วิกฤตเศรษฐกิจไอร์แลนด์ : ผลกระทบต่อการคุ้มครองเงินฝากและสถาบันการเงินไทย

ไอร์แลนด์เป็นประเทศหนึ่งในกลุ่มประเทศ PIGS คือ โปรตุเกส ไอร์แลนด์ กรีซ และสเปน ซึ่งเป็นประเทศในยุโรปที่มีปัญหาหนี้ภาครัฐสูงเกินตัวจนมีความเสี่ยงที่จะไม่สามารถชำระหนี้ได้ โดยก่อนที่จะเกิดวิกฤตในปี 2553 นั้น ไอร์แลนด์มีอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจสูงที่สุดในภาคพื้นยุโรป ทำให้ไอร์แลนด์ได้ขึ้นชื่อว่าเป็น "เสือแห่งเซลติค" หรือ Celtic Tiger เป็นเหตุให้บริษัทต่างชาติทั้งรายใหญ่และรายย่อยนิยมมาลงทุนในไอร์แลนด์ จึงส่งผลให้ไอร์แลนด์มีเงินลงทุนโดยตรงจากชาวต่างชาติเป็นจำนวนเงินมหาศาลในระบบเศรษฐกิจของประเทศ และเป็นผลทำให้เศรษฐกิจของประเทศเติบโตขึ้นอย่างรวดเร็ว ซึ่งปัจจัยที่ทำให้ไอร์แลนด์กลายเป็นชาติที่ร่ำรวยที่สุดชาติหนึ่ง เนื่องจากนโยบายด้านเศรษฐกิจของรัฐบาลที่เน้นการพัฒนาเศรษฐกิจ โดยให้ภาคเอกชนและสหภาพแรงงานเข้ามามีส่วนร่วมกับรัฐโดยเท่าเทียมกัน การเน้นการลงทุนที่ใช้เทคโนโลยีสูง ๆ ประชากรที่มีคุณภาพ การลงทุนด้านการศึกษาของรัฐ การเก็บภาษีธุรกิจต่ำ ๆ และอาศัยประโยชน์จากการเป็นสมาชิกประชาคมเศรษฐกิจยุโรป หรือ EU ในการดึงเงินลงทุนจากต่างชาติและการส่งออก สุดท้ายเมื่อปลายเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2553 เศรษฐกิจที่รุ่งเรืองของไอร์แลนด์ต้องพังทะลายลงในพริบตา เพราะปัญหาฟองสบู่ในภาคอสังหาริมทรัพย์ และปัญหาหนี้เสียเป็นจำนวนมากของภาคการเงินที่เกิดจากการปล่อยสินเชื่ออย่างไม่ระมัดระวังของสถาบันการเงิน

วิกฤตเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นอย่างรุนแรงในหลาย ๆ ประเทศที่ผ่านมา มีความเหมือนกันอยู่อย่างหนึ่งคือเกิดจากปัญหาที่ภาคการเงินก่อขึ้นมา เมื่อเศรษฐกิจขยายตัวอย่างต่อเนื่องจากนโยบายการเงินและการคลังที่ผ่อนคลาย จึงเป็นโอกาสให้ภาคการเงินเข้ามาแสวงหากำไรสูงสุดจากการให้สินเชื่อเป็นจำนวนมาก ซึ่งต่อมาสินเชื่อเหล่านี้ส่วนใหญ่เป็นหนี้เสีย ธนาคารจึงมีสถานะทางการเงินที่เสี่ยงต่อการล้มละลาย

วิกฤตเศรษฐกิจไอร์แลนด์ครั้งนี้เกิดขึ้นจากปัญหาพื้นฐานทางเศรษฐกิจ โดยเกิดจากวิกฤตสถาบันการเงิน (Banking Crisis) และวิกฤตการคลัง (Fiscal Crisis)

สาเหตุที่เกิดวิกฤตสถาบันการเงินนั้น เนื่องจากระบบธนาคารปล่อยสินเชื่ออย่างรวดเร็ว และไม่ระมัดระวังในอดีตจึงเกิดหนี้เสียจำนวนมากโดยเฉพาะในภาคอสังหาริมทรัพย์ จนรัฐบาลต้องเข้ามาเพิ่มทุนให้ธนาคารเอกชน และยึดเป็นกิจการของรัฐ

ส่วนวิกฤตทางการคลังของไอร์แลนด์นั้นเกิดขึ้นเนื่องจากรัฐบาลต้องนำเงินงบประมาณไปช่วยเหลือสถาบันการเงินที่ใกล้ล้มละลาย ส่งผลให้รัฐบาลขาดดุลงบประมาณในปี 2553 สูงถึงร้อยละ 33 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) ซึ่งเป็นประเทศที่ขาดดุลการคลังสูงที่สุดในบรรดากลุ่มประเทศที่ใช้เงินยูโรและเป็นเหตุให้ตลาดการเงินขาดความมั่นใจในความสามารถชำระหนี้ของรัฐบาล

จากปัญหาดังกล่าวทำให้เกิดการแห่ถอนเงินฝากกัน จึงส่งผลให้สถาบันการเงินในไอร์แลนด์หลายแห่งขาดสภาพคล่องทางการเงิน อีกทั้งยังส่งผลให้นักลงทุนที่ถือพันธบัตรของไอร์แลนด์ ขาดความมั่นใจในความสามารถชำระหนี้ของรัฐบาลไอร์แลนด์ จนเกิดการเร่งเทขายพันธบัตรรัฐบาลจำนวนมาก ทำให้ไอร์แลนด์เกิดวิกฤตถึงขึ้นรุนแรง และจำเป็นต้องขอความช่วยเหลือจากประเทศต่าง ๆ อย่างเร่งด่วน

จากวิกฤตเศรษฐกิจที่รุนแรงของไอร์แลนด์ครั้งนี้ ประเทศไอร์แลนด์ได้รับความช่วยเหลือจากประเทศต่าง ๆ โดยเมื่อวันที่ 29 พฤศจิกายน 2553 กองทุนกลไกสร้างเสถียรภาพการเงินของยุโรป (European Financial Stabilisation Mechanism : EFSM) และ รัฐบาลไอร์แลนด์มีมติอนุมัติวงเงินกู้ฉุกเฉินมูลค่า 8.5 หมื่นล้านยูโร หรือ 1.13 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐให้กับไอร์แลนด์ วงเงินกู้ฉุกเฉินที่ได้รับการอนุมัติในครั้งนี้มาจากกองทุน EFSM จำนวน 6.75 หมื่นล้านยูโร ซึ่งจำแนกเป็นความช่วยเหลือจาก IMF จำนวน 2.25 หมื่นล้านยูโร จาก EU จำนวน 2.25 หมื่นล้านยูโร และจากสำนักงานกำกับเสถียรภาพการเงินยุโรป (European Financial Stabilisation Facility : EFSF) ซึ่งรัฐบาลของประเทศเดนมาร์ค สหราชอาณาจักร และสวีเดน ได้ให้ความช่วยเหลือเพิ่มเติมผ่านกลไก EFSF เช่นกัน ทั้งนี้รวมทั้งสิ้นจำนวน 2.25 หมื่นล้านยูโร ส่วนที่เหลือจำนวน 1.75 หมื่นล้านยูโร ได้มาจากการสมทบของรัฐบาลไอร์แลนด์ที่ได้จัดสรรไว้

นอกจากนี้ รัฐบาลไอร์แลนด์ได้ประกาศใช้แผนพัฒนาประเทศฉบับใหม่ ปี 2550 - 2555 โดยกำหนดแผนการลงทุนเพื่อพัฒนาประเทศที่มีมูลค่าสูงถึง 184 พันล้านยูโร โดยเน้นการพัฒนาสาธารณูปโภควิทยาศาสตร์และนวัตกรรม การเกษตร การศึกษา การฝึกอบรมและการสร้างทักษะความชำนาญที่จำเป็นสำหรับอนาคต รวมทั้งการพัฒนาสิ่งแวดล้อม และยังมีเป้าจะปรับปรุงด้านการคลังในวงเงินรวม 1.5 หมื่นล้านยูโรในช่วงปี 2553 จนถึงปี 2557

จากวิกฤตเศรษฐกิจสหรัฐอเมริกาเมื่อปี 2551 ได้ส่งผลกระทบไปยังภูมิภาคต่าง ๆ ทั่วโลก ทำให้หน่วยงานคุ้มครองเงินฝากในหลายประเทศได้ปรับเปลี่ยนรูปแบบและระดับการคุ้มครองเงินฝาก เพื่อสร้างความมั่นใจแก่ผู้ฝากและระบบเศรษฐกิจในภาพรวม โดยเพิ่มวงเงินความคุ้มครองเงินฝากหรือขยายความคุ้มครองเงินฝากเป็นเต็มจำนวน

สำหรับประเทศไทยที่มีการก่อตั้งสถาบันคุ้มครองเงินฝาก เมื่อวันที่ 11 สิงหาคม 2551 โดยได้กำหนดว่า ปีแรกสถาบันคุ้มครองเงินฝากจะให้ความคุ้มครองเงินฝากเต็มจำนวนในช่วง 11 สิงหาคม 2551 - 10 สิงหาคม 2552 ในปีที่ 2 (11 สิงหาคม 2552 - 10 สิงหาคม 2553) คุ้มครอง 100 ล้านบาท ส่วนปีที่ 3 (11 สิงหาคม 2553 - 10 สิงหาคม 2554) คุ้มครอง 50 ล้านบาท ปีที่ 4 (11 สิงหาคม 2554 - 10 สิงหาคม 2555) คุ้มครอง 10 ล้านบาท และเหลือ 1 ล้านบาทในปีที่ 5 ซึ่งการทยอยลดวงเงินจ่ายคืนผู้ฝากเงินลงในระยะเวลา 4 ปีแรก มีเจตนาเพื่อให้ผู้เกี่ยวข้อง โดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้ฝากเงินมีช่วงระยะเวลาในการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลง ลดการตื่นตระหนก และมีเวลาทำความเข้าใจกับระบบคุ้มครองเงินฝาก ในขณะเดียวกันสถาบันการเงินจะมีเวลาในการเตรียมตัวเพื่อรองรับระบบใหม่อย่างน้อยในช่วง 2 ปีแรก

จากภาวะเศรษฐกิจและระบบการเงินของโลกประสบปัญหา ส่งผลให้ภาวะเศรษฐกิจและระบบการเงินของประเทศไทยเปลี่ยนแปลงอย่างมีนัยสำคัญ ดังนั้น เพื่อเป็นการส่งเสริมเสถียรภาพของระบบการเงินของประเทศและป้องกันมิให้ผู้ฝากเงินขาดความเขื่อมั่นในระบบสถาบันการเงินของประเทศ สถาบันคุ้มครองเงินฝากจึงมีการปรับเปลี่ยนจำนวนเงินฝากที่ได้รับการคุ้มครองเพิ่มขึ้น โดยออกพระราชกฤษฎีกากำหนดจำนวนเงินฝากที่ได้รับการคุ้มครองเพิ่มขึ้น พ.ศ. 2552 กำหนดให้ในช่วง 3 ปีแรก (11 สิงหาคม 2551 - 10 สิงหาคม 2554) มีการคุ้มครองเงินฝากเต็มจำนวน ในปีที่ 4 (11 สิงหาคม 2554 - 10 สิงหาคม 2555) จะลดวงเงินคุ้มครองเหลือ 50 ล้านบาท และปีที่ 5 (11 สิงหาคม 2555 เป็นต้นไป) จะคุ้มครอง 1 ล้านบาทดังปรากฎในตารางที่ 1

ตารางที่ 1 จำนวนเงินที่ได้รับความคุ้มครองจากสถาบันคุ้มครองเงินฝาก

 ปีที่          ระยะเวลา              จำนวนเงินที่คุ้มครอง        จำนวนเงินที่คุ้มครอง
                                       (เดิม)                   (ใหม่)
 1      11 ส.ค. 51-10 ส.ค. 52        เต็มจำนวน                เต็มจำนวน
 2      11 ส.ค. 52-10 ส.ค. 53      100 ล้านบาท                เต็มจำนวน
 3      11 ส.ค. 53-10 ส.ค. 54       50 ล้านบาท                เต็มจำนวน
 4      11 ส.ค. 54-10 ส.ค. 55       10 ล้านบาท               50 ล้านบาท
 5      11 ส.ค. 55 เป็นต้นไป           1 ล้านบาท                1 ล้านบาท

อย่างไรก็ตาม จากวิกฤตเศรษฐกิจของไอร์แลนด์ครั้งนี้ ถึงแม้จะมีความรุนแรง แต่ก็ไม่ได้ส่งผลกระทบอย่างมีนัยสำคัญต่อการคุ้มครองเงินฝากของไทย เนื่องจากวงเงินคุ้มครองตามพระราชกฤษฎีกากำหนดจำนวนเงินฝากที่ได้รับการคุ้มครองเพิ่มขึ้น พ.ศ. 2552 ที่ได้ปรับเปลี่ยนภายหลังวิกฤตทางการเงินสหรัฐอเมริกาเมื่อปี 2551 ยังสามารถใช้ในการรองรับผลกระทบของวิกฤตเศรษฐกิจไอร์แลนด์ในครั้งนี้ได้

เมื่อปี 2540 ประเทศไทยประสบกับวิกฤตเศรษฐกิจและปัญหาสถาบันการเงิน เป็นเหตุให้สถาบันการเงินถูกปิดกิจการเป็นจำนวนมาก ส่งผลให้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินของไทย(FIDF) ต้องแบกรับภาระความเสียหายจากวิกฤตดังกล่าวในมูลค่าสูงถึงประมาณ 1.4 ล้านล้านบาท หรือคิดเป็นสัดส่วนถึงร้อยละ 30 ของ GDP หลังจากวิกฤตดังกล่าวเศรษฐกิจไทยได้ฟื้นตัวขึ้นอย่างต่อเนื่อง และสถาบันการเงินก็มีฐานะเข้มแข็งขึ้นตามลำดับ เมื่อปี 2551 ได้เกิดวิกฤตเศรษฐกิจและการเงินที่รุนแรงในสหรัฐอเมริกาและลุกลามไปสู่ภูมิภาคอื่น ๆ ทั่วโลก ส่งผลให้ประเทศไทยได้รับผลกระทบจากการชะลอตัวของการส่งออก แต่ในภาคสถาบันการเงินแล้ว สถานะของสถาบันการเงินไทยมีความแข็งแกร่งมากขึ้นเมื่อเทียบกับในอดีต ต่อมาในปี 2553 ได้เกิดวิกฤตเศรษฐกิจยุโรปที่รุนแรงอีกครั้ง ซึ่งเกิดขึ้นในประเทศไอร์แลนด์ ส่งผลให้หลายๆ ประเทศในยุโรปได้รับผลกระทบตามไปด้วย แต่อย่างไรก็ตาม สถาบันการเงินไทยได้รับผลกระทบในวงจำกัด และสถาบันการเงินยังมีฐานะมั่นคงมาก กล่าวคือ สถาบันการเงินทั้งระบบมีสินเชื่อที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ (Non Performing Loan: NPL) ต่อสินเชื่อรวมลดลงอย่างต่อเนื่องทั้ง gross NPL และ net NPL ตั้งแต่ไตรมาสที่ 1 ปี 2552 ถึงไตรมาสที่ 3 ปี 2553 โดย gross NPL มีอัตราที่ลดลงจากร้อยละ 5.51 ในไตรมาสที่ 1 ปี 2552 เหลือร้อยละ 4.23 ในไตรมาสที่ 3 ปี 2553 ในขณะเดียวกัน net NPL มีอัตราที่ลดลงจากร้อยละ 3.10 ในไตรมาสที่ 1 ปี 2552 เหลือร้อยละ 2.28 ในไตรมาสที่ 3 ปี 2553 ดังปรากฎในตารางที่ 2 ซึ่งส่งผลดีต่อการขยายตัวของเศรษฐกิจและการรองรับปัจจัยท้าทายในช่วงต่อไป

สำหรับอัตราส่วนเงินกองทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยงของธนาคารพาณิชย์มีอัตราเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ในปี 2552 มีอัตราร้อยละ 15.77 และในไตรมาสที่ 2 และ 3 ปี 2553 เริ่มมีการปรับตัวเพิ่มขึ้นอยู่ที่ร้อยละ 16.73 และ 16.84 ตามลำดับ ดังปรากฎในตารางที่ 3

ตารางที่ 2 Gross NPLs และ Net NPLs ของสถาบันการเงินไทยต่อสินเชื่อรวม

(หน่วย : ร้อยละต่อสินเชื่อรวม)

                    Q1/2552    Q2/2552    Q3/2552    Q4/2552    Q1/2553    Q2/2553    Q3/2553
 Gross NPLs
(ณ สิ้นไตรมาส)          5.51       5.41      5.34       4.85        4.59       4.48       4.23
 Net NPLs
(ณ สิ้นไตรมาส)          3.10       3.06      2.95       2.68        2.52       2.42       2.28
หมายเหตุ : ตั้งแต่ไตรมาสที่ 1 ปี 2553 เผยแพร่เฉพาะข้อมูลธนาคารพาณิชย์
ที่มา : ธนาคารแห่งประเทศไทย


    ตารางที่ 3 อัตราส่วนเงินกองทุนทั้งสิ้นต่อสินทรัพย์เสี่ยงของธนาคารพาณิชย์ไทยเฉลี่ย
                                                            (หน่วย: ร้อยละ)
                    Q4/2551    Q4/2552    Q1/2553    Q2/2553    Q3/2553
เงินกองทุนทั้งสิ้นต่อ
สินทรัพย์เสี่ยง           13.92      15.77      15.66      16.73      16.84
ที่มา : ธนาคารแห่งประเทศไทย


สรุปและข้อเสนอแนะ
          ประสบการณ์จากวิกฤตการเงินโลกเมื่อปลายปี 2551 ถือเป็นบทเรียนที่ดีต่อประเทศไทยในการดำเนินนโยบายการเงินและการคลังที่เหมาะสม ทำให้ไทยสามารถรับมือกับวิกฤตไอร์แลนด์ในครั้งนี้ได้ดี โดยในช่วงที่ผ่านมาธนาคารแห่งประเทศไทยได้กำหนดกฎเกณฑ์ต่าง ๆ เพื่อกำกับตรวจสอบและรักษาเสถียรภาพของระบบสถาบันการเงินให้มีประสิทธิภาพโปร่งใสและสอดคล้องกับมาตรฐานสากล ซึ่งจะเห็นได้ว่า สถาบันการเงินไทยในปัจจุบันสามารถบริหารงานที่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลมากขึ้น ส่งผลให้สถาบันการเงินไทยมีความมั่นคงและมีฐานะทางการเงินที่เข้มแข็ง ความเสี่ยงของรัฐบาลที่ต้องรองรับภาระความเสียหายของสถาบันการเงินไทยจึงอยู่ในระดับต่ำมาก นอกจากนี้ สถานะหนี้สาธารณะของไทยในปัจจุบันอยู่ในระดับต่ำโดยลดลงจากร้อยละ 45.57 ต่อ GDP ปี 2552 เหลือร้อยละ 42.01 ต่อ GDP ณ สิ้นเดือนตุลาคมปี 2553 ซึ่งรัฐบาลสามารถบริหารจัดการได้และไม่อยู่ในระดับที่จะก่อให้เกิดวิกฤตหนี้สาธารณะ ขณะเดียวกันทุนสำรองเงินตราระหว่างประเทศของไทยเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดย ณ เดือนพฤศจิกายน 2553 อยู่ที่ระดับ 168 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ ซึ่งถือเป็นสิ่งที่สร้างความน่าเชื่อถือในเรื่องของความสามารถในการชำระหนี้ต่างประเทศของรัฐบาลได้
          อย่างไรก็ตาม รัฐบาลไทยยังจำเป็นที่จะต้องระวังแนวโน้มหนี้สาธารณะในอนาคต ซึ่งยังมีปัจจัยท้าทายที่ต้องติดตามทั้งภายในและภายนอกประเทศ ที่สำคัญคือ การฟื้นตัวของเศรษฐกิจโลก โดยเฉพาะประเทศคู่ค้า ตลอดจนความผันผวนของตลาดการเงินโลก ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจและสถาบันการเงินไทยได้ จึงจำเป็นต้องให้ความสำคัญกับการบริหารความเสี่ยงอย่างต่อเนื่อง รวมถึงต้องติดตามดูแลผลกระทบที่อาจก่อให้เกิดปัญหาต่อไป


          นางสาวรุ่งทิพย์ จินดาพล*
          นางสาวซามีรอ กามะ
          สำนักนโยบายระบบการคุ้มครองผลประโยชน์ทางการเงิน
          สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง

          ที่มา:  Macroeconomic Analysis Group: Fiscal Policy Office
          Tel 02-273-9020 Ext 3665 : www.fpo.go.th