บทสรุปผู้บริหาร: กลไกการช่วยเหลือปัญหาหนี้สาธารณะของยุโรปและบทเรียนสำหรับอาเซียน

• ในช่วงที่ผ่านมา ปัญหาหนี้สาธารณะของประเทศไอร์แลนด์และประเทศกรีซ ได้กระทบความเชื่อมั่นของนักลงทุนต่อเศรษฐกิจของสหภาพยุโรปและค่าเงินสกุลยูโร และเป็นที่กังวลว่าปัญหาหนี้สาธารณะดังกล่าวจะลุกลามไปยังประเทศอื่นๆ เช่น โปรตุเกต สเปน จนกลายไปเป็นปัญหาของสหภาพยุโรปและเศรษฐกิจโลกโดยรวมได้
• ในเรื่องนี้ สหภาพยุโรปและ IMF ได้ร่วมกันจัดตั้งกลไก European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM) วงเงินกว่า 750 พันล้านยูโร เพื่อแก้ไขปัญหาสภาพคล่องและฟื้นฟูความเชื่อมั่นในเศรษฐกิจและค่าเงินยูโร
• สศค. วิเคราะห์ว่า แม้ว่าการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจของประเทศสมาชิกอาเซียนจะมิได้ใช้สกุลเงินเดียวกัน (Common Currency) หรือใช้ภาษีศุลกากรกับประเทศที่ไม่ใช่สมาชิกในอัตราเดียวกัน (Customs Union) ดังเช่นในสหภาพยุโรป อย่างไรก็ตาม อาเซียนก็สามารถเรียนรู้จากการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจของยุโรป โดยเฉพาะในการกำกับดูแลประเทศสมาชิกให้มีระเบียบวินัยด้านการคลังได้
• หากอาเซียนจะออกแบบกลไกความช่วยเหลือทางการเงินสำหรับสมาชิกในอนาคต ควรคำนึงถึงปัจจัย 3 ประการ ได้แก่

o ควรจัดตั้งกลไกความช่วยเหลือทางการเงินในเชิงรุก และมีขนาดของความช่วยเหลือทางการเงินที่เพียงพอ เพื่อป้องกันวิกฤตความเชื่อมั่นที่อาจเกิดขึ้น

o ความช่วยเหลือทางการเงินควรมีความง่ายและรวดเร็วในการเข้าถึงเงินช่วยเหลือ เพื่อให้ความช่วยเหลือทางการเงินเกิดขึ้นรวดเร็วและเพียงพอที่จะหยุดยั้งมิให้ปัญหาลุกลามไปสู่วิกฤตความเชื่อมั่นในเสถียรภาพของค่าเงินยูโร และของประเทศสมาชิกอื่นๆ

o คำนึงถึงประเด็น Moral Hazard โดยการสร้างกลไกความช่วยเหลือจำเป็นต้องป้องกันมิให้เกิดการใช้เป็นช่องทางในการรับความช่วยเหลือไปตลอด โดยมิได้ส่งเสริมให้เกิดการแก้ไขปัญหาที่ต้นตอ

เมื่อปลายเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2553 เพียงไม่กี่เดือนหลังจากประเทศกรีซขอรับความช่วยเหลือจากสหภาพยุโรปและกองทุนการเงินระหว่างประเทศเพื่อหลีกเลี่ยงการผิดนัดชำระหนี้จำนวน 8,000 ล้านยูโรนักลงทุนทั่วโลกก็ต้องตื่นตระหนกอีกครั้ง จากข่าวลือว่าประเทศไอร์แลนด์อาจต้องขอรับความช่วยเหลือจากสหภาพยุโรปและกองทุนการเงินระหว่างประเทศเช่นกัน ทั้งนี้ เนื่องจากรัฐบาลไอร์แลนด์ได้ใช้เงินอย่างมหาศาลเพื่อเพิ่มทุนให้กับระบบธนาคารพาณิชย์ในประเทศที่ได้รับผลกระทบอย่างรุนแรงในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจโลก อันเป็นผลให้คาดว่าในปี พ.ศ. 2553 ประเทศไอร์แลนด์จะขาดดุลการคลังสูงถึงร้อยละ 33 ของ GDP

ปัญหาหนี้สาธารณะของประเทศกรีซและไอร์แลนด์ ได้ส่งผลกระทบต่อความเชื่อมั่นของนักลงทุนต่อค่าเงินยูโรปและเศรษฐกิจสหภาพยุโรปโดยรวม เพราะเป็นที่กังวลว่าปัญหาหนี้สาธารณะดังกล่าวอาจลุกลามไปยังประเทศสมาชิกอื่นๆ ที่มีฐานะการคลังอ่อนแอ เช่น โปรตุเกส สเปน และโปรตุเกส ซึ่งจะกลายไปเป็นปัญหาเศรษฐกิจสหภาพยุโรปและเศรษฐกิจโลกโดยรวมได้ ดังนั้น เพื่อสร้างเสถียรภาพให้แก่ค่าเงินยูโรและเศรษฐกิจสหภาพยุโรปในระยะต่อไปสหภาพยุโรปจึงได้สร้างกลไกความช่วยเหลือเพื่อสนับสนุนสภาพคล่องให้แก่ประเทศสมาชิกที่อาจจะประสบปัญหาเช่นเดียวกับประเทศกรีซและประเทศไอร์แลนด์ดังกล่าว

บทความนี้ จะสรุปและวิเคราะห์กลไกความช่วยเหลือของสหภาพยุโรป พร้อมทั้งจัดทำบทเรียนและข้อเสนอแนะเชิงนโยบายสำหรับอาเซียนและประเทศไทย โดยมีรายละเอียด ดังนี้

เพียงไม่นานหลังจากที่สหภาพยุโรปและกองทุนการเงินระหว่างประเทศได้เข้าไปให้ความช่วยเหลือด้านสภาพคล่องกับประเทศกรีซ ประเทศเยอรมนีและประเทศฝรั่งเศสได้ออกมาแสดงความกังวลต่อปัญหา Moral Hazard ที่อาจจะเกิดขึ้นในอนาคตหากประเทศสมาชิกอื่นๆ จะเข้ามาขอความช่วยเหลือบ้าง

ดังนั้น ในเดือนตุลาคม พ.ศ. 2553 ประเทศเยอรมนีและประเทศฝรั่งเศสจึงได้เสนอให้ประเทศที่ประสบปัญหาไม่สามารถชำระหนี้ได้พิจารณาลดมูลหนี้ของตน(Haircut) ซึ่งจะส่งผลให้นักลงทุนผู้ถือครองพันธบัตรของประเทศเหล่านี้ต้องรับภาระจากการลดมูลหนี้ด้วย อันส่งผลให้ค่าความเสี่ยงจากการผิดนัดชำระหนี้ที่สะท้อนจากค่าธรรมเนียมการประกันความเสี่ยง หรือ Credit Default Sway (CDS) ของประเทศสมาชิกที่ปรับตัวสูงขึ้นมากในเดือนตุลาคม พ.ศ. 2553 (ภาพที่ 1) ประกอบกับข่าวลือว่ารัฐบาลไอร์แลนด์อาจต้องขอรับความช่วยเหลือจากสหภาพยุโรปและกองทุนการเงินระหว่างประเทศช่วงเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2553 ส่งผลให้ CDS ของประเทศไอร์แลนด์ปรับสูงขึ้นอีก อันสะท้อนถึงความกังวลของนักลงทุนเกี่ยวกับปัญหาหนี้สาธารณะในยุโรปที่เพิ่มมากขึ้นตามลำดับ

เพื่อป้องกันมิให้ปัญหาหนี้สาธารณะของประเทศกรีซและประเทศไอร์แลนด์ลุกลามไปสู่ปัญหาของสหภาพยุโรปโดยรวม สหภาพยุโรป (EU) ธนาคารกลางสหภาพยุโรป (European Central Bank: ECB) และกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ได้ใช้กลไกความช่วยเหลือทางการเงินทั้งที่มีอยู่เดิมและที่สร้างขึ้นใหม่ เพื่อเข้าช่วยเหลือทางการเงินแก่ประเทศที่ประสบปัญหา โดยกลไกดังกล่าวมีความแตกต่างกันทั้งขนาด เงื่อนไข และการค้ำประกัน ดังนี้

3.1 European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM)

European Financial Stabilisation Mechanism เป็นกลไกความช่วยเหลือทางการเงินที่ก่อตั้งโดยสหภาพยุโรป ประกอบด้วย 2 ส่วน คือ

(1) European Stabilisation Mechanism (ESM) ซึ่งเป็นกลไกให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่ประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปทั้ง 27 ประเทศ โดยมีวงเงิน 60,000 ล้านยูโร2 โดยระดมทุนด้วยการกู้ (ออกพันธบัตร) ของคณะกรรมธิการสหภาพยุโรป (European Commission Debt) ที่ค้ำประกันโดยงบประมาณของประเทศในสหภาพยุโรป ทั้งนี้ วงเงินของการให้ความช่วยเหลืออาจเพิ่มขึ้นได้ โดยไม่จำเป็นต้องผ่านการอนุมัติจากรัฐสภาของประเทศสมาชิก ซึ่งทำให้มีความคล่องตัวในการให้ความช่วยเหลือที่จำเป็นเร่งด่วน

(2) Eurepean Financial Stabilisation Facility (EFSF) ซึ่งเป็นกลไกให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่ประเทศในกลุ่มยูโรโซน 16 ประเทศ โดยมีวงเงิน 440,000 ล้านยูโร โดยการจัดตั้งบริษัทจำกัด กองทุน EFSF จะระดมทุนจากประเทศสมาชิกกลุ่มยูโรโซนในลักษณะ Pro Rata Basis ที่คล้ายคลึงกับการระดมเงินกองทุนของ ECB โดยการที่กองทุนจะให้กู้จะต้องได้รับการอนุมัติจากรัฐสภาของประเทศสมาชิกยูโรโซนโดยมีเสียงไม่น้อยกว่าร้อยละ 90 ของขนาดของกองทุน EFSF ทั้งนี้ ตราสารที่ออกโดยกองทุน EFSF คาดว่าจะได้รับการจัดระดับความน่าลงทุนที่ AAA เนื่องจากจะได้รับการประกัน 1.2 เท่าจากเงินสมทบในกองทุนของประเทศสมาชิก

ประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปที่จะรับความช่วยเหลือจากกลไก EFSM ในทั้ง 2 ช่องทาง จะต้องผ่านเงื่อนไขการขอความช่วยเหลือที่เทียบเคียงกับเงื่อนไขของ IMF และประเทศดังกล่าวจะต้องรับเงื่อนไขที่จะปรับโครงสร้างเศรษฐกิจและการคลังในประเทศของตนด้วย

3.2 กลไกการให้ความช่วยเหลือในส่วนของ IMF

IMF จะให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่ประเทศในสหภาพยุโรปเป็นกรณีๆ ไป โดย IMF จะคำนึงถึงการให้ความช่วยเหลือผ่านกลไก EFSM ของสหภาพยุโรปประกอบด้วย ทั้งนี้วงเงินที่ IMF จะให้ความช่วยเหลือจะเป็นสัดส่วนกับความช่วยเหลือของสหภาพยุโรป ซึ่งนักวิเคราะห์ประมาณไว้ว่าจะมีวงเงิน 250 พันล้านยูโรหรือประมาณกึ่งของความช่วยเหลือทางการเงินของสหภาพยุโรป นอกจากนี้ เงื่อนไขสำคัญของประเทศที่เข้ามารับความช่วยเหลือทางการเงิน คือประเทศดังกล่าวต้องปรับปรุงโครงสร้างเศรษฐกิจและการคลังภายในของประเทศ

3.3 กลไกการให้ความช่วยเหลือของ ECB

ECB ได้ให้ความช่วยเหลือแก่ประเทศสมาชิกกลุ่มยูโรโซนที่ประสบปัญหา โดยการเพิ่มสภาพคล่องให้แก่ธนาคารพาณิชย์ผ่านการรับซื้อพันธบัตรและตราสารหนี้ของประเทศนั้นๆ ในตลาดรอง และนับตั้งแต่เดือนพฤศจิกายนที่ผ่านมา ECB ได้รับซื้อพันธบัตรและตราสารหนี้ของประเทศที่ประสบปัญหา (ไอร์แลนด์ กรีซและโปรตุเกส) ในวงเงินกว่า 75,000 ล้านยูโร ซึ่ง ECB ต้องแบกรับผลขาดทุนจากการลดค่าลงของตราสารดังกล่าวประกอบกับมีต้นทุนในการดูดซับสภาพคล่องที่เพิ่มขึ้นกลับออกไป จึงทำให้เมื่อวันที่ 13 ธันวาคมที่ผ่านมา มีข่าวว่า ECB กำลังพิจารณาขอเพิ่มทุนจากประเทศสมาชิก เพื่อช่วยเหลือต้นทุนที่เพิ่มขึ้นของ ECB ในการทุเลาปัญหาหนี้ในสหภาพยุโรป3 นอกจากการให้ความช่วยเหลือผ่านตลาดรองแล้ว ECB ยังได้ให้ธนาคารพาณิชย์ในประเทศที่ประสบปัญหากู้ยืมเงินอายุ 3 เดือน และ 6 เดือน ในอัตราดอกเบี้ยคงที่ โดยไม่จำกัดวงเงิน

ปัญหาหนี้สาธารณะในประเทศกรีซและไอร์แลนด์มีต้นเหตุมาจากปัญหาที่ทั้งคล้ายคลึงและแตกต่างกันซึ่งทำให้กลไกความช่วยเหลือที่สหภาพยุโรปใช้นั้น มีความแตกต่างกันบ้าง กล่าวคือ

กรณีประเทศกรีซ ปริมาณหนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นของกรีซ เกิดจากการขาดดุลงบประมาณอย่างต่อเนื่อง ประกอบกับการขาดดุลการค้าในช่วงปลายปี 2550 และต้นปี 2551 จากวิกฤตเศรษฐกิจและการเงินโลกจนทำให้รัฐบาลกรีซต้องเผชิญกับความเสี่ยงจากการต้องผิดนัดชำระหนี้ (Defaults) มูลค่ากว่า 8,000 ล้านยูโร ซึ่งครบกำหนดในเดือนพฤษภาคม 2553

การให้ความช่วยเหลือด้านการเงินแก่รัฐบาลประเทศกรีซในขณะนั้น จึงเป็นการเสริมสภาพคล่อง(Liquidity Injection) ให้แก่รัฐบาลกรีซผ่านกลไก EFSF ที่ร่วมกับการให้ความช่วยเหลือโดย IMF โดยการให้รัฐบาลกรีซกู้เงินในวงเงิน 110,000 ล้านยูโร ระยะเวลา 3 ปี

กรณีประเทศไอร์แลนด์ วิกฤตหนี้สาธารณะของไอร์แลนด์ มีสาเหตุจากความไม่แข็งแกร่งของภาคการเงิน จากการปล่อยสินเชื่ออย่างไม่ระมัดระวังของธนาคารพาณิชย์ในอดีต ทำให้ภาคธนาคารได้รับผลกระทบของวิกฤตเศรษฐกิจและการเงินโลกจากผลพวงของ Sub-prime Crisis ในสหรัฐฯ จนทำให้รัฐบาลต้องเข้าเพิ่มทุนให้แก่ ธนาคารพาณิชย์ที่ประสพปัญหาและแปลงสภาพเป็นธนาคารของรัฐ ซึ่งทำให้วิกฤตในสถาบันการเงิน (Banking Crisis) กลายไปเป็นวิกฤตทางการคลัง (Fiscal Crisis)

การให้ความช่วยเหลือแก่รัฐบาลไอร์แลนด์ จึงมีเป้าหมายเพื่อช่วยทั้งภาคการเงินและภาคการคลังของรัฐบาล ซึ่งกระทำผ่านกลไก EFSM ในวงเงินกว่า 67.5 พันล้านยูโร จำแนกเป็นความช่วยเหลือจากกลไก IMF จากกลไก EU และจากกลไก EFSF ทั้งนี้รัฐบาลของประเทศเดนมาร์ค สหราชอาณาจักร และสวีเดน ซึ่งเป็นเจ้าหนี้รายใหญ่ของประเทศไอร์แลนด์ ยังได้ให้ความช่วยเหลือเพิ่มเติมผ่านกลไก EFSF และเมื่อสมทบกับวงเงินที่รัฐบาลไอร์แลนด์จัดสรรไว้ 17ใ5 พันล้านยูโร ทำให้มีวงเงินแก้ไขปัญหาทั้งสิ้น 85 พันล้านยูโร

แม้ว่าสหภาพยุโรปร่วมกับ IMF จะได้ประกาศกลไกความช่วยเหลือทางการเงินในกรณีของประเทศกรีซและไอร์แลนด์ แต่กลไกความช่วยเหลือดังกล่าวมิได้คลายความกังวลของนักลงทุนที่มีต่อเสถียรภาพทางการคลังของประเทศทั้งสองรวมทั้งค่าเงินยูโรมากนัก โดย สศค. วิเคราะห์ว่า ความล้มเหลวของกลไกดังกล่าว เกิดจาก

5.1 ความไม่เพียงพอของความช่วยเหลือทางการเงินเมื่อเทียบกับปริมาณหนี้สาธารณะของประเทศในกลุ่ม PIIGS กล่าวคือขนาดของกองทุน EFSM และความช่วยเหลือจาก IMF มีวงเงินรวมกันประมาณ 750,000 ล้านยูโร ขณะที่ ณ สิ้นไตรมาสที่ 2 ของปี 2553 ปริมาณหนี้ต่างประเทศระยะสั้นทั้งในภาครัฐบาลและภาคเอกชนในประเทศโปรตุเกส ไอร์แลนด์ อิตาลี กรีซและสเปน มีมูลค่ากว่า 2.5 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ หรือประมาณ 1.9 ล้านล้านยูโร

5.2 ความล่าช้าในการจัดตั้งกลไกความช่วยเหลือ แม้ว่าปัญหาหนี้สาธารณะของกลุ่มประเทศ PIIGS ได้สะสมมาตั้งแต่ปลายปี 2552 แต่สหภาพยุโรปพึ่งจะจัดตั้ง EFSM เมื่อเดือนพฤษภาคม 2553 เพื่อให้ความช่วยเหลือแก่ประเทศกรีซในการชำระหนี้ก้อนแรกให้ทันในเดือนเดียวกัน ดังนั้น สศค. วิเคราะห์ว่า การที่สหภาพยุโรปมิได้จัดตั้งกลไกความช่วยเหลือทางการเงินในเชิงรุก (Pro-active) ทำให้นักลงทุนขาดความเชื่อมั่นต่อเสถียรภาพของค่าเงินยูโรและส่งผลให้ CDS ของกลุ่มประเทศ PIIGS เพิ่มสูงขึ้นอย่างมากในช่วงไตรมาสที่ 4 ปี 2552

แม้ว่าการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจของประเทศสมาชิกอาเซียนจะมีความแตกต่างจากการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจของสหภาพยุโรป ทั้งในรูปแบบและความครอบคลุมของการรวมกลุ่ม โดยมีข้อแตกต่างที่สำคัญคือ อาเซียนมิได้ใช้สกุลเงินเดียวกัน (Common Currency) หรือใช้ภาษีศุลกากรกับประเทศที่ไม่ใช่สมาชิกในอัตราเดียวกัน (Customs Union) ดังเช่นในสหภาพยุโรป อย่างไรก็ตาม อาเซียนก็สามารถเรียนรู้จากการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจของยุโรป ทั้งในมิติด้านประโยชน์จากการรวมกลุ่ม ปัญหาจากการใช้ค่าเงินสกุลเดียวกัน และกลไกการกำกับดูแลประเทศสมาชิกให้มีระเบียบวินัยด้านการคลัง

ดังนั้น แม้ว่าในปัจจุบัน อาเซียนจะยังไม่ใช้เงินสกุลเดียวกัน จึงยังไม่มีควรจำเป็นที่จะต้องมีกระบวนการกำกับดูแลวินัยทางการคลังของประเทศสมาชิก4 แต่หากในอนาคตอาเซียนจะมีการรวมกลุ่มที่เข้มข้นกว่าประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (ASEAN Economic Community: AEC) เช่นการใช้เงินสกุลเดียวกัน การกำกับดูแลวินัยทางการคลังของประเทศสมาชิกจะเป็นประเด็นที่มีความสำคัญมากขึ้น อาเซียนจึงอาจเรียนรู้จากประสบการณ์ของสหภาพยุโรปได้

จากการวิเคราะห์กลไกในการให้ความช่วยเหลือทางการเงินในสหภาพยุโรปข้างต้น พบว่า หากอาเซียนจะออกแบบกลไกความช่วยเหลือทางการคลังในอนาคต ควรคำนึงถึงปัจจัย 3 ประการ กล่าวคือ

6.1 จัดตั้งกลไกความช่วยเหลือทางการเงินในเชิงรุก จากความล่าช้าในการจัดตั้งกลไกความช่วยเหลือของสหภาพยุโรป ทำให้สหภาพยุโรปไม่สามารถสร้างความเชื่อมั่นและผ่อนคลายความกังวลของนักลงทุนต่อเสถียรภาพด้านการคลังและค่าเงินยูโรได้ ดังนั้นหากอาเซียนจะจัดตั้งกลไกในลักษณะดังกล่าวขึ้นในอนาคต จึงต้องกระทำด้วยความรวดเร็ว นอกจากนี้ ขนาดของความช่วยเหลือทางการเงินที่เพียงพอยังเป็นอีกหนึ่งปัจจัยที่อาเซียนต้องคำนึงถึง เพื่อป้องกันวิกฤตความเชื่อมั่นที่อาจเกิดขึ้น

6.2 ความง่ายและรวดเร็วในการเข้าถึงเงินช่วยเหลือ จากเงื่อนไขของ EFSF ที่การอนุมัติเงินช่วยเหลือต้องได้รับความเห็นชอบโดยส่วนใหญ่จากรัฐสภาของประเทศสมาชิก ซึ่งนับเป็นข้อจำกัดในการที่ความช่วยเหลือทางการเงินจะเกิดขึ้นรวดเร็วและเพียงพอที่จะหยุดยั้งมิให้ปัญหาลุกลามไปสู่วิกฤตความเชื่อมั่นในเสถียรภาพของค่าเงินยูโรและของประเทศสมาชิกอื่นๆ

6.3 ประเด็น Moral Hazard จากเงื่อนไขของกลไก EFSM ที่มีการระบุกฎเกณฑ์ในทำนองเดียวกับการรับความช่วยเหลือจาก IMF และให้ประเทศที่รับความช่วยเหลือต้องปรับปรุงระบบการเงินการคลังนั้น ให้บทเรียนว่าการสร้างกลไกความช่วยเหลือจำเป็นต้องป้องกันมิให้เกิดการใช้เป็นช่องทางในการรับความช่วยเหลือไปตลอด โดยมิได้ส่งเสริมให้เกิดการแก้ไขปัญหาที่ต้นตอ ทั้งนี้ ควรมีการพิจารณาเป็นกรณีๆ ไป เนื่องจากสาเหตุของปัญหาที่แต่ละประเทศประสบอาจมีความแตกต่างกัน

ที่มา: Macroeconomic Analysis Group: Fiscal Policy Office

Tel 02-273-9020 Ext 3665 : www.fpo.go.th