บทบาทของหน่วยงานคุ้มครองเงินฝากต่อการรับมือกับวิกฤติการเงินและสถาบันการเงิน

วิกฤตการณ์ทางการเงินสหรัฐอเมริกาเมื่อปี พ.ศ. 2551 ถือเป็นวิกฤติการเงินครั้งใหญ่อีกครั้งที่ลุกลามไปทั่วโลก ส่งผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจทั้งทางด้านการเงินและการคลัง โดยมีสาเหตุหลักมาจากปัญหาสินเชื่อภาคอสังหาริมทรัพย์ที่มีความน่าเชื่อถือต่ำ (ซับไพร์ม) ในสหรัฐอเมริกา ที่ได้แผ่ขยายลุกลามไปยังสินเชื่อประเภทอื่น ๆ และมีผลกระทบต่อฐานะการดำเนินงานของสถาบันการเงิน จนนำไปสู่การขาดความเชื่อมั่นต่อสถาบันการเงิน รวมทั้งปัญหาสภาพคล่องในระบบการเงินทั่วโลก ต่อมาในปลายปี พ.ศ. 2553 สถานการณ์วิกฤติการเงินได้ลุกลามไปสู่กลุ่มประเทศในยุโรปคือ กรีซ ไอร์แลนด์ สเปน อิตาลี และโปรตุเกส ซึ่งเกิดขึ้นเนื่องจากปัญหาหนี้ภาครัฐสูงเกินตัวจนมีความเสี่ยงที่จะไม่สามารถชำระหนี้ได้ เพราะปัญหาฟองสบู่ในภาคอสังหาริมทรัพย์ และปัญหาหนี้เสียเป็นจำนวนมากของภาคการเงินที่เกิดจากการปล่อยสินเชื่ออย่างไม่ระมัดระวังของสถาบันการเงินในประเทศ ทั้งนี้ จากระดับความรุนแรงของวิกฤตการณ์การเงินโลกที่เพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ ดังกล่าวทำให้รัฐบาลจำเป็นต้องหาแนวทางในการแก้ปัญหาเพื่อสร้างความเชื่อมั่นทางการเงินแก่ประชาชน ซึ่งวิธีหนึ่งที่จะช่วยให้ประชาชนเกิดความมั่นใจคือ การประกันเงินฝาก เพราะการประกันเงินฝากเป็นองค์ประกอบหนึ่งของความปลอดภัยทางการเงิน

การประกันเงินฝากเป็นวิธีหนึ่งของรัฐบาลในการคุ้มครองผู้ฝากเงินที่ไม่สามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสารทางการเงินได้อย่างเพียงพอ อันจะช่วยบรรเทาความตื่นตระหนกของผู้ฝากเงิน ซึ่งนำไปสู่การเสริมสร้างเสถียรภาพของระบบสถาบันการเงิน นอกจากนี้ ระบบประกันเงินฝากยังช่วยลดภาระของภาครัฐในการเข้าแทรกแซงหรือช่วยเหลือสถาบันการเงินที่ประสบปัญหาอีกด้วย ซึ่งหลังจากเกิดวิกฤตการณ์ทางการเงินโลกทำให้หลาย ๆ ประเทศเริ่มมีการประกันเงินฝาก และได้มีการก่อตั้งสถาบันประกันเงินฝากขึ้นมาในขณะเดียวกัน ประเทศที่มีสถาบันประกันเงินฝากอยู่แล้ว ก็ได้มีการปรับตัวโดยการขยายความคุ้มครองเงินฝากเพิ่มสูงขึ้นเป็นพิเศษเพื่อสร้างความเชื่อมั่นแก่ผู้ฝากเงิน ทั้งนี้ สถาบันประกันเงินฝากในแต่ละประเทศอาจมีบทบาทและอำนาจหน้าที่แตกต่างกันไป บางประเทศสถาบันประกันเงินฝากจะทำหน้าที่ให้ความคุ้มครองผู้ฝากเงินเป็นหลัก คือ ในกรณีที่สถาบันการเงินซึ่งอยู่ภายใต้ความคุ้มครองประสบปัญหาและถูกปิดกิจการ ระบบประกันเงินฝากจะทำหน้าที่จ่ายเงินคืนผู้ฝากภายในวงเงินและระยะเวลาที่กำหนด

ขณะที่บางประเทศ สถาบันประกันเงินฝากสามารถทำหน้าที่ให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่สถาบันการเงินที่ประสบปัญหา รวมถึงกำกับตรวจสอบสถาบันการเงินนั้นด้วย หมายความว่า เมื่อสถาบันการเงินที่อยู่ภายใต้ความคุ้มครองประสบปัญหา สถาบันประกันเงินฝากจะให้การสนับสนุนทางการเงินเพื่อฟื้นฟูสถาบันการเงินดังกล่าวให้กลับไปสู่สภาพเดิมต่อไป

ในการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงินนั้น ฝ่ายบริหารและหน่วยงานกำกับดูแล จำเป็นต้องปฏิบัติตามหลักการสำคัญของระบบประกันเงินฝากที่มีประสิทธิผล (Core Principles for Effective Deposit Insurance Systems) โดยพัฒนามาจากประสบการณ์จริงซึ่งสามารถนำไปประยุกต์ใช้กับสถาบันประกันเงินฝากในประเทศที่มีบริบทแตกต่างกันได้ เช่น เมื่อธนาคารหรือสถาบันการเงินประสบปัญหาจะต้องมีการตรวจสอบว่าสามารถแก้ปัญหาดังกล่าวได้หรือไม่ หากสามารถแก้ปัญหาได้ ระบบธนาคารก็จะกลับไปสู่สภาพปกติ แต่หากไม่สามารถแก้ปัญหาได้ ก็จำเป็นต้องมีการตรวจสอบอีกครั้งว่า ปัญหาดังกล่าวมีความเสี่ยงที่เป็นลูกโซ่หรือเป็นความเสี่ยงเชิงระบบ (Systemic Risk) หรือไม่ และหากมีความเสี่ยงก็จำเป็นต้องมีมาตรการพิเศษเพื่อรับมือกับปัญหาดังกล่าว ซึ่งแนวทางในการแก้ปัญหาสามารถดำเนินการได้ในหลายแนวทาง ได้แก่ การใช้วิธีการ Open Bank Assistance (OBA) คือ การให้ความช่วยเหลือแก่สถาบันการเงินที่ประสบปัญหาโดยการให้กู้ยืมโดยตรง การช่วยเหลือในการควบรวมกิจการ ตลอดจนการซื้อขายสินทรัพย์เพื่อให้สถาบันการเงินดำเนินงานต่อไปได้ อย่างไรก็ตาม กระบวนการดังกล่าวย่อมส่งผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในการบริหารและสัดส่วนการถือหุ้น ตลอดจนการปรับลดพนักงานและสาขาที่ไม่จำเป็น นอกจากนี้ อาจใช้แนวทาง Nationalisation หรือการแปลงสภาพสินทรัพย์จากภาคเอกชนมาเป็นของภาครัฐ หรืออีกวิธีหนึ่งคือ โดยการจัดตั้ง Bridge Bank ซึ่งเป็นสถาบันการเงินชั่วคราวเพื่อแก้ปัญหาวิกฤติการเงินต่อเนื่องที่อาจส่งผลกระทบเป็นลูกโซ่ต่อระบบสถาบันการเงิน จนกว่ากระบวนการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงินจะแล้วเสร็จ ในทางตรงกันข้าม หากสถาบันการเงินไม่มีความเสี่ยงที่เป็นลูกโซ่ สถาบันการเงินดังกล่าวก็จะถูกปิดลง และผู้ฝากเงินจะได้รับความช่วยเหลือโดยได้รับเงินคืนตามจำนวนวงเงินที่ได้รับการคุ้มครอง ตามกระบวนการจัดการสถาบันการเงินอย่างเป็นระบบจำเป็นต้องมีการตรวจสอบอย่างเป็นระบบ คือ เมื่อสถาบันการเงินใดมีปัญหาจะต้องมีการตรวจสอบโครงสร้างทางการเงินว่าอยู่ในระดับใด หากสามารถแก้ปัญหาสถาบันการเงินได้จำเป็นต้องมีการตรวจสอบว่าใครเป็นผู้ประเมิน มีการประเมินอย่างไร และมีหลักเกณฑ์ใดในการพิจารณาว่าสถาบันการเงินดังกล่าวจะกลับไปสู่สภาพปกติ แต่หากไม่สามารถแก้ปัญหาสถาบันการเงินได้ ก็ต้องมีการตรวจสอบดูว่าสถาบันการเงินดังกล่าวมีความเสี่ยงที่เป็นลูกโซ่หรือไม่ ไม่ว่าจะมีความเสี่ยงหรือไม่ก็ตามจำเป็นต้องตรวจสอบวิธีการหลักเกณฑ์ กระบวนการ กลยุทธ์และความท้าทายในการรับมือกับวิธีการที่แตกต่างกัน

สถาบันประกันเงินฝากแห่งญี่ปุ่น (Deposit Insurance Corporation of Japan; DICJ) มีมาตรการในการดำเนินงานเพื่อแก้ไขปัญหาของสถาบันการเงิน 3 มาตรการด้วยกัน คือ

1.1 มาตรการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงิน (Prompt Corrective Action) ซึ่งเป็นหน้าที่หลักของ Financial Services Agency (FSA) โดยการประเมินสถาบันการเงินจากอัตราส่วนเงินกองทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยง (Capital Adequacy Ratio; CAR)

1.2 มาตรการที่ DICJ ใช้ในการช่วยเหลือธนาคารคือ การทำให้กิจการดังกล่าวเป็นของรัฐ (Bank Nationalisation) โดยการเข้าไปถือครองหุ้นบางส่วนในสถาบันการเงินที่ประสบปัญหา ซึ่งเป็นวิธีที่มีประสิทธิภาพเชิงต้นทุนที่ดีที่สุด อย่างไรก็ตาม อาจก่อให้เกิดปัญหาภัยทางศีลธรรม (Moral Hazard) เนื่องจากผู้ฝากและผู้กู้ทุกรายได้รับความคุ้มครอง กรณีศึกษาของการดำเนินการดังกล่าวคือ Ashikaga Bank ซึ่ง DICJ เข้าไปถือครองหุ้นและการบริหารจัดการทั้งหมด โดยมีเหตุผลที่สำคัญคือ Ashikaga Bank เป็นธนาคารในระดับท้องถิ่น ซึ่งให้บริการแก่ลูกค้าในจังหวัด Tochigi ดังนั้น การเข้าไปช่วยเหลือจะก่อให้เกิดความต่อเนื่องและยั่งยืนในการให้บริการทางการเงินแก่ประชาชนในจังหวัดดังกล่าว

1.3 มาตรการจัดตั้ง Bridge Bank ใช้ในกรณีที่เป็นวิกฤติต่อเนื่องที่อาจส่งผลกระทบเป็นลูกโซ่ต่อระบบสถาบันการเงิน โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อใช้เป็นสถาบันการเงินชั่วคราวจนกว่ากระบวนการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงินจะแล้วเสร็จ ดังนั้น การตั้ง Bridge Bank จึงมีข้อดีในการช่วยขยายระยะเวลาระหว่างรอผู้สนใจซื้อสถาบันการเงินที่ยุติการดำเนินงาน อย่างไรก็ตาม การตั้ง Bridge Bank ก็อาจเป็นการส่งสัญญาณด้านลบให้แก่ผู้ฝากทั่วไปและยังส่งผลให้ต้นทุนในการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงินเพิ่มขึ้น ในปัจจุบันญี่ปุ่นมี Bridge Bank จำนวน 2 แห่ง ซึ่งเตรียมการไว้ในกรณีที่สถาบันการเงินอาจประสบปัญหาในอนาคต

นอกจากนี้ DICJ ยังมีแนวทางในการรักษาเสถียรภาพของระบบการเงิน โดยญี่ปุ่นมีกรอบการทำงานและเครื่องมือพร้อมที่จะจัดการกับธนาคารที่มีปัญหาทั้งในกรณีปกติและกรณีที่เกิดวิกฤติ เมื่อระบบธนาคารล้มเหลวหรือถูกปิดกิจการลง ในกรณีที่สถาบันการเงินอยู่ในสภาพปกติรัฐบาลจะมีการจัดการอย่างเป็นระบบ โดยมีการประกันเงินฝากในปริมาณที่จำกัด และแก้ไขปัญหาภายหลังการถูกเพิกถอนใบอนุญาตของสถาบันการเงินโดยการจ่ายเงินคืนแก่ผู้ฝาก และโอนขายสินทรัพย์ของธนาคารดังกล่าวให้แก่สถาบันการเงินอื่น กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ สถาบันการเงินสามารถยุติการดำเนินงานได้ภายใต้ระบบคุ้มครองเงินฝาก ในทางตรงกันข้าม หากสถาบันการเงินประสบกับวิกฤติ รัฐบาลจำเป็นต้องจัดการกับวิกฤติดังกล่าว โดยรัฐบาลอาจต้องรับประกันเงินฝากเต็มจำนวน และมีวิธีดำเนินการต่อไปคือ จัดให้สถาบันการเงินดังกล่าวเป็นของรัฐบาล มีการโอนขายสินทรัพย์แก่สถาบันการเงินอื่น และอาจจะมีการเพิ่มทุนมากขึ้นสำหรับสถาบันการเงินอื่นเพื่อเป็นการรองรับความเสี่ยงของวิกฤติที่เป็นลูกโซ่ซึ่งอาจจะส่งผลกระทบต่อระบบสถาบันการเงิน

การให้ความช่วยเหลือทางการเงินโดยสถาบันประกันเงินฝากของฟิลิปปินส์ (Philippine Deposit Insurance Corporation; PDIC) จะดำเนินการใน 3 กลุ่มหลัก ได้แก่ สถาบันการเงินที่อยู่ในข่ายถูกเพิกถอนใบอนุญาต สถาบันการเงินที่ยุติการดำเนินงาน และนิติบุคคลที่เข้าทำการซื้อสินทรัพย์หรือเข้าควบรวมกับสถาบันการเงินทั้งที่อยู่ในข่ายถูกเพิกถอนใบอนุญาตและสถาบันการเงินที่ยุติการดำเนินงานแล้ว

ในเบื้องต้นของการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงิน จะมีการทดสอบความจำเป็น (Essentiality Test) ระหว่างต้นทุนในการยุติการดำเนินงานของสถาบันการเงิน และต้นทุนของการให้ความช่วยเหลือทางการเงิน ซึ่งถ้าต้นทุนการให้ความช่วยเหลือทางการเงินมีค่าต่ำกว่าก็จะดำเนินการให้ความช่วยเหลือต่อ แต่ถ้าในกรณีที่ต้นทุนให้ความช่วยเหลือมีค่าสูงมากและสูงกว่าต้นทุนในการยุติการดำเนินงาน ก็อาจทำให้เกิดปัญหาความเสี่ยงที่เป็นลูกโซ่

ในการแก้ปัญหาสถาบันการเงินของสถาบันประกันเงินฝากฟิลิปปินส์มีหลักการสำคัญที่จะต้องทำให้ระบบสถาบันการเงินกลับเข้าสู่ภาวะปกติ และไม่เอื้อประโยชน์ให้แก่กลุ่มอดีตผู้ถือหุ้นในสถาบันการเงินเหล่านั้น โดยลดอำนาจการบริหารและให้ร่วมรับผิดชอบภาระต้นทุนเพื่อฟื้นฟูสถาบันการเงิน ตลอดจนมีการแต่งตั้งคณะผู้บริหารชุดใหม่เข้าไปกำกับดูแล รูปแบบความช่วยเหลือที่ดำเนินการอยู่ได้แก่ การให้สินเชื่อโดยตรงแก่สถาบันการเงิน การเข้าซื้อสินทรัพย์หรือหุ้นของสถาบันการเงิน เป็นต้น นอกจากนี้ยังได้มีรูปแบบในการให้ความช่วยเหลือแก่ธนาคารชนบท (Strengthening Program for Rural Banks: SPRB) และการเสริมสร้างสถาบันการเงินท้องถิ่นในชนบท (The Countryside Financial Institutions Enhancement Program: CFIEP) โดยส่งเสริมให้เกิดกระบวนการควบรวมหรือเข้าซื้อกิจการ ขณะที่สถาบันประกันเงินฝากให้ความช่วยเหลือในรูปสินเชื่อทางตรง การช่วยเหลือในกรณีฉุกเฉิน ตลอดจนเป็นสื่อกลางในการประสานงานระหว่างผู้ซื้อและ ผู้ขายสินทรัพย์ของสถาบันการเงิน (Investor-Investee Help Desk) ขณะที่ธนาคารกลางให้ความช่วยเหลือโดยการผ่อนคลายกฎระเบียบต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง อย่างไรก็ตาม หากสถาบันการเงินที่ประสบปัญหาไม่สามารถระดมทุนให้อยู่ในระดับที่เหมาะสมเพียงพอ ไม่มีแผนในการปรับปรุงการบริหาร หรือขาดการปฏิรูประบบ ธรรมภิบาลขององค์กร PDIC ก็อาจเสนอให้ธนาคารกลางเพิกถอนใบอนุญาตและเข้าสู่กระบวนการจ่ายคืนผู้ฝากและชำระบัญชีต่อไป

สถาบันประกันเงินฝากแห่งไต้หวัน (Central Deposit Insurance Corporation; CDIC) มีแนวทางการตรวจสอบและกำกับตลอดจนกระบวนการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงิน (Early Intervention and Resolution) ดังนี้

3.1 แนวทางตรวจสอบและกำกับที่สำคัญได้แก่ การตรวจสอบอย่างเป็นประจำ และ On- Site and Off- Site Guidance โดย CDIC ตลอดจนการพึ่งพากระบวนการของตนเอง (Self- Assistance) โดยสถาบันการเงินที่ประสบปัญหา

3.2 กระบวนการแก้ไขปัญหา นอกเหนือจากการจ่ายคืนผู้ฝากและการถ่ายโอนเงินฝากแล้ว มาตรการสำคัญที่ CDIC นำมาใช้คือ การโอนขายสินทรัพย์ให้แก่สถาบันการเงินอื่น (Purchase and Assumption; P&A) โดยจัดจ้างที่ปรึกษาทำแผนการจัดการให้คณะกรรมการกำกับสถาบันการเงิน (Financial Supervisory Commission) เห็นชอบ แล้วจึงมีการตรวจสอบสถานะของกิจการก่อนเปิดการประมูลสินทรัพย์ของสถาบันการเงินที่ยุติการดำเนินการต่อไป นอกจากนี้ ในกรณีที่เป็นความเสี่ยงในลักษณะลูกโซ่ CDIC ใช้วิธีการ Open Bank Assistance (OBA) ซึ่งเป็นการให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่สถาบันการเงินที่มีปัญหาเพื่อป้องกันไม่ให้ยุติการดำเนินกิจการ หรือช่วยให้สถาบันการเงินยุติการดำเนินงานได้อย่างราบรื่นและไม่ส่งผลกระทบต่อสถาบันการเงินอื่น โดยรูปแบบของ OBA สามารถดำเนินการได้ทั้งเงินฝาก สินเชื่อ และการค้ำประกัน

สถาบันประกันเงินฝากแห่งอินโดนีเซีย (Indonesia Deposit Insurance Corporation; IDIC) และธนาคารกลางของอินโดนีเซีย (Bank Indonesia; BI) มีบทบาทหลักอยู่ 2 กรณี ดังนี้

4.1 หาก BI พิจารณาแล้วว่าความเสี่ยงที่เกิดขึ้นมีลักษณะไม่เป็นลูกโซ่ (Non- Systemic Failed Bank) BI จะส่งต่อเรื่องดังกล่าวให้ IDIC เพื่อตัดสินใจว่า สถาบันการเงินที่มีปัญหาสภาพคล่องนั้นจะได้รับความช่วยเหลือเพื่อให้ดำเนินงานต่อไปได้โดยการเข้าเพิ่มทุน การควบรวบกิจการและการหาสถาบันการเงินอื่นเข้ามาซื้อสินทรัพย์และหนี้สินต่อ หรือจะถูกเพิกถอนใบอนุญาตเพื่อเข้าสู่กระบวนการจ่ายคืนเงินฝากแก่ผู้ฝากและกระบวนการชำระบัญชีต่อไป โดยหลักเกณฑ์สำคัญในการตัดสินใจคือ การจัดทำ lower cost test เพื่อเปรียบเทียบต้นทุนทั้งหมดในกรณีเข้าช่วยเหลือและกรณีเพิกถอนใบอนุญาต

4.2 หาก BI เห็นว่า การยุติการดำเนินงานของสถาบันการเงินจะส่งผลต่อสถาบันการเงินทั้งระบบ (Systemic Failed Bank) จะต้องมีการเรียกประชุมคณะกรรมการประสานงาน (Coordinating Committee) ซึ่งมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นประธานเพื่อตัดสินใจ หากเป็นกรณี Systemic Failed Bank จริง IDIC จะต้องเข้ามาช่วยเหลือโดยการเข้าไปมีอำนาจการบริหารงานทั้งหมด ในปัจจุบัน IDIC กำลังเสนอร่างพระราชบัญญัติโครงสร้างพื้นฐานทางการเงิน (Financial Safety Net Act) เพื่อเชื่อมโยงการทำงานและข้อมูลข่าวสารของทั้ง BI IDIC Financial Services Authority (FSA) และกระทรวงการคลัง โดยคาดว่าจะได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาอินโดนีเซีย ภายในเดือนธันวาคม 2553

ธนาคารแห่งประเทศไทย (Bank of Thailand; BOT) มีแนวทางในการจัดการกับภาวะวิกฤติทางการเงิน มาตรการในการเสริมสร้างระบบสถาบันการเงิน และการสร้างความเชื่อมั่นเพิ่มขึ้น โดยรัฐบาลมีการปรับปรุงคุณภาพสินทรัพย์ของสถาบันการเงิน โดยการเพิ่มความสามารถในการดูแลความเสี่ยง ดูแลกิจการและเปิดเผยข้อมูล ตลอดจนมีการทบทวนกรอบกฎหมายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องส่วนบทบาทในภาคสถาบันการเงิน มีการปฏิรูปธุรกิจโดยเพิ่มรายได้ที่ไม่ใช่ดอกเบี้ย และลดต้นทุน อีกทั้งต้องเพิ่มความสามารถในการแข่งขันโดยมีการขยายชั่วโมงการทำงาน เปิดสาขาย่อยในสถานที่ที่มีศักยภาพสูง และมีการแนะนำรูปแบบธุรกิจใหม่ๆ นอกจากนี้ ได้มีการปฏิรูปการจัดการ โดยมีการดูแลกิจการที่ดี มีการปรับปรุงและพัฒนาบุคลากร และปรับปรุงมาตรฐานการตรวจสอบภายใน ตลอดจนมีเครื่องมือที่มีประสิทธิภาพสำหรับการบริหารความเสี่ยง

สำหรับขั้นตอนในการแก้ปัญหาสถาบันการเงินของไทยนั้น ธนาคารแห่งประเทศไทยและคณะกรรมการควบคุมสถาบันการเงินมีการเสนอแผนต่อกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาสถาบันการเงิน (Financial Institutions Development Fund: FIDF) เพื่อแก้ปัญหาและช่วยเหลือสถาบันการเงินที่ประสบปัญหา จากนั้นคณะกรรมการกองทุน ฯ รับรองแผนและส่งไปยังกระทรวงการคลังเพื่อพิจารณา และกระทรวงการคลังขอความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีต่อไป เมื่อได้ข้อสรุปออกมา กองทุน ฯ จะให้ความช่วยเหลือตามความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี

กองทุน ฯ ก่อตั้งขึ้นเพื่อให้ความช่วยเหลือทางการเงินและฟื้นฟูระบบสถาบันการเงินให้มีความมั่นคงและเสถียรภาพ โดยเฉพาะเมื่อมีวิกฤตการณ์ร้ายแรงเกิดขึ้นในระบบสถาบันการเงิน ในระยะแรกกองทุน ฯ ได้ให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่สถาบันการเงินที่ประสบปัญหา เพื่อเสริมสร้างความมั่นใจให้แก่ผู้ฝากเงินและเจ้าหนี้ของสถาบันการเงินเหล่านั้น ตั้งแต่ช่วงวิกฤตเศรษฐกิจปี 2540 และรักษาเสถียรภาพและความมั่นคงของระบบสถาบันการเงินของประเทศโดยรวม ต่อมาในปี 2546 กองทุน ฯ ได้ลดบทบาทในการค้ำประกันเจ้าหนี้สถาบันการเงินลงเหลือเพียงการค้ำประกันการจ่ายคืนเงินต้นและดอกเบี้ยแก่ผู้ฝากเงินเท่านั้น และตั้งแต่วันที่ 11 สิงหาคม 2551 ซึ่งพระราชบัญญัติสถาบันคุ้มครองเงินฝากเริ่มมีผลบังคับใช้ ทำให้บทบาทด้านการให้ความช่วยเหลือผู้ฝากเงินของกองทุน ฯ ได้สิ้นสุดลง โดยในช่วง 4 ปีที่พระราชบัญญัติสถาบันคุ้มครองเงินฝาก พ.ศ. 2551 ใช้บังคับ และไม่มีกฎหมายอื่นที่กำหนดเกี่ยวกับการให้ความช่วยเหลือสถาบันการเงิน กองทุนฯจะทำหน้าที่ให้ความช่วยเหลือสถาบันการเงินในระยะเวลาดังกล่าวตามมาตรา 19 แห่งพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2551 แต่อย่างไรก็ตาม การให้ความช่วยเหลือดังกล่าวจะสิ้นสุดลงในปี พ.ศ. 2555

เมื่อกองทุนฯสิ้นสภาพลงในปี พ.ศ. 2555 ควรจะมีหน่วยงานที่ทำหน้าที่แทน เพื่อคอยให้ความช่วยเหลือทางการเงินและฟื้นฟูระบบสถาบันการเงินให้มีความมั่นคงและเสถียรภาพ ซึ่งหน่วยงานที่สามารถทำหน้าที่แทนได้คือ กระทรวงการคลัง ธนาคารแห่งประเทศไทย และสถาบันคุ้มครองเงินฝาก เนื่องจากทั้ง 3 องค์กรต่างก็มีบทบาทหน้าที่เกี่ยวกับการเงิน โดยทำหน้าที่กำหนดและดำเนินนโยบายทางการเงิน และดูแลความปลอดภัยทางการเงิน เพื่อให้ระบบการเงินการคลังในประเทศมีประสิทธิภาพและมีความคล่องตัวในการดำเนินธุรกิจต่อไป

เมื่อพิจารณาในส่วนสถาบันคุ้มครองเงินฝาก (สคฝ.) ได้ก่อตั้งขึ้นเพื่อคุ้มครองเงินฝากในสถาบันการเงิน เสริมสร้างความมั่นคง และเสถียรภาพของระบบสถาบันการเงิน และดำเนินการกับสถาบันการเงินที่ถูกควบคุม และชำระบัญชีสถาบันการเงินที่ถูกเพิกถอนใบอนุญาตตามกฎหมายว่าด้วยธุรกิจสถาบันการเงิน สคฝ. มีอำนาจหน้าที่ประการสำคัญ คือเรียกเก็บเงินที่สถาบันการเงินนำส่งเข้ากองทุนคุ้มครองเงินฝากและจ่ายเงินให้แก่ผู้ฝากเงินหรือจ่ายเงินให้แก่สถาบันการเงินที่ควบหรือรับโอนกิจการหรือสถาบันการเงินที่รับโอนเงินฝาก ภายใต้เงื่อนไขที่กฎหมายกำหนด ดังนั้น สคฝ. จึงสามารถทำหน้าที่แทนกองทุนฯดังกล่าวได้ อย่างไรก็ตาม สถาบันคุ้มครองเงินฝากของไทย ยังอยู่ในระยะเริ่มต้นของการบริหารงานซึ่งต้องมีการสะสมเงินกองทุนเพื่อรองรับเป็นต้นทุนการจ่ายคืนแก่ผู้ฝากเงินในกรณีที่สถาบันการเงินถูกเพิกถอนใบอนุญาตดังนั้น หากสถาบันคุ้มครองเงินฝากต้องทำหน้าที่ดังกล่าวจะต้องมีการจัดสรรงบประมาณเพื่อดำเนินการ หรืออาจให้หน่วยงานอื่นๆ ดำเนินการแทนและเมื่อสคฝ. มีระดับเงินกองทุนเหมาะสม จึงจะมีพิจารณาบทบาทของสถาบันคุ้มครองเงินฝากในการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงินหรือการทำหน้าที่แทนกองทุน ฯ อีกครั้งหนึ่ง

ดังนั้น บทบาทหน้าที่ของ สคฝ. ที่ดำเนินงานได้ ในปี พ.ศ. 2554 คือการดำเนินงานตามแผนกลยุทธ์ในการดำเนินงาน 4 ด้าน คือ 1) ด้านการคุ้มครองเงินฝาก 2) ด้านการบริหารจัดการกองทุนคุ้มครองเงินฝาก 3) ด้านการบริหารจัดการภายในและการพัฒนางานของสถาบัน และ 4) ด้านประชาสัมพันธ์และเผยแพร่ความรู้

ในด้านการคุ้มครองเงินฝาก จะมีการพัฒนาระบบข้อมูลผู้ฝากรายบุคคล เพื่อประโยชน์ในการจ่ายคืนเงินฝากเมื่อกรณีสถาบันการเงินถูกเพิกถอนใบอนุญาต

ในด้านการบริหารจัดการกองทุนคุ้มครองเงินฝาก ได้เตรียมการพัฒนาระบบบริหารเงินกองทุนให้มีประสิทธิภาพภายใต้การบริหารความเสี่ยงที่เหมาะสม เพื่อให้สามารถรองรับธุรกรรมการลงทุนให้เป็นไปตามที่กฎหมายกำหนด

ด้านการบริหารจัดการภายในและการพัฒนางานของสถาบัน สคฝ. ได้ให้ความสำคัญกับการจัดทำแนวนโยบายธรรมาภิบาลเพื่อเสริมสร้างการกำกับดูแลที่ดีภายในองค์กร การปรับปรุงระบบฐานข้อมูลเกี่ยวกับการวิเคราะห์และติดตามฐานะสถาบันการเงิน รวมทั้งการปรับปรุงกระบวนการทำงานด้านสารสนเทศให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น

ส่วนในด้านการประชาสัมพันธ์เผยแพร่ความรู้ สคฝ. ได้วางแผนการดำเนินงานด้านการประชาสัมพันธ์ผ่านทางช่องทางต่างๆ เพื่อให้ผู้ฝากได้รับทราบข้อมูลเกี่ยวกับระบบคุ้มครองเงินฝากที่ถูกต้อง การจัดทำแผนกลยุทธ์ดังกล่าวนี้ขึ้นก็เพื่อต้องการเน้นให้สถาบันคุ้มครองเงินฝากเป็นองค์กรที่มีการพัฒนาการบริหารภายในสำนักงานที่ทันสมัย เพื่อรองรับการเปลี่ยนแปลงต่างๆ ที่เกิดขึ้นทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคม และเทคโนโลยี และสร้างความพึงพอใจและความมั่นใจให้กับผู้ฝากเงิน

นอกจากการรับมือของ สคฝ. ต่อการแก้ปัญหาในอนาคต สคฝ. ได้มีการเตรียมความพร้อมและหาแนวทางในการแก้ปัญหาอยู่เสมอ โดยนอกจากจะทำหน้าที่หลักในการจ่ายคืนเงินฝากให้กับผู้ฝากเงินแทนรัฐบาลเมื่อมีสถาบันการเงินที่อยู่ภายใต้การคุ้มครองถูกสั่งให้คืนใบอนุญาตหรือปิดกิจการแล้ว ยังทำหน้าที่ในการเฝ้าระวังและดูแลสถานะของสถาบันการเงิน ดังนั้น โอกาสที่ธนาคารพาณิชย์จะยุติการดำเนินงานจึงยังคงอยู่ในระดับต่ำ เมื่อเทียบกับช่วงวิกฤติที่ผ่านมา

จากการศึกษากรณีของประเทศต่าง ๆ จะสังเกตเห็นว่า แต่ละประเทศมีมาตรการในการแก้ปัญหาสถาบันการเงินที่หลากหลาย มีบทบาทในการเตรียมความพร้อมและรับมือกับวิกฤตที่อาจจะเกิดขึ้นต่อไปในอนาคตที่แตกต่างกัน ซึ่งบางประเทศใช้วิธีการ Open Bank Assistance (OBA) หรือ Nationalization และบางประเทศใช้ Bridge-bank หรืออาจจะใช้ควบคู่กันไปตามความเหมาะสมของแต่ละประเทศ เป็นต้น

สำหรับหน่วยงานคุ้มครองเงินฝากของไทยก็ควรจะมีกระบวนการจัดการอย่างเป็นระบบ เพื่อสามารถรับมือกับวิกฤตการณ์ทางการเงินที่อาจจะเกิดขึ้น ซึ่งการจัดการที่ดีนั้น ในเบื้องต้นหน่วยงานคุ้มครองเงินฝากควรมีความระมัดระวังในการใช้นโยบายการเงินและนโยบายการคลังอย่างเหมาะสม หากสถาบันการเงินใดประสบปัญหาก็อาจจะใช้วิธีการ OBA ซึ่งเป็นการให้ความช่วยเหลือทางการเงินเพื่อฟื้นฟูให้สถาบันการเงินดังกล่าวกลับสู่สภาพเดิม หรือใช้กระบวนการ Nationalisation เพื่อทำให้กิจการดังกล่าวเป็นของรัฐบาล

อย่างไรก็ตาม นอกจากการเตรียมพร้อมของหน่วยงานคุ้มครองเงินฝากในการรับมือกับวิกฤติที่อาจจะเกิดขึ้นต่อไปแล้ว ผู้ฝากเงินสามารถป้องกันเงินฝากที่อาจจะสูญเสียไปได้ โดยควรมีการติดตามฐานะทางการเงิน รวมทั้งข่าวสารของสถาบันการเงิน ทั้งก่อนและหลังการฝากเงินจะเป็นวิธีการที่ดีที่สุด เพราะหากสถาบันการเงินไม่ล้มละลาย เงินฝากที่ฝากไว้กับสถาบันการเงินก็ย่อมไม่สูญหาย นอกจากนี้แล้ว ผู้ฝากสามารถติดตามฐานะทางการเงินของสถาบันการเงินได้ โดยดูจากผลประกอบการของสถาบันการเงินที่ออกมาทุก 3 เดือนว่ามีกำไรหรือขาดทุน มีหนี้เสียมากน้อยเพียงใด มีทุนเพียงพอหรือไม่ จากนั้นอาจจะดูจากอันดับความน่าเชื่อถือของสถาบันจัดอันดับในประเทศ หรือต่างประเทศ ว่าได้ระดับที่เหมาะสมหรือไม่ ตลอดจนการบริหารว่ามีความเชี่ยวชาญด้านการเงิน การธนาคาร และประสิทธิภาพการดำเนินงาน ทั้งนี้ เพื่อให้เกิดความั่นคงต่อทั้งผู้ฝากเงิน สถาบันการเงินและระบบการเงินในภาพรวม

นางสาวซามีรอ กามะ ส่วนนโยบายคุ้มครองเงินฝาก สำนักนโยบายระบบการคุ้มครองผลประโยชน์ ทางการเงิน

ที่มา: Macroeconomic Analysis Group: Fiscal Policy Office

Tel 02-273-9020 Ext 3665 : www.fpo.go.th