาตรการให้มีการศึกษาระบบการออมเพื่อสุขภาพโดยรัฐบาลจ่ายเงินสมทบเพื่อตั้งเป็นกองทุนเพื่อสุขภาพของประชาชน ซึ่งคงต้องรอผลของมาตรการของรัฐบาลว่าจะสามารถควบคุมได้มากน้อยเพียงใด
(2) กองทุนประกันสังคม รัฐบาลมีการจัดสรรงบประมาณสำหรับการสมทบเข้ากองทุนประกันสังคมให้กับลูกจ้างที่ทำงานในสถานประกอบการของนายจ้างที่ได้ยื่นจดทะเบียนตามกฎหมายประกันสังคม กองทุนประกันสังคมถือเป็นกองทุนที่ให้หลักประกันแก่ผู้ประกันตนที่ประสบอันตราย เจ็บป่วย ทุพพลภาพหรือตายเนื่องจากการทำงาน รวมทั้งการคลอดบุตร สงเคราะห์บุตร ชราภาพและว่างงานตามกฎหมายประกันสังคม โดยรัฐบาลจะมีการจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนประกันสังคมในอัตราตามประเภทของผู้ประกันตนคือ ผู้ประกันตนประเภทภาคบังคับตามมาตรา 33 รัฐจ่ายสมทบร้อยละ 2.75 ของเงินเดือน และผู้ประกันตนภาคสมัครใจตามมาตรา 39 รัฐจ่ายสมทบเดือนละ 120 บาท ทั้งนี้ ในปีงบประมาณ 2554 มีการจัดสรรงบประมาณประมาณ 24,206 ล้านบาท
อย่างไรก็ตาม ในอนาคตมีประเด็นที่ควรพึงระวังคือ ในปี 2557 กองทุนประกันสังคมจะเริ่มจ่ายเงินกองทุนกรณีชราภาพให้กับสมาชิกที่ถึงวัยเกษียณ ซึ่งจะทำให้เม็ดเงินของกองทุนลดลงอย่างรวดเร็ว (เม็ดเงินกองทุนกรณีชราภาพมีสัดส่วนร้อยละ 80 ของกองทุนประกันสังคมทั้งหมด) ประกอบกับกองทุนฯ ยังต้องมีการจ่ายเงิน ชดเชยให้กับผู้ประกันตนในกรณีต่างๆ ล้วนยิ่งส่งผลต่อความมั่นคงของกองทุนประกันสังคม จึงทำให้คาดว่าในระยะ15-20 ปีข้างหน้าที่ประเทศไทยจะเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ และจะมีกลุ่มผู้ประกันตนที่ถึงวัยเกษียณเข้ามาใช้สิทธิได้รับประโยชน์ทดแทนกรณีชราภาพสูงขึ้นอย่างมาก อาจจะส่งผลกระทบต่อฐานะทางภารเงินของกองทุนประกันสังคม และอาจกระทบต่อภาระการคลังของรัฐบาลได้
(3) การประกันสุขภาพถ้วนหน้าโดยผ่านการบริหารของกองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติรัฐบาลมีการจัดสรรงบประมาณสำหรับค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลให้กับกลุ่มแรงงานนอกระบบ เพื่อให้สามารถเข้าถึงบริการด้านการแพทย์และสาธารณสุขโดยไม่ต้องกังวลเรื่องค่าใช้จ่าย ตามพระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าแห่งชาติ พ.ศ.2545 โดยมีสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติทำหน้าที่ในการจัดสวัสดิการด้านสุขภาพของรัฐให้แก่ประชาชนทุกคน โดยในปีงบประมาณ 2554 มีการจัดสรรงบประมาณสูงถึงกว่า 101,058 ล้านบาท
อย่างไรก็ตาม ในอนาคตมีประเด็นที่ควรพึงระวังหลายประเด็น ได้แก่ ค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลของกองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติเพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยในปีงบประมาณ 2554 รัฐบาลได้อนุมัติเพิ่มงบอัตราเหมาจ่ายรายหัว 145 บาท เป็นคนละ 2,546 บาท (จำนวนคนไทยที่ลงทะเบียนสิทธิหลักประกันสุขภาพ ถ้วนหน้า ณ เดือนมีนาคม 2553 มีจำนวน 47.73 ล้านคน) รวมทั้งสังคมไทยจะเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุในอนาคต ซึ่งปัจจัยทั้งหมดล้วนทำให้ค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้น จนอาจกระทบต่อภาระการคลังของประเทศในอนาคต และหากประเทศไทยเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุจะยิ่งทำให้ค่าใช้จ่ายของกองทุนหลักประกันสุขภาพ แห่งชาติเพิ่มขึ้นได้เป็นทวีคูณ
2.3 รายจ่ายสวัสดิการสังคมด้านอื่นๆ
(1) เงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ รัฐบาลมีการจัดสรรงบประมาณสำหรับค่าใช้จ่ายการรับบำเหน็จบำนาญของข้าราชการไทยในปัจจุบันและในอนาคตตามกฎหมาย 2 ฉบับ คือ (1) พระราชบัญญัติบำเหน็จ บำนาญข้าราชการ พ.ศ. 2494 ข้าราชการที่เข้ารับราชการก่อน 27 มีนาคม 2540 จะมีสิทธิ์ได้รับบำเหน็จ บำนาญ ตาม พ.ร.บ.ฉบับนี้ และ (2) พระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. 2539 ข้าราชการที่เข้ารับราชการหลัง 27 มีนาคม 2540 จะมีสิทธิ์ได้รับบำเหน็จ บำนาญตาม พ.ร.บ.ฉบับนี้ โดยสมาชิกกองทุนจะต้องจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนร้อยละ 3 ของเงินเดือน และรัฐบาลจ่ายเงินสมทบและเงินชดเชยร้อยละ 3 และร้อยละ 2 ตามลำดับในช่วงที่ผ่านมา งบประมาณสำหรับค่าใช้จ่ายเงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องโดยในปีงบประมาณ 2554 มีจัดสรรงบประมาณสูงถึงกว่า 9.6 หมื่นล้านบาท ซึ่งในอนาคตจะมีประเด็นที่ควรพึงระวังคือ ระบบบำเหน็จ บำนาญข้าราชการแบบเดิมที่เรียกว่า ระบบ “Pay-as-you-go” ที่รัฐบาลจะจัดตั้งงบประมาณในปีนั้นๆ โดยอิงจากจำนวนเงินที่ข้าราชการแต่ละคนจะได้รับเมื่อเกษียณอายุ แล้วจึงจัดตั้งงบประมาณไว้ครั้งละ 1 ปี โดยมิได้มีการกันเงินสำรองล่วงหน้าระยะยาว อีกทั้งยังมิได้กำหนดให้สมาชิกสะสมเงินออมไว้ด้วย ซึ่งในอนาคตจะมีจำนวนข้าราชการถึงวัยเกษียณเพิ่มขึ้น นอกจากนี้ ในอนาคตรัฐบาลจะมีนโยบายปรับอัตราเงินเดือนของข้าราชการ
ปัจจัยต่างๆ เหล่านี้ทำให้รัฐบาลจะต้องมีภาระการจ่ายเงินสมทบและเงินชดเชยเข้าสมทบกองทุนฯ มากขึ้น และทำให้เกิดคำถามว่าเงินในกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการจะมีเพียงพอต่อการจ่ายบำเหน็จ บำนาญ และการจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนฯ ของรัฐบาลจะสร้างภาระการคลังให้กับรัฐบาลในอนาคต รวมทั้งจะมีผลกระทบต่อรัฐบาลในการสำรองและการวางแผนใช้จ่ายค่าบำเหน็จ บำนาญของข้าราชการที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อภาระการคลังของรัฐบาลหรือไม่
(2) โครงการเบี้ยผู้สูงอายุ หรือโครงการสร้างหลักประกันด้านรายได้แก่ผู้สูงอายุมีวัตถุประสงค์เพื่อสร้างหลักประกันด้านรายได้ให้แก่กลุ่มผู้สูงอายุที่มีรายได้ไม่พอเพียงต่อการยังชีพ หรือไม่สามารถประกอบอาชีพเลี้ยงตัวเองได้ โดยเป็นผู้ที่มีสัญชาติไทยอายุ 60 ปี ขึ้นไป และไม่เป็นผู้ได้รับสวัสดิการหรือสิทธิประโยชน์อื่นใดจากหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งรัฐจะจัดสรรเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุให้คนละ 500 บาท ต่อเดือน ซึ่งขณะนี้จำนวนผู้สูงอายุที่มีอายุ 60 ปี ขึ้นไป ที่มาขึ้นทะเบียนขอรับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุมีอยู่เกือบ 6 ล้านคนทั่วประเทศ อย่างไรก็ตาม การที่สังคมไทยจะเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุมากขึ้นในอนาคต จึงทำให้มีประเด็นที่ควรพึงระวังคือ การจัดสรรงบประมาณมาช่วยเหลือกลุ่มผู้สูงอายุเหล่านี้ จะส่งผลกระทบต่อรัฐบาลในการจัดสรรเงินงบประมาณในด้านอื่นๆ และจะมีผลกระทบต่อการวางแผนบริหารงบประมาณและภาระทางการคลังของประเทศในอนาคตหรือไม่
หน่วย : ล้านบาท
วงเงินงบประมาณ ผลเบิกจ่าย คงเหลือ
------------------------------- ------------------------------
รายจ่าย ร้อยละต่อวงเงินงบประมาณ รายจ่าย ร้อยละต่อวงเงินงบประมาณ
1. กรมส่งเสริม 19,512.21 9,794.22 50.20 9,717.99 49.80
การปกครองท้องถิ่น
2. กรุงเทพมหานคร 1,707.19 853.59 50.00 853.60 50.00
รวมทั้งสิ้น 21,219.40 10,647.82 50.18 10,571.59 49.82
หมายเหตุ : ข้อมูล ณ วันที่ 5 กุมภาพันธ์ 2553
สำหรับนโยบายด้านสวัสดิการสังคมในอนาคตนั้น รัฐบาลได้ริเริ่มแนวทางการจัดตั้งกองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.) ซึ่งเป็นกองทุนระบบบำนาญแห่งชาติที่ช่วยสร้างหลักประกันทางการเงินในยามชราให้กับกลุ่มแรงงานนอกระบบที่ไม่มีหลักประกันทางรายได้เหมือนกับกลุ่มข้าราชการ หรือลูกจ้างเอกชนที่เป็นสมาชิกกองทุนประกันสังคมที่มีจำนวนอยู่ประมาณ 23.5 ล้านคน ได้มีโอกาสที่จะมีโครงการบำนาญสูงอายุสำหรับหลักประกันด้านรายได้ในยามชราภาพของตนเองด้วยการสมัครเข้าเป็นสมาชิกของกองทุนการออมแห่งชาติ ซึ่งในขณะนี้กำลังอยู่ระหว่างการนำร่างพระราชบัญญัติกองทุนการออมแห่งชาติเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรและออกเป็นกฎหมายต่อไป
3. ผลการประเมินรายจ่ายด้านสวัสดิการสังคมของประเทศไทย
การพิจารณาประเมินรายจ่ายด้านสวัสดิการสังคมของประเทศไทยเปรียบเทียบกับต่างประเทศโดยอ้างอิงข้อมูลจาก International Institute for Management Development (IMD) ที่มีการจัดอันดับประเทศต่างๆ ทั่วโลก รวม 57 ประเทศ พบว่า ในปี 2552 ประเมินได้ว่าผลของรายจ่ายด้านสวัสดิการสังคมของไทยที่สำคัญ มีดังนี้
1. รายจ่ายด้านการศึกษา IMD ได้ศึกษาประเด็นสมรรถนะการศึกษา (Education) ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการศึกษาในทุกระดับตั้งแต่ประถมศึกษาถึงอุดมศึกษา การถ่ายทอดความรู้ คุณภาพและทักษะต่างๆ พบว่า สมรรถนะการศึกษาของประเทศไทยถูกจัดอยู่ในอันดับที่ 47 โดยใช้หลักเกณฑ์การวัดสมรรถนะการศึกษาใน
มิติต่างๆ ดังนี้
1.1 มิติโอกาสและความเสมอภาคทางการศึกษา พิจารณาจากอัตราการเข้าเรียนระดับมัธยมศึกษาและอัตราการไม่รู้หนังสือของผู้ใหญ่อายุ 15 ปี ขึ้นไป การจัดอันดับของ IMD พบว่า อัตราการเข้าเรียนสุทธิระดับมัธยมศึกษาของไทยอยู่ที่ร้อยละ 71 (อันดับที่ 49) และอัตราการไม่รู้หนังสือของผู้ใหญ่อายุ 15 ปี ขึ้นไป อยู่ที่ร้อยละ 5.9 (อันดับที่ 42) ซึ่งสะท้อนว่าโอกาสและความเสมอภาคทางการศึกษาของไทยยังอยู่ในระดับที่ไม่น่าพอใจ
1.2 มิติคุณภาพการศึกษา พิจารณาจากอัตราส่วนนักเรียนต่อครูระดับประถมศึกษา ผลสัมฤทธิ์ของระดับอุดมศึกษา และความสามารถในการใช้ภาษาอังกฤษ การจัดอันดับของ IMD พบว่า มีผู้สำเร็จการศึกษาระดับอุดมศึกษาเพียงร้อยละ 18 (อันดับที่ 43) และความสามารถในการใช้ภาษาอังกฤษยังอยู่ในระดับที่ไม่ดี (อันดับที่ 51) ซึ่งสะท้อนว่าคุณภาพการศึกษาของไทยอยู่ในระดับที่ค่อนข้างต่ำกว่าหลายประเทศ
2. รายจ่ายด้านสาธารณสุข IMD ได้ศึกษาประเด็นสุขภาพและสิ่งแวดล้อม (Health and Environment) พบว่า สุขภาพและสิ่งแวดล้อมของประเทศไทยถูกจัดอยู่ในอันดับที่ 50 ซึ่งหากประเมินโดยใช้หลักเกณฑ์การวัดเฉพาะด้านสุขภาพในมิติต่างๆ ได้แก่ การลงทุนด้านสุขภาพต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ(GDP) สัดส่วนการใช้จ่ายด้านสุขภาพทั้งหมดต่อ GDP สัดส่วนการใช้จ่ายด้านสุขภาพของภาครัฐต่อการใช้จ่ายด้านสุขภาพทั้งหมด โครงสร้างพื้นฐานด้านสุขภาพเพื่อสนองความต้องการของสังคม จำนวนคนไข้ต่อแพทย์และพยาบาลและอายุขัยเฉลี่ย ทั้งนี้ จากการประเมินพบว่า ประเด็นประสิทธิภาพการใช้จ่ายด้านสาธารณะสุขของไทยเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศกลุ่มเอเชีย-แปซิฟิกนั้น รายจ่ายภาครัฐด้านสาธารณสุขต่อ GDP ของไทยอยู่ที่ร้อยละ 3.0 ของ GDP ซึ่งถือว่าไม่ได้มีความแตกต่างจากค่าเฉลี่ยของประเทศกลุ่มเอเชีย-แปซิฟิกที่ระดับร้อยละ 3.2 ของ GDP มากนัก แต่หากพิจารณาโดยวัดจากอายุขัยเฉลี่ยแล้ว กลับพบว่าอายุขัยเฉลี่ยของคนไทยคือ 70 ปี โดยอยู่ในระดับที่ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศกลุ่มเอเชีย-แปซิฟิกที่ 75.8 ปี ซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงประสิทธิภาพการใช้จ่ายด้านสาธารณสุขของไทยที่ยังต้องมีการปรับปรุงแก้ไขให้เกิดประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น
นอกจากนี้ ประเด็นหนึ่งที่ควรให้ความสำคัญสำหรับการใช้จ่ายด้านสวัสดิการสังคมคือ การเข้าถึงกลุ่มเป้าหมาย เนื่องจากการใช้จ่ายด้านสวัสดิการสังคมมักมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำในสังคม กลุ่มผู้มีรายได้น้อยจึงควรเป็นกลุ่มที่น่าจะมีโอกาสเข้าถึงสวัสดิการในโครงการต่างๆ ของภาครัฐมากกว่ากลุ่ม
อื่นๆ แต่จากรายงานการประเมินความยากจน ปี 2550 ของสำนักงานสถิติแห่งชาติ พบว่า การบริการด้านสวัสดิการสังคมเพื่อการสังคมสงเคราะห์และการศึกษา เช่น เบี้ยผู้สูงอายุ เงินสงเคราะห์ผู้พิการ ทุนการศึกษา เงินกู้เพื่อการศึกษา ธนาคารประชาชน กองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมือง กลุ่มคนจน2 สามารถเข้าถึงบริการได้ค่อนข้างน้อยเพียงร้อยละ 0.2-21.1 ของกลุ่มคนจน แต่สำหรับการบริการด้านสาธารณสุข กลุ่มคนจนสามารถเข้าถึงบริการได้ดี โดยอยู่ในระดับที่สูงถึง ร้อยละ 96.7 ดังแสดงในตารางที่ 3 และ 4
ตารางที่ 3 การเข้าถึงบริการที่รัฐจัดให้จำแนกตามคนจนและคนไม่จน
การเข้าถึงบริการ ไม่จน จน รวม
เบี้ยผู้สูงอายุ 80.4 19.6 100.0
เงินสงเคราะห์ผู้พิการ 78.9 21.1 100.0
ทุนการศึกษา 90.9 9.1 100.0
เงินกู้เพื่อการศึกษา 99.8 0.2 100.0
ธนาคารประชาชน 97.9 2.1 100.0
กองทุนหมู่บ้าน 91.2 8.8 100.0
และชุมชนเมืองกองทุนอื่นๆ 89.2 10.8 100.0
สาธารณสุข n.a. n.a. n.a.
ที่มา: รายงานการประเมินความยากจน ปี 2550 โดยใช้ข้อมูลจากการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน
สำนักงานสถิติแห่งชาติ และประมวลผลโดยสำนักพัฒนาฐานข้อมูลและตัวชี้วัดทางสังคม
สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
ตารางที่ 4 การเข้าถึงบริการของคนจน
การเข้าถึงบริการ สัดส่วนของคนจนที่เข้าถึง
เบี้ยผู้สูงอายุ 38.1
เงินสงเคราะห์ผู้พิการ 24.5
ทุนการศึกษา 2.2
เงินกู้เพื่อการศึกษา 0.03
ธนาคารประชาชน 0.05
กองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมือง 10.0
สาธารณสุข 96.7
จากการประเมินข้อมูลและผลการศึกษาในอดีต พบว่า รายจ่ายด้านสวัสดิการสังคมของประเทศไทยไม่ได้มีความแตกต่างจากประเทศกลุ่มเอเชีย-แปซิฟิก แต่ปัญหาของไทยจะอยู่ที่ประสิทธิภาพของการใช้จ่ายด้านสวัสดิการสังคมและการเข้าถึงกลุ่มเป้าหมาย โดยหากรัฐยังไม่สามารถพัฒนาประสิทธิภาพการใช้จ่ายงบประมาณและการเข้าถึงบริการของกลุ่มเป้าหมายให้ดีขึ้นแล้ว สิ่งเหล่านี้ย่อมจะเป็นอุปสรรคต่อการใช้จ่ายงบประมาณด้านสวัสดิการสังคมอย่างมีประสิทธิภาพเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการผลิต การสร้างโอกาสและการเพิ่มรายได้ของแรงงานไทย รวมทั้งยังอาจเป็นอุปสรรคต่อความสามารถทางการแข่งขันของไทยต่อนานาประเทศ และข้อจำกัดของการดูแล ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางสังคมได้
ดังนั้น ในอนาคตการใช้จ่ายด้านสวัสดิการสังคมของไทยจึงควรให้ความสำคัญกับประเด็นต่างๆ เหล่านี้ เพื่อให้การใช้จ่ายด้านสวัสดิการมีประสิทธิภาพและกลุ่มเป้าหมายสามารถเข้าถึงบริการได้ ดังนี้
1. กระบวนการกำหนดนโยบายควรมีลักษณะบูรณาการจากผู้มีส่วนเกี่ยวข้องมากขึ้น เพื่อให้โครงการสวัสดิการของรัฐต่างๆ สามารถตอบสนองความต้องการที่แท้จริงของกลุ่มเป้าหมาย
2. รูปแบบของสังคมสวัสดิการควรมีความพอประมาณ มีเหตุผล และสามารถสร้างความอยู่ดีกินดีให้กับประชาชนอย่างแท้จริง โดยไม่หวังความช่วยเหลือจากรัฐเพียงฝ่ายเดียว โดยเฉพาะอย่างยิ่งการสร้างและการพัฒนารายได้ของประชาชนอย่างยั่งยืน
3. การเข้าถึงกลุ่มเป้าหมายที่แท้จริง รัฐต้องจำแนกกลุ่มคนจนที่ควรได้รับความช่วยเหลือให้ชัดเจนเพื่อให้กลุ่มคนเหล่านี้สามารถได้รับผลประโยชน์จากโครงการสวัสดิการของรัฐเพื่อชีวิตความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น
4. การพัฒนาคุณภาพคน รูปแบบของสวัสดิการสังคมควรช่วยให้คนมีความรู้ความสามารถสูงขึ้นเกิดการเรียนรู้ เพื่อให้คนสามารถทำงานมีประสิทธิภาพมากขึ้น ซึ่งจะทำให้มีโอกาสได้รับรายได้ที่เพิ่มขึ้นและมีความสามารถในการจ่ายภาษีที่สูงขึ้น
5. การรักษาความยั่งยืนทางการคลัง จากปัจจัยโครงการสวัสดิการสังคมที่มีภาระผูกพันระยะยาวจะมีสัดส่วนที่เพิ่มสูงขึ้นตามแนวโน้มของไทยที่จะเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุในอนาคต และความจำเป็นของภาครัฐในการใช้จ่ายงบประมาณเพื่อการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน จึงมีความจำเป็นที่ภาครัฐจะต้องวางแผนบริหารใช้จ่ายงบประมาณให้สอดคล้องกับฐานะรายได้ของรัฐบาลในอนาคต
ที่มา: Macroeconomic Analysis Group: Fiscal Policy Office
Tel 02-273-9020 Ext 3665 : www.fpo.go.th