- การลงทุนภาครัฐ (Public Investment) มีความสำคัญต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย โดยเฉพาะที่เป็นการลงทุนในโครงสร้างขั้นพื้นฐาน (Infrastructure) ซึ่งจะช่วยเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศระยะยาว แต่ในช่วงที่ผ่านมาพบว่าสัดส่วนการลงทุนภาครัฐต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมรายประเทศ (GDP) กลับลดลงอย่างต่อเนื่องหากเทียบกับปี 2540 ที่มีสัดส่วนร้อยละ 11.6 ของ GDP ลดลงเป็นร้อยละ 6.3 ของ GDP ในปัจจุบัน (ณ ปี 2553)ดังนั้น ภาครัฐจึงมีแผนเพิ่มการลงทุนภาครัฐในอีก 3 ปีข้างหน้า (2553-2555) ภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 วงเงิน 1,296 พันล้านบาท เพื่อส่งเสริมการลงทุนภายในประเทศและพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน
- อย่างไรก็ตาม จากผลการศึกษาที่ผ่านมาพบว่า หากจะพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของไทยให้ทัดเทียมกลุ่มประเทศเอเชียแปซิฟิกภายในระยะเวลาอีก 10 ปีข้างหน้า ประเทศไทยจำเป็นต้องลงทุนเพิ่มเติมคิดเป็นกว่าร้อยละ 5.5 ของ GDP ต่อปี ในแต่ละปี ในระยะเวลาอีก 10 ปีข้างหน้า หรือคิดเป็นเงินกว่า 5.5 แสนล้านบาทต่อปี ซึ่งการระดมทุนเพื่อการลงทุนภาครัฐดังกล่าวเป็นเงินลงทุนจำนวนมากที่ภาครัฐเพียงอย่างเดียวอาจไม่สามารถที่จะระดมเงินทุนได้เพียงพอ เนื่องจากมีข้อจำกัดในการกู้เงิน และการดำเนินนโยบายการลงทุนต้องคำนึงถึงเสถียรภาพฐานะการคลังของประเทศ ดังนั้น จึงมีความจำเป็นต้องพึ่งพาการร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน (Public-Private Partnership: PPP) ในอนาคต
- ทั้งนี้ PPP เป็นรูปแบบการดำเนินงานที่ภาครัฐให้เอกชนเข้ามีส่วนร่วมในการดำเนินโครงการในการให้บริการสาธารณะเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพของการดำเนินงานและบริการ โดยที่มุ่งเน้นการให้บริการที่มีประสิทธิภาพคุ้มค่ากับต้นทุนมากกว่าภาครัฐดำเนินการเอง ซึ่งสามารถแบ่งเป็น 3 รูปแบบหลัก 1) Build-Transfer (BT) 2) Build-Operate-Transfer (BOT) และ 3) Build-Own-Operate-Transfer (BOOT) หรือ Build-Own-Operate (BOO)
- ในปัจจุบัน โครงการไทยเข้มแข็ง 2555 มีการระดมทุนผ่านรูปแบบ PPP คิดเป็นเพียงเม็ดเงิน 22,716 ล้านบาทหรือเป็นเพียงร้อยละ 1.9 ของงบลงทุน 1,296 พันล้านบาท โดยเน้นในการลงทุนด้านระบบรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนเป็นหลัก ซึ่งจะเห็นได้ว่า ภาครัฐของไทยยังต้องพึ่งพาการลงทุนในโครงการ PPP ซึ่งหากเทียบกับประเทศอื่นๆ เช่น อังกฤษที่ใช้ประโยชน์จาก PPP มากที่สุด โดยมีสัดสวนการลงทุนสูงถึงร้อยละ 32.6 ต่อวงเงินลงทุนรวม
- ดังนั้น ภาครัฐจำเป็นต้องเร่งเพิ่มบทบาท PPP มากขึ้น เพื่อให้เพียงพอต่อความต้องการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานในอนาคต ทั้งนี้ ปัจจัยสู่ความสำเร็จของการดำเนินโครงการคือ 1) ความชัดเจนเชิงนโยบาย (Political Commitment) 2) โครงสร้างเชิงสถาบันที่สนับสนุนต่อการดำเนินโครงการ PPP 3) โครงการลงทุนที่เหมาะสมและเป็นที่สนใจของภาคเอกชน และ 4) ศักยภาพและความพร้อมของภาคเอกชนในการร่วมลงทุนกับภาครัฐ
การลงทุนภาครัฐ (Public Investment) มีความสำคัญต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย ซึ่งเป็นการลงทุนในโครงสร้างขั้นพื้นฐาน (Infrastructure) อันจะช่วยเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ ก่อให้เกิดการสร้างงาน เพิ่มผลิตภาพและศักยภาพการผลิตในระยะยาว แต่ในช่วงที่ผ่านมาพบว่า สัดส่วนการลงทุนภาครัฐต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP)กลับลดลงอย่างต่อเนื่องเมื่อเทียบกับปี 2540 ที่มีสัดส่วนร้อยละ 11.6 ของ GDP เป็นร้อยละ 6.3 ของ GDP ในปี 2553 ทำให้การพัฒนาศักยภาพเศรษฐกิจในระยะปานกลางอาจได้รับผลกระทบ หากภาครัฐยังคงมีการลงทุนในระดับที่ต่ำต่อไป
ดังนั้น ภาครัฐจึงได้มีแผนการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานในอีกระยะ 3 ปีข้างหน้าภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 โดยมีจำนวนวงเงิน 1.296 ล้านล้านบาท ซึ่งภาครัฐจำเป็นต้องวางแผนการระดมเงินทุนดังกล่าว ซึ่งส่วนหนึ่งมาจากงบประมาณแผ่นดิน เงินสะสมของรัฐวิสาหกิจและส่วนที่เหลือจะเป็นการกู้ของรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจ อย่างไรก็ตาม การระดมเงินทุนของรัฐบาลมีข้อจำกัดภายใต้พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 และพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 ที่กำหนดเพดานการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณในแต่ละปีงบประมาณจะต้องไม่เกิน (1) ร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้นและงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม และ (2) ร้อยละ 80 ของงบประมาณรายจ่ายที่ตั้งไว้สำหรับชำระคืนเงินต้นกู้
นอกจากนี้ ผลการศึกษาของธนาคารแห่งประเทศไทย2 พบว่า หากจะพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของไทยไม่ว่าจะเป็นระบบไฟฟ้า ถนน รถไฟ รถไฟฟ้า โครงข่ายโทรศัพท์บ้าน โครงข่ายโทรศัพท์เคลื่อนที่ รวมถึงโครงข่ายอินเทอร์เน็ต ให้ทัดเทียมกับค่าเฉลี่ยกลุ่มประเทศเอเชียแปซิฟิกภายในระยะเวลาอีก 10 ปีข้างหน้า ประเทศไทยจำเป็นต้องเพิ่มเติมการลงทุนให้ได้ประมาณร้อยละ 5.5 ของ GDP ต่อปี ในแต่ละปี ในระยะเวลาอีก 10 ปีข้างหน้าหรือคิดเป็นเงินกว่า 5.5 แสนล้านบาทต่อปี ซึ่งการระดมทุนเพื่อการลงทุนภาครัฐดังกล่าวเป็นเงินลงทุนจำนวนมากที่ภาครัฐเพียงอย่างเดียวอาจไม่สามารถที่จะระดมเงินทุนได้เพียงพอ จากผลการศึกษาระบุว่าภาครัฐสามารถ
รับผิดชอบการลงทุนดังกล่าวได้เพียงร้อยละ 3.5 ของ GDP ต่อปี เนื่องจากมีข้อจำกัดในการกู้เงิน และการดำเนินนโยบายการลงทุนต้องคำนึงถึงเสถียรภาพฐานะการคลังของประเทศ ดังนั้น จึงมีความจำเป็นต้องพึ่งพาการร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน (Public-Private Partnership: PPP) ในอนาคตอีกประมาณร้อยละ 2.0 ของ GDP ต่อปี ในอีก 10 ปีข้างหน้า
การร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน (Public-Private Partnership: PPP) เป็นรูปแบบการดำเนินงานที่ภาครัฐให้เอกชนเข้ามีส่วนร่วมในการดำเนินโครงการในการให้บริการสาธารณะเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพของการดำเนินงานและบริการโดยมุ่งเน้นการให้บริการที่มีประสิทธิภาพคุ้มค่ากับต้นทุนมากกว่าภาครัฐจะเป็นเจ้าของหรือดำเนินการโดยภาครัฐเอง ทั้งนี้ การร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน สามารถก่อให้เกิดให้กับผู้ที่เกี่ยวข้องโดยโครงการจะได้รับเทคโนโลยีและนวัตกรรมใหม่จากภาคเอกชน รวมทั้งมีการประหยัดต้นทุนของโครงการ ขณะที่ภาคเอกชนเองจะได้มีช่องทางในการดำเนินธุรกิจได้มากขึ้น นอกจากนี้ ภาคประชาชนจะได้รับประโยชน์จากการบริการที่มีประสิทธิภาพด้วยราคาที่เหมาะสม
2.1 ลักษณะและรูปแบบของ PPP
- Build-Transfer (BT)
การร่วมมือในลักษณะนี้ เปรียบเสมือนภาครัฐได้ว่าจ้างให้เอกชนเป็นผู้ก่อสร้างโครงการโดยภาครัฐจะเป็นผู้จัดสรรเงินทุนให้ภาคเอกชน และรัฐจะเป็นผู้ดำเนินการเองขณะที่ภาคเอกชนจะเป็นผู้ออกแบบ ก่อสร้างและจัดสรรต้นทุนการก่อสร้าง
- Build-Operate-Transfer (BOT)
ภาครัฐจะให้ภาคเอกชนทำการพัฒนาและดำเนินการโครงการด้วยนอกเหนือจากการก่อสร้างโดยภาคเอกชนจะทำสัญญากับภาครัฐเมื่อเอกชนก่อสร้างเสร็จและดำเนินงานไปจนถึงระยะเวลาหนึ่งแล้ว จะต้องโอนกรรมสิทธิ์ให้ภาครัฐ
- Build-Own-Operate-Transfer (BOOT) หรือ Build-Own-Operate (BOO)
ความร่วมมือนี้ นับได้ว่ามีความเป็นเอกชนสูงมากผู้พัฒนาโครงการจะเป็นเสมือนเจ้าของโครงการแทนที่จะเป็นภาครัฐโครงการจะดำเนินงานตามลักษณะของเอกชนและเมื่อโครงการสิ้นสุดลง โครงการจะถูกโอนไปให้ภาครัฐหรือไม่นั้นขึ้นอยู่กับความตกลงของทั้งสองฝ่าย
2.2 ประโยชน์และข้อจำกัดของการลงทุนในรูปแบบ PPP
การเพิ่มบทบาทให้หน่วยงานเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมกับรัฐบาลจะเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพการทำงาน สร้างทางเลือกทางการทำงานให้มากขึ้น และเป็นการขยายการเข้าถึงบริการของรัฐกับภาคประชาชน ในขณะที่จะเป็นการลดข้อจำกัดด้านงบประมาณการลงทุนในโครงการต่างๆ ของรัฐบาลในช่วงที่เกิดวิกฤตเศรษฐกิจ ทำให้รัฐบาลจัดเก็บรายได้ไม่เพียงพอกับความต้องการการลงทุน ในขณะที่การกู้เงินมักถูกจำกัดด้วยกรอบกฎหมายต่างๆ ทั้งนี้ ประโยชน์ของ PPP เกิดขึ้นกับทุกฝ่ายที่มีส่วนร่วม (Stake-holders) สรุปได้ ดังนี้
1) ประโยชน์ต่อภาครัฐ โครงการ PPP สามารถสนับสนุนการดำเนินงานภาครัฐ โดยสร้างความคุ้มค่าทางการเงินจะช่วยให้ประหยัดต้นทุนได้ และยังเป็นการแบ่งหน้าที่การบริหารความเสี่ยงที่ได้รับจากความรู้ประสบการณ์จากภาคเอกชน รวมถึงความสามารถในการบริหารจัดการระบบงบประมาณของภาครัฐ ในกรณีที่ภาครัฐได้พิจารณาถึงความคุ้มค่าทางการเงินแล้วเห็นว่ามีความเหมาะสมที่จะให้เอกชนร่วมดำเนินการ จะทำให้ภาครัฐสามารถจัดสรรงบประมาณดังกล่าวไปลงทุนในโครงการอื่นๆ ตามความจำเป็นและเหมาะสมมากขึ้น
2) ประโยชน์ต่อภาคเอกชน โครงการ PPP สามารถเพิ่มโอกาสการทำธุรกิจให้กับภาคเอกชน ในการให้บริการสาธารณะด้วยความมีประสิทธิภาพและในบางครั้งที่สภาพเศรษฐกิจเริ่มชะลอตัว (Economic Downturn) จะถือว่าเป็นการสนับสนุนเศรษฐกิจของประเทศโดยส่งเสริมให้ภาคเอกชนเข้ามาร่วมลงทุนในโครงการของรัฐนอกจากนี้ ในการลงทุนในรูปแบบ PPP ภาคเอกชนจะมีโอกาสเสนอแนะแนวทางในการดำเนินงานอย่างมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น
3) ประโยชน์ต่อประชาชน ในการให้บริการสาธารณะของโครงการ PPP ประชาชนผู้รับบริการสามารถได้รับบริการสาธารณะที่มีประสิทธิภาพในราคาที่เหมาะสม ภายใต้เงื่อนไขการกำกับดูแลที่เหมาะสมของภาครัฐให้การบริการของภาคเอกชนคู่สัญญา PPP สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ได้อย่างมีประสิทธิภาพ มีความน่าเชื่อถือในการบริการ และกำหนดกลไกราคาที่เหมาะสมกับผู้บริโภค
1) การกำกับดูแล โครงการลงทุนในรูปแบบ PPP อาจมีความซับซ้อนมากกว่ากิจการที่ภาครัฐดำเนินการเอง การกำกับดูแลมีความสำคัญเพื่อให้โครงการ PPP มีความเป็นธรรมต่อทุกฝ่ายและมีความชัดเจนในหลักเกณฑ์ เพื่อเอื้อต่อการลงทุนของภาคเอกชน โดยเฉพาะในประเด็นการแบ่งรับภาระความเสี่ยง(Risk Transfer) ระหว่างภาครัฐและเอกชนซึ่งหากดำเนินการไม่เหมาะสมจะทำให้โครงการ PPP เกิดความล้มเหลวและไม่มีประสิทธิภาพ เช่น กรณีโครงการ M5 Toll Motorway ของประเทศฮังการี ที่มีการใช้ถนนมอเตอร์เวย์จริงต่ำกว่าที่ประมาณการไว้ถึงร้อยละ 55 และในสัญญาได้กำหนดให้ภาครัฐต้องประกันอัตราการใช้มอเตอร์เวย์ขั้นต่ำ ซึ่งต่อมาภาครัฐต้องรับภาระอุดหนุนบริษัทเอกชนที่ร่วมโครงการลงทุนในรูปแบบ PPP เป็นเงินจำนวนมาก เป็นต้น นอกจากนี้ การกำกับดูแลต้องให้ภาคประชาชนได้รับประโยชน์จากการบริการที่มีประสิทธิภาพและต้นทุนที่เหมาะสม และ การดำเนินงานโครงการลงทุนในรูปแบบ PPP ต้องมีความโปร่งใสและคำนึงถึงผลประโยชน์สาธารณะ (Value for money)
2) ความเสี่ยงของโครงการลงทุนในรูปแบบ PPP มีหลายประการที่ต้องคำนึงถึง โดยเฉพาะความเสี่ยงจากโครงการ (Project Risks) ได้แก่ ความเสี่ยงจากการพัฒนาโครงการ (Development Risk) การออกแบบ ก่อสร้างและทดสอบระบบ (Design and Construction Risk) ซึ่งความเสี่ยงซึ่งเกิดจากการออกแบบ ก่อสร้างและทดสอบระบบ อาจก่อให้เกิดต้นทุนเพิ่มและการให้บริการที่ไม่ได้ตามมาตรฐานโดยผลกระทบของความเสี่ยงอาจก่อให้เกิดความล่าช้าหรือต้นทุนเพิ่มในขั้นตอนของการออกแบบ ก่อสร้างและทดสอบระบบ อีกทั้งการออกแบบและก่อสร้างที่ไม่เหมาะสมอาจส่งผลต่อคุณภาพของโครงสร้างพื้นฐานรวมถึงคุณภาพของการให้บริการ ความเสี่ยงการเทคโนโลยี (Technology Risk) ซึ่งการเปลี่ยนแปลงของเทคโนโลยี หรือการใช้เทคโนโลยีใหม่ๆ อาจไม่เป็นไปตามที่คาดไว้ และความเสี่ยงทางด้านรายได้(Revenue Risk- price/demand) ที่อาจเกิดจากความต้องการการบริการที่ไม่แน่นอน หรือค่าบริการที่แตกต่างจากแผนการที่วางเอาไว้ส่งผลให้รายได้จากการให้บริการแตกต่างจากที่คาดการณ์เอาไว้ นอกจากนี้ยังมีความเสี่ยงจากปัจจัยภายนอก (External Risks) เช่น ความเสี่ยงจากเหตุสุดวิสัย (Force Majeure Risk) ที่เป็นความเสี่ยงจากเหตุการณ์ซึ่งไม่สามารถควบคุมได้ ซึ่งอาจก่อให้เกิดความล่าช้าและการละเมิดสัญญาของเอกชนในการดำเนินโครงการ และสุดท้าย ความเสี่ยงจากการเมือง (Political Risk) การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองอาจทำให้การดำเนินนโยบายไม่ต่อเนื่อง ซึ่งจะกระทบต่อการดำเนินโครงการ PPP
3.1 กรอบกฎหมายและหลักเกณฑ์การดำเนินนโยบาย PPP
ในช่วงก่อนปี พ.ศ. 2535 กฎหมายว่าด้วยการให้สัมปทานหรือให้สิทธิแก่เอกชนหรือการร่วมลงทุนระหว่างรัฐกับเอกชนส่วนใหญ่จะกำหนดให้เป็นอำนาจการพิจารณาของบุคคลเดียวหรือหน่วยงานเดียว และในเรื่องสำคัญจะกำหนดให้เป็นอำนาจของรัฐมนตรี ทำให้การพิจารณาอาจเป็นไปโดยไม่มีหลักเกณฑ์ที่แน่นอน จึงได้มีการตราพระราชบัญญัติว่าด้วยการให้เอกชนเข้าร่วมงานหรือดำเนินการในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2535 (The Act of Private Participation in State Undertakings, B.E. 2535 (1992)) เพื่อกำหนดขั้นตอนการดำเนินงานของโครงการที่จะให้เอกชนเข้าร่วมลงทุนให้เป็นมาตรฐานเดียวกัน โดยกำหนดให้โครงการที่มีวงเงินหรือทรัพย์สินมากกว่า 1,000 ล้านบาท ที่หน่วยงานเจ้าของโครงการมีความประสงค์ให้เอกชนเข้าร่วมดำเนินการจะต้องดำเนินการตามขั้นตอนที่กำหนดไว้ในกฎหมายดังกล่าว และโครงการใดที่มีมูลค่าทรัพย์สินมากกว่า 5,000 ล้านบาท หน่วยงานเจ้าของโครงการจะต้องว่าจ้างที่ปรึกษาเพื่อดำเนินการศึกษาและวิเคราะห์โครงการ ซึ่ง พ.ร.บ. ว่าด้วยการให้เอกชนเข้าร่วมงานฯ พ.ศ. 2535 มีหลักการสำคัญ ได้แก่
1) มีการจัดเตรียมโครงการอย่างเป็นระบบ มีการศึกษาความเหมาะสมของโครงการ (Feasibility Study) ที่ครบถ้วนสมบูรณ์ เพื่อใช้เป็นข้อมูลพื้นฐานประกอบการพิจารณาตัดสินใจของคณะรัฐมนตรีและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง
2) มีกระบวนการกลั่นกรองโครงการโดยละเอียดก่อนพิจารณาอนุมัติให้ดำเนินโครงการรวมทั้งมีการกำหนดกลไกการกำกับดูแลขั้นการดำเนินการและติดตามประเมินผล
3) มีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องหลายฝ่ายเข้าร่วมพิจารณาคัดเลือกเอกชนเข้าร่วมงานในรูปแบบคณะกรรมการ เพื่อให้เกิดความรอบคอบและโปร่งใส โดยการตัดสินใจไม่ได้ขึ้นกับหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง
3.2 การดำเนินโครงการ PPP ในช่วงที่ผ่านมา
ประเทศไทยมีประสบการณ์ที่ประสบความสำเร็จในการใช้โครงการ PPP ในช่วงที่ผ่านมา ยกตัวอย่างเช่น
1) โครงการโรงไฟฟ้าของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (EGAT) วงเงินลงทุน 363,000 ล้านบาท ลักษณะโครงการเป็นแบบ BOO โดยเอกชนร่วมลงทุนผลิตไฟฟ้าในรูปของโครงการผู้ผลิตไฟฟ้าอิสระหรือโครงการผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนรายใหญ่หรือ Independent Power Producer (IPP) โดยทำการผลิตไฟฟ้าภายใต้เงื่อนไขที่ EGAT กำหนด แล้วขายไฟฟ้าที่ผลิตได้ให้กับ EGAT แต่เพียงผู้เดียว ระบบที่ผู้ผลิตขายไฟฟ้าให้กับ EGAT แต่เพียงผู้เดียวเรียกว่า Single Buyer Enhancement หรือ SBE จากนั้น EGAT ก็จะนำไฟฟ้าไปขายต่อให้กับการไฟฟ้านครหลวง (กฟน.) การไฟฟ้าภูมิภาค (กฟภ.) และลูกค้าโดยตรงของ EGAT
2) โครงการรถไฟฟ้า BTS ของกรุงเทพมหานคร (กทม.) ได้ให้สัมปทานกับบริษัท ระบบขนส่งมวลชนกรุงเทพ จำกัด(มหาชน) เพื่อพัฒนาและดำเนินการโครงการรถไฟฟ้า โดยมีอายุสัญญา 30 ปี โดยบริษัทเอกชนเป็นผู้ลงทุนโครงการ โอนกรรมสิทธิ์ให้กับ กทม. ภายหลังก่อสร้างเสร็จ ในขณะที่บริษัทฯ สามารถจัดเก็บรายได้ตลอดช่วงอายุสัมปทาน
3.3 การดำเนินโครงการ PPP ในปัจจุบัน (ภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555)
แนวทาง PPP ยังคงใช้อย่างต่อเนื่องโดยเฉพาะในโครงการลงทุนภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 โดยการประชุมคณะกรรมการรัฐมนตรีเศรษฐกิจ เมื่อวันที่ 24 กุมภาพันธ์ 2552 ได้มีการแต่งตั้งคณะกรรมการเพื่อพิจารณาแนวทางการเพิ่มบทบาทภาคเอกชนในรูปแบบ PPP เพื่อพิจารณาแนวนโยบายที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินโครงการลงทุนภาครัฐในรูปแบบ PPP และกำหนดขั้นตอนและกระบวนการทำงานในการให้เอกชนเข้าร่วมลงทุนให้มีความชัดเจนและสอดคล้องกับพระราชบัญญัติว่าด้วยการให้เอกชนเข้าร่วมงานหรือดำเนินการในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2535 และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง ทั้งนี้ การลงทุนตามกรอบแผนฟื้นฟูเศรษฐกิจฯ ภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง จะลงทุนใน 6 สาขาหลักที่สำคัญ ได้แก่ (1) สาขาการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ (2) สาขาโครงสร้างพื้นฐาน ด้านการขนส่งโลจิสติกส์ พลังงาน เทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร และสาธารณูปการ (3) อุตสาหกรรมการท่องเที่ยว (4) การลงทุนด้านการศึกษา (5) การลงทุนพัฒนาคุณภาพระบบบริการสาธารณสุข และ (6) เศรษฐกิจเชิงสร้างสรรค์
อย่างไรก็ตาม จากการศึกษาพบว่า ในปัจจุบันโครงการ PPP ที่อยู่ภายใต้โครงการไทยเข้มแข็ง 2555 มีเพียงสาขาโครงสร้างพื้นฐาน ด้านการขนส่งโลจิสติกส์ในเรื่องของโครงการระบบรถไฟฟ้าขนส่งมวลชน ซึ่งคิดเป็นเพียงร้อยละ 1.9 ของงบลงทุนภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 โดยมีรูปแบที่ภาครัฐลงทุนในงานโยธาประมาณร้อยละ 80 และภาคเอกชนลงทุนระบบรถไฟฟ้า ตัวรถไฟฟ้าและการ เดินรถ ประมาณร้อยละ 20 ของวงเงินอนุมัติโครงการ ในขณะที่ โครงการลงทุนก่อสร้างรถไฟฟ้าความเร็วสูง เส้นทางกรุงเทพฯ - ระยอง และเส้นทางกรุงเทพฯ — เชียงใหม่ อยู่ระหว่างการพิจารณาแนวทางการเพิ่มบทบาทภาคเอกชนในรูปแบบ PPP และกำหนดรูปแบบการก่อสร้างที่ชัดเจน
โครงการภายใต้ TKK วงเงิน (ล้านบาท)
1. โครงการรถไฟฟ้าสายสีม่วง 2,740
2. โครงการรถไฟฟ้ามหานคร สายเฉลิมรัชมงคล 6,472
3. โครงการรถไฟฟ้าสายสีเขียวอ่อน (อ่อนนุช-สมุทรปราการ) 3,530
4. โครงการรถไฟฟ้าสายสีเขียวเข้ม สายเหนือ หมอชิต-สะพานใหม่และสายใต้
แบริ่ง-สมุทรปราการ 5,474
รวม 22,716
สัดส่วนการลงทุนของ PPP ต่อการการลงทุนรวม 1.296 ล้านล้านบาท 1.9 %
ที่มา สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ
อย่างไรก็ตาม สัดส่วนการลงทุนของโครงการ PPP ของไทยต่อการลงทุนรวมภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 ซึ่งคิดเป็นเพียงร้อยละ 1.9 ซึ่งน้อยมากเมื่อเทียบกับกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้ว เช่น ประเทศอังกฤษที่มีการทำข้อตกลงร่วมลงทุนในรูปแบบ PPP มากที่สุด โดยมีสัดส่วนการลงทุนของ PPP รวมสูงถึงร้อยละ 32.6 ต่อการการลงทุนรวม
ประเทศที่มีการทำข้อตกลงร่วมลงทุนในรูปแบบ PPP สูงสุด
อันดับ ประเทศ มูลค่า สัดส่วนการลงทุนของ PPP
(ล้านดอลลาร์สหรัฐ) ต่อการการลงทุนรวม
1. อังกฤษ 13,212 32.6
2. เกาหลี 9,745 24.1
3. ออสเตรเลีย 4,648 11.5
4. สเปน 2,597 6.4
5. สหรัฐอเมริกา 2,202 5.4
6. ฮังการี 1,521 3.8
7. ญี่ปุ่น 1,473 3.6
8. อิตาลี 1,269 3.1
9. โปรตุเกส 1,095 2.7
10. แคนาดา 7,46 1.8
ที่มา Dialogic อ้างอิงโดยรายงาน OECD (2006)
4. กรณีศึกษาโครงการ PPP จากต่างประเทศ
การศึกษาการเพิ่มบทบาทภาคเอกชนในต่างประเทศพบว่า ครอบคลุมในหลายสาขามากกว่าในประเทศไทยที่ส่วนใหญ่มักพบโครงการ PPP ในด้านสาขาขนส่งและโลจิสติกส์ ซึ่งยังมีอีกหลายสาขาเศรษฐกิจที่โครงการ PPP สามารถดำเนินการได้อีกในอนาคตสำหรับประเทศไทย เช่น ด้านการศึกษาด้านสาธารณสุข ด้านทรัพยากรและสิ่งแวดล้อม ด้านพลังงาน ด้านกระบวนการศาลยุติธรรม เป็นต้น โดยสามารถสรุปโครงการ PPP ในต่างประเทศที่สำคัญ ซึ่งเป็นสาขาเศรษฐกิจที่โครงการ PPP สามารถดำเนินการได้อีกในอนาคตสำหรับประเทศไทย ดังนี้
สาขาเศรษฐกิจที่โครงการ PPP สามารถดำเนินการได้อีกในอนาคตสำหรับประเทศไทย
สาขา ตัวอย่างโครงการ PPP ของต่างประเทศ
1. ด้านการศึกษา ประเทศออสเตรเลีย
รัฐบาลมอบให้ Axiom Education Consortium (ABN Amro, St Hilliers, Hansen Yunchen and Spotless)
ดำเนินการให้บริการด้านการศึกษาระดับประถมในพื้นที่กรรมสิทธิ์ของรัฐบาลโดยเป็น PPP ด้านโครงสร้างพื้นฐานทางสังคม
แห่งแรกใน NSW ลงนามเดือนธันวาคม 2545 มูลค่าโครงการ 137 ล้านเหรียญออสเตรเลีย
2. ด้านการสาธารณสุข ประเทศอังกฤษ
รัฐบาลผ่านกลไก National Health System — NHS และโรงพยาบาลเชี่ยวชาญด้านโรคไตของมหาวิทยาลัย
King’s College ได้เข้าร่วมกับเอกชนในการเพิ่มจุดบริการรักษาโรคไต โครงการก่อสร้างมีมูลค่าประมาณ 2.2 ล้าน
ดอลลาร์สหรัฐ
ประเทศออสเตรเลีย
โรงพยาบาลของรัฐ Newcastle Master Hospital ริเริ่มโครงการเพื่ออำนวยความสะดวกสำหรับผู้ป่วยด้านสุขภาพจิต
ขั้นรุนแรง โดยมอบให้ Novacare Consortium (Abigroup, Compass Group, Honeywell and Westpac)
ดำเนินการบริหารงานด้านบริการผู้ป่วย โดยมีมูลค่าโครงการ 132 ล้านเหรียญออสเตรเลีย
3. ด้านทรัพยากรและสิ่งแวดล้อม ประเทศออสเตรเลีย
(1) โครงการ Barwon Water Biosolids Management โดยให้สัมปทานแก่ภาคเอกชนเข้ามาดำเนินการจัดการของ
เสียชีวภาพ Biosolids
(2) รัฐบาลออสเตรเลียโดยบริษัท Barwon Water ซึ่งเป็นบริษัทของรัฐในการจัดการน้ำของรัฐวิคตอเรีย
เป็นเจ้าของโครงการ บริษัท Barwon Water ใช้กระบวนการแข่งขันประกวดราคาตามที่กำหนดไว้ในนโยบาย
Partnership Victoria โครงการก่อสร้างมีมูลค่า 77 ล้านเหรียญ
4. ด้านพลังงาน ญี่ปุ่น
กระทรวงเศรษฐกิจการค้าและอุตสาหกรรมญี่ปุ่น (METI) ดำเนินการโครงการไฟฟ้าในประเทศญี่ปุ่น โดยเปิดประมูลให้
ภาคเอกชนสามารถดำเนินกิจการ เพื่อให้เกิดรูปแบบ Independent Power Producers โดยเฉพาะโรงงานไฟฟ้าพลัง
นิวเคลียร์ที่มีเทคโนโลยีก้าวหน้าและสามารถต้านทานแผ่นดินไหว
5. ด้านกระบวนการศาลยุติธรรม ประเทศออสเตรเลีย
ศาลของรัฐวิกตอเรีย (The Victorian County Court Facility) เป็นการร่วมทุนระหว่างรัฐกับเอกชน โดย
รัฐวิคตอเรียเป็นผู้ดำเนินการเกี่ยวกับงานผู้พิพากษาและงานยุติธรรมต่างๆ ส่วนการบำรุงรักษาและดำเนินการ โดย
The Liberty Group Consortium Pty Ltd (TLG) ซึ่งได้ว่าจ้างบริษัท Multip เป็นผู้ดำเนินการก่อสร้าง
6. ด้านขนส่งและโลจิสติกส์ สาธารณรัฐเกาหลี
การพัฒนาท่าเรือรวมถึงท่าเรือประมงที่เป็นบริการสาธารณะของรัฐ โดยให้ผู้ลงทุนเอกชนได้เสนอที่จะพัฒนาเชิงพาณิชย์ของ
พื้นที่ด้านหลังท่าเรือ และหารายได้จากพื้นที่ดังกล่าว โดยในปี 2550 มีโครงการท่าเรือ PPP จำนวน 19 ท่า ซึ่งการลงทุน
ส่วนใหญ่เป็นการลงทุนพัฒนาท่าเรือขนถ่ายตู้สินค้าคอนเทนเนอร์
ในอนาคตโครงการ PPP จะมีความสำคัญมากขึ้นในการเร่งส่งเสริมการลงทุนภาครัฐและพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน ซึ่งจะมีความสำคัญต่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศไทยในอนาคต ทั้งนี้ หากจะพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของไทยให้ทัดเทียมกลุ่มประเทศเอเชียแปซิฟิกภายในระยะเวลาอีก 10 ปีข้างหน้า ประเทศไทยจำเป็นต้องลงทุนเพิ่มเติมคิดเป็นกว่าร้อยละ 5.5 ของ GDP ต่อปี ในแต่ละปี ในระยะเวลาอีก 10 ปีข้างหน้า หรือคิดเป็นเงินกว่า 5.5 แสนล้านบาทต่อปี ซึ่งการระดมทุนเพื่อการลงทุนภาครัฐดังกล่าวเป็นเงินลงทุนจำนวนมากที่ภาครัฐเพียงอย่างเดียวอาจไม่สามารถที่จะระดมเงินทุนได้เพียงพอเนื่องจากมีข้อจำกัดในการกู้เงิน และการดำเนินนโยบายการลงทุนต้องคำนึงถึงเสถียรภาพฐานะการคลังของประเทศ ดังนั้น จึงมีความจำเป็นต้องพึ่งพาการร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน (Public-Private Partnership: PPP) ในอนาคต ในการนี้ความสำเร็จของโครงการ PPP จำเป็นต้องอาศัยปัจจัยต่างๆ ดังนี้ (1) ความชัดเจนเชิงนโยบาย (Political Commitment) ในด้านแผนการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานและความต่อเนื่องของนโยบาย แม้ว่าจะมีการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง (2) โครงสร้างเชิง สถาบันที่สนับสนุนต่อการดำเนินโครงการ PPP โดยมีหน่วยงานที่รับผิดชอบนโยบาย PPP ที่ในส่วนของการระดมทุน การส่งเสริมบทบาทภาคเอกชน การประเมินโครงการ การเจรจากับภาคเอกชน และการกำกับดูแลโครงการ (3) โครงการลงทุนที่เหมาะสมและเป็นที่สนใจของภาคเอกชน ซึ่งจะต้องมีการกำหนดขอบเขตของโครงการลงทุนเชิงพาณิชย์ต่างๆ ที่ภาคเอกชนจะให้ความสนใจร่วมลงทุน รวมถึง (4) การพัฒนาศักยภาพและความพร้อมของภาคเอกชนในการร่วมลงทุนกับภาครัฐ เพื่อให้ภาคเอกชนไทยสามารถได้รับประโยชน์และมีความพร้อมในการร่วมลงทุนจากนโยบาย PPP ของภาครัฐ ทัดเทียมกับบริษัทข้ามชาติต่างๆ
ที่มา: Macroeconomic Analysis Group: Fiscal Policy Office
Tel 02-273-9020 Ext 3665 : www.fpo.go.th