เมื่อวันที่ 10 กรกฎาคม Department for Business, Enterprise and Regulatory Reform ได้เปิดเผยรายงานการศึกษาทบทวนบทบาทของภาคเอกชนในธุรกิจให้บริการสาธารณะ (Public Services Industry Review: PSI) โดยมีวัตถุประสงค์ 3 ประการ คือ 1) เพื่อให้คำจำกัดความและวิธีวัดผลต่อเศรษฐกิจของ PSI 2) ทบทวนบทเรียนในอดีตของการให้บริการสาธารณะโดยธุรกิจเอกชนในประเทศอังกฤษ และ 3) ประเมินถึงแนวทางที่รัฐบาลจะสามารถช่วยให้ธุรกิจ PSI ประสบผลสำเร็จในการให้บริการสาธารณะที่มีคุณภาพสูงทัง้ในประเทศและต่างประเทศ ทัง้นี้ ในรายงานนี้ได้ให้ความหมายของ PSI ว่า“หมายความรวมถึงธุรกิจเอกชนทัง้หมดที่ให้บริการแก่ประชาชนในนามของรัฐบาลหรือให้บริการแก่รัฐบาล”
ขนาดของ PSI ในประเทศอังกฤษ และแนวโน้ม
อังกฤษถือว่ามีระบบ PSI ที่พัฒนาไปไกลที่สุดในโลกและมีขนาดของการให้บริการเป็นลำดับสองรองจากสหรัฐอเมริกา โดยในปีงบประมาณ 2007/08 ธุรกรรม PSI มีมูลค่าทัง้สิ้น 79.4 พันล้านปอนด์ หรือคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 5.7 ของ GDP สร้างมูลค่าเพิ่มให้กับระบบเศรษฐกิจเป็นจำนวน 45 พันล้านปอนด์ และมีการจ้างงานรวม 1.2 ล้านคน โดยธุรกิจให้บริการด้านสุขภาพ (Health) มีส่วนแบ่งสูงที่สุดถึง 24.2 พันล้านปอนด์ ตามด้วยธุรกิจให้บริการด้านการคุ้มครองทางสังคม (Social protection) การป้องกันประเทศ (Defence) และการศึกษา (Education) ที่มีมูลค่าธุรกิจจำนวน 17.9, 10.1 และ 7.3 พันล้านปอนด์ ตามลำดับ โดยในช่วง 13 ปีที่ผ่านมานับจากปีงบประมาณ 1995/96 ธุรกิจ PSI เติบโตร้อยละ 126 โดยในช่วง 9 ปีแรกขยายตัวเฉลี่ยร้อยละ 6.8 ต่อปี แต่อัตราการเติบโตเริ่มชะลอลงในช่วง 4 ปีหลังเหลือเพียงร้อยละ 2.9 ต่อปีเท่านั้น ทัง้นี้ การศึกษาประมาณการว่าอัตราการเติบโตของ PSI จนถึงปี 2010/11 จะอยู่ที่ร้อยละ 3.4 ต่อปี แต่หากรัฐบาลอังกฤษไม่ให้ความสำคัญกับบทบาทของภาคเอกชนในธุรกิจให้บริการสาธารณะแล้วอัตราการเติบโตก็อาจจะลดลงเหลือเพียงร้อยละ 1.9 ต่อปีเท่านั้น
ประโยชน์ของการให้เอกชนเข้ามามีบทบาทในการให้บริการภาครัฐ
หลักฐานทางวิชาการได้สรุปถึงผลดีของการทำสัญญาเพื่อให้เอกชนเข้ามาให้บริการภาครัฐไว้อย่างน้อย 4 ประการ ได้แก่ 1) การแข่งขันและกระบวนการจัดจ้างจะช่วยสร้างประโยชน์โดยรวม 2) ช่วยลดต้นทุนของการให้บริการ (cost savings) ซึ่งเป็นข้อดีที่มีความชัดเจนมากที่สุดโดยประหยัดต้นทุนได้ระหว่างร้อยละ 10 - 30 3) ขณะที่คุณภาพของการให้บริการก็ไม่ได้ด้อยไปกว่าเดิมและในบางครัง้ทำให้คุณภาพของการให้บริการที่ดีขึ้น (quality of services) และ 4) การให้เอกชนร่วมลงทุนทัง้ในรูปของPrivate Finance Initiative (PFI) หรือ Public-Private Partnership (PPP) จะทำให้โครงการต่างๆ เป็นไปตามกำหนดเวลาได้ดีกว่า รวมถึงสามารถควบคุมงบประมาณของโครงการให้เป็นไปตามแผนการโดยไม่บานปลายได้ดีกว่า นอกจากนี้รายงานการศึกษายังได้ตอบคำถามเกี่ยวกับผลกระทบของ PSI ที่มีต่อสภาพการจ้างงานว่าผลในระยะสัน้ ยังไม่ชัดเจนขึ้นอยู่กับแต่ละโครงการมากกว่า โดยในบางโครงการอาจได้รับผลกระทบจากการเลิกจ้างเพื่อลดต้นทุน แต่ในบางโครงการกลับส่งผลดีต่อการจ้างงาน แต่ในระยะยาวแล้วยังไม่มีผลการศึกษาที่ชี้ว่าจะส่งผลให้การว่างงานเพิ่มขึ้น
ปัจจัยเอื้อและอุปสรรคที่มีต่อการพัฒนาธุรกิจ PSI
การศึกษาได้สรุปปจั จัยเชิงนโยบาย 4 ประการที่มีส่วนช่วยให้ PSI ในอังกฤษได้รับการพัฒนาขณะเดียวกันก็พบว่ายังมีปัญหา 6 ประการที่ส่งผลกระทบต่อพัฒนาของระบบ PSI ดังนี้
ปัจจัยสนับสนุน 4 ประการ ประกอบด้วย
1) นโยบายส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันในการประมูลงานภาครัฐ (pursuit of contestability as apolicy goal) โดยในอดีตจะมีลักษณะของการบังคับแข่งขันการยื่นประมูล (compulsory competitive tendering) แต่ในช่วงหลังจะส่งเสริมการแข่งขันโดยผ่านทางการกำหนดเกณฑ์การจัดซื้อจัดจ้างที่เปิดกว้างมากขึ้น (broader procurement guidance) ซึ่งการแข่งขันจะเป็นประโยชน์ต่อส่วนราชการในแง่ของการประหยัดจากขนาด (economies of scale) ขณะเดียวกันก็ช่วยสร้างแรงจูงใจต่อการเพิ่มทักษะและความสามารถในการดำเนินงานของภาคเอกชน (build operational capacity)
2) นโยบายการเปลี่ยนเกณฑ์จากเดิมที่ยึดถือหลักราคาต่ำที่สุดอย่างเคร่งครัดมาเป็นการใช้เกณฑ์ที่กว้างขึ้นโดยเน้น “ความคุ้มค่าเงิน” (value for money) ซึ่งต้องประเมินต้นทุนและประโยชน์จากโครงการในระยะยาวเป็นหลัก
3) นโยบายด้านแรงงาน เช่น TUPE [Transfer of Undertakings (Protection of Employment) Regulations ที่มีส่วนช่วยเอื้อต่อการถ่ายโอนพนักงานจากภาครัฐไปสู่ภาคเอกชน ขณะเดียวกัน ก็ช่วยคุ้มครองเงื่อนไขและสภาพการจ้างงานของพนักงานไว้
4) การนำ PFI Model (Private Finance Initiative) ซึ่งเป็นรูปแบบการลงทุนและการบริหารจัดการในโครงการของรัฐโดยใช้เงินทุนของภาคเอกชนมาช่วยเติมเต็มการลงทุนในโครงการภาครัฐ โดย PFI เริ่มนำมาใช้ในประเทศอังกฤษในปี 1992
สำหรับปัจจัยที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนา PSI รวม 6 ประการ ประกอบด้วย
1) ปัญหาความไม่แน่นอนของนโยบาย (Policy uncertainty) ทั้งจากความตัง้ใจเชิงนโยบาย (political will) และความผูกพันที่เป็นรูปธรรม (explicit commitment) ในระยะยาวของหน่วยงานภาครัฐต่อการคงไว้ซึ่งการให้เอกชนเข้ามาให้บริการภาครัฐอย่างเปิดกว้าง
2) ปัญหาการขาดความชัดเจนในข้อสัญญา (Poorly specified contracts) ซึ่งมักมีเหตุผลมาจากหน่วยงานของรัฐเจ้าของโครงการเองไม่มีความชัดเจนถึงผลลัพธ์สุดท้ายที่ต้องการจากโครงการนั้นๆ (desired outcomes) รวมถึงการมีกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างที่มีหลายเป้าหมายทำให้กระบวนการมีความซับซ้อนและเพิ่มต้นทุนให้กับทัง้ผู้เข้าประมูลและผู้ทำการประเมินข้อเสนอการประมูล ดังนั้น จึงต้องดำเนินการเพื่อให้เป้าหมายของโครงการ (commissioning objectives) มีความชัดเจน แน่นอน และสมดุลเพื่อก่อให้เกิดความคุ้มค่าเงินจากโครงการอย่างสูงสุด (maximised value for money)
3) ปัญหาการขาดกระบวนการที่เป็นกลางอย่างแท้จริงในการเปรียบเทียบข้อเสนอการประมูล (Lack of competitive neutrality in comparing bids) ซึ่งจะต้องพิจารณาอย่างเท่าเทียมกันไม่ว่าผู้เข้าประมูลจะมาจากส่วนราชการหรือภาคเอกชนหรือบุคคลที่สามก็ตาม ซึ่งประเด็นที่มักจะกระทบต่อความเท่าเทียมกันในการแข่งขัน (tilt the playing field) ระหว่างกัน เช่น ประเด็นทางด้านภาษี ภาระต้นทุนเกี่ยวกับกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ เงื่อนไขที่กำหนดว่าต้องมีความชำนาญในสาขานั้น ๆ เป็นอย่างมาก การขาดแคลนข้อมูลที่สามารถรับรู้ร่วมกัน เป็นต้น ซึ่งปกติผู้เข้าประมูลที่เป็นหน่วยงานภาครัฐ หรือภาคเอกชนที่เป็นเจ้าตลาดอยู่แล้วมักจะได้เปรียบ
4) ปัญหาการขาดความยืดหยุ่นของผู้ประเมินงานในระหว่างการดำเนินงานตามสัญญา (Postcontract inflexibility) เนื่องจากในบางกรณีเงื่อนไขหรือสภาพแวดล้อมเปลี่ยนแปลงไปทำให้ต้องมีการปรับให้เข้ากับสภาพแวดล้อม แต่มักจะพบว่าหน่วยงานภาครัฐในฐานะผู้ประเมินการปฏิบัติให้เป็นไปตามสัญญามักจะไม่ค่อยยืดหยุ่นหรือร่วมแก้ไขปญั หาที่เกิดขึ้น ซึ่งบางครัง้หากตกลงกันไม่ได้ก็จะส่งผลต่อความล้มเหลวของโครงการ ต่างจากในช่วงก่อนทำสัญญา (Pre-contract) ที่มักจะมีความยืดหยุ่นมากกว่า แนวทางในการแก้ไขปญั หาก็คือพยายามกระตุ้นหรือส่งเสริมให้เกิดการทำงานในลักษณะของการเป็นหุ้นส่วนระหว่างกัน(Partnerships) เนื่องจากต่างก็มีเป้าหมายเดียวกันคือการให้บริการภาครัฐที่ดีขึ้น
5) ปัญหาการขาดผู้ควบคุมโครงการที่มีทักษะ (Commissioning skills) ทำให้การบริหารโครงการหลังการลงนามสัญญาแล้วเป็นไปด้วยความเรียบร้อยเนื่องจากสามารถรับรู้และแก้ไขปญั หาได้ ดังนั้น ผู้ควบคุมโครงการจำเป็นต้องอยู่ในตำแหน่งที่เป็นผู้บริหารในระดับสูงขององค์กร นอกจากนี้ จำเป็นต้องให้พนักงานที่ดูแลงานด้านจัดซื้อจัดจ้างและติดตามโครงการ (procurement and monitoring staff) ต้องได้รับการฝึกอบรมที่เพียงพอด้วย
6) ปัญหาจากความซับซ้อนและต้นทุนของกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง (Complexity and cost of the procurement process) ที่เพิ่มขึ้นโดยไม่จำเป็นเนื่องจากความรับรู้ที่ไม่ตรงกันระหว่างผู้เข้าประมูลและหน่วยงานเจ้าของโครงการ รวมถึงขนาดและความสลับซับซ้อนของโครงการ การมีหลายเป้าหมายในโครงการเดียวกัน ซึ่งปญั หาดังกล่าวมีแนวโน้มว่าจะแย่ลง ดังนั้น แนวทางในการแก้ไขปญั หาจึงต้องพยายาม
ให้เกิความชัดเจนตรงกันถึงวัตถุประสงค์ ปรับปรุงเอกสารการประมูลที่มีความเข้าใจง่าย ลดความไม่แน่นอนเกี่ยวกับกรอบเวลาลงและการรีบเข้าแก้ไขปญั หาแต่เนิ่น ๆ รวมถึงการหารืออย่างเปิดเผยแต่เนิ่น ๆ ถึงผลลัพธ์สุดท้ายที่ต้องการ (desired outcomes) และการกระจายความเสี่ยง
การขยายบทบาท PSI ของอังกฤษไปยังตลาดต่างประเทศ
การศึกษาเสนอแนะว่าหากต้องการที่จะขยายธุรกิจ PSI ของผู้ประกอบการอังกฤษไปยังประเทศที่กำลังมีความต้องการปรับปรุงการให้บริการภาครัฐโดยเฉพาะในประเทศดาวรุ่ง (emerging market) per capital income ของประชากรกำลังขยายตัวและต้องการมาตรฐานในการครองชีพที่ดีขึ้นนั้น รัฐบาลควรจะคงไว้ซึ่งพื้นฐานในการแข่งขันอย่างเป็นธรรมในธุรกิจ PSI ในประเทศอังกฤษเพื่อส่งเสริมให้ธุรกิจดังกล่าวเกิดการหมุนเวียนและเบ่งบานขึ้นแม้ว่าปจั จุบันจะมีผู้ให้บริการภาครัฐจากต่างประเทศเข้ามาให้บริการในประเทศอังกฤษอยู่มากก็ตาม ขณะเดียวกัน รัฐบาลและผู้ประกอบการธุรกิจ PSI ควรร่วมมือกันเพื่อสร้างหน้าตาของธุรกิจ PSI ภายในประเทศ ขณะเดียวกัน ก็ส่งเสริมศักยภาพในการออกไปให้บริการในต่างประเทศผ่านเครือข่ายของสำนักงานส่งเสริมการค้าและการลงทุน (UKTI) ที่มีอยู่ในประเทศต่าง ๆ
ที่มา : http://www.berr.gov.uk/about/economics-statistics/economics-directorate/page46937.html
ที่มา : Macroeconomic Analysis Group : Fiscal Policy Office
Tel 02-273-9020 Ext 3665 : www.fpo.go.th