ราคาน้ำมันดิบในตลาดโลกปรับตัวสูงขึ้นเป็นผลให้ต้นทุนราคาน้ำมันเชื้อเพลิงในประเทศเพิ่มสูงขึ้นด้วย ทำให้รัฐบาลสามารถใช้มาตรการทางภาษี หรือเงินกองทุนในการบริหารจัดการเพื่อลดความผันผวนของราคาน้ำมันขายปลีกในประเทศ โดยเมื่อวันที่ 21 เมษายน 2554 คณะรัฐมนตรีได้มีมติลดอัตราภาษีสรรพสามิตน้ำมันดีเซลจาก 5.31 บาทต่อลิตร เป็น 0.005 บาทต่อลิตร เพื่อลดภาระของกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงที่ต้องจ่ายเงินอุดหนุนเพื่อรักษาระดับราคาน้ำมันดีเซลภายในประเทศให้ไม่เกิน 30 บาทต่อลิตร
การปรับลดอัตราภาษีน้ำมันจะทาให้ราคาขายปลีกลดต่าลง หากไม่มีการตรึงราคาน้ำมันดีเซลไว้ที่ระดับ 30 บาทต่อลิตร ราคาน้ำมันดีเซลที่ขายภายในประเทศจะสูงขึ้นถึงระดับ 34.105 บาทต่อลิตร และจะทำให้อัตราเงินเฟ้อทั่วไปและเงินเฟ้อพื้นฐานเพิ่มสูงขึ้นจากระดับปัจจุบันถึงร้อยละ 0.91 และ 0.44 ตามลำดับ โดยคาดว่ารัฐบาลจะสูญเสียรายได้จากการใช้มาตรการเป็นเวลา 5 เดือน กว่า 38,370 ล้านบาท
หากมีการใช้มาตรการลดภาษีสรรพสามิตน้ำมันต่อเนื่องหลังจากหมดมาตรการในเดือนกันยายน 2554 คาดว่าพฤติกรรมการใช้น้ำมันดีเซลของประชาชนจะเพิ่มสูงขึ้นมาอยู่ที่ 1,953 ล้านลิตรต่อเดือน รัฐบาลจะสูญเสียรายได้จากภาษีสรรพสามิตน้ามันกว่า 8,435 ล้านบาทต่อเดือน นอกจากนี้ หนี้สาธารณะที่รัฐบาลค้ำประกันจะเพิ่มสูงขึ้นจากการที่รายจ่ายของกองทุนสูงกว่ารายได้ ทาให้กองทุนน้ำมันฯ ต้องกู้ยืมเพื่อนามาชดเชยราคาน้ำมันดีเซล จำนวนประมาณ 578 ล้านบาทต่อเดือน
ทั้งนี้หากกองทุนน้ำมันฯ กู้ยืมเพื่อนามาชดเชยราคาน้ำมันดีเซลหลังจากหมดมาตรการในเดือนกันยายน 2554 จะทาให้พฤติกรรมการใช้น้ำมันดีเซลของประชาชนเพิ่มสูงขึ้นบ้าง แต่น้อยกว่ากรณีการปรับลดอัตราภาษีสรรพสามิตน้ำมัน โดยจะอยู่ที่ 1,828 ล้านลิตรต่อเดือน ส่งผลให้หนี้สาธารณะที่รัฐบาลต้องค้ำประกันเพิ่มสูงขึ้น 5,650 ล้านบาทต่อเดือน
มาตรการตรึงราคาน้ามันดีเซลมีส่วนช่วยลดอัตราเงินเฟ้อทั่วไปในปี 2554 ลงได้ร้อยละ 0.7 สาหรับอัตราเงินเฟอพื้นฐานพบว่ามาตรการนี้จะช่วยลดอัตราเงินเฟอพื้นฐานลงได้ร้อยละ 0.3 และหากไม่มีมาตรการตรึงราคาน้ามันในเดือนเมษายน 2554 จะส่งผลทาให้ต้นทุนสินค้าอุปโภคบริโภคในส่วนของค่าใช้จ่ายผลิตและค่าขนส่งสูงขึ้นเฉลี่ยร้อยละ 0.40 อย่างไรก็ตาม จากการศึกษาพบว่า มาตรการดังกล่าวไม่ส่งผลกระทบต่อการบริโภคและการลงทุนภาคเอกชน
ผลของมาตรการตรึงราคาน้ามันสะท้อนให้เห็นว่าประชาชนทุกกลุ่มได้รับความช่วยเหลือ ไม่แต่เฉพาะผู้มีรายได้น้อย ทั้งยังกระตุ้นการใช้น้ามันดีเซลเพิ่มมากขึ้นในกลุ่มประชากรที่มีรายได้ปานกลางถึงระดับสูง ดังนั้น การผ่อนคลายการตรึงราคาน้ามันดีเซลควบคู่ไปกันกับมาตรการเงินอุดหนุน (Income transfer program) ช่วยเหลือผู้ที่มีความจาเป็นจึงเป็นทางเลือกเพื่อลดแรงกดดันทางสังคมของการยกเลิกมาตรการตรึงราคาน้ามัน
เพื่อพัฒนาการใช้พลังงานประเทศในระยะยาว ควรกาหนดโครงสร้างราคาเชื้อเพลิงที่เหมาะสม และสะท้อนต้นทุนที่แท้จริงมากที่สุด
ความผันผวนของราคาน้ามันในประเทศไทยมีปจจัยหลักมาจากความผันผวนที่เกิดจากระดับราคาน้ามันดิบในตลาดโลก ที่สืบเนื่องมาจากสถานการณ์ด้านการเมือง เศรษฐกิจและสังคมของประเทศมหาอานาจและผู้ผลิตน้ามัน อย่างไรก็ตาม จะเห็นว่าตั้งแต่ปลายปี 2553 ระดับราคาน้ามันดิบดูไบเริ่มมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นในอัตราที่เร่งกว่าระดับราคาน้ามันสาเร็จรูปภายในประเทศ โดยพบว่าตั้งแต่สิ้นเดือนกันยายน 2553 ถึง 31 พฤษภาคม 2554 ระดับราคาน้ามันดิบดูไบเพิ่มขึ้นร้อยละ 43.6 ขณะที่ระดับราคาน้ามันเบนซิน 91 เบนซิน 95 และน้ามันดีเซลหมุนเร็วขยายตัวเพียงร้อยละ 22.7 25.1 และ 7.9 ตามลาดับ ทั้งนี้ ปจจัยที่ส่งผลให้ระดับราคาน้ามันสาเร็จรูปภายในประเทศขยายตัวต่ากว่าราคาน้ามันดิบดูไบมาจากการเปลี่ยนแปลงของอัตราแลกเปลี่ยนที่ค่าเงินบาทแข็งค่าขึ้นและแนวโน้มค่าการตลาดของราคาน้ามันเบนซิน 91 และเบนซิน 95 ที่ชะลอตัวลง ส่งผลให้ราคาน้ามันขายปลีกในประเทศลดลง สาหรับราคาน้ามันดีเซลที่ขยายตัวในระดับต่า มาจากนโยบายชดเชยของกองทุนน้ามันเชื้อเพลิงที่ยังคงมีอยู่อย่างต่อเนื่องเพื่อพยุงราคาน้ามันดีเซลภายในประเทศไม่ให้เกิน 30 บาทต่อลิตร
เมื่อวันที่ 21 เมษายน 2554 คณะรัฐมนตรีได้มีมติลดอัตราภาษีสรรพสามิตน้ามันดีเซลจาก 5.31 บาทต่อลิตร เป็น 0.005 บาทต่อลิตร เพื่อลดภาระของกองทุนน้ามันเชื้อเพลิงที่ต้องจ่ายเงินอุดหนุนเพื่อรักษาระดับราคาน้ามันดีเซลภายในประเทศให้ไม่เกิน 30 บาทต่อลิตร หลังจากที่ราคาน้ามันดิบในตลาดโลกปรับตัวสูงขึ้นเป็นผลให้ต้นทุนราคาน้ามันเชื้อเพลิงในประเทศเพิ่มสูงขึ้นด้วย จากโครงสร้างราคาน้ามันขายปลีกในประเทศที่ประกอบด้วยต้นทุนน้ามันหรือราคาน้ามันดิบที่นาเข้า ภาษีสรรพสามิต ภาษีอื่นๆ และเงินสมทบกองทุนของรัฐบาล ตลอดจนค่าการตลาด ทาให้รัฐบาลสามารถใช้มาตรการทางภาษี หรือเงินกองทุนในการบริหารจัดการเพื่อลดความผันผวนของราคาน้ามันขายปลีกในประเทศ
บทความนี้ได้วิเคราะห์ถึงผลกระทบของมาตรการด้านการคลังที่มีต่อพฤติกรรมการบริโภคน้ามัน ฐานะการคลัง รวมทั้งผลกระทบต่อเศรษฐกิจในภาพรวม หากราคาน้ามันดิบโลกเพิ่มขึ้น โดยมีรายละเอียด ดังนี้
การวิเคราะห์โครงสร้างราคาน้ำมันขายปลีกภายในประเทศจะสะท้อนให้เห็นถึงการเปลี่ยนแปลงของราคาน้ำมันและแนวทางการกาหนดนโยบายด้านการคลังเพื่อตรึงราคาน้ามันดีเซล โดยราคาน้ามันขายปลีกภายในประเทศหรือเรียกว่า ราคาหน้าปม เป็นราคาน้ำมันที่ต้องจ่ายจริง ณ สถานีบริการน้ำมัน ซึ่งประกอบด้วยต้นทุนน้ามันหรือราคาน้ำมันดิบที่นำเข้า ภาษีสรรพสามิต ภาษีอื่นๆ และเงินสมทบกองทุนของรัฐบาล ตลอดจนค่าการตลาด
จากตารางที่ 1 จะเห็นว่า ราคาน้ามันขายปลีกภายในประเทศถูกกาหนดโดยปจจัยต่างๆ ดังต่อไปนี้ 1)ราคาน้ามันสาเร็จรูป ณ โรงกลั่นหรือราคาน้ามันสาเร็จรูปที่นาเข้า โดยราคาน้ามันดีเซลมีราคาสูงที่สุด ในขณะที่ราคาน้ามันเบนซิน 95 และน้ามันแก๊สโซฮอล์มีราคาไม่ต่างกันมากนัก ส่วนน้ามันเบนซิน 91 มีราคาถูกที่สุด อย่างไรก็ตาม ราคาหน้าโรงกลั่นของน้ามันชนิดต่างๆ จะแตกต่างกันไม่มากนัก2)ภาษีสรรพสามิตคานวณจากปริมาณน้ามันเมื่อนาออกจากโรงกลั่นหรือคลังน้ามัน โดยในปี 2553 อัตราภาษีสรรพสามิตของน้ามันเบนซิน แก๊สโซฮอล์ และน้ามันดีเซลอยู่ที่ 7.00 6.30 และ 5.31 บาทต่อลิตร ตามลาดับ อย่างไรก็ตาม เมื่อวันที่ 21 เมษายน 2554 คณะรัฐมนตรีมีมติให้ปรับลดอัตราภาษีสรรพสามิตสาหรับน้ามันดีเซลลงมาอยู่ที่ 0.005 บาทต่อลิตร จนถึงวันที่ 30 กันยายน 2554 เป็นระยะเวลา 5 เดือน ซึ่งเป็นหนึ่งในมาตรการเพื่อตรึงราคาน้ามันดีเซลไม่ให้เกิน 30 บาทต่อลิตร3)ภาษีเทศบาลที่เก็บเพื่อบารุงท้องถิ่นคิดเป็นร้อยละ 10 ของภาษีสรรพสามิต ซึ่งทาให้ปจจุบันมีการเก็บภาษีเทศบาลน้ามันเบนซิน และน้ามันแก๊สโซฮอล์ที่อัตรา 0.70 และ 0.63 บาทต่อลิตร ส่วนน้ามันดีเซลเก็บภาษีในอัตราที่ลดลงจากเดิมที่น้ามันดีเซลเก็บที่อัตรา 0.531 บาทต่อลิตร เป็น 0.0005 บาทต่อลิตร 4)ภาษีมูลค่าเพิ่มจัดเก็บ 2 รอบในอัตราร้อยละ 7 เช่นเดียวกับการบริโภคสินค้าทั่วไป โดยรอบแรกเก็บบนฐานราคาขายส่ง (ประกอบด้วยราคา ณ โรงกลั่น ภาษีสรรพสามิต ภาษีเทศบาล รวมทั้งเงินที่ต้องส่งกองทุนน้ามันเชื้อเพลิงและกองทุนเพื่อส่งเสริมการอนุรักษ์พลังงาน) และรอบที่สองเก็บบนฐานค่าการตลาด5)กองทุนน้ามันเชื้อเพลิงและกองทุนเพื่อส่งเสริมการอนุรักษ์พลังงานโดยอัตราเงินส่งกองทุนน้ามันเชื้อเพลิงสาหรับน้ามันเบนซิน 95 อยู่ที่ 7.50 บาทต่อลิตร ขณะที่น้ามันเบนซิน 91 อยู่ที่ 6.20 บาท ต่อลิตร จนกระทั่งในเดือนกุมภาพันธ์ 2553 มีการปรับขึ้นอัตราเป็น 6.70 บาทต่อลิตรจนถึงปัจจุบัน นอกจากนี้ กองทุนน้ามันเชื้อเพลิงยังมีภาระต้องชดเชยราคาน้ามันดีเซลให้คงอยู่ที่ไม่เกิน 30 บาทต่อลิตร โดยชดเชยในอัตรา 0.81 บาทต่อลิตร (ปรับเป็น 0.80 บาทต่อลิตรในเดือนกุมภาพันธ์ 2553) และในเดือนมิถุนายน 2553 มีการปรับลดอัตราชดเชยเป็น 0.50 บาทต่อลิตร อย่างไรก็ตาม ผลจากราคาน้ามันโลกที่มีแนวโน้มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง กองทุนน้ามันเชื้อเพลิงได้ขึ้นอัตราการชดเชยให้แก่น้ามันดีเซลอย่างต่อเนื่องตั้งแต่กลางเดือนธันวาคม 2553 ทั้งนี้ จากการใช้มาตราในการลดภาษีน้ามันดีเซลเพื่อช่วยลดภาระของกองทุนน้ามันเชื้อเพลิง ทาให้กองทุนน้ามันเชื้อเพลิงไม่ต้องชดเชยราคาน้ามันดีเซลและสามารถเก็บเงินเข้ากองทุนจากน้ามันดีเซลได้ตั้งแต่วันที่ 7 พฤษภาคม 2554 สาหรับกองทุนอนุรักษ์พลังงานมีการเก็บเงินเข้ากองทุนในอัตรา 0.25 บาทต่อลิตร ทั้งน้ามันเบนซิน น้ามันแก๊สโซฮอล์ และน้ามันดีเซล 6)ค่าการตลาดประกอบด้วยค่าใช้จ่ายในการบริหารจัดการคลังน้ามัน ค่าใช้จ่ายในการขนส่งน้ามันจากคลังน้ามันไปยังสถานีบริการ ค่าใช้จ่ายในการบริหารงานทั่วไป การขายและการตลาด รวมทั้งค่าใช้จ่าย ณ สถานีบริการ เช่น ค่าแรง พนักงาน ค่าเช่าที่ดิน และค่าสาธารณูปโภคต่างๆ
จะเห็นว่าโครงสร้างราคาน้ามันขายปลีกภายในประเทศขึ้นอยู่กับปจจัยหลายประการดังที่กล่าวมา โดยปัจจัยที่สาคัญคือ ราคาน้ามัน ณ โรงกลั่น ที่ขึ้นอยู่กับการเปลี่ยนแปลงของราคาน้ามันดิบในตลาดโลก ทั้งนี้ ตัวแปรของราคาในเชิงนโยบาย ได้แก่ การเปลี่ยนแปลงของภาษีสรรพสามิตน้ามันและการปรับเพิ่มหรือลดอัตราชดเชยของกองทุนน้ามัน
ตั้งแต่ต้นปี 2554 ระดับราคาน้ามันโลกปรับเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง โดย ณ สิ้นเดือนธันวาคม 2553 ราคาน้ามันดิบในตลาดโลกอยู่ที่ 88.95 ดอลลาร์ต่อบาเรล และ ณ สิ้นเดือนเมษายน 2554 เพิ่มสูงขึ้นถึงระดับ 115.56 ดอลลาร์ต่อบาเรล หรือเพิ่มขึ้น 26.61 ดอลลาร์ต่อบาเรล ในระยะเวลาเพียง 4 เดือน ทาให้กองทุนน้ามันที่ต้องรักษาระดับราคาน้ามันดีเซลไม่ให้เกิน 30 บาทต่อลิตร ชดเชยน้ามันดีเซลเพิ่มขึ้นต่อเนื่องจาก 0.35 บาทต่อลิตร (ณ วันที่ 30 ธันวาคม 2553) มาเป็น 6.4 บาทต่อลิตร (ณ วันที่ 12 เมษายน 2554)
จากการวิเคราะห์ผลการจัดเก็บรายได้ภาษีน้ามันในช่วง 7 เดือนแรกของปีงบประมาณ 2554 ก่อนมาตรการลดอัตราภาษีน้ามันดีเซล2 พบว่า ภาษีสรรพสามิตน้ามันจัดเก็บได้สูงกว่าประมาณการ 4,122 ล้านบาทและสูงกว่าช่วงเดียวกันของปีก่อนร้อยละ 2.1อย่างไรก็ตาม หลังจากมาตรการลดภาษีน้ามันดีเซล รายได้จัดเก็บได้น้อยกว่าประมาณการ 3,522 ล้านบาท หรือหดตัวร้อยละ 5.0 นอกจากนี้ มาตรการดังกล่าวยังมีส่วนในการกระตุ้นการใช้น้ามันดีเซลเพิ่มมากขึ้น โดยปริมาณการใช้น้ามันดีเซลในเดือนพฤษภาคม 2554 เพิ่มสูงขึ้นร้อยละ 16 จากเดือนก่อนหน้า ขณะที่ปริมาณการใช้น้ามันดีเซลเฉลี่ยเพิ่มขึ้นต่อเดือนร้อยละ 10.0 สะท้อนถึงการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมการของประชาชนในการใช้น้ามันอันเนื่องมาจากมาตรการภาษีของภาครัฐ
บทความนี้จะให้ความสาคัญกับนโยบายการพยุงราคาน้ามันดีเซล เนื่องจากดีเซลเป็นน้ามันหลักที่ใช้ในภาคการขนส่ง ดังนั้น การเพิ่มขึ้นของราคาน้ามันดีเซลจะส่งผลกระทบทางตรงต่อต้นทุนการผลิตและทางอ้อมต่อค่าครองชีพของประชาชนจากการเพิ่มขึ้นของราคาสินค้า ภาครัฐจึงดาเนินนโยบายต่างๆเพื่อตรึงราคาน้ามันดีเซลภายในประเทศไม่ให้สูงเกินไป อย่างไรก็ตาม มาตรการดังกล่าวจะส่งผลต่อฐานะทางการคลังและการบริหารกองทุนน้ามันฯ โดยมีสาระสาคัญของการดาเนินการ ดังนี้ 1)คณะรัฐมนตรีมีมติให้ปรับลดอัตราภาษีสรรพสามิตน้ามันดีเซลลง เมื่อวันที่ 21 เมษายน 2554 โดยอัตราภาษีสรรพสามิตน้ามันจากราคา 5.31 บาทต่อลิตร มาอยู่ที่ 0.005 บาทต่อลิตร จนถึงวันที่ 30 กันยายน 2554 เป็นระยะเวลา 5 เดือน เพื่อตรึงราคาน้ามันดีเซลไม่ให้เกินราคาลิตรละ 30 บาท ทั้งนี้ ในปี 2553 อัตราภาษีสรรพสามิตมีสัดส่วนร้อยละ 17.7 ของราคาขายปลีกน้ามันดีเซล ดังนั้น การปลับลดอัตราภาษีน้ามันจะทาให้ราคาขายปลีกลดต่าลง จะเห็นว่าถ้าหากไม่มีการตรึงราคาน้ามันดีเซลไว้ที่ระดับ 30 บาทต่อลิตร ราคาน้ามันดีเซลที่ขายภายในประเทศจะสูงขึ้นถึงระดับ 34.105 บาทต่อลิตร และจะทาให้อัตราเงินเฟอทั่วไปและเงินเฟอพื้นฐานเพิ่มสูงขึ้นจากระดับปจจุบันร้อยละ 0.91 และ 0.44 ตามลาดับ ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อค่าครองชีพของประชาชน อย่างไรก็ตาม มาตรการตรึงราคาน้ามันโดยใช้มาตรการด้านภาษี จะส่งผลทาให้รายได้รัฐบาลสูญเสียไปจากการลดอัตราภาษี โดยในเดือนพฤษภาคม 2554 รายได้จัดเก็บจากภาษีน้ามันต่ากว่าเปา 7,674 ล้านบาท ดังนั้น ภายในระยะเวลา 5 เดือน รัฐบาลจะสูญเสียรายได้กว่า 38,370 ล้านบาท 2)สาหรับนโยบายของกองทุนน้ามันเชื้อเพลิง สามารถแบ่งออกเป็น (1) กรณีการปรับเพิ่มหรือลดอัตราเงินชดเชย เป็นแนวทางการรักษาระดับราคาน้ามันขายปลีกให้เป็นไปตามที่กาหนด ซึ่งเป็นรายจ่ายที่กองทุนต้องนาไปชดเชยให้กับผู้ผลิตน้ามันเพื่อไม่ให้ราคาน้ามันขายปลีกสูงมากเกินไป โดยการกาหนดอัตราเงินชดเชยเป็นไปตามประกาศของคณะกรรมการนโยบายพลังงาน ทั้งนี้ ในช่วงที่ระดับราคาน้ามันดิบเพิ่มสูงขึ้นในช่วงปลายปี 2553 กองทุนน้ามันฯ ได้ปรับอัตราชดเชยน้ามันดีเซลมาโดยตลอดจากครั้งที่ 1 (17 ธันวาคม 2553 - 5 มกรมคา 2554) อัตราชดเชยอยู่ที่ 0.35 บาทต่อลิตรและภายในระยะเวลา 5 เดือน อัตราชดเลยปรับเพิ่มขึ้นมาอยู่ที่ระดับ 6.40 บาทต่อลิตร (ปรับครั้งที่ 15 วันที่ 12-19 เมษายน 2554) ก่อนที่จะปรับลดลงมาอยู่ที่ระดับ 0.16 บาทต่อลิตร (ปรับครั้งที่ 17 วันที่ 21 เมษายน - 6 พฤษภาคม 2554) ส่งผลให้กองทุนน้ามันฯ ใช้เงินชดเชยน้ามันดีเซลตั้งแต่วันที่ 17 ธันวาคม 2553 ถึง 6 พฤษภาคม 2554 กว่า 23,106.3 ล้านบาท ก่อนที่จะมีมาตรการปรับลดอัตราภาษีสรรพสามิตน้ามัน ดังนั้น มาตรการตรึงน้ามันดีเซลโดยกองทุนน้ามันฯ มีส่วนทาให้ราคาขายปลีกลดลงกว่าร้อยละ 16.6 และทาให้ระดับราคาขายปลีกน้ามันดีเซลอยู่ในระดับต่ากว่า 30 บาทต่อลิตร (2) กรณีการปรับเพิ่มหรือลดอัตรานาส่งกองทุนน้ามัน เป็นแนวทางการหารายรับของกองทุนในช่วงเวลาที่ระดับราคาน้ามันลดต่าลง อย่างไรก็ตาม มาตรการด้านการชดเชยและเงินนาส่ง จาเป็นต้องมีการบริหารจัดการที่ดี โดยการจัดหารายรับให้มากในช่วงที่ราคาน้ามันอยู่ในระดับต่าและนาไปจ่ายเพื่อชดเชยในช่วงที่ราคาน้ามันเพิ่มสูงขึ้น
จากข้อมูลล่าสุด พบว่า หลังจากได้นานโยบายลดอัตราภาษีสรรพสามิตน้ามันดีเซล ทาให้กองทุนน้ามันฯ ปรับเพิ่มอัตรานาส่งอย่างต่อเนื่องเพื่อจัดหารายรับ โดยการปรับครั้งที่ 18 (วันที่ 7 - 9 พฤษภาคม 2554) อัตรานาส่งกองทุนน้ามันอยู่ที่ระดับ 3 บาทต่อลิตร และในการปรับครั้งที่ 20 วันที่ 13-25 พฤษภาคม 2554 เพิ่มขึ้นมาอยู่ที่ระดับ 13 บาทต่อลิตร ก่อนที่จะมีการปรับลดลงเป็นครั้งที่ 28 วันที่ 28 มิถุนายน - 4 กรกฎาคม 2554 มาอยู่ที่ระดับ 7 บาทต่อลิตร ส่งผลให้กองทุนน้ามันฯ มีรายรับเพิ่มสูงขึ้นระหว่างวันที่ 7 พฤษภาคม - 4 กันยายน 2554 อยู่ที่ 5,064.8 ล้านบาท
บทวิเคราะห์ฉบับนี้จะประเมินทั้งผลกระทบด้านการคลังและสถานะกองทุนน้ามันฯ และผลกระทบในเชิงมหภาคของการตรึงราคาน้ามันดีเซล สาหรับผลกระทบในกรณีแรก ภาครัฐจะสามารถใช้ 2 มาตรการ ได้แก่ 1) มาตรการด้านภาษี โดยการลดอัตราภาษีสรรพสามิตน้ามันหลังจากหมดมาตรการภาษีน้ามันที่คาดกว่าจะหมดอายุในเดือนกันยายน 2554 และ 2) มาตรการรายจ่ายของกองทุนน้ามัน จากการหารายรับเพิ่มเติมจากการกู้ยืม
ภายใต้สมมุติฐานราคาน้ามันดิบดูไบเพิ่มสูงถึงระดับ 110 ดอลลาร์ต่อบาเรล4จากกรณีฐานที่อยู่ที่ 95 ดอลลาร์ต่อบาเรล จะส่งผลทาให้ราคาน้ามันดีเซลในประเทศเพิ่มสูงขึ้นถึงระดับ 32 บาทต่อลิตร ผลกระทบในเชิงนโยบายมีดังต่อไปนี้
กรณีการปรับลดอัตราภาษีน้ามันต่อเนื่อง หลังจากหมดมาตรการในเดือนกันยายน 2554 จะส่งผลให้ปริมาณการใช้น้ามันดีเซลเพิ่มสูงขึ้นจากการเปลี่ยนพฤติกรรมการใช้น้ามันของประชาชนที่หันมาใช้น้ามันชนิดนี้เพิ่มสูงขึ้น มาอยู่ที่ 1,953 ล้านลิตรต่อเดือน รายได้รัฐบาลจากภาษีสรรพสามิตน้ามันสูญเสียกว่า 8,435ต่อเดือน นอกจากนี้ หนี้สาธารณะที่รัฐบาลค้าประกันจะเพิ่มสูงขึ้นจากการที่รายจ่ายของกองทุนสูงกว่ารายได้ ทาให้กองทุนน้ามันฯ ต้องกู้ยืม 578 ล้านบาทต่อเดือน สาหรับสถานะของกองทุนน้ามันฯ พบว่า รายรับจากเงินส่งเข้ากองทุนเพิ่มสูงขึ้นจากปริมาณการใช้น้ามันที่เพิ่มขึ้น ภายใต้สมมุติฐานว่ากองทุนน้ามันฯ ไม่มีรายจ่ายเพื่อชดเชยน้ามันดีเซล กองทุนน้ามันฯ ยังคงต้องมีรายจ่ายชดเชยอื่นๆ คงที่ที่ 3,731 ล้านบาทต่อเดือน
กรณีที่กองทุนน้ำมันฯ กู้ยืมเพื่อนามาชดเชยน้ามันดีเซลหลังจากหมดมาตรการในเดือนกันยายน 2554 จะส่งผลให้ปริมาณการใช้น้ามันดีเซลเพิ่มสูงขึ้นจากการเปลี่ยนพฤติกรรมการใช้น้ามันของประชาชนที่หันมาใช้น้ามันชนิดนี้เพิ่มสูงขึ้นแต่สูงขึ้นน้อยกว่ากรณีการปรับลดอัตราภาษีสรรพสามิตน้ามัน โดยจะทาให้ปริมาณการใช้น้ามันเพิ่มขึ้นมาอยู่ที่ 1,828 ล้านลิตรต่อเดือน ส่งผลให้รัฐบาลมีภาระค้าประกันเพิ่มสูงขึ้น 5,650 ล้านบาทต่อเดือน โดยเป็นผลมาจากรายรับของกองทุนน้ามันฯ ต่ากว่ารายจ่ายของกองทุน ซึ่งคาดกว่ารายรับจากการนาส่งเข้ากองทุนน้ามันฯ จะสูงขึ้นกว่ากรณีฐานเนื่องจากปริมาณการใช้น้ามันที่เพิ่มสูงขึ้น โดยรายรับเพิ่มขึ้นมาอยู่ที่ระดับ 2,953 ล้านบาทต่อเดือน ขณะที่รายจ่ายชดเชยราคาน้ามันดีเซลของกองทุนน้ามันฯ เพิ่มสูงขึ้นมาอยู่ 4,872 ล้านบาทต่อเดือน ส่งผลให้กองทุนต้องกู้ยืมประมาณ 5,650 ล้านบาทต่อเดือนเพื่อพยุงราคาน้ามันดีเซลไม่ให้สูงเกินกว่า 30 บาทต่อลิตร สาหรับผลกระทบเชิงมหภาค ภายใต้สมมติฐานราคาน้ามันโลกที่ระดับ 110 ดอลลาร์ต่อบาเรล สานักงานเศรษฐกิจการคลังประมาณการว่า หากไม่มีมาตรการตรึงราคาน้ามันที่ระดับราคาลิตรละ 30 บาท จะทาให้ระดับราคาน้ามันดีเซลปรับตัวเพิ่มสูงขึ้นเฉลี่ยลิตรละ 32 บาท หรือราคาเพิ่มขึ้น 2 บาทต่อลิตร ซึ่งจะส่งผลทาให้ระดับราคาน้ามันโดยรวมเพิ่มสูงขึ้น โดยผลกระทบต่อเศรษฐกิจมีดังต่อไปนี้
1) ผลกระทบต่ออัตราเงินเฟ้อ พบว่า หากรักษาระดับราคาน้ามันดีเซลปรับตัวเพิ่มขึ้นเหนือระดับ ลิตรละ 30 บาทตลอดทั้งปี 54 จะทาให้อัตราเงินเฟอทั่วไปอยู่ที่ระดับร้อยละ 4.3 เนื่องจากการปรับขึ้นของระดับราคาน้ามันเชื้อเพลิงและค่าพลังงานส่งผลต่อต้นทุนการผลิตสินค้า อย่างไรก็ตาม ในกรณีที่มีมาตรการตรึงราคาน้ามันดีเซลพบว่า อัตราเงินเฟอทั่วไปจะอยู่ที่ระดับร้อยละ 3.6 โดยมาตรการตรึงราคาน้ามันดีเซลมีส่วนช่วยลดอัตราเงินเฟอทั่วไปในปี 54 ลงได้ร้อยละ 0.7 สาหรับอัตราเงินเฟอพื้นฐานพบว่ามาตรการนี้จะช่วยลดอัตราเงินเฟอพื้นฐานลงได้ร้อยละ 0.3
2) ผลกระทบต่อการใช้จ่ายภายในประเทศ พบว่า มาตรการตรึงระดับราคาน้ามันดีเซลมีส่วนในการช่วยลดแรงกดดันจากเงินเฟอทั่วไปเพียงร้อยละ 0.70 เท่านั้น ซึ่งจะไม่ส่งผลกระทบต่อการบริโภคและการลงทุนในภาพรวมมากนัก ทาให้อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจของไทยในปี 54 จะขยายตัวได้ตามกรอบเปาหมายที่ร้อยละ 4.0 - 5.0
3) ผลกระทบต่อต้นทุนการผลิต พบว่า จากรายงานข้อสรุปข่าวการประชุมคณะรัฐมนตรีโดยทีมโฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรี ประจำวันที่ 21 ธันวาคม 2553 โครงสร้างต้นทุนสินค้าประกอบด้วยต้นทุนวัตถุดิบ ค่าแรงงาน ค่าใช้จ่ายในการผลิต ค่าใช้จ่ายเพื่อส่งเสริมการขาย การบริหารและการเงิน โดยต้นทุนวัตถุดิบจะเป็นปจจัยการผลิตหลักซึ่งมีสัดส่วนในโครงสร้างต้นทุนร้อยละ 30 - 90 ขึ้นกับชนิดของสินค้าในแต่ละอุตสาหกรรม จากการศึกษา พบว่า หากไม่มีมาตรการตรึงราคาน้ามันในเดือนเมษายน 2554 จะส่งผลทาให้ต้นทุนสินค้าอุปโภคบริโภคในส่วนของค่าใช้จ่ายผลิตและค่าขนส่งสูงขึ้นเฉลี่ยร้อยละ 0.40 โดยสินค้าปูนซีเมนต์ได้รับผลกระทบสูงสุดที่ร้อยละ 0.79
นโยบายตรึงราคาน้ามันดีเซลเพื่อรักษาระดับราคาน้ามันดีเซลไม่ให้สูงเกินกว่า 30 บาทต่อลิตร จะส่งผลดีต่อการควบคุมค่าครองชีพของประชาชนในระยะสั้น อย่างไรก็ตาม มาตรการดังกล่าวจะส่งผลต่อการบิดเบือนโครงสร้างราคาและปริมาณการใช้น้ามันในระยะยาว การวิเคราะห์มีข้อเสนอแนะเชิงนโยบายดังต่อไปนี้
1) เนื่องจากการตรึงราคาน้ามันมีวัตถุประสงค์เพื่อช่วยเหลือผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนจากราคา น้ามันที่สูงขึ้น ส่งผลให้ค่าครองชีพเพิ่มขึ้นตามไปด้วย โดยเฉพาะเป็นการช่วยเหลือผู้ที่มีรายได้น้อย อย่างไรก็ตาม ผลของมาตรการดังกล่าวสะท้อนให้เห็นว่าประชาชน ทุกกลุ่มได้รับความช่วยเหลือ ทั้งยังกระตุ้นการใช้น้ามันดีเซลเพิ่มมากขึ้นในกลุ่มประชากรที่มีรายได้ปานกลางถึงระดับสูง ดังนั้น ภาครัฐจาเป็นต้องจัดสรรทรัพยากร โดยเฉพาะรายจ่ายให้เกิดประสิทธิภาพ (Cost-effective) เพื่อช่วยเหลือกลุ่มเปาหมายเฉพาะที่ได้รับความเดือดร้อนอย่างแท้จริง ดังนั้น การผ่อนคลายการตรึงราคาน้ามันดีเซลควบคู่ไปกับมาตรการเงินอุดหนุน (Income transfer program) เพื่อเน้นให้ความช่วยเหลือเฉพาะผู้ที่มีความจาเป็นจึงเป็นทางเลือกเพื่อลดแรงกดดันทางสังคมของการยกเลิกมาตรการตรึงราคาน้ามัน
2) วางแผนโครงการเพื่อพัฒนาการใช้พลังงานประเทศในระยะยาว โดยสนับสนุนการผลิตและ การใช้พลังงานทดแทนอย่างจริงจัง โดยเฉพาะการพัฒนาเชื้อเพลิงชีวภาพและชีวมวล เช่น แก๊สโซฮอล์ ไบโอดีเซล ขยะ และมูลสัตว์ เป็นต้น โดยกาหนดโครงสร้างราคาเชื้อเพลิงที่เหมาะสม และเอื้อต่อการพัฒนาพืชพลังงาน รวมทั้งสะท้อนต้นทุนที่แท้จริงมากที่สุด เพื่อให้มีการใช้พลังงานอย่างประหยัดและส่งเสริมการแข่งขัน และการลงทุนในธุรกิจพลังงาน รวมทั้งพัฒนาคุณภาพการให้บริการและความปลอดภัย นอกจากนี้ มีความจาเป็นที่จะต้องส่งเสริมการอนุรักษ์และประหยัดพลังงาน ทั้งในภาคครัวเรือน อุตสาหกรรม บริการ และขนส่ง โดยรณรงค์ให้เกิดวินัยและสร้างจิตสานึกในการประหยัดพลังงานและสนับสนุนการใช้พลังงานอย่างมีประสิทธิภาพ และกระตุ้นให้ประชาชนหันมาใช้บริการขนส่งสาธารณะ (Public transportation) เพื่อลดอุปสงค์รวมในการใช้พลังงานเชื้อเพลิง
ที่มา: Macroeconomic Analysis Group: Fiscal Policy Office
Tel 02-273-9020 Ext 3665 : www.fpo.go.th